——以湖南省懷化市鶴城區(qū)為例

實(shí)施好脫貧攻堅(jiān)，資金保障是關(guān)鍵，而加強(qiáng)和規(guī)范精準(zhǔn)扶貧資金的整合、使用、管理又是重中之重。去年，國務(wù)院和湖南省政府相繼出臺(tái)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持貧困區(qū)開展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)意見》(國辦發(fā)〔2016〕22號(hào))、《湖南省人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)貧困區(qū)統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金工作的實(shí)施意見》（湘政辦發(fā)〔2016〕53號(hào)）等相關(guān)文件，明確要求在精準(zhǔn)扶貧中要統(tǒng)籌整合財(cái)政涉農(nóng)資金。懷化市鶴城區(qū)把實(shí)施涉農(nóng)資金整合作為脫貧攻堅(jiān)的重要措施，2016年加大涉農(nóng)資金整合力度，共計(jì)整合涉農(nóng)資金1.05億元，有力促進(jìn)扶貧開發(fā)和精準(zhǔn)脫貧，提高了財(cái)政資金的使用效益。

一、涉農(nóng)資金整合的做法及成效

資金整合規(guī)模：鶴城區(qū)統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金范圍是各級(jí)財(cái)政安排用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的資金，通過采取對(duì)不同渠道的財(cái)政資金捆綁使用、集中投入，充分發(fā)揮資金的聚集效應(yīng)及規(guī)模效應(yīng)。2016年鶴城區(qū)整合資金總量共計(jì)10547萬元，其中區(qū)本級(jí)投入資金2688萬元，上級(jí)涉農(nóng)資金7859萬元。具體為：（1）產(chǎn)業(yè)涉農(nóng)項(xiàng)目共整合資金3575萬元。（2）創(chuàng)業(yè)涉農(nóng)項(xiàng)目共整合資金113萬元。（3）基礎(chǔ)設(shè)施涉農(nóng)項(xiàng)目共整合資金4259萬元。（4）教育涉農(nóng)項(xiàng)目共整合資金599萬元。（5）金融涉農(nóng)項(xiàng)目共整合資金200萬元。（6）社會(huì)保障涉農(nóng)項(xiàng)目共整合資金324萬元。（7）生態(tài)涉農(nóng)項(xiàng)目共整合資金1402萬元。（8）衛(wèi)生醫(yī)療涉農(nóng)項(xiàng)目共整合資金61萬元。（9）文化涉農(nóng)項(xiàng)目共整合資金14萬元。

資金使用投向：統(tǒng)籌整合資金使用是圍繞貧困村全部摘帽銷號(hào)、建檔立卡貧困人口全部穩(wěn)定脫貧為目標(biāo)，以重點(diǎn)扶貧項(xiàng)目為平臺(tái)，助力精準(zhǔn)扶貧工作，促進(jìn)貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。資金主要用于全區(qū)扶貧規(guī)劃中31個(gè)扶貧村和有貧困人口的非貧困村項(xiàng)目建設(shè)，包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展、創(chuàng)業(yè)扶持、教育助學(xué)、金融扶持、搬遷改造、文化建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共衛(wèi)生服務(wù)等領(lǐng)域。

