導(dǎo)讀：在重大機遇面前，西部地區(qū)應(yīng)積極探索，走出一條符合當(dāng)?shù)靥厣男滦统擎?zhèn)化發(fā)展道路，使小康社會建設(shè)與生態(tài)保護、資源開發(fā)利用達到高度的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。在推進城鎮(zhèn)化和城市建設(shè)、項目選擇的過程中，應(yīng)將科學(xué)保護與合理利用更好地結(jié)合起來，更加講究科學(xué)合理，拒絕瞎折騰。

一、中國城鎮(zhèn)化的時空邏輯

1.中國城鎮(zhèn)化進入攻堅克難關(guān)鍵期

去年12月底，李克強總理在國博參觀“人居科學(xué)研究展”時，指著中國地圖上的“胡煥庸線”說：“中國94%的人口居住在東部43%的土地上，但中西部和東部一樣也需要城鎮(zhèn)化。我們是多民族、廣疆域的國家，要研究如何打破這個規(guī)律，統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)發(fā)展，讓西部百姓在家門口也能分享現(xiàn)代化?！?

胡煥庸線是1935年胡煥庸先生在《地理學(xué)報》上發(fā)表的《中國人口之分布》文章中首次提出的“黑河（愛輝）-騰沖線”，這條線以東居住的人口多，以西居住的人口少。根據(jù)2000年“五普”資料，利用ArcGIS進行的精確計算表明，按胡煥庸線計算，東南半壁占全國國土面積43.8%，人口占94.1%，平均人口密度為每平方公里285人；西北半壁占全國國土面積56.2%，人口占5.9%，平均人口密度為每平方公里14人。東南半壁與西北半壁總?cè)丝谥热詾?4：6，基本特征仍然維持。

李克強總理提出的這一問題透漏出兩層含義：一是西部地區(qū)需要城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化，實現(xiàn)共同富裕；二是受自然條件制約，實現(xiàn)難度大，我們沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗。要回答好這一問題，首先就要搞清楚我國改革開放30多年城鎮(zhèn)化道路的邏輯，才能解答如何實現(xiàn)邏輯自洽。

2.中國城鎮(zhèn)化的思想根源和理論基礎(chǔ)

一直以來，中國的人口和生產(chǎn)力布局，都是緊緊圍繞經(jīng)濟建設(shè)這個中心進行統(tǒng)籌的。改革開放以來，我國先后實施經(jīng)濟特區(qū)戰(zhàn)略、沿海開放戰(zhàn)略，城鎮(zhèn)化空間布局、對外開放格局、工業(yè)化布局相互促進，有機協(xié)調(diào)，取得了良好開端。

總體來說，改革開放30多年，我國城鎮(zhèn)化的時空邏輯和理論思想，主要來源于“一個理論”、“一個目標”和“兩大戰(zhàn)略”。

“一個理論”即初級階段理論。黨的十一屆三中全會第一次正式提出：我國的社會主義社會還處在初級發(fā)展階段，根本特征是“物質(zhì)文明還不發(fā)達”。黨的十三大第一次系統(tǒng)論述了初級階段理論，正確認識在工業(yè)化、區(qū)域發(fā)展、人民生活水平上存在的階段性差距，東部地區(qū)在發(fā)展條件上的優(yōu)勢地位，為采取非均衡發(fā)展戰(zhàn)略奠定了理論基礎(chǔ)。集中最優(yōu)質(zhì)的資源和力量來發(fā)展現(xiàn)代化，這就是非均衡理論實踐的初始。

“一個目標”就是中國式現(xiàn)代化--小康社會。1979年12月6日，鄧小平會見日本首相大平正芳時，首次使用“小康之家”來描述中國的現(xiàn)代化。2000年10月，黨的十五屆五中全會提出：從新世紀開始，我國進入全面建設(shè)小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化的新的發(fā)展階段。這是黨的決議第一次提出“全面小康”的概念。黨的十八大提出了更具明確政策導(dǎo)向、更加針對發(fā)展難題、更好順應(yīng)民意的6點新要求，即：轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實現(xiàn)兩個“倍增”，進入創(chuàng)新型國家，促進四化同步，建立區(qū)域協(xié)調(diào)機制，開放水平和國際競爭力增強。

