導(dǎo)讀:對我國城鎮(zhèn)化應(yīng)重點發(fā)展大城市，還是重點發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)的問題，學(xué)術(shù)界一直存在不同觀點的爭論，政府的政策表述上也多次發(fā)生變動。1983年費孝通先生發(fā)表了著名的《小城鎮(zhèn)大問題》講話，提出發(fā)展小城鎮(zhèn)這種人口蓄水庫，從而減輕大中城市的人口壓力。這之后，很多學(xué)者把發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)作為我國城鎮(zhèn)化的方向。

2016年7月住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委、財政部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，提出要到2020年培育1000個左右特色小鎮(zhèn)，引領(lǐng)帶動全國小城鎮(zhèn)建設(shè)。

2016年10月住房城鄉(xiāng)建設(shè)部在各地推薦的基礎(chǔ)上，經(jīng)專家復(fù)核，會簽國家發(fā)展改革委、財政部，在全國31個省市自治區(qū)認定了127個第一批我國特色小鎮(zhèn)。

小城鎮(zhèn)建設(shè)有可能出現(xiàn)遍地開花的態(tài)勢。

然而，目前城市商品住房的“高房價”與“高庫存”嚴重不匹配狀況，已經(jīng)對這一爭論做出結(jié)論：重點發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化是一條“死胡同”。

“資源空間錯配”對城鎮(zhèn)化道路之爭的結(jié)論

中央提出，推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是當(dāng)前和今后一個時期我國經(jīng)濟工作的主線。當(dāng)前經(jīng)濟的主要矛盾是供給與需求不匹配，其中商品住房供給與需求在空間上的不匹配，是供給側(cè)不適應(yīng)市場需求的主要表現(xiàn)，而且是引發(fā)鋼鐵、水泥等上游行業(yè)產(chǎn)能過剩的根源。

《我國住房發(fā)展報告2015-2016》顯示，截至2015年底，我國商品住房總庫存預(yù)計達到39.96億平方米。這些庫存主要分布在三、四線城市。根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)排名研究院全國658個設(shè)市城市的“鬼城”指數(shù)排行榜，“鬼城”指數(shù)排名最高的主要是縣級市和一些地級市。

“鬼城”指數(shù)以城區(qū)人口與建成區(qū)面積的占比來計算，鄂爾多斯排名第44，還不是最糟的。這些地方的商品房庫存難以消化，因為那里沒有多少工作機會，所以人口不向那里集聚；要為那里創(chuàng)造工作機會就要進行新的投資，而這可能造成新的產(chǎn)能過剩。

而一線城市的土地拍賣價格不斷上升，房價不斷上漲，存在明顯的供不應(yīng)求。相對于2015年，2016年8月我國70個大中城市中，有10個500萬人口以上特大城市的新建商品住宅價格指數(shù)增幅超過20%，另有14個特大城市和大城市的增幅在5%-20%之間。

特大城市和一些大城市商品住房短缺與三、四線城市商品房庫存難以消化的現(xiàn)狀說明，重點發(fā)展中小城市，以縣、鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的就地城鎮(zhèn)化道路已經(jīng)走進“死胡同”。

造成商品住房庫存空間錯配的一個主要原因是土地資源的空間錯配。國土資源部2014年發(fā)布的《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》明確要求“國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)通過規(guī)劃、計劃、用地標(biāo)準(zhǔn)、市場引導(dǎo)等手段，有效控制特大城市新增建設(shè)用地規(guī)模，適度增加集約用地程度高、發(fā)展?jié)摿Υ蟮牡貐^(qū)和中小城市、縣城建設(shè)用地供給，合理保障民生用地需求”。

這種控制大城市建設(shè)用地供給，適度增加“中小城市、縣城建設(shè)用地供給”的政策，大幅度抬高了特大城市和部分大城市的房價，又在中小城市和小城鎮(zhèn)催生出大量難以消化的商品房庫存。

在有需求的地方?jīng)]有建設(shè)用地指標(biāo)，在沒有需求的地方又讓賣不出去的商品房和空置的各類開發(fā)區(qū)占用了大量土地資源，導(dǎo)致土地資源的空間錯配。