資金整合措施：一是加強(qiáng)制度建設(shè)。制定了《懷化市鶴城區(qū)統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金支持精準(zhǔn)扶貧工作實(shí)施方案》、《懷化市鶴城區(qū)統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金管理辦法》，對(duì)涉農(nóng)資金整合工作進(jìn)行了規(guī)范，加大了資金整合力度。同時(shí)，強(qiáng)化存量資金定期清理，進(jìn)一步嚴(yán)格專項(xiàng)資金分配管理，減少資金分配的隨意性，提高科學(xué)性、公平性和資金使用效益。二是實(shí)施項(xiàng)目庫管理。資金整合是途徑，項(xiàng)目實(shí)施是核心。根據(jù)全區(qū)扶貧工作發(fā)展規(guī)劃和相關(guān)職能部門的重點(diǎn)發(fā)展計(jì)劃，編制財(cái)政規(guī)劃，把項(xiàng)目庫的建設(shè)作為重點(diǎn)，提高資金的統(tǒng)籌力度。全區(qū)31個(gè)貧困村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道及時(shí)申報(bào)了擬實(shí)施的資金整合項(xiàng)目資料。經(jīng)區(qū)里審核篩選后，挑選了符合上級(jí)政策資金支持、結(jié)合當(dāng)?shù)孛撠毠?jiān)工作實(shí)際需要的部分項(xiàng)目，協(xié)調(diào)各項(xiàng)目主管單位統(tǒng)一編制向省、市申報(bào)項(xiàng)目計(jì)劃，建立了31個(gè)貧困村項(xiàng)目庫，使項(xiàng)目的申報(bào)立項(xiàng)和資金爭取更具針對(duì)性。三是加大資金管控。在資金的分配上更公平合理，由項(xiàng)目主管部門按照上級(jí)文件規(guī)定的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)要求，結(jié)合建檔立卡貧困村、貧困人口情況，與區(qū)統(tǒng)籌辦、區(qū)財(cái)政、區(qū)扶貧辦共同商議做出資金分配方案，報(bào)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)研究審批；在資金撥付上更嚴(yán)格規(guī)范，需要區(qū)扶貧辦、區(qū)財(cái)政及相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門三家聯(lián)合下達(dá)項(xiàng)目計(jì)劃，并經(jīng)區(qū)政府審批后才能撥付資金。扶貧項(xiàng)目建設(shè)資金實(shí)行國庫集中支付制，由項(xiàng)目實(shí)施單位提出用款申請(qǐng)，填寫《懷化市鶴城區(qū)統(tǒng)籌整合資金撥付申請(qǐng)表》，經(jīng)村民委員會(huì)主任、村黨支部書記簽字（貧困村還要由駐村第一書記初核），送項(xiàng)目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、整合后的項(xiàng)目主管部門審核確認(rèn)，再報(bào)區(qū)統(tǒng)籌辦審批，區(qū)財(cái)政局按審批意見撥付資金。涉及貧困人口個(gè)人的補(bǔ)助類資金通過財(cái)政“一卡通”系統(tǒng)直接發(fā)放到個(gè)人賬戶，嚴(yán)禁以現(xiàn)金形式發(fā)放。四是強(qiáng)化項(xiàng)目監(jiān)管。項(xiàng)目實(shí)施過程中，對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管實(shí)行“三個(gè)統(tǒng)一”，即項(xiàng)目工程發(fā)包統(tǒng)一實(shí)行公開招投標(biāo)、項(xiàng)目工程質(zhì)量統(tǒng)一聘請(qǐng)專業(yè)公司監(jiān)管、項(xiàng)目考核驗(yàn)收統(tǒng)一執(zhí)行考核制度辦法。同時(shí)，相關(guān)項(xiàng)目必須執(zhí)行政府采購、財(cái)政評(píng)審和工程決算的有關(guān)規(guī)定。對(duì)不按規(guī)劃布局，擅自調(diào)整項(xiàng)目申報(bào)和項(xiàng)目實(shí)施的部門、違規(guī)使用整合資金的單位或個(gè)人，將嚴(yán)格責(zé)任追究。

脫貧攻堅(jiān)成效：2016年鶴城區(qū)貧困人口從10989人減少至7258人，脫貧3731人，貧困發(fā)生率由9%降至5.9%，易地扶貧搬遷71戶276人，2個(gè)貧困村整村出列。涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用工作在助力增強(qiáng)貧困人口自我發(fā)展能力，改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件，提高貧困人口收入水平等方面取得初步成效。如黃巖旅游管理處白馬村將51戶貧困戶的產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持資金（每戶7700元）作為石林花海項(xiàng)目的股金，去年每戶的投資收益分紅及勞務(wù)用工收入達(dá)到2萬元，實(shí)現(xiàn)了脫貧目標(biāo)。

二、涉農(nóng)資金整合使用存在的問題

精準(zhǔn)扶貧涉農(nóng)資金整合使用工作運(yùn)行一年來，全區(qū)總體執(zhí)行情況較好，相關(guān)單位都較好地遵守了涉農(nóng)資金管理的相關(guān)政策法規(guī)，資金的使用效益進(jìn)一步提高，為貧困村的發(fā)展起了很大的促進(jìn)作用，但也存在一些不容忽視的問題。主要反映在以下幾個(gè)方面：

