——交往型規(guī)劃與公眾參與

編者按：2016年初國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》，“公眾參與”正式排上議程，規(guī)劃界于焉開(kāi)始間歇性發(fā)作“公眾參與焦慮綜合癥”——或謂自下而上的規(guī)劃是健康城市的希望，或云草民自建正是城市亂象之源，或批若方案最終仍須倚靠專業(yè)何必多此一舉，或主規(guī)劃過(guò)程的主體多元化，或有公眾參與無(wú)用論，或曰公眾參與乃政治過(guò)程而非技術(shù)之道，或問(wèn)何為公眾，或斥公眾參與不過(guò)是規(guī)劃師的卸責(zé)借口，或指公眾參與是對(duì)使用者尊重的基本常識(shí)——凡此云云，不外乎基于專業(yè)壁壘、結(jié)果導(dǎo)向或過(guò)程導(dǎo)向的立場(chǎng)，而規(guī)劃技術(shù)路線的背后，觸及的是規(guī)劃者的社會(huì)角色及其自我認(rèn)同。再者，“公眾”豈為一籠統(tǒng)概括，公眾不僅是經(jīng)濟(jì)數(shù)量、多種產(chǎn)權(quán)關(guān)系人，也是社會(huì)學(xué)、人類學(xué)意義上的分異或同質(zhì)、流淌愛(ài)恨情仇的人群。早在2004年，龍?jiān)淌谟凇冻鞘幸?guī)劃》發(fā)表《交往型規(guī)劃與公眾參與》一文，對(duì)于西方世界的參與式規(guī)劃范型做一梳理，但多年來(lái)這一議題在國(guó)內(nèi)乏人問(wèn)津。在新常態(tài)背景下的城鄉(xiāng)規(guī)劃改革大潮中，或許2017年堪稱“公眾參與元年”。本刊重載龍教授舊文，以為序幕。（劉昭吟）

交往型規(guī)劃與公眾參與

摘要：本文簡(jiǎn)要回顧20世紀(jì)后半西方城市規(guī)劃理論的演變，從公眾參與的角度，闡述了交往型規(guī)劃理論的產(chǎn)生背景、依據(jù)、主要論點(diǎn)及其意義。論文還分析了交往型規(guī)劃和公眾參與對(duì)我國(guó)當(dāng)前城市規(guī)劃實(shí)踐所具有的啟發(fā)意義。

關(guān)鍵詞：理性，交往型規(guī)劃，公共圈，公眾參與，主體間

戰(zhàn)后的城市規(guī)劃理論經(jīng)歷了從綜合理性決策、倡導(dǎo)性規(guī)劃、公共選擇和公共善理論到環(huán)境與可持續(xù)性發(fā)展等周期性變動(dòng)，關(guān)注的焦點(diǎn)也逐漸從城市物理空間形態(tài)擴(kuò)展到政治、社會(huì)、人文等廣闊層面，呈現(xiàn)出多元復(fù)合型發(fā)展態(tài)勢(shì)。到了20世紀(jì)九十年代，“交往轉(zhuǎn)變（Communicative turn）”(Healey，1992)[1]又突顯而出，許多學(xué)者開(kāi)始借助當(dāng)代德國(guó)社會(huì)哲學(xué)家哈貝馬斯的社會(huì)批判理論和交往行為（Communicative action）理論來(lái)重新闡述城市規(guī)劃和地域公共政策的決定過(guò)程。綜觀50余年來(lái)規(guī)劃思想的紛紜變化，一個(gè)主流逐漸顯現(xiàn)：重視規(guī)劃者的社會(huì)職責(zé)和規(guī)劃決策過(guò)程中的公眾參與。從這個(gè)意義上看，對(duì)現(xiàn)代主義的功能分區(qū)思想的批判與反省的歷史就是公眾參與的啟蒙與推進(jìn)的歷史。

交往行為的概念在1989年首先被John Forester引入規(guī)劃領(lǐng)域[2]。此后，以美英著名學(xué)者John Friedmann，Judith E. Innes，Patsy Healey 等為代表的先驅(qū)者在理論和實(shí)踐兩個(gè)層面對(duì)規(guī)劃中的交往行為進(jìn)行了長(zhǎng)期的艱辛探索，逐步建立起交往型規(guī)劃（Communicative planning）的基本框架，打造出交往型規(guī)劃這一種新的規(guī)劃理論范式（Paradigm）的成型，并使之在過(guò)去的十余年中取得了規(guī)劃理論的中心地位[3]（Innes1995，Healey1997）而成為當(dāng)今西方城市規(guī)劃領(lǐng)域中一個(gè)令人矚目的課題。

