[摘要]環(huán)境治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。中國在轉型期的環(huán)境問題顯得尤為復雜，如何構建有效的環(huán)境治理體系，讓政府、企業(yè)、社會公眾等多元主體共同參與到環(huán)境治理中，是政府改革環(huán)境治理制度，提升環(huán)境治理能力的關鍵所在，也是政府公共管理現(xiàn)代化的時代要求。
[關鍵詞]多元共治；經濟轉型；環(huán)境治理體系
[中圖分類號] D63[文獻標識碼] A
改革開放以來，我國經濟發(fā)展取得巨大成就，但也面臨著前所未有的環(huán)境問題。嚴峻的環(huán)境問題勢必阻礙經濟與社會的可持續(xù)發(fā)展。環(huán)境治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，也是加快生態(tài)文明制度建設的重要任務。面對世界經濟復蘇不及預期和國內經濟下行壓力加大的困難局面，如何完善我國環(huán)境治理體系，成為當前全面深化改革的一道重要課題。
一、問題的提出
由于長期對資源的粗放開發(fā)，高耗能、高污染、高排放項目低水平重復建設，造成了對環(huán)境的極大破壞，大氣和水體污染嚴重、地表塌陷、尾礦堆積成為資源型地區(qū)發(fā)展“后遺癥”。數(shù)據表明，中國經濟下行的壓力依然較大，處在一個持續(xù)陷入下滑循環(huán)的困境。轉型時期，建立在對資源過度開采、環(huán)境破壞基礎上的產業(yè)必將面臨產能過剩局面，粗放型經濟增長方式難以適應社會發(fā)展要求。2013年至今的大范圍持續(xù)的“霧霾污染”備受關注！當前嚴重環(huán)境問題爆發(fā)的深層次原因在于我國快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中所積累的各種環(huán)境資源矛盾。隨著中共十八屆五中全會通過“十三五”規(guī)劃建議，意味著作為五大發(fā)展理念之一的“綠色發(fā)展”成為中國經濟社會發(fā)展的主流和方向，將對中國經濟轉型發(fā)展發(fā)揮重要作用。綠色發(fā)展要求改變過去高消耗、高排放的方式，正確處理好人與自然的關系，同時也是中國經濟轉型發(fā)展的新的增長點。在綠色發(fā)展引領下，政府、企業(yè)和社會迎來新的轉型困境和轉型機遇。
“公地悲劇”①、“搭便車”②、“吉登斯悖論”③以及“鄰避效應”④等現(xiàn)象總成為學者分析環(huán)境治理宏觀與微觀困境的立論依據。然而，傳統(tǒng)意義上的環(huán)境治理體系是以行政為主導，呈現(xiàn)出單一性。隨著經濟社會的發(fā)展，諸多復雜和不確定因素都在加速攀升。資源短缺、生物多樣性喪失、大氣污染、水土流失、荒漠化等環(huán)境問題關系到人們的切身利益，甚至導致社會矛盾的激化。當前的環(huán)境治理困境表明，行政主導的環(huán)境治理體系難以有效應對涉及企業(yè)、社會等多方利益的環(huán)境問題，市場自決型的治理績效也難以預期。由于政府、市場、企業(yè)、個人等參與的身份和角度不同，必然會傾向于各自的偏好，單一性主導的治理模式難以有效解決環(huán)境問題，治理主體“多元化”成為環(huán)境治理新范式。環(huán)境治理過程遭到了“政府失靈”和“市場失靈”的雙重困境，如何構建有效的環(huán)境治理體系，讓政府、企業(yè)、社會等多元主體共同參與到環(huán)境治理中，是政府改革環(huán)境治理制度，提升環(huán)境治理能力的關鍵所在，也是政府公共管理現(xiàn)代化的時代要求。
二、“多元共治”環(huán)境治理體系的基本內涵
