——基于浙東K鎮(zhèn)的實證研究

摘要：當(dāng)前片區(qū)責(zé)任制的管理模式在不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)，并日益成為鄉(xiāng)村治理不可缺少的制度基礎(chǔ)。片區(qū)制具有區(qū)別于官僚體制的靈活性、綜合性與基層適應(yīng)性，是典型的非正式制度。在實際運作中，它與官僚體制相互依存、嵌套合作，應(yīng)對復(fù)雜的治理實踐，并取得了良好的治理績效。從根本上來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的二元化是對轉(zhuǎn)型時期常態(tài)治理與非常態(tài)治理交疊的制度性應(yīng)對，它表明非正式治理能夠很好地彌補官僚制的不足，在當(dāng)前仍然具有存在的合理性。官僚制以其理性化的特征在西方社會取得了極大的成功，但它是服務(wù)于治理目的的工具，對它的評判需要立足于具體的治理情境與治理的有效性。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；片區(qū)責(zé)任制；非正式治理；官僚制；二元治理

基金項目：教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目——完善基層設(shè)置治理機制研究（14JZD030）

一、問題的提出

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國行政體系中最基層的一級政府，直接面向農(nóng)村社會，它的組織與運轉(zhuǎn)在很大程度上決定了公共政策的最終執(zhí)行效果與政府治理的效績。目前，學(xué)界對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的研究主要在兩個方面展開，一是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政權(quán)角色進行定位，回答鄉(xiāng)鎮(zhèn)是什么，二是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的運作特征與邏輯進行分析，回答鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何運轉(zhuǎn)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于一系列的制度環(huán)境之中，作為國家深入社會的末端神經(jīng)，其性質(zhì)和角色受到國家與社會互動關(guān)系的影響，在不斷地變化中。稅費改革之前，學(xué)者們以“地方法團主義”、“地方政府即廠商”、“政權(quán)經(jīng)營者”等對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行概括，都是強調(diào)其作為行政體系中一級政府的自利性與權(quán)力的經(jīng)營性行為。稅費改革使國家與社會的關(guān)系發(fā)生了深刻的變革，原來依靠向鄉(xiāng)村汲取資源的基層政府越來越依賴上級的轉(zhuǎn)移支付，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從向下“收錢”，變?yōu)橄蛏稀芭苠X”，并由此割裂了自身與鄉(xiāng)村社會之間的聯(lián)系紐帶，滋生出對上級政府的依附，形成了“懸浮型”的政權(quán)形態(tài)。當(dāng)前，隨著地方政府的財力不斷向中央集中，一套以項目制為核心的大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付體系開始建立，中央試圖以項目的方式對基層進行治理，并提高鄉(xiāng)村的公共服務(wù)水平，這就給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府劃定了新的目標(biāo)與任務(wù)。在項目制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資源與權(quán)力繼續(xù)被上收，但又不得不為項目落地進村辦事，形成了“協(xié)調(diào)型政權(quán)”的新形態(tài)。

總體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力處于不斷地弱化之中，就像孫立平提出的，這是一個“令人費解的現(xiàn)象”，何以國家政策卻仍能得到基本的貫徹與落實。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作邏輯的研究在很大程度上就是為了回答鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何處理其權(quán)力與效能之間嚴(yán)重的不對稱性。非正式治理在這個過程中被提出，并作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運作的一個基本特征。所謂的非正式治理，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力運作“并非遵循官僚制的理性主義原則，而是呈現(xiàn)出與理性化、制度化相悖的非正式運作形態(tài)?！睂O立平、應(yīng)星、吳毅等人用“過程-事件”的方法細致呈現(xiàn)了基層政府官員如何在正式權(quán)力之外對本土資源進行巧妙的利用，以非正式的方式實現(xiàn)正式權(quán)力的運作。近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為完成中心工作展開的非正式治理引起學(xué)界的廣泛關(guān)注。狄金華以麥鄉(xiāng)“植樹造林”的事件為分析文本，生動地描寫了鄉(xiāng)鎮(zhèn)非正式治理的運作過程：通過將常規(guī)工作上升為中心工作，并以運動式治理的方式，實現(xiàn)對有限的治理資源進行整合與動員，從而完成政策的執(zhí)行。歐陽靜的考察更為全面，她指出，為了應(yīng)對日益繁多的中心工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照每年的工作任務(wù)，設(shè)立相應(yīng)的工作組對科層體制進行重構(gòu)，運動型的非正式治理是一種常規(guī)性的行政機制。