另一種土地資源空間錯配，是把產(chǎn)出價值高的土地用于低產(chǎn)出價值的生產(chǎn)。例如，北京市提出“以水控人”的一個重要原因，就是北京水資源的60%-70%要用于農(nóng)業(yè)灌溉，人為地導(dǎo)致了水資源緊張。

商品住房庫存的“空間錯配”難以通過價格機制實現(xiàn)市場出清。而大城市的高房價加劇了財富的兩極分化；抬高了工商業(yè)的要素成本；壓縮了其他產(chǎn)業(yè)的生存空間；嚴重損害了我國經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。

“市場在資源配置中起決定性作用”，就要讓市場對勞動、土地、資本的空間配置起決定性作用，而不能簡單地用行政手段限制勞動（人口）的流動和土地的供給。

市場引導(dǎo)的人口流動方向是從中小城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村流向大城市，城市的住房市場已經(jīng)商品化。這樣市場經(jīng)濟主導(dǎo)的商品房需求與計劃經(jīng)濟主導(dǎo)的商品房建設(shè)用地供給出現(xiàn)了需求與供給在空間上的不匹配。

破解資源空間錯配，應(yīng)當(dāng)是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。對此，重慶的實踐能提供某些啟示。在宏觀環(huán)境、房地產(chǎn)政策法規(guī)相同的情況下，重慶成功避免了高房價對經(jīng)濟發(fā)展的傷害。

根據(jù)我國房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會全國358個城市房價排行榜，2016年10月北京、深圳、上海的房價排名前三，北京商品房均價52，549元/㎡；深圳商品房均價46，664元/㎡；上海商品房均價46，119元/㎡；而重慶商品房均價僅7，195元/㎡，僅同比上漲3.70%。

重慶能夠保持較低房價的根本原因：

其一，是重慶的行政區(qū)劃面積為8.2萬平方公里，是全國城市的平均水平4倍以上，而北京、深圳、上海的行政區(qū)劃面積分別為1.64、0.2、0.63萬平方公里。重慶在本行政區(qū)內(nèi)可以調(diào)整的建設(shè)用地指標(biāo)遠多于其他城市。

其二，是重慶的地票制度創(chuàng)新。2014年北京、上海、深圳的建設(shè)用地分別為580.76萬平方米、313.18萬平方米、105.73萬平方米，而重慶的建設(shè)用地為1864.59萬平方米，也就是說2014年重慶供地面積是京滬深的3倍、6倍、18倍以上。僅重慶每年3萬畝地票就可獲得相當(dāng)1998萬平方米的建設(shè)用地，相當(dāng)北京、上海、深圳2014年建設(shè)用地總和的2倍。

重慶用地票制度創(chuàng)新破解了用計劃經(jīng)濟方式分配建設(shè)用地指標(biāo)的“緊箍咒”，在全國經(jīng)濟增長整體放緩的大環(huán)境下，重慶GDP增速在2014年、2015年連續(xù)位列第一。

資源在空間的合理配置與經(jīng)濟增長互為前提，2015年10月重慶市政府批復(fù)了《重慶大都市區(qū)規(guī)劃》，重慶大都市區(qū)的面積2.8萬平方公里，約占其行政區(qū)劃面積的三分之一。

按照該規(guī)劃，重慶主城區(qū)將著力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高端研發(fā)及創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，發(fā)展新區(qū)設(shè)五大板塊，重點發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)，推動產(chǎn)業(yè)和人口集聚。

發(fā)展大都市區(qū)是我國城鎮(zhèn)化的方向

世界各國的城市化一般分為兩個階段，傳統(tǒng)城市化階段和大都市區(qū)化階段。在大都市區(qū)化階段，制造業(yè)和人口開始向郊區(qū)和中心城市周邊城鎮(zhèn)遷移和聚集，逐漸擴展到距中心城區(qū)30公里，進而擴展到距中心城區(qū)50公里甚至更遠的地域，但一般不會超過70公里。

大都市區(qū)（Metropolitan Area）是指以大城市為中心，由多個與中心城市有較強通勤聯(lián)系的縣組成的區(qū)域。傳統(tǒng)的城市概念已經(jīng)無法反映這種城市空間結(jié)構(gòu)。

在城市化水平很高的美國和日本，城市化的發(fā)展趨勢是大都市區(qū)的人口仍在增長，而一些中小城市的人口則很少增長或下降。2010年美國366個大都市區(qū)人口比2000年增加10.8%，比1990年增加26.4%。