法國學者戈丹認為治理并非是由某一個人提出的理念，也不是某個專門學科的理念，而是一種集體產物，或多或少帶有協(xié)商和混雜的特征。[1]英國學者斯托克曾對“治理”做了五個論述，認為治理出自政府又不限于政府、治理明確了解答社會經濟過程中的模糊之處、肯定涉及方之間的權利依賴、治理是行為者網絡的自主自治以及治理的能力不在于政府的命令。[2]“治理”暗含著自上而下的管理向社會控制的轉變，而“環(huán)境治理”可以定義為政府機構、公民社會和跨國機構通過正式或非正式機制管理和保護環(huán)境自然資源、控制污染及解決環(huán)境糾紛。[3]從環(huán)境管理到環(huán)境治理，是一種理論運用的實踐的過程，是當代社會的一種新的制度選擇和范式，進一步豐富了環(huán)境問題的解決路徑。
“多元共治”與哈肯的協(xié)同理論、奧斯特羅姆的多中心治理理論有著密切的聯(lián)系。哈肯在1971年提出協(xié)同的概念，1976年系統(tǒng)地論述了協(xié)同理論，人為千差萬別的系統(tǒng)，盡管其屬性不同，但在整個環(huán)境中，各個系統(tǒng)間存在著相互影響而又相互合作的關系。對千差萬別的自然系統(tǒng)或社會系統(tǒng)而言，均存在著協(xié)同作用。協(xié)同作用是系統(tǒng)有序結構形成的內驅力。任何復雜系統(tǒng)，當在外來能量的作用下或物質的聚集態(tài)達到某種臨界值時，子系統(tǒng)之間就會產生協(xié)同作用。奧斯特羅姆的多中心治理理論，產生于深刻的理論分析與豐富的實證分析。認為一群相互依賴的個體“有可能將自己組織起來，進行自主治理，從而能在所有人都面對搭便車、規(guī)避責任或其他機會主義行為誘惑的情況下，取得持續(xù)的共同收益”。“多元共治”融合了協(xié)同與多中心的核心內涵，將多個主體聯(lián)結在某個節(jié)點上，并產生優(yōu)于割裂的主體的效果。
“多元共治”環(huán)境治理體系將多主體治理與協(xié)作性治理統(tǒng)合起來，除了政府之外，包括個人、企業(yè)、家庭以及各類社會組織機構在內的社會力量都是環(huán)境治理的主體，倡導綜合運用行政力量與其他社會力量、開展多種方式保護生態(tài)環(huán)境，并有效預防和化解由環(huán)境問題引起的社會矛盾。政府、市場和社會三大行為主體，具有不同的職能定位，發(fā)揮著不同的作用。在政府和市場之中增強合作效果，在政府和市場之外克服公地悲劇，極力尋求協(xié)作連接點或者兼容接口，使得環(huán)境治理的多元合作具有可能性與可行性。從單一行政性主導到多元共治是環(huán)境治理從弱到強客觀現(xiàn)實的要求?！岸嘣仓巍杯h(huán)境治理體系下的環(huán)境信息公開性、決策透明性、環(huán)境責任主體明確性以及環(huán)境參與機制等特征集中體現(xiàn)在涉及政府主導的環(huán)境治理機制、方式方法及在環(huán)境治理框架下的宣傳教育、監(jiān)督、風險評估、預警和化解等方面。
三、我國環(huán)境治理體系的現(xiàn)狀與缺陷
新中國成立以來，中國環(huán)境保護政策經歷了從無到有、不斷完善的過程。1973年召開的第一次全國環(huán)境保護會議，審議通過了《關于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定》，標志著嚴格意義上的環(huán)境保護事業(yè)的興起。1983年年底召開的第二次全國環(huán)境保護會議明確指出：“環(huán)境保護是一項基本國策”，并在此指導下，國家出臺與企業(yè)相關的排污許可證管理辦法、幾大污染物防治法實施細則。十六屆三中全會首提科學發(fā)展觀，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略正式成為國家主導發(fā)展戰(zhàn)略，構建“兩型”（資源節(jié)約型、環(huán)境友好型）社會寫入“十一五”規(guī)劃綱要。黨的十七大提出建設“生態(tài)文明”，要求“建設生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產業(yè)結構、增長方式、消費方式”。黨的十八大把生態(tài)文明建設擺在“五位一體”總體布局的高度來論述，呼吁要“更加自覺地珍愛自然，更加積極地保護生態(tài)，努力走向社會主義生態(tài)文明新時代”。十八屆五中全會審議通過 “十三五”規(guī)劃建議，綠色發(fā)展成為指導中國經濟社會發(fā)展的“五大理念”之一。這也意味著中國環(huán)境保護受到前所未有的重視。
