基于農業(yè)生產經營視角分析中央1號文件的演進邏輯（2004-2017）

中央1號文件的出臺具有強烈的時代背景，并始終致力于解決“三農”工作中的重點、難點問題，具有非常鮮明的問題導向和戰(zhàn)略導向。但農業(yè)的生產最終要面向市場，農業(yè)的生產經營脫離不了生產主體、生產方式、生產對象和生產保障，需要厘清農業(yè)生產經營“誰來種、怎么種、種什么”的問題。

1、著力尋求農業(yè)生產經營主體

隨著我國工業(yè)化進程的深入推進，農村富余勞動力逐步向非農產業(yè)轉移，農村出現(xiàn)了由勞動力過剩到短缺的現(xiàn)象。同時，土地產出效益低、資源利用率低也是制約現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的瓶頸。我國依然是農業(yè)大國，除了要回答“未來誰種地”的問題，還要解決好“怎樣種地”的難題。因此，提高農業(yè)從業(yè)者素質、增強農業(yè)競爭力、提升農業(yè)經營效益成為迫切要求。

以1號文件出臺的時間為軸線，可以將農業(yè)生產經營主體的發(fā)展分為起步（2007年之前）、發(fā)展（2008-2013年）與壯大（2014年至今）三個階段。2007年之前主要對農業(yè)生產經營主體進行了多維度的探索，提出了如“推廣龍頭企業(yè)、合作組織與農戶有機結合的組織形式”。2007年首次提出了“積極發(fā)展種養(yǎng)專業(yè)大戶、農民專業(yè)合作組織、龍頭企業(yè)和集體經濟組織等各類適應現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展要求的經營主體”。2014年則明確提出了“扶持發(fā)展新型農業(yè)經營主體，并且指出了新型農業(yè)經營主體為家庭農場，專業(yè)合作、股份合作等多種形式的農民合作社，混合所有制農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)等形式”。從2007年之前的“多種所有制、多種經營的組織形式”到2007年的“農業(yè)經營主體”再到2014年的“新型農業(yè)經營主體”，充分表明對“誰來種地、誰來種好地”的方向已越來越明晰，農業(yè)生產經營主體的形式越來越豐富，農業(yè)生產經營主體參與現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的渠道也越來越寬。新型農業(yè)生產經營主體為引領農業(yè)供給側結構性改革、增強農業(yè)農村發(fā)展新動能、破解“結構怎么調”“地怎么種”等問題找到了途徑；為優(yōu)化農業(yè)要素組合、提高農業(yè)質量效益、提升農業(yè)規(guī)模化經營水平找到了辦法；為提高農業(yè)組織化程度、培育新型職業(yè)農民、增強帶動農民就業(yè)增收能力、讓農民共享發(fā)展成果找到了載體。

2、致力提高農業(yè)生產經營效率

“小農經濟”成為我國農業(yè)發(fā)展的顯著特征。農民“面朝黃土背朝天”、“靠天吃飯”的勞作方式導致勞動生產效率低、土地產出效益低、資源利用率低，從而使農業(yè)生產經營的綜合效益低。這一方面造成農村勞動力的外逃，另一方面造成農業(yè)資源的閑置浪費。我國是13億的人口大國，農業(yè)生產經營不僅關系到“農業(yè)資源利用最大化”，還關系到“穩(wěn)定糧食生產、保障糧食安全”。因此，增加農民收入、提高農業(yè)綜合生產能力、培育農業(yè)農村發(fā)展新動能成為農業(yè)生產經營的客觀要求。

自2004年以來有3份一號文件以“增加農民收入”為主題，提出了提高農業(yè)生產經營效率的措施。有2份一號文件直接以“提高農業(yè)綜合生產能力”、“加快推進農業(yè)科技創(chuàng)新”為主題揭示了提高農業(yè)生產經營效率的主要路徑。有5份一號文件直接以“發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)”或“推進農業(yè)現(xiàn)代化”為主題指明了提高農業(yè)生產經營效率的發(fā)展方向。“提高農業(yè)綜合生產能力（2005年）——積極發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)（2007年）——加快推進科技創(chuàng)新（2012年）——加快推進農業(yè)現(xiàn)代化（2014年）”的政策邏輯強化了科技對農業(yè)生產經營的驅動，加快了農業(yè)發(fā)展方式轉型升級，為提高農業(yè)生產經營效率夯實了基礎。