2010年小都市區(qū)的人口占全美人口的10%，比2000年下降0.4個百分點（Census Bureau， 2011）。美國人口向大都市區(qū)集聚的過程仍在進行中。日本東京、大阪、名古屋三大都市區(qū)的人口規(guī)模從1950年以來一直在不斷增長，其他中小城市的人口則少有增長或下降。

日本各大都市群組圖

美國人口和經(jīng)濟活動的空間結(jié)構(gòu)是市場進行資源配置的結(jié)果，美國經(jīng)濟不是50個州的經(jīng)濟，而是“大都市區(qū)經(jīng)濟（Metropolitan Economies）”，其主要特征是：人口和經(jīng)濟活動高度集中在大都市區(qū)。

2010年美國排名前100位的大都市區(qū)聚集了65%的人口，生產(chǎn)了75%的GDP，獲得了92%的專利。美國排名前20位的大都市區(qū)聚集了37.4%人口，生產(chǎn)了46.6%的GDP，獲得了63%的專利。

大都市區(qū)同時也是創(chuàng)新中心

我國2010年排名前100位的城市人口占全國人口的19.5%，生產(chǎn)的GDP占全國的50%，分別比美國低45.5個百分點和25個百分點；排名前20位的城市人口占全國人口的9%，GDP占全國的29%，分別比美國低28.4和17.6個百分點。

這種差距反映出我國資源空間配置效率上的差距，同時，也指示著我國人口空間流動和城市人口結(jié)構(gòu)分布的方向。我國采用行政手段嚴格控制500萬人口以上特大城市的人口和用地規(guī)模的政策，抑制了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和創(chuàng)新型企業(yè)的涌現(xiàn)。這將錯失我國經(jīng)濟最重要的發(fā)展機遇。

我國的城鎮(zhèn)化已經(jīng)進入大都市區(qū)化（metropolitanization）的發(fā)展階段，其典型表現(xiàn)是工業(yè)企業(yè)從相當(dāng)多的大城市遷出，在大城市周邊出現(xiàn)一些新興城鎮(zhèn)，形成新的人口和產(chǎn)業(yè)集聚，出現(xiàn)跨行政區(qū)劃的通勤族。

實際上，長三角地區(qū)，特別是人口密度高制造業(yè)發(fā)達的上海，在20世紀80年代初已經(jīng)開始了大都市區(qū)化過程。當(dāng)時費孝通先生在江蘇調(diào)研我國小城鎮(zhèn)建設(shè)，認為蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)的發(fā)展走出了“幾億農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)”的迥然不同的就地工業(yè)化、城鎮(zhèn)化道路。

然而，費孝通先生沒有意識到他考察的吳江縣距離上海虹橋機場僅50公里，吳江縣的社隊工業(yè)比較發(fā)達，完全是因為吳江縣實際上是上海大都市區(qū)的一部分。費孝通先生看到的是“大都市區(qū)”現(xiàn)象，而不是“小城鎮(zhèn)”現(xiàn)象。

城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略要考慮我國的資源稟賦和發(fā)揮集聚經(jīng)濟優(yōu)勢

我國的缺油、少氣和耕地資源稀缺的資源稟賦決定了我國不能走美國式的低密度蔓延式的城市化道路，不能走美國那種依靠私人小汽車解決公眾日常出行的道路。

靠小汽車出行和城市低密度蔓延是能源和土地資源過度消耗型發(fā)展方式的兩個方面，大量的研究已經(jīng)表明集約型發(fā)展才能高效率的利用能源和土地資源。

這就要把人口大量地集聚在大都市區(qū)，主要依靠軌道交通和公共交通解決人們的出行問題，提高大都市區(qū)的人口密度，更集約地利用土地資源。

中小城市和小城鎮(zhèn)人均占用土地遠高于大城市，土地資源利用效率低。從長期看，中小城市和小城鎮(zhèn)人口密度低，不具備發(fā)展高效率城市軌道交通和公共交通的條件，私人小汽車將成為解決出行需求的必要交通工具。