當前，我國環(huán)境治理體系仍以行政主導為主，即統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級分部門管理相結合的管理體制。制度設計之初有其合理性，但隨著社會經濟發(fā)展，特別是我國快速工業(yè)化進程中，其弊端逐漸顯露出來。其一，類雙層管理的弊端。上下級環(huán)保部門業(yè)務垂直指導，與各級政府關系平行隸屬。環(huán)保部門上下級屬于指導關系，各級環(huán)保部門行政領導權隸屬于各級政府，類雙層管理體制下的“管事不管人，管事不管錢”，易造成環(huán)保治理工作的失效。各級環(huán)保部門既受行政部門的直接領導，又受上級環(huán)保部門的業(yè)務指導，領導權大于指導權，降低環(huán)保效率。地方政府以快速制造GDP、增加地方財政收入為主要考核目標，地方政府“一把手”在短暫的任期內盡可能地以此獲得政績升遷，很難從根源上根治環(huán)境污染問題。其二，環(huán)境污染問題的“非行政性”。在行政主導的環(huán)境治理體系下，各級環(huán)保部門很難有效合作，甚至出現(xiàn)相互推諉現(xiàn)象。環(huán)境污染問題難以通過行政區(qū)域劃分界限，更多的是大范圍、跨區(qū)域、長時間內積累而來，區(qū)域之間相互關聯(lián)性極大。其三，實質性監(jiān)督力度的缺失。在地方招商引資的浪潮中，很多地方政府以GDP為中心的考核體系下，對于高污染、高能耗產業(yè)監(jiān)管不嚴，甚至是“政企合謀”現(xiàn)象，環(huán)保部門很難形成實質性的約束力?，F(xiàn)行以行政為主導的環(huán)境治理體系使得政府內部難以有效發(fā)揮制度作用，亦即“政府失靈”；同時容易造成環(huán)境治理社會活力的減弱。
“多元共治”作為一種基本的理念，往往在“落地”層面面臨著諸多挑戰(zhàn)，如：一是還沒有形成共同認知的價值觀，國家已開始重視推動社會力量進行環(huán)境治理，有關領導人也在公開場合和文件上表達了“多元共治”的聲音，但地方政府對環(huán)境“多元共治”的認識還不到位，特別是到了基層單位，中和各方力量參與環(huán)境治理的力度大幅度減弱。二是缺乏專門機構來推動“多元共治”，在環(huán)境保護諸多政府部門機構內部，數(shù)據之間沒有完全實現(xiàn)共享，“分割”局面還沒有徹底整合，也還沒有一個專門的機構來謀劃和推動“多元共治”，其僅停留在理念層面。
四、構建“多元共治”環(huán)境治理體系的路徑
環(huán)境問題具有較強的“公共性”，單純的市場治理和社會網絡治理往往可能導致失靈，需要政府通過強制力介入環(huán)境治理，但是這并不表示政府萬能。[4]“多元共治”環(huán)境治理體系著重建立起政府、企業(yè)與公眾廣泛而又有效參與環(huán)境治理全過程。政府層面，更多的是在總體布局下謀劃環(huán)境政策法制工作，如環(huán)境法治建設、預防體系、管理制度以及監(jiān)管等，某種程度上依然起著主導性作用，但并非“大包大攬”，亦非承擔“無限責任”。企業(yè)層面，在政府有效環(huán)境管理制度下，從市場化的角度約束與激勵企業(yè)行為，使得企業(yè)內化環(huán)境保護行為。動員社會公眾防范參與環(huán)境治理，需要不斷提高公眾環(huán)境意識，引導公眾向綠色低碳、文明健康的生活方式轉變，同時，讓社會公眾有渠道參與監(jiān)督。政府、企業(yè)、社會公眾間共同治理環(huán)境問題，是一個“交叉式”、“立體型”的關系，企業(yè)約束與激勵行為的發(fā)生需要政府從環(huán)境政策法制層面做好頂層設計，社會公眾環(huán)境意識的覺醒以及監(jiān)督行為的發(fā)生需要政府環(huán)境國情的宣傳以及監(jiān)督渠道的構建，政府機構及其工作人員環(huán)境治理行為的發(fā)生同樣是在環(huán)境政策法制規(guī)范之下。因此，構建政府、企業(yè)、社會共治的環(huán)境治理體系，需要找準關鍵點與切入點。