“兩大戰(zhàn)略”其一，是黨的十三大提出的“三步走”戰(zhàn)略：第一步，解決溫飽問題；第二步，到20世紀末，達到小康水平；第三步，到21世紀中葉，人均GDP達到中等發(fā)達國家水平，人民生活比較富裕，基本實現(xiàn)現(xiàn)代化。前35年實現(xiàn)了前兩步，能否如期實現(xiàn)第三步就要看后35年我們怎么干。其二，是區(qū)域發(fā)展中的“兩個大局”戰(zhàn)略部署：1992年，鄧小平南巡講話提出“共同富?！睒?gòu)想：讓一部分有條件的地區(qū)先發(fā)展起來，一部分地區(qū)發(fā)展慢點，先發(fā)展起來的地區(qū)帶動后發(fā)展地區(qū)，最終達到共同富裕。這一邏輯設(shè)計，是從中國獨特的地理格局、經(jīng)濟社會基礎(chǔ)和對外開放格局出發(fā)的深入思考，也是對建國以來由于各種主、客觀原因而做出的違背市場經(jīng)濟規(guī)律和城鎮(zhèn)化規(guī)律的一種糾偏。

3.中國城鎮(zhèn)化的時空格局

上述思想理論和制度安排，決定了中國城鎮(zhèn)化的時空發(fā)展邏輯：

（1）在時間維度上，形成以特區(qū)和東南沿海為先行、繼而沿海與內(nèi)陸地區(qū)跟進的梯度開發(fā)局面；到20世紀末21世紀初，提出西部大開發(fā)和中部崛起、振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略，形成全域推進格局，思路非常清晰，當(dāng)初“兩個大局”的設(shè)計也得到穩(wěn)步推進。

（2）在空間維度上，形成了以東南沿海城鎮(zhèn)密集帶（包括珠三角、長三角城鎮(zhèn)群），京津冀、遼中南、山東半島等北方沿海經(jīng)濟區(qū)，以及武漢、沈陽、鄭州、太原、西安、成都、重慶等一批內(nèi)陸大都市區(qū)為骨干，以國家干線公路、鐵路串聯(lián)起來的，由各級城鎮(zhèn)構(gòu)成的城鎮(zhèn)發(fā)展軸為紐帶的人口和產(chǎn)業(yè)聚集格局。

這種時空邏輯設(shè)計，開啟了大規(guī)模的異地城鎮(zhèn)化模式，經(jīng)過實踐檢驗是符合市場經(jīng)濟規(guī)律和中國獨特的地理格局的，它使中國人口和生產(chǎn)力布局向更為合理的方向發(fā)展，并取得了顯著成就：

1)釋放出大量農(nóng)村和城市剩余勞動力，助力東部地區(qū)實現(xiàn)率先發(fā)展，并使一部分人先富起來，擺脫貧困獲得發(fā)展；

2)迅速整合內(nèi)外兩種資源，在最短的時間內(nèi)大幅提升了國家經(jīng)濟實力和國際競爭力；

3)緩解了廣大內(nèi)陸欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展壓力，緩解了西部生態(tài)敏感脆弱地區(qū)的保護壓力，許多地區(qū)生態(tài)得到休養(yǎng)生息，像陜北、甘肅、青海等地的荒山綠化已經(jīng)取得了很好的成績；

4)為實施新的區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略贏得了寶貴的時間。

到21世紀初，異地城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略似乎已經(jīng)看到了成功的曙光。

總體來說，當(dāng)時的決策從時間上看，照顧到東西部經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)的差異和歷史欠賬不同，選擇東部先行容易獲得成功。從空間上來講，一是對外開放的區(qū)位不一樣，東南沿海據(jù)守港澳臺，擁有沿海港口資源，優(yōu)勢明顯；二是地理資源條件不一樣，更適合人居和產(chǎn)業(yè)集聚，所以采取先東后西、東部高密度發(fā)展的一種梯度戰(zhàn)略。但是，當(dāng)東部地區(qū)已經(jīng)實現(xiàn)了率先發(fā)展，當(dāng)年的時空次序需要往下輪轉(zhuǎn)的時候，這種邏輯又如何自洽？如果不能有效破解一直存在的障礙，又如何實現(xiàn)當(dāng)初“共同富?！钡某兄Z和新一屆中央政府的決心？這恐怕就是引起總理發(fā)問的原因。

二、時空邏輯輪回的壓力和挑戰(zhàn)

到2014年，我國城鎮(zhèn)化率達到54.77%，從快速增長進入到較快速增長階段的拐點。但是近10多年來，我國城鎮(zhèn)化推進出現(xiàn)了明顯的瓶頸。通過改革開放20多年努力，已經(jīng)形成的“孔雀東南飛”局面、異地城鎮(zhèn)化構(gòu)想幾乎獲得圓滿成功，卻由于政策體制的滯后，而無法把這些異地城鎮(zhèn)化的人口固定下來，也享受不到改革開放的成果，造成大量外出務(wù)工農(nóng)民回流，而西部農(nóng)村問題也遲遲沒有解決好。

