——基于浙江省龍游縣的調(diào)查

近年來，農(nóng)村基層各方利益博弈日趨復(fù)雜化，農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)了新一輪治理危機(jī)。在各種內(nèi)外因素的作用下，農(nóng)村政治權(quán)威的日漸消解與農(nóng)村民間組織化權(quán)威的日趨興盛，構(gòu)成了當(dāng)前農(nóng)村基層治理危機(jī)發(fā)生的兩個(gè)向度。加強(qiáng)農(nóng)村基層政治權(quán)威與民間權(quán)威的互動(dòng)，保持政治權(quán)威的正功能和向心力，同時(shí)疏導(dǎo)和限制民間權(quán)威的負(fù)功能與離心力，農(nóng)村基層社會(huì)方能步入良性治理的循環(huán)。村規(guī)民約就是一個(gè)在農(nóng)村基層社會(huì)步入良性治理循環(huán)的很好載體。制定和完善村規(guī)民約可破解農(nóng)村基層治理的難點(diǎn)，促進(jìn)農(nóng)村基層治理制度的重構(gòu)。

從中國(guó)農(nóng)村治理制度的變遷出發(fā)，以筆者在龍游縣農(nóng)村調(diào)研的實(shí)際來談一談村規(guī)民約與農(nóng)村基層治理制度的重構(gòu)。

中國(guó)農(nóng)村鄉(xiāng)村治理的制度變遷

我國(guó)鄉(xiāng)村治理歷史源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。從兩周、秦漢時(shí)期的“官公社”(傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會(huì)“皇權(quán)止于縣政”鄉(xiāng)村事務(wù)基本由鄉(xiāng)紳治理，在宗族自治的格局中，有一套倫理秩序來規(guī)范族人的行為，調(diào)解內(nèi)部紛爭(zhēng)，團(tuán)結(jié)族人力量，捍衛(wèi)宗族利益)到今天的村民自治，期間出現(xiàn)了多種鄉(xiāng)村治理模式。

改革開放前，以人民公社體制為核心的鄉(xiāng)村治理模式是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的產(chǎn)物，是適應(yīng)中國(guó)工業(yè)化發(fā)展需要的產(chǎn)物。這一模式下的農(nóng)村基層組織精干、高效、成本低廉，具有極強(qiáng)的動(dòng)員能力，能夠在高積累、低消費(fèi)水平下，維持農(nóng)村的穩(wěn)定和基本運(yùn)行秩序，為工業(yè)化的快速發(fā)展提供了支撐。

1982年憲法確立了鄉(xiāng)政村治模式，允許農(nóng)民擁有土地使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)以及擇業(yè)權(quán)、市場(chǎng)準(zhǔn)入權(quán)、產(chǎn)品享有權(quán)等，制定一系列法律法規(guī)，對(duì)廣大農(nóng)民行使民主權(quán)利的方法和途徑作出了具體規(guī)定，農(nóng)民的積極性被調(diào)動(dòng)起來。

伴隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)走向深入，傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中，鄉(xiāng)村治理環(huán)境發(fā)生了翻天覆地的變化，鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的多元化，鄉(xiāng)村公共事務(wù)復(fù)雜化，農(nóng)村基層政治權(quán)威的消退，利益的沖突，造成了鄉(xiāng)村社會(huì)的全面緊張。

在今天的新農(nóng)村建設(shè)中，政府作為建設(shè)的推動(dòng)者，在中國(guó)鄉(xiāng)村治理模式中扮演著舉足輕重的角色，也是推進(jìn)中國(guó)鄉(xiāng)村向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的主導(dǎo)力量。同時(shí)，鄉(xiāng)村作為更廣闊的社會(huì)系統(tǒng)的組成部分，需要充分吸納各種社會(huì)資源，整合有益力量，打破長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村與外部社會(huì)的支撐發(fā)展，各種社會(huì)力量的廣泛參與依然有著不可替代的重要作用。