目前，這種發(fā)展趨勢已經(jīng)初步顯現(xiàn)。預(yù)計2020年私人小汽車保有量達到近3億輛，石油進口量至少要達到6億噸以上，對外依存度近80%。我國的土地、石油資源條件決定了平均粗放的城鎮(zhèn)化不可持續(xù)。

大城市有更高的生產(chǎn)率，我國前50個大城市每平方公里的平均產(chǎn)出，是67個人口規(guī)模較小地級市每平方公里平均產(chǎn)出的4倍。而北京每平方公里的產(chǎn)出只相當(dāng)東京大都市區(qū)的1/8，紐約大都市區(qū)的1/5。我國特大型城市的集聚經(jīng)濟水平與國際大都市相比還有很大的提升空間。

人口向大城市、大都市區(qū)集聚是市場進行資源空間配置的結(jié)果。對此，經(jīng)濟學(xué)用外部規(guī)模經(jīng)濟或集聚經(jīng)濟的匹配、共享、知識溢出等三個機制來解釋。楊格定理（勞動分工取決于市場規(guī)模，而市場規(guī)模又取決于勞動分工）可以更好地解釋集聚經(jīng)濟的自我增強現(xiàn)象。大都市區(qū)是空間一體化的地方勞動力市場。

大城市能夠滿足多樣化的需求從而吸引更多的人和企業(yè)進入大城市；而擴大的市場規(guī)模又導(dǎo)致了更細的產(chǎn)業(yè)間分工和更高的生產(chǎn)率，提供更多的工作崗位；導(dǎo)致更多的人口向大都市區(qū)集聚。集聚經(jīng)濟推動增長的核心機制是市場規(guī)模的擴大和分工的深化，因而，可以創(chuàng)造出更多的需求和就業(yè)，更高的生產(chǎn)率和更多的創(chuàng)新。

大都市區(qū)能夠為第三產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新型企業(yè)提供更好的發(fā)展環(huán)境、更大的發(fā)展空間。我國第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重低是我國的大都市區(qū)不夠多、不夠大的結(jié)果。大城市更有利于創(chuàng)新，美國的創(chuàng)新型企業(yè)主要出現(xiàn)在前20個大都市區(qū)，我國的創(chuàng)新型企業(yè)也主要集中在北上廣深等少數(shù)特大型城市，而不是遍地開花，這是集聚經(jīng)濟的3個內(nèi)在機制決定的。我國的創(chuàng)新型企業(yè)不夠多的一個原因是我國的大都市區(qū)不夠多、不夠大。

把小城鎮(zhèn)作為“人口蓄水庫”來減少大中城市人口壓力的觀點，大城市為主的城鎮(zhèn)化是“危險陷阱”的觀點，都是只看到人口向大城市集聚而出現(xiàn)的城市基礎(chǔ)設(shè)施特別是交通基礎(chǔ)設(shè)施不適應(yīng)引發(fā)的問題，而沒有從我國的資源稟賦和發(fā)揮集聚經(jīng)濟優(yōu)勢出發(fā)，局限于眼前問題而不顧全局和長遠，更沒有看到發(fā)達國家大都市區(qū)化的發(fā)展趨勢。

我國特大城市的交通擁堵，客觀上是快速城市化和汽車社會同時到來的副產(chǎn)品，而紐約、東京大都市區(qū)，在汽車社會來到之前就已經(jīng)建成了相當(dāng)規(guī)模的軌道交通網(wǎng)絡(luò)。

東京大都市區(qū)的面積1.35萬平方公里，人口3500萬，其面積比北京小，人口規(guī)模遠大于北京，但東京大都市區(qū)有2500公里軌道交通（包括地鐵、通勤鐵路），1514個軌道交通車站，軌道交通里程和車站數(shù)量是北京的5倍左右，因此其擁堵程度遠低于北京。

解決交通擁堵，發(fā)展大都市區(qū)軌道交通正是發(fā)展的機遇，而不是重點發(fā)展中小城市的理由。

進行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，按大都市區(qū)優(yōu)化大城市行政區(qū)劃

我國應(yīng)取消嚴格控制500萬人口以上特大城市的人口和用地規(guī)模的政策，進行資源空間配置的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，充分發(fā)揮大城市發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)的潛力，進一步提高排名前100位城市的集聚經(jīng)濟水平，重點發(fā)展20個左右人口規(guī)模在2000萬—4000萬的大都市區(qū)，使大都市區(qū)成為經(jīng)濟增長的“發(fā)動機”。