圖片來源：國家統(tǒng)計局發(fā)布《2014年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，國家統(tǒng)計局網(wǎng)站

根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2014年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示：2010年以來，農(nóng)民工總量增速不斷回落，外出則以本省市為主，西部地區(qū)吸納能力繼續(xù)增強，城市、尤其是大城市對外來人口的吸引力更大。

圖片來源：國家統(tǒng)計局發(fā)布《2014年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，國家統(tǒng)計局網(wǎng)站

城鄉(xiāng)二元制度隔離的改革政策滯后、與城鎮(zhèn)化時空邏輯不合拍，導(dǎo)致外出務(wù)工人員不能在大城市扎根，也不能全身而退回歸農(nóng)村；加上全球經(jīng)濟形勢對沿海地區(qū)的沖擊、生產(chǎn)成本上升等，于是產(chǎn)生大量人口回流。隨著西部大開發(fā)等戰(zhàn)略布局的深入實施，西部地區(qū)發(fā)展條件改善，吸引眾多農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)。此外，農(nóng)村政策的改善也吸引了部分農(nóng)民工返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。

外出人口回流、選擇就近就業(yè)無疑有其積極的一面，但規(guī)模大到一定程度，則會給我國西部生態(tài)脆弱地區(qū)的城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會治理帶來更多新的挑戰(zhàn)，加劇人地矛盾，造成更復(fù)雜的發(fā)展和保護壓力。我們應(yīng)該清醒地認識到，西部地區(qū)的跨越式發(fā)展，更多地是需要高素質(zhì)的勞動力、智力資源、創(chuàng)新模式和充足的資本，而無法仿效東部地區(qū)靠大量廉價勞動力、廉價土地，以犧牲環(huán)境為代價換取“總量”累積的傳統(tǒng)路徑，因為西部地區(qū)沒有這個“本錢”。

因此，政策設(shè)計與戰(zhàn)略邏輯如何相一致，應(yīng)該引起高度重視。

三、城鎮(zhèn)化在上路：思考與建議

要制定好西部地區(qū)城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化、奔小康路徑，首先必須對西部地區(qū)的情況有深刻的認識。概括來講，主要有以下一些共性：

1.西部地區(qū)發(fā)展條件

一、西部是我國的對外開放門戶和國家安全堡壘；二、是祖國的蓄水池和生態(tài)屏，中東部地區(qū)生存發(fā)展的源泉；三、各類資源豐富，文化多元璀璨，利用程度低；四、生態(tài)極其脆弱，生產(chǎn)生活條件艱苦，生產(chǎn)力發(fā)展滯后；五、高山峽谷或盆地地形，城鎮(zhèn)用地普遍狹促，坪壩耕地寶貴，人地矛盾極其緊張；六、自然災(zāi)害種類繁多，發(fā)作頻繁，救援困難。

2.未來的趨勢和挑戰(zhàn)

（1）國家戰(zhàn)略對區(qū)域重構(gòu)的影響。國家戰(zhàn)略布局是從國家經(jīng)濟社會發(fā)展大局出發(fā)的，是必須的；但也不可否認，其對一個地區(qū)的生態(tài)格局和城鎮(zhèn)格局也必然要產(chǎn)生一定的影響。

（2）全球信息網(wǎng)絡(luò)，以及國家快速交通網(wǎng)絡(luò)化，將促進城鄉(xiāng)發(fā)展平臺更加均等化，城鎮(zhèn)等級更加扁平化。

（3）東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移深入推進，既給西部地區(qū)帶來機遇，也帶來誘惑和沖擊，需要慎重選擇。

（4）國家消費結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，居民對文化、旅游、休閑度假、服務(wù)等需求將成為新的熱點，對西部地區(qū)擁有的獨特文化、旅游資源的需求將日益高漲。

（5）國家實施精準扶貧戰(zhàn)略，將加快眾多老區(qū)、山區(qū)的發(fā)展。

機遇與矛盾并存，西部地區(qū)正面臨城鎮(zhèn)化前所未有的壓力。

3.西部地區(qū)城鎮(zhèn)化的邏輯推演

在重大機遇面前，西部地區(qū)應(yīng)積極探索，走出一條符合當(dāng)?shù)靥厣男滦统擎?zhèn)化發(fā)展道路，使小康社會建設(shè)與生態(tài)保護、資源開發(fā)利用達到高度的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。