構(gòu)筑適應(yīng)中國(guó)鄉(xiāng)村的治理模式，更要尊重農(nóng)民的主體地位，關(guān)注農(nóng)民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，構(gòu)建以農(nóng)民為主體的積極參與機(jī)制，讓農(nóng)民真正地“動(dòng)”起來。唯其如此，我國(guó)的新農(nóng)村建設(shè)才能不斷向更深更廣的領(lǐng)域突破。而村規(guī)民約就是讓農(nóng)民以主體的身份參與本村事務(wù)管理，讓農(nóng)民“動(dòng)”起來的有效載體。實(shí)踐證明，村規(guī)民約制定得好、履行得好的村，村民自治程度就高，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)就發(fā)展得好，如龍游縣大街鄉(xiāng)賀田村、溪口鎮(zhèn)石角村、詹家鎮(zhèn)浦山村。反之，一些村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)落后、村級(jí)民主管理混亂的村，不僅村民發(fā)展的整體水平相對(duì)要低，村民大多缺少共同的理念，缺乏集體榮譽(yù)感，村級(jí)公共事業(yè)難辦，沒有村民共同認(rèn)同和遵守的村規(guī)民約。因此，制定完善村規(guī)民約對(duì)于促進(jìn)村民自治，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層治理制度重構(gòu)具有重要作用。

村規(guī)民約在農(nóng)村基層治理制度重構(gòu)中的作用

村規(guī)民約是指村民群眾根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、政策，結(jié)合本村實(shí)際制定的涉及村風(fēng)民俗、社會(huì)公共道德、公共秩序、治安管理等方面的綜合性規(guī)定，是村民進(jìn)行自我管理、自我教育、自我約束的行為規(guī)范。村規(guī)民約是全體村民共同利益的集中體現(xiàn)，是國(guó)家法律法規(guī)在最基層的具體體現(xiàn)，同時(shí)也是村民之間的契約。它屬于公約的一種形式。村規(guī)民約的內(nèi)容主要分為兩個(gè)方面。一方面是規(guī)定村民的行為，應(yīng)該怎么做，另一方面則是規(guī)定村民違反和破壞規(guī)章制度的處罰條款，主要有進(jìn)行教育、給予批評(píng)、作出書面檢查等內(nèi)容。村規(guī)民約是村民會(huì)議基于《村民委員會(huì)組織法》授權(quán)而制定的，因此，只要其遵循了法定程序且內(nèi)容合法，就具有法律效力，換句話說，村民都應(yīng)當(dāng)受其約束。村規(guī)民約作為介于法律與道德之間“準(zhǔn)法”的自治規(guī)范，是全體村民共同意志的載體，是村民自治的表現(xiàn)，是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我約束的行為準(zhǔn)則，具有教育、引導(dǎo)和約束、懲戒作用，對(duì)新農(nóng)村建設(shè)中促進(jìn)村民自治，重構(gòu)農(nóng)村治理制度具有重要作用。

對(duì)美化農(nóng)村文明環(huán)境，維護(hù)農(nóng)村安定團(tuán)結(jié)具有重要作用。大多數(shù)村規(guī)民約都針對(duì)農(nóng)村實(shí)際情況制定了關(guān)于破除迷信、移風(fēng)易俗、尊老愛幼、維護(hù)環(huán)境衛(wèi)生等條款。如武義縣郭洞村龍山森林公園的龍山古樹能保留至今，功勞在于千年嚴(yán)厲的族規(guī)，當(dāng)然，現(xiàn)代社會(huì)我們不能沿用過去殘酷的族規(guī)，龍游縣大街鄉(xiāng)賀田村村規(guī)民約第二條“崇尚科學(xué)，反對(duì)迷信，禁止賭博，每個(gè)村民要教育好家人，勸導(dǎo)子女、親友不參加封建迷信活動(dòng)和非法邪教組織，不聚眾賭博或?yàn)橘€博提供場(chǎng)所，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)要努力制止或積極舉報(bào)?！焙?zhèn)鎮(zhèn)地圩村村規(guī)民約第五條“安全防火。上墳祭祖，要小心火燭，一旦發(fā)生火警，要及時(shí)報(bào)告并盡快撲救，火災(zāi)造成損失的，當(dāng)事人應(yīng)負(fù)全部責(zé)任，對(duì)袖手旁觀者，將在村務(wù)公開上張榜公布其姓名。”

這些條款的制定是基于全體村民對(duì)中華民族傳統(tǒng)美德的認(rèn)可和繼承，村民對(duì)這些村規(guī)民約條款的執(zhí)行，不僅用行動(dòng)深化了對(duì)這些傳統(tǒng)美德的認(rèn)識(shí)，促進(jìn)了鄉(xiāng)風(fēng)文明、環(huán)境美化的建設(shè)，有利于傳統(tǒng)美德的傳承，有利于社會(huì)安定團(tuán)結(jié)與和諧，有利于文明之風(fēng)的盛行，是村民整體素質(zhì)提高的表現(xiàn)，為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)提供了良好的精神動(dòng)力。