3、竭力探索農業(yè)生產經營方向

受國際經濟形勢和全球氣候變化的影響，農產品供給不足是我國農業(yè)生產經營的主要矛盾，增產增收是農業(yè)政策的重心所在。而經過多年不懈努力，我國糧食生產取得了“十二連增”，國家糧食安全和重要農產品供給得到有效保障。隨著城鄉(xiāng)居民消費結構快速升級，消費者不僅對農產品的數(shù)量、品種提出了要求，而且對質量、安全的要求也越來越高。習近平總書記指出：“新形勢下，農業(yè)主要矛盾已經由總量不足轉變?yōu)榻Y構性矛盾，主要表現(xiàn)為階段性的供過于求和供給不足并存”。因此，農業(yè)生產經營面臨著既要保證農產品供給數(shù)量充足，又要保證農產品供給品種、質量符合消費者需要。

從2004年以來的1號文件來看，2014年之前1號文件主要將確保國家糧食安全、保障重要農產品有效供給，放在農業(yè)生產經營的首要位置。特別是2012年直接以“持續(xù)增強農產品供給保障能力”為主題強調了農業(yè)生產經營的首要任務。而2014年1號文件中提出“除要確保國家糧食安全外，還要以滿足吃得好吃得安全為導向大力發(fā)展優(yōu)質安全農產品”，成為農業(yè)生產經營的轉折點。從2012年“增強農產品供給保障能力”到2014年“大力發(fā)展優(yōu)質安全農產品”再到2017年“農業(yè)供給側結構性改革”，推動了農業(yè)生產經營由過度依賴資源消耗、強調“量”的需求，向追求綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重滿足“質”的需求轉變。

4、全力夯實農業(yè)生產經營基礎

農村基礎設施，是提升農村生產力、發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)、增加農民收入、全面改善農村面貌、建設社會主義新農村的重要物質基礎。而深化農業(yè)農村的各項改革，是優(yōu)化農業(yè)結構、轉變農業(yè)發(fā)展方式、激發(fā)農村經濟社會活力，賦予農民更多財產權利，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置的重要保障。我國農業(yè)生產基礎設施一直較為薄弱，遠不能滿足農業(yè)發(fā)展、農民增收、農村興旺的需要。同時，工業(yè)化信息化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展對同步推進農業(yè)現(xiàn)代化的要求更為緊迫，農業(yè)生產經營與資源環(huán)境承載能力的矛盾日益尖銳。因此，既要補齊農業(yè)農村基礎設施和公共服務短板，也要推行綠色生產方式，整治農業(yè)生態(tài)環(huán)境，還要處理好農村土地所有權、承包權、經營權三者之間的關系。

從2014年以來的1號文件來看，農業(yè)生產經營基礎的夯實得到了高度的重視，有7份1號文件對夯實農業(yè)生產經營基礎出臺了相應的舉措，貫穿了“新農村建設（2006年）——農業(yè)基礎建設（2008年）——統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展（2010年）——水利改革（2011年）——全面深化農村改革（2014年）——加大改革創(chuàng)新力度（2015年）——落實發(fā)展新理念（2016年）”。夯實農業(yè)生產經營基礎已從單純的農業(yè)硬件設施建設向全面深化農村改革轉變，從單純經濟上的追求向“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”發(fā)展方式轉變。特別是從2014年開始的1號文件所提出的“全面深化農村改革”，真正激活了市場、激活了要素、激活了主體，為農業(yè)農村的發(fā)展增添了內生發(fā)展動力，為農業(yè)生產經營提供了有力保障。

（作者系湖南省社科院助理研究員，本文系作者在湖南省社科院農村發(fā)展研究中心舉辦的“歷年中央一號文件回顧與展望”研討會上的發(fā)言，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)錄音整理）

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