首先，內(nèi)陸城鎮(zhèn)開放化

一是互聯(lián)互通的網(wǎng)絡(luò)化。依托互聯(lián)網(wǎng)、快速交通網(wǎng)、國際貿(mào)易平臺、開放度高的大都市區(qū)，提高經(jīng)濟外向度。二是提高市場化水平。要轉(zhuǎn)變觀念，真正發(fā)揮市場的主體作用，轉(zhuǎn)變政府職能，為企業(yè)做好服務(wù)。三是社會包容度。發(fā)揮西部地區(qū)民族融合、社會兼容的優(yōu)良傳統(tǒng)，制定優(yōu)惠政策，大力吸引外來人才創(chuàng)業(yè)、就業(yè)，帶動創(chuàng)新發(fā)展。

其次，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特色化

依托本地特色資源，結(jié)合現(xiàn)代市場需求設(shè)計、研發(fā)新產(chǎn)品。鼓勵結(jié)合本地自然條件的小微企業(yè)發(fā)展，不能盲目迷戀大項目。提高對戰(zhàn)略性資源、本地能源開發(fā)的管控能力，避免污染和破壞。積極發(fā)展生態(tài)、自然風(fēng)光、文化旅游，拉動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。結(jié)合國際大通道和邊境口岸，發(fā)展現(xiàn)代物流、國際貿(mào)易和跨境旅游。在有條件的地區(qū)，承擔(dān)國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)功能，如國防軍工、電子信息、新型能源產(chǎn)業(yè)，以及出口加工等。

第三，地均產(chǎn)出高效化

世界各國城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的發(fā)展歷程表明，當(dāng)城鎮(zhèn)化水平突破50%之后，會有不同的結(jié)局：一種是西方發(fā)達國家，隨著城鎮(zhèn)化水平的提升，人均收入快速提高；另一種是以拉美國家為代表的，人均收入長期徘徊不前，落入中等收入國家陷阱。我國要擺脫后一種局面，就必須要致力于提高人均收入水平，否則即使城鎮(zhèn)化率數(shù)字上升，也無法實現(xiàn)國家富裕。這個結(jié)論在西部地區(qū)尤其適用。從根本上講，西部地區(qū)可用于開發(fā)建設(shè)的土地資源更加有限，生態(tài)環(huán)境更加脆弱，產(chǎn)業(yè)集聚總量會更小，必然要走地均產(chǎn)出高效化、人均產(chǎn)出高效化的道路，沒有別的選擇。

第四，家庭增收普惠化

西部地區(qū)的發(fā)展不能只是樹幾個典型和樣板，應(yīng)該以加大教育、培訓(xùn)和幫扶力度，提升農(nóng)民文化水平和自主就業(yè)、創(chuàng)業(yè)能力，自主選擇適銷對路產(chǎn)品以及對接市場能力，從而提高農(nóng)村自我造血能力。要深入研究多種形式帶動農(nóng)村、農(nóng)民致富的方法，藏富于民。避免一些平原地區(qū)大企業(yè)入主土地、集中經(jīng)營模式導(dǎo)致的企業(yè)致富、農(nóng)民出局的結(jié)果。

第五，建設(shè)模式生態(tài)化

首先還是要劃定生態(tài)綠線、河流藍線、自然災(zāi)害紅線。同時，應(yīng)該根據(jù)西部地區(qū)特點，因地制宜地采取大集中、小分散的布局形式，研究低丘緩坡地用于城鎮(zhèn)農(nóng)村建設(shè)問題，給行洪通道、灘涂濕地、動物棲息地、高效農(nóng)田留下寶貴空間。這方面我們的祖先早就總結(jié)出許多好的經(jīng)驗，值得現(xiàn)代人去學(xué)習(xí)。

以公共交通走廊建設(shè)為引導(dǎo)，構(gòu)建低碳、高效的城市結(jié)構(gòu)。西部地區(qū)除了像成都、西安這類少數(shù)平原城市之外，大多是沿河谷走向的帶狀城市，最適合推廣公交走廊。應(yīng)通過公交走廊的設(shè)計，改變?nèi)藗兊某鲂欣砟詈土?xí)慣，轉(zhuǎn)變平原和東部沿海城市以小汽車為主導(dǎo)、圈層式擴張的模式。

要大力研發(fā)本地化綠色營造技術(shù)，避免“唯高技論”。從“土辦法”、“老手藝”中汲取靈感，研發(fā)推廣本地化生態(tài)適用技術(shù)，避免唯技術(shù)、商業(yè)化、難推廣的“高科技崇拜”。