1.資金整合力度不大。涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合涉及10多個(gè)部門單位，工作協(xié)調(diào)的難度較大。如扶貧開發(fā)工作與農(nóng)村其它建設(shè)項(xiàng)目缺乏有效銜接，工作聯(lián)系、項(xiàng)目對(duì)接、資金整合相互之間協(xié)調(diào)不夠，部門之間合力不夠，不少是各自為陣，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力弱。部分行業(yè)、部門和單位對(duì)扶貧開發(fā)的思想認(rèn)識(shí)、重視程度和工作力度不同，有些部門從自身角度考慮得多，對(duì)大局整體考慮得少，資金整合的積極性不高，因而實(shí)際效果差異性也較大，存在不平衡狀況。這些問題導(dǎo)致涉農(nóng)資金整合的規(guī)模不大，去年全區(qū)整合的資金占涉農(nóng)資金總量的比重較低，使涉農(nóng)資金的統(tǒng)籌力度、聚集功能、規(guī)模效應(yīng)沒有充分發(fā)揮。

2.管理環(huán)節(jié)存在紕漏。區(qū)政府雖然出臺(tái)了統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金管理辦法等相關(guān)管理制度，但在具體操作上還存在薄弱環(huán)節(jié)，有些規(guī)定因時(shí)間倉促等因素沒有完全執(zhí)行到位。如區(qū)級(jí)層面沒有開設(shè)財(cái)政涉農(nóng)資金整合專戶，沒有落實(shí)專戶、專賬、專人管理，沒有整合資金統(tǒng)計(jì)臺(tái)賬，難以掌握資金調(diào)度使用動(dòng)態(tài)。

3.資金支出進(jìn)度滯后。部分項(xiàng)目中央、省專項(xiàng)資金下達(dá)較早，但項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃需上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門批復(fù)，造成項(xiàng)目開工建設(shè)時(shí)間較晚，有的項(xiàng)目在第四季度才開始正式實(shí)施，如去年的農(nóng)村安全飲水工程項(xiàng)目，上級(jí)主管部門批復(fù)時(shí)間較晚，造成項(xiàng)目延遲建設(shè)。同時(shí)，項(xiàng)目還需通過省里竣工驗(yàn)收后區(qū)級(jí)才能撥付資金，這樣就造成了省下達(dá)資金和區(qū)級(jí)配套資金滯留。部分項(xiàng)目工程實(shí)施進(jìn)度緩慢，造成資金閑置的時(shí)間長，影響了扶貧資金效益的發(fā)揮。

4.地方配套壓力沉重。很大一部分扶貧項(xiàng)目都需要縣區(qū)級(jí)財(cái)政配套資金，給后發(fā)展地區(qū)帶來一定壓力。2016年按照脫貧攻堅(jiān)軍令狀的要求，鶴城區(qū)本級(jí)按比例配套資金2580萬元。由于鶴城區(qū)屬于困難城市區(qū)，財(cái)力非常匱乏，只能保吃飯和基本運(yùn)轉(zhuǎn)。除扶貧項(xiàng)目需區(qū)級(jí)配套資金外，其他社會(huì)事業(yè)發(fā)展項(xiàng)目也同樣要求地方財(cái)政配套，加重了基層財(cái)政壓力，也會(huì)造成基層出現(xiàn)顧此失彼的現(xiàn)象。

三、加強(qiáng)涉農(nóng)資金整合使用的建議

1.完善扶貧機(jī)制。近幾年的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用主要是圍繞脫貧攻堅(jiān)這一主題，必須與脫貧任務(wù)緊密掛鉤，時(shí)間緊、任務(wù)重。進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)涉農(nóng)資金整合工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各涉農(nóng)部門之間應(yīng)加強(qiáng)配合，落實(shí)責(zé)任，增強(qiáng)扶貧工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，積極整合各方面的資源，充分發(fā)揮整村推進(jìn)、結(jié)對(duì)幫扶的引領(lǐng)作用，引導(dǎo)資金、技術(shù)和管理向扶貧村傾斜，形成幫扶與協(xié)作、輸血與造血、制度建設(shè)與項(xiàng)目實(shí)施相結(jié)合的扶貧開發(fā)工作機(jī)制。涉農(nóng)資金整合工作要嚴(yán)格落實(shí)“統(tǒng)一規(guī)劃，分村實(shí)施；統(tǒng)一立項(xiàng)，分頭申報(bào)；統(tǒng)一監(jiān)管，分項(xiàng)建設(shè)；統(tǒng)一考核，分別驗(yàn)收和堅(jiān)持項(xiàng)目主體不變、資金渠道不變、使用性質(zhì)不變、管理權(quán)限不變”的“四統(tǒng)、四分、四不變”原則，以貧困村的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、重大項(xiàng)目為平臺(tái)，通過政府主導(dǎo)、部門配合，科學(xué)合理地整合各部門、各渠道涉農(nóng)資金，做大整合資金量，發(fā)揮效益最大化。