在學(xué)者們的研究中，盡管非正式治理已經(jīng)高度常規(guī)化，它仍然是事本主義的，具有臨時性、階段性的特征，歐陽靜就直接將“應(yīng)急性”作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的運作特點。但筆者在實踐中發(fā)現(xiàn)，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理任務(wù)的進一步增多與治理內(nèi)容特點的轉(zhuǎn)變，“應(yīng)急式”的非正式治理越來越難以應(yīng)對，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)試圖在更穩(wěn)態(tài)的制度層面進行調(diào)整，“片區(qū)責(zé)任制”正是鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度創(chuàng)新的重要形式。所謂的片區(qū)責(zé)任制（下文簡稱片區(qū)制），就是按照一定的規(guī)律將鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為若干個片區(qū)進行管理，并以此為基礎(chǔ)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的組織與治理方式進行重構(gòu)。它廣泛地出現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并日益成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)不可缺少的組織基礎(chǔ)。筆者在山東、湖北、浙江、江蘇南京等地調(diào)研時，均發(fā)現(xiàn)了這一組織形態(tài)。需要注意的是，作為非正式制度，片區(qū)制的設(shè)立不僅引發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織上的重大變革，更代表著非正式治理進入了制度化的新階段，必然會對鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生新的影響。在這一背景下，本文試圖探討的問題是：哪些原因促成了片區(qū)制的形成？它具有怎么樣的組織結(jié)構(gòu)與運行機制？它的存在對官僚制與基層治理產(chǎn)生什么樣的影響？

本文以K鎮(zhèn)的片區(qū)制為經(jīng)驗基礎(chǔ)展開研究。2015年筆者在K鎮(zhèn)進行了為期一個月的調(diào)研，以該鎮(zhèn)的片區(qū)制作為主要研究對象。K鎮(zhèn)位于浙江東部，工業(yè)化程度相對較高，以布匹的加工、銷售為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。該鎮(zhèn)共16.8平方公里，現(xiàn)下轄一個社區(qū)，29個村，共有人口8萬余人。K鎮(zhèn)一直都有片區(qū)的劃分，但并沒有實質(zhì)性的治理功能，2008年以后，片區(qū)制開始實體化，現(xiàn)在該鎮(zhèn)所有治理任務(wù)的完成都無法離開片區(qū)制，它已經(jīng)成為維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)正常運轉(zhuǎn)的核心制度。

二、片區(qū)制的設(shè)置：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的組織重構(gòu)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是行政體系的一個組成部分，依照正式的官僚制度進行設(shè)置，具有等級化與專業(yè)化的組織特點。K鎮(zhèn)的正式設(shè)置也同樣遵循這一原則，一是在制度設(shè)置上具有高度的層級性，其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鎮(zhèn)長，主管全鎮(zhèn)工作，為權(quán)力中心；班子成員，包括組織委員、紀(jì)委書記、武裝部長等，屬于分管領(lǐng)導(dǎo)；各個站所的所長與辦公室主任，屬于中層干部；其余則均為一般干部。二是根據(jù)專業(yè)分工原則建立多個科室，分別為黨政辦公、經(jīng)濟發(fā)展辦、財政所、農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦、社會事業(yè)辦、民生保障辦、村莊建設(shè)辦、社會服務(wù)中心。但在正式的政權(quán)組織結(jié)構(gòu)之外，K鎮(zhèn)通過對工作職能、權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)、考核制度的再塑造，設(shè)置了片區(qū)管理制度，它使鄉(xiāng)鎮(zhèn)突破了單一的官僚制組織形態(tài)，呈現(xiàn)出二元化的組織架構(gòu)。

（一）片區(qū)制的制度建構(gòu)

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的組織重構(gòu)

三、片區(qū)制的治理機制：與官僚制的嵌套協(xié)作

片區(qū)制的運作過程，其實質(zhì)就是與正式官僚體制互動的過程。學(xué)界通常以常規(guī)工作與中心工作來區(qū)分，認(rèn)為前者以正式治理為主，后者則以非正式治理為主。非正式治理通?！皶簳r打斷科層制常規(guī)過程”，“以便超越科層制度的組織失敗，達到糾偏、規(guī)范邊界的意圖”，兩者之間相互替代，并不能兼容。但片區(qū)制的實踐表明，兩者不僅能夠并存，而且片區(qū)制可以根據(jù)治理事務(wù)而擔(dān)任不同的治理角色，與官僚制一同應(yīng)對復(fù)雜的治理實踐，片區(qū)制的運作過程就是與官僚制相互嵌套與協(xié)作的過程。