第六，城鄉(xiāng)風(fēng)貌地域化

這已經(jīng)是刻不容緩的命題。中東部地區(qū)在現(xiàn)代化建設(shè)中，已經(jīng)破壞了大量歷史遺存、鄉(xiāng)土風(fēng)情，造成千城一面。廣大西部地區(qū)多民族共融，自然風(fēng)光獨特，歷史遺存眾多，民風(fēng)民俗淳樸，相較發(fā)達地區(qū)來講保存得更多一些，特色也更鮮明。在已經(jīng)到來的快速發(fā)展中，應(yīng)該吸取先發(fā)地區(qū)的教訓(xùn)，加大保護力度，更好地服務(wù)于傳承華夏文明的需要。

四、結(jié)論和建議

在發(fā)展理念上，一定要吸取先發(fā)地區(qū)教訓(xùn)，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，避免生態(tài)災(zāi)難，要避免把東部平原地區(qū)解決問題的方式照搬到西部地區(qū)。

在國家政策層面上，首先仍應(yīng)堅定不移地實施異地城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，不應(yīng)讓已經(jīng)形成的“孔雀東南飛”再往回飛，這對西部地區(qū)的生態(tài)、文化保護等都是巨大的壓力。

其次，要因地制宜，采取靈活多樣的城鎮(zhèn)和人口聚集形態(tài)。要根據(jù)西部地區(qū)的自然條件和文化特色，以及城鎮(zhèn)之間的分工合作關(guān)系，靈活布局城鎮(zhèn)體系和空間形態(tài)，創(chuàng)新空間組織模式。不應(yīng)簡單套用“城鎮(zhèn)群”的概念來指導(dǎo)西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化形態(tài)。

第三，加大對自然、文化資源統(tǒng)籌管理力度。很多專家呼吁設(shè)立“國家公園”制度，在此本人也再次呼吁，將眾多部門管轄的，邊界交織、事權(quán)重疊、責(zé)權(quán)不清的各類自然景觀保護區(qū)進行整合，創(chuàng)建“國家公園”，由中央政府統(tǒng)一劃定、統(tǒng)一管理、投資保護和建設(shè)，真正保護和利用好國家戰(zhàn)略資源。

第四，制定“精準化”城鎮(zhèn)化政策和標準。一是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、扶貧資金和項目、支持政策上，制定更加嚴格的準入標準，堅決杜絕重污染、高能耗、高風(fēng)險產(chǎn)業(yè)進入；二是在城市規(guī)劃、建設(shè)、技術(shù)等方面，制定更加符合西部地區(qū)的差異化技術(shù)標準體系。

西部地區(qū)是落后的，但也是重要的。它之于全國的國土安全、生態(tài)意義、戰(zhàn)略資源意義、民族團結(jié)意義、文化繁榮意義非常重大。如果不能很好保護和開發(fā)利用，會造成無法挽回的損失，并直接影響到東部地區(qū)的生態(tài)、資源供給和穩(wěn)定。同時，西部地區(qū)的優(yōu)勢也是明顯的，發(fā)展機遇也到來了，如果不能實現(xiàn)共同富裕，將難以面對當(dāng)?shù)厝罕姷钠诖?，也無法實現(xiàn)改革開放之初中央政府的承諾。因此，西部地區(qū)在推進城鎮(zhèn)化和城市建設(shè)、項目選擇的過程中，應(yīng)將科學(xué)保護與合理利用更好地結(jié)合起來，更加講究科學(xué)合理，拒絕瞎折騰。

作者簡介：張險峰，北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計研究院總工，教授級高級規(guī)劃師。1989年畢業(yè)于原哈建工，1992年獲碩士學(xué)位。主持天津戰(zhàn)略、天津總規(guī)、北部灣城鎮(zhèn)群規(guī)劃、舟曲災(zāi)后重建城鎮(zhèn)規(guī)劃、哈爾濱總體設(shè)計、重慶兩江四岸城市設(shè)計、大理總規(guī)、延安總規(guī)、天津西客站競賽等一批重大項目，參加了北京戰(zhàn)略、北京軌道交通線網(wǎng)優(yōu)化等項目，參加國家“十一五”重大攻關(guān)課題《人居環(huán)境評價技術(shù)》、建設(shè)部《建設(shè)用地分類標準》修編。在各類刊物發(fā)表學(xué)術(shù)論文20余篇，發(fā)表會議演講10余篇。合著有《建設(shè)技術(shù)政策綱要》、《規(guī)劃師札記》。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微信號 清華同衡規(guī)劃播報

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