2.健全管理制度。設(shè)立區(qū)級(jí)涉農(nóng)資金整合專戶，實(shí)行專戶、專賬、專人“三?！惫芾恚?jīng)批準(zhǔn)整合的財(cái)政涉農(nóng)資金全部納入整合專戶統(tǒng)一管理。納入?yún)^(qū)級(jí)財(cái)政預(yù)算管理的整合資金，由區(qū)財(cái)政局相關(guān)支出管理股室將指標(biāo)直接下達(dá)到涉農(nóng)資金整合專戶；屬上級(jí)主管部門直接匯入到區(qū)級(jí)部門賬戶的涉農(nóng)資金，由區(qū)級(jí)部門劃轉(zhuǎn)到區(qū)財(cái)政涉農(nóng)資金整合專戶。通過財(cái)政專戶統(tǒng)管，真正實(shí)現(xiàn)整合資金“多個(gè)渠道引水、一個(gè)龍頭放水”的扶貧投入新格局。加強(qiáng)涉農(nóng)資金整合預(yù)算管理，在編制年度財(cái)政預(yù)算時(shí)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和涉農(nóng)部門要按照全區(qū)脫貧攻堅(jiān)整體工作方案，同步編制涉農(nóng)資金整合實(shí)施方案，把整合的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌好、使用好、監(jiān)管好。

3.加快項(xiàng)目實(shí)施。上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)及早批復(fù)縣區(qū)上報(bào)的項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃，上級(jí)財(cái)政部門需要提前明確統(tǒng)籌整合資金的下?lián)芙痤~，便于縣區(qū)安排部署全年實(shí)施項(xiàng)目和資金盤子。開展項(xiàng)目清理，對(duì)屬于整合范圍內(nèi)的年度項(xiàng)目，按完工、在建、未建進(jìn)行全面分類清理，對(duì)完工項(xiàng)目收集完備的項(xiàng)目資料，對(duì)在建項(xiàng)目加快施工進(jìn)度，對(duì)未建項(xiàng)目督促及早開工實(shí)施。對(duì)于二年以上的存量資金要根據(jù)上級(jí)管理政策，上繳財(cái)政，用于財(cái)政預(yù)算調(diào)節(jié)。同時(shí)，整合項(xiàng)目應(yīng)將整合資金籌集和管理使用情況全部納入項(xiàng)目檔案，客觀、全面地反映項(xiàng)目實(shí)施情況。

4.強(qiáng)化監(jiān)督考核。把開展涉農(nóng)資金整合，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧工作，作為對(duì)各涉農(nóng)部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)實(shí)績考核的重要內(nèi)容，建立健全多元綜合考評(píng)機(jī)制。進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)涉農(nóng)資金管理使用情況的監(jiān)督檢查，解決管撥不管用、使用把關(guān)不嚴(yán)等問題。政府督查部門對(duì)各職能部門的整合資金到位、資金撥付、項(xiàng)目安排、工程建設(shè)、資金使用等情況進(jìn)行督辦和通報(bào)。審計(jì)部門加強(qiáng)對(duì)涉農(nóng)資金管理使用情況的審計(jì)監(jiān)督，確保資金安全、高效、健康、有序運(yùn)行。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)各職能部門履行監(jiān)管責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)不履行監(jiān)管職責(zé)、失職瀆職、以權(quán)謀私等行為嚴(yán)格問責(zé)。

作者單位：湖南省懷化市鶴城區(qū)財(cái)政局

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