對(duì)推動(dòng)農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民發(fā)財(cái)致富具有重要作用。村規(guī)民約大多都要求村民加強(qiáng)文化知識(shí)的學(xué)習(xí)，能夠?qū)W習(xí)和運(yùn)用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，大力發(fā)展生產(chǎn)，爭(zhēng)做“有知識(shí)、懂技術(shù)、能致富”的新型農(nóng)民。在村規(guī)民約的倡導(dǎo)下，農(nóng)民學(xué)文化、學(xué)技術(shù)的積極性提高了，科技致富的欲望增強(qiáng)了，能力也提升了。根據(jù)農(nóng)民的需要，村委會(huì)聯(lián)系縣級(jí)相關(guān)部門通過開展各種科技培訓(xùn)、送技術(shù)下鄉(xiāng)等活動(dòng)，農(nóng)民通過科技致富的能力增強(qiáng)了，大多奔進(jìn)了“小康”。部分村民自主自發(fā)成立產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)合作社，開始由單家獨(dú)戶等市場(chǎng)變成齊心協(xié)力創(chuàng)市場(chǎng)，不僅村民獲得了更多的收入，也創(chuàng)新了村民自治的載體，更較好地推動(dòng)了村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

對(duì)促進(jìn)村務(wù)公開，改善干群關(guān)系具有重要作用。村規(guī)民約一方面加強(qiáng)了對(duì)村干部依法行政、依法辦事的監(jiān)督，另一方面由于村務(wù)采取“一事一議”的方式進(jìn)行，村里的集體經(jīng)濟(jì)分配大事都需要由村民代表大會(huì)集體決定，增加了村務(wù)的透明度，提高了農(nóng)民當(dāng)家作主的意識(shí)，同時(shí)暢通了村民與村干部之間溝通的渠道，加強(qiáng)了村干部與村民之間的交流，使村民對(duì)村務(wù)更加了解，有效消除了村民對(duì)村干部的誤解，使二者之間的關(guān)系更加融洽。正如詹家鎮(zhèn)浦山村村民徐文妹所說，以前都是村干部說了算，大家各自找熟悉的干部，最后問題一點(diǎn)都沒解決?，F(xiàn)在只要看看村規(guī)，一目了然，誰也不袒護(hù)誰。

村規(guī)民約的實(shí)踐中出現(xiàn)的問題

從各地實(shí)際運(yùn)行情況看，存在諸多問題，突出表現(xiàn)為以下四個(gè)問題。

部分條款與法律法規(guī)抵觸，合法性審查把關(guān)不嚴(yán)。如《村民委員會(huì)組織法》第24條規(guī)定，涉及村民利益的事項(xiàng)，村民委員會(huì)必須提交村民會(huì)議討論決定，部分村規(guī)民約中擴(kuò)大村民委員會(huì)的權(quán)力，不經(jīng)村民會(huì)議討論決定，自主決定征用土地等涉及村民利益的方案;有的村規(guī)民約賦予村民委員會(huì)行政處罰權(quán)，隨意擴(kuò)大了權(quán)限;有的違反男女平等原則隨意剝奪農(nóng)村婦女的分配權(quán)。甚至還可以將村民“除名”。

制定程序不民主規(guī)范。村規(guī)民約是廣大村民需要普遍遵守的行為規(guī)范，其廣泛性、參與性、高知曉度是執(zhí)行的思想基礎(chǔ)，但原來的村規(guī)民約在制定過程中，部分村缺乏規(guī)范的制定程序，“家長(zhǎng)制”情況嚴(yán)重。少數(shù)村規(guī)民約沒有依照法律規(guī)定由全體村民會(huì)議討論制定和修改，讓群眾廣泛參與討論，再進(jìn)行民主集中，而是由村兩委商量，或者單純依據(jù)政府提供的樣本制定出臺(tái)，未結(jié)合本村實(shí)際情況。村規(guī)民約表決也只流于形式，失去了群眾自覺自律的基礎(chǔ)。