大都市區(qū)成為經(jīng)濟增長的推動力量來自兩個方面：

一是現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的補短板和產(chǎn)業(yè)升級；

二是大都市區(qū)的軌道交通建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)，20個大都市區(qū)至少要建設(shè)4萬公里通勤鐵路和城市軌道交通。

把發(fā)展大都市區(qū)作為經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的核心，破解各方面的體制障礙，就能煥發(fā)出我國經(jīng)濟發(fā)展的巨大潛力。

我國特大型城市和一些大城市的行政區(qū)劃面積明顯低于平均水平，由此導(dǎo)致市場機制推動下形成的大城市人口集聚和經(jīng)濟活動空間擴展，與行政區(qū)劃導(dǎo)致的行政壁壘相沖突。

我國經(jīng)濟的高速增長和交通條件的改善使大城市與周邊地區(qū)產(chǎn)生了緊密的經(jīng)濟社會聯(lián)系，城市的空間結(jié)構(gòu)正在大都市區(qū)化，但我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律和規(guī)劃體制無法適應(yīng)大都市區(qū)的發(fā)展要求。

我國大城市行政區(qū)劃過小導(dǎo)致的大都市區(qū)碎片化治理，不僅造成區(qū)域經(jīng)濟活動的人為分割，也引發(fā)不同行政區(qū)劃在重大項目和招商引資上的競爭， 在當(dāng)前地方政府承擔(dān)本地經(jīng)濟發(fā)展責(zé)任和“分灶吃飯”的財稅體制下，地方政府首先考慮的必然是本地經(jīng)濟發(fā)展、財稅收入和本地居民的社會保障及福利問題，難以實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展，還會導(dǎo)致資源空間配置上的扭曲。

解決我國大都市區(qū)碎片化政府治理的思路是：把大城市的行政區(qū)劃擴展到可能存在緊密經(jīng)濟聯(lián)系的1.5萬平方公里左右的區(qū)域。

這只涉及不超過20個副省級以上城市，只涉及這些城市周邊的少數(shù)縣，是最簡單、影響面最小的解決方式。

按大都市區(qū)優(yōu)化我國大城市行政區(qū)劃的具體作法是，將直轄市和部分省會城市（包括副省級城市）半徑70公里左右的地域，以縣為單位劃歸相應(yīng)大城市的行政區(qū)劃。例如，北京、上海、西安分別以天安門、人民廣場、西安市政府為中心，將半徑70公里的地域以縣為單位劃入各自的行政管轄范圍。其作用是：

1、充分發(fā)揮大城市的潛力，使大都市區(qū)成為我國的經(jīng)濟中心，大城市能有力助推周邊新興城鎮(zhèn)的涌現(xiàn)，隨著周邊城鎮(zhèn)的人口集聚水平的增加，會出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚。這有助于緩解大城市在人口、交通、環(huán)境、就業(yè)、住房等方面的壓力，能夠在更大空間范圍實現(xiàn)大城市的集聚經(jīng)濟，同時也有利于實現(xiàn)大都市區(qū)地域范圍的協(xié)同發(fā)展。

2、有利于解決農(nóng)業(yè)人口市民化的問題。大都市區(qū)有更強的人口吸納能力，未來十年我國農(nóng)村新轉(zhuǎn)移出來的2億-3億人口主要應(yīng)當(dāng)集聚在約20個大都市區(qū)中。大都市區(qū)本身就是以大城市為中心與周邊城鎮(zhèn)組成的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)。大都市區(qū)能夠在農(nóng)民工市民化過程中承擔(dān)更大的責(zé)任。

3、為發(fā)展輻射作用大的城市群奠定基礎(chǔ)。城市群是由鄰近的多個大都市區(qū)構(gòu)成的。沒有足夠大體量且充滿活力的大都市區(qū)，就難以發(fā)揮其對周邊地區(qū)的帶動作用，就難以形成區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的支撐，就是下一盤不做“眼”的圍棋，城市群規(guī)劃就是一紙空文。更為重要的，城市群是市場機制進行資源空間配置的結(jié)果，而不是規(guī)劃出來的。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：財新網(wǎng)

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