（一）常規(guī)性工作中的承接組織

（二）中心工作中的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌組織

（三）非正式制度對官僚制的補充

四、社會轉(zhuǎn)型與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的二元治理

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)的二元治理模式

基層政權(quán)的非正式治理在我國長期存在。黃宗智對地方政府半正式行政以達成的簡約治理的研究，李懷印用“實體治理”表示的相似內(nèi)涵，都表明了在傳統(tǒng)社會基層政權(quán)如何運用半正式與非正式的手段，低成本高效率地完成治理。但是，這種半正式的行政更多立足于其所處的社會基礎(chǔ)，與其說是基層政府使用非正式治理，不如說是國家政權(quán)并未滲透到基層，是社會與國家之間的“雙軌政治”。孫立平、歐陽靜、吳毅以現(xiàn)行體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主體，分析其運作過程中的非正式治理，但其所描述的非正式治理仍然具有相當(dāng)?shù)娜我庑?、臨時性、應(yīng)變性的特點，并未構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)長期存在，甚至是制度化的治理手段。當(dāng)前在基層普遍出現(xiàn)的片區(qū)制則代表著鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理真正進入了正式官僚體制與非正式治理并存的“二元治理”，它與之前應(yīng)急式的非正式治理的區(qū)別在于：首先，非正式治理變得制度化。片區(qū)制是常規(guī)性的、有制度作為支撐的，它的存在使非正式治理從一種任意的、無序的、非結(jié)構(gòu)化的形態(tài)，過渡到一種穩(wěn)定的、規(guī)則的、結(jié)構(gòu)化的形態(tài)，是從不明確的結(jié)構(gòu)到明確的結(jié)構(gòu)，從非正式的控制到正式的控制的實現(xiàn)。其次，非正式治理與正式治理形成并存的治理模式。這種并存不僅表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織結(jié)構(gòu)上的雙重組織模式，而且表現(xiàn)在具體治理中兩者的相互分工協(xié)作。片區(qū)制所代表的非正式治理已經(jīng)不是簡單地對正式治理的替換與競爭，或是時間上的輪替，兩者體現(xiàn)出更強的制度性協(xié)作與分工，非正式治理成為了官僚制不可缺少的補充。

（二）社會轉(zhuǎn)型與二元治理

非正式治理變得制度化，并與正式的官僚制之間形成了并存與協(xié)作的規(guī)范化治理模式，這與當(dāng)前中國社會所處的特定階段有關(guān)。陳潭在分析社會變遷時指出，社會并不是非此即彼的處于“常態(tài)社會”或是“非常態(tài)社會”，而是存在介于兩者之間的“轉(zhuǎn)型社會”。不同的社會形態(tài)要求不同的治理范式，而轉(zhuǎn)型社會則往往出現(xiàn)二元治理的形態(tài)。無疑，我國就處于變軌的轉(zhuǎn)型社會之中，二元治理來源于官僚制的不足而引發(fā)的對非正式治理的需求，同樣也來自官僚制的必要性對非正式治理的約束。

1.社會常態(tài)化與治理規(guī)范化

2.轉(zhuǎn)型社會與非規(guī)則治理

五、討論與結(jié)語：官僚制與非正式治理

馬克斯·韋伯曾指出，“從純技術(shù)的觀點來說，行政組織的純粹官僚制形態(tài)能夠達到最高程度的效率，相比于任何其他形式的組織，它具有精確性、穩(wěn)定性、可靠性和紀(jì)律嚴(yán)明的優(yōu)勢?！币虼耍倭胖埔恢北徽J(rèn)為是政府治理的最佳組織形式，也是我國基層治理現(xiàn)代化的一個重要目標(biāo)與方向。從這一理想形式出發(fā)，非正式治理通常被看做是與官僚制相對立的治理模式，受到相當(dāng)多的批判，被認(rèn)為治理績效不佳，甚至影響官僚制的整體現(xiàn)代化，“中國官僚體制走上了與韋伯式官僚組織大相徑庭的發(fā)展軌跡，也使得當(dāng)今官僚體制的理性化過程步履蹣跚，難以實現(xiàn)”。顯然，這一觀點將非正式治理與官僚制置于二元對立之中，并懷有很強的理性化的價值理念，認(rèn)為官僚制具有絕對的優(yōu)先性與效率，否認(rèn)了非正式治理存在的合理性。