（一）提高環(huán)境執(zhí)法能力，強化地方政府環(huán)保責任
環(huán)境“執(zhí)法難”問題一直受到社會高度關注，我國現(xiàn)行與環(huán)境相關的新環(huán)保法、新大氣法，盡管部分內容“不盡如人意”、存在尚未涉及的環(huán)保觸角，但已有的法律法規(guī)的實施碰到了很多問題。當前，提升環(huán)境治理能力最薄弱的環(huán)節(jié)在于執(zhí)法層面。地方政府在環(huán)保領域的“越位、失位、錯位”現(xiàn)象頻現(xiàn)，究其根源在于缺乏對地方政府的有效激勵與約束。現(xiàn)推行的環(huán)保督察巡視、省以下環(huán)保機構檢測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，是對環(huán)境治理體制機制中地方政府“有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究”問題的有效補充。建議推行“大部制改革”，將與環(huán)保相關的宣傳、執(zhí)法等部門整合，明確和細化整合后有關部門責任，全方位謀劃設計環(huán)境治理問題；進一步嚴格監(jiān)督考核和責任追究制度，將環(huán)保防治成效永久性納入地方政府官員考核體系；有效落實環(huán)境稅，以提高地方政府采取行動并達成既定目標的意愿；提高地方政府間環(huán)保的協(xié)作能力，加強區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，重塑政府公信力和環(huán)保部門的威信。
（二）健全企業(yè)的環(huán)境約束與激勵政策
完全依賴行政手段迫使企業(yè)環(huán)保行為的做法都是短期的，通過排污費等手段約束企業(yè)行為，雖然取得一定成效，但其約束行為難以持續(xù)，更難以有效發(fā)揮調節(jié)功能。排污費的征繳往往遠低于污染治理設施的正常運行成本，一般僅為實際成本的50%，有時甚至不到10% ，沒有切實建立起反映資源稀缺程度的價格形成機制，無法將外部性真正有效內化為企業(yè)生產成本，在環(huán)境治理方面市場機制無法有效運行，甚至造成企業(yè)花錢買排污權的現(xiàn)象。[5]完善企業(yè)的環(huán)境約束制度，需要從更為長遠的視角考慮，建議改變已往溫和性的措施，直接淘汰落后產能；調整經濟結構、能源結構，使企業(yè)選擇環(huán)保技術手段；市場化的運作，構建起環(huán)境損害成本合理負擔機制；確保對可再生能源企業(yè)扶持政策的落地，以及持續(xù)性地加大扶持力度；加快推進排污權交易試點，探索環(huán)境污染第三方治理，發(fā)展由第三方治理所延伸的環(huán)保產業(yè)鏈條，給予企業(yè)更多自主性。
（三）完善環(huán)境預防與矛盾化解機制
防患于未然是環(huán)境保護的重要工作，環(huán)境預防涉及資源有效開發(fā)利用、環(huán)保標準、環(huán)境評價、劃定生態(tài)紅線等方面內容。預防難點在于利益驅動下的政府、企業(yè)和公眾的行為，由環(huán)境問題引發(fā)的社會矛盾往往也是多方利益交錯難以解決所導致。建議通過利益切入點，引導企業(yè)、公眾的價值導向，推動產業(yè)結構優(yōu)化升級，節(jié)約和高效利用資源能源；從供給方面，約束企業(yè)與公眾“不可為”行為；在項目的規(guī)劃、審批前，充分做好調研、環(huán)評工作；敢于面對已發(fā)生的環(huán)境社會矛盾問題，總結環(huán)境社會風險評估、預警和化解機制的相關做法，形成一套完整、嚴密的環(huán)境風險評估程序；吸納多層面的不同意見，與多個利益相關者進行平等對話，建立常態(tài)化的對話機構、對話模式及其相關流程，定期進行相應的理論指導和實踐培訓；建立常規(guī)性的環(huán)境社會風險化解機制；建立環(huán)境損害鑒定評估的管理制度及其評估技術體系。