條文內(nèi)容與時(shí)代要求脫節(jié)。結(jié)合農(nóng)村平安建設(shè)、和諧社會(huì)創(chuàng)建、生態(tài)家園建設(shè)等中心工作開展，如何進(jìn)一步根據(jù)本地實(shí)際情況，將各項(xiàng)重點(diǎn)工作以民事約定的形式，融入村民的日常生活和行為規(guī)范中，融入村務(wù)管理的具體事務(wù)中成為亟待解決的問題。

實(shí)際執(zhí)行村規(guī)民約不到位。有相當(dāng)?shù)拇逯刂朴?、輕執(zhí)行，把制訂村規(guī)民約當(dāng)任務(wù)完成，執(zhí)行村規(guī)民約虎頭蛇尾、不了了之，極大地?fù)p害了村兩委在群眾中的威信，村務(wù)管理服務(wù)也出現(xiàn)了無序、隨意現(xiàn)象，嚴(yán)重影響農(nóng)村基層各項(xiàng)工作的有效開展。

以法治理念統(tǒng)領(lǐng)村規(guī)民約，重構(gòu)基層治理制度

充分尊重群眾的主體地位。要有效執(zhí)行村規(guī)民約，就得首先把好村規(guī)民約的制定關(guān)。要充分尊重群眾制定村規(guī)民約的主體地位，充分動(dòng)員群眾積極投入到村規(guī)民約的制定過程中來。充分尊重群眾的主體地位，還要求村民委員會(huì)認(rèn)真對(duì)待群眾提出的關(guān)于社會(huì)道德、農(nóng)村環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的意見，用最樸實(shí)、最簡(jiǎn)單的話語將群眾反映最多、最集中的意見表述在村規(guī)民約中，成為大家共同認(rèn)可的約定。

加強(qiáng)宣傳教育。村規(guī)民約雖然制定主體是村民，但由于集合的是不同群眾的不同意見，同時(shí)有部分根據(jù)法律、法規(guī)、政策出臺(tái)的一些綜合性規(guī)定，群眾的認(rèn)知程度、理解程度會(huì)有不全面甚至出現(xiàn)偏差的時(shí)候。同時(shí)，現(xiàn)在的村民流動(dòng)性相比以前較強(qiáng)，因此，仍需要不斷加強(qiáng)宣傳教育。一方面，村民委員會(huì)應(yīng)通過召開村民代表大會(huì)、群眾會(huì)等形式，對(duì)村規(guī)民約進(jìn)行宣講和教育;另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)應(yīng)注意在組織村級(jí)群眾活動(dòng)時(shí)加強(qiáng)對(duì)村規(guī)民約的貫徹落實(shí)。另外，還可以組織村民進(jìn)行《村民組織法》《婦女權(quán)益保障法》《土地承包法》和其他法律、法規(guī)的宣傳，既可以在農(nóng)村普及法律法規(guī)知識(shí)，也是對(duì)村民加深理解村規(guī)民約的輔助措施。

加大監(jiān)督審查力度。村民委員會(huì)組織法第四條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助?！币虼?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)給予村規(guī)民約的執(zhí)行以必要的監(jiān)督審查，確保村規(guī)民約在一個(gè)良好的政策環(huán)境下執(zhí)行。

做到有約必依，執(zhí)約必嚴(yán)。村規(guī)村約出臺(tái)后，必須通過適當(dāng)?shù)男问?，選舉幾名公道、正派、有信譽(yù)、有威望的村民代表組成村規(guī)民約監(jiān)督、處罰組，監(jiān)督村規(guī)民約的執(zhí)行，處理處置違規(guī)違約現(xiàn)象。處理違規(guī)違約現(xiàn)象時(shí)，一定要事實(shí)清楚，公平執(zhí)“法”、讓群眾信服。村干部和黨員更要帶頭遵守規(guī)約，有違規(guī)違約的，要照規(guī)處理，不得搞特殊化，成為特殊村民。這樣村民才會(huì)信服村委會(huì)，看到村規(guī)民約的嚴(yán)肅性，逐步形成相互監(jiān)督，共同遵守村規(guī)民約的良好風(fēng)尚。

思想教育應(yīng)放在首位。村規(guī)民約畢竟不是法律，違約者多數(shù)是屬于村民之間的小矛盾。因此，對(duì)違反村規(guī)民約的村民，多應(yīng)采取公開教育、辦培訓(xùn)班等思想教育的方式為主，這樣比經(jīng)濟(jì)處罰可能更有效。

（作者單位：浙江省龍游縣委黨校）

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)村工作通訊-中國(guó)農(nóng)村網(wǎng)2017-04-21

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