但是，將官僚制作為一種終極理性的看法在很大程度上模糊了其本來面目。事實上，它從最根本上而言是作為一種組織方式與管理方式存在的，并與一定發(fā)展階段的社會性質(zhì)與管理目標(biāo)相匹配。韋伯將其視為理想的組織形態(tài)，也是在認(rèn)為其與工業(yè)化的大生產(chǎn)相適應(yīng)的基礎(chǔ)上，是順應(yīng)西方社會理性化的治理模式。這就意味著，如果我們剝離固定的理念，官僚制的本質(zhì)仍然是一種管理手段，需要與管理的事務(wù)本身相適應(yīng)的，而非抽象的、絕對完美的治理模式。它必須與特定的社會發(fā)展階段相適應(yīng)，并服務(wù)于特定的治理任務(wù)。因此，對官僚制的討論離不開特殊的治理情境。以此為出發(fā)點，就可以針對我國的具體治理需求對官僚制進行重新的檢視。的確，一方面，經(jīng)過多年的發(fā)展，社會的常態(tài)化程度提升，國家的治理也日趨規(guī)范化，在這些已經(jīng)高度程式化的領(lǐng)域，官僚制的確具有突出的優(yōu)勢；另一方面，轉(zhuǎn)型時期發(fā)展型的治理任務(wù)與鄉(xiāng)土化的治理場域仍然是高度不規(guī)則的，與規(guī)范的官僚制之間存在巨大的張力。官僚制在它們面前常常顯得捉襟見肘，其專業(yè)化的分工、規(guī)則性的制度都無法應(yīng)對治理的要求，出現(xiàn)了大量的不適應(yīng)。

正是這些官僚制的間隙，或者說其與具體治理事務(wù)之間的摩擦，對非正式治理提出了要求，也構(gòu)成了非正式治理存在的合理性表達。從這個角度出發(fā)，非正式治理并非是官僚制的對立面，也不必然帶來對官僚制的消解，相反則很有可能彌補官僚制的不足，兩者構(gòu)成了黃宗智所說的“單一悖論體系中互相依存的兩部分”。片區(qū)制的實踐進一步證明了這一點，非正式治理與官僚制密切交織、分工合作，其中片區(qū)制的綜合性、靈活性、權(quán)力的下沉，恰恰彌補了官僚制的部門分割與信息結(jié)構(gòu)的困境；與之同時，官僚體制的規(guī)則性、專業(yè)分工則仍然保留，用以處理規(guī)則化的治理事務(wù)。由此，片區(qū)制既彌補了官僚制的缺點，同時又保留了其優(yōu)點，兩者實現(xiàn)了相互的配合，有效地完成了當(dāng)前鄉(xiāng)村的治理任務(wù)。事實上，正是由于非正式治理與官僚制的組織原則不同，它才有可能去彌補官僚制所無法勝任的領(lǐng)域。同樣的，官僚制所擅長的領(lǐng)域也依然可以限制非正式治理而得以保持。正如謝志巋在討論非正式治理時指出，非正式治理并不總與正式制度相悖，它也可以作為一種與組織目標(biāo)一致的制度創(chuàng)新，對正式制度起到補充作用。顯然，通過制度的調(diào)整，非正式治理完全能夠得到一定程度的規(guī)范，從而與正式制度一起各善所長，相互協(xié)作與分工。片區(qū)制的理論意義就在于，它表明非正式治理與官僚制可以和諧共處，根據(jù)不同的治理任務(wù)，通過分工機制實現(xiàn)良好的治理效果。

毫無疑問，韋伯構(gòu)建了一個理性化的完美運行的世界，官僚制在其中可以達到最高效率。但是，官僚制本身始終是一種管理與組織的工具，它的目標(biāo)是為了解決具體的治理事務(wù)。將官僚制本身視為目的，其本質(zhì)就是目的和手段的倒置，步入了形式合理性的陷阱，也就是韋伯自己所說的“理性化的牢籠”。因此，對非正式治理的態(tài)度很大程度上就取決于在治理的過程中，究竟是要以目標(biāo)為本位，還是以手段為本位。當(dāng)前，我國正處于轉(zhuǎn)型的過程之中，不僅鄉(xiāng)土社會是差異化的，而且其轉(zhuǎn)型時期的治理內(nèi)容也是高度不規(guī)則的，在這一特殊性的治理階段，官僚制是否足夠應(yīng)對這一復(fù)雜的治理實踐，是非?，F(xiàn)實性的問題。進一步，即使完成現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型，官僚制的治理效果也應(yīng)在具體的治理中被檢視，事實上，不少學(xué)者都指出，官僚制無法實現(xiàn)正義與價值，呼吁多元的治理形式。手段本位的形式理性化顯然無法解答這些復(fù)雜的治理問題。因此，無論是對官僚制的評判，還是對非正式治理的評判，都需要將其重新回復(fù)到管理手段與組織的這一本源屬性，在具體的治理事務(wù)中進行評判與反思。

作者簡介：仇葉，華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心博士生，研究方向為農(nóng)村基層治理。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華中科技大學(xué)學(xué)報（社科版）》2017年第1期，第121-129頁

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)