（四）提高環(huán)境信息透明度，有效推進公眾參與和社會監(jiān)督
提高環(huán)境信息的透明度是確保公眾有序有效參與環(huán)境治理的重要內容。政府部門應對能力的不足已成為當前提高環(huán)境信息透明度的節(jié)點，邁過政府敢于勇于提高環(huán)境信息透明度的節(jié)點，才能為公眾參與環(huán)境治理提供渠道，提高參與效果。建議向公眾詳細說明參與環(huán)境治理的各種方式，含問卷調查、專家論證會、聽證會、信息公開制度等，重塑公眾參與環(huán)境治理的信心；在傳統(tǒng)的環(huán)境信息公開基礎上，主動向社會提供環(huán)境信息服務；全面推進建設項目環(huán)評信息全過程，讓公眾全面參與建設項目建成前、中、后信息；對涉及環(huán)評的敏感、突發(fā)事件及時發(fā)聲、積極引導；建立常態(tài)化的渠道，鼓勵公眾對周圍環(huán)境問題進行輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督；對于舉報污染環(huán)境與破壞生態(tài)行為的舉報人，嚴格保護其人身權利，并從精神上給以鼓勵，內化其環(huán)境保護意識；加強對社會公眾的環(huán)保綜合能力的公益培訓，提高社會公眾有效參與能力。
參考文獻
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[5]中國工程院,環(huán)境保護部.中國環(huán)境宏觀戰(zhàn)略研究戰(zhàn)略保障卷[M].北京:中國環(huán)境科學出版社,2011:185.
注釋：
①“公地悲劇”由1968年英國哈丁教授(Garrett Hardin)在《The tragedy of the commons》一文中首先提出，他說，作為理性人，每個牧羊者都希望自己的收益最大化。在公共草地上，每增加一只羊會有兩種結果：一是獲得增加一只羊的收入；二是加重草地的負擔，并有可能使草地過度放牧。經過思考，牧羊者決定不顧草地的承受能力而增加羊群數(shù)量。于是他便會因羊只的增加而收益增多?？吹接欣蓤D，許多牧羊者也紛紛加入這一行列。由于羊群的進入不受限制，所以牧場被過度使用，草地狀況迅速惡化，悲劇就這樣發(fā)生了。
②“搭便車”是由美國經濟學家曼柯·奧爾遜于1965年發(fā)表的《集體行動的邏輯：公共利益和團體理論》(The Logic of Collective Action Public Goods and the Theory of Groups)一書中提出的，其基本含義是不付成本而坐享他人之利。
③“吉登斯悖論”是2009年安東尼·吉登斯在《氣候變化的政治》一書中提出以自己名字命名的概念，指“既然全球變暖帶來的危害在人們的日常生活中不是具體的、直接的和可見的，那么不管它實際上多么可怕，大部分人就依然是袖手旁觀，不做任何具體的事情。但是，一旦等情況變得具體和真實，并且迫使他們采取實質性行動的時候，那一切又為時太晚”。
④“鄰避效應”英文含義是Not in my back yard，是指居民或在地單位因擔心建設項目對身體健康、環(huán)境質量和資產價值等帶來不利后果,而采取的強烈和堅決的、有時高度情緒化的集體反對甚至抗爭行為。
（作者簡介：張文明，國家行政學院博士研究生。）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：中國經濟網
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