近年來(lái)，交往型規(guī)劃（也被譯為“聯(lián)絡(luò)性規(guī)劃”[4]）理論由海外學(xué)者引進(jìn)國(guó)內(nèi)規(guī)劃學(xué)術(shù)界，其主要思想內(nèi)容也被初步闡明。本文側(cè)重于交往型規(guī)劃的產(chǎn)生背景、理論脈絡(luò)及方法論層面，通過(guò)與常規(guī)規(guī)劃方法的分析比較，探討它對(duì)當(dāng)今我國(guó)規(guī)劃實(shí)踐所具有的啟發(fā)和借鑒意義。

一、交往型規(guī)劃產(chǎn)生的歷史背景

現(xiàn)代主義規(guī)劃思想的核心是建立在“理性－科學(xué)”的知識(shí)體系基礎(chǔ)上的工具理性，堅(jiān)信通過(guò)理性功能分區(qū)和科學(xué)系統(tǒng)分析的藍(lán)圖可以全面預(yù)測(cè)、控制、管理城市社會(huì)的發(fā)展及人間行動(dòng)。在戰(zhàn)后主要工業(yè)國(guó)家中面臨振興崩潰的經(jīng)濟(jì)、重整破碎的城市結(jié)構(gòu)、清除城市貧民窟以及大量性住房建設(shè)等緊迫需求的共同社會(huì)背景下，現(xiàn)代主義規(guī)劃思想表現(xiàn)出相當(dāng)?shù)膶?shí)用性和高效性。但是，其功能分區(qū)和空間決定論的思想也破壞了城市有機(jī)整體性，導(dǎo)致城市歷史的斷裂、社區(qū)的毀壞、城市生命力和活力喪失的所謂“抽象的空間”的產(chǎn)生。

20世紀(jì)50年代后期就開(kāi)始出現(xiàn)了對(duì)理性主義進(jìn)行反思的萌芽。政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家Charles E.Lindblom借鑒控制論專家西蒙(H.A.Simon)的“有限理性(Bunded rationality)”的概念，通過(guò)對(duì)理性主義的藍(lán)圖思想的深刻抨擊，提出了漸進(jìn)決策的概念：“一個(gè)明智的決策者當(dāng)然會(huì)預(yù)見(jiàn)到，他的決策只能部分地實(shí)現(xiàn)其目的，同時(shí)又會(huì)產(chǎn)生未曾預(yù)料的無(wú)法避免的后果。如果他能通過(guò)一系列漸進(jìn)的變化去開(kāi)展工作，則可以避免犯長(zhǎng)期持續(xù)的錯(cuò)誤”[5]。他認(rèn)為除去那些十分簡(jiǎn)單的決策之外，在具有高度復(fù)雜性和不確定性的現(xiàn)實(shí)公共政策的決策過(guò)程中，傳統(tǒng)的理性綜合（Rational-comprehensive）模式是無(wú)能為力的，而摸著石頭過(guò)河是唯一的選擇。決策不可能是完全理性的，而是各方面利益的妥協(xié)與調(diào)和，是一種有限的理性的決策[6]。這種有限理性的思想給城市規(guī)劃領(lǐng)域以發(fā)人深省的刺激，它預(yù)示著規(guī)劃重心開(kāi)始從結(jié)果向過(guò)程轉(zhuǎn)移。

60年代是對(duì)現(xiàn)代理性主義城市規(guī)劃思想開(kāi)展猛烈批判的時(shí)期，也是人文思潮興起和后現(xiàn)代主義規(guī)劃思想的萌芽期。在1961年問(wèn)世的經(jīng)典著作《美國(guó)大城市的死與生》中，Jane Jacobs從生活者的立場(chǎng)出發(fā)，在詳細(xì)的城市觀察和體驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了街道不應(yīng)只具備單純的交通功能，街區(qū)中要有混合的功能和相當(dāng)?shù)拿芏?，這是構(gòu)成城市活力的必要條件。城市可視為一個(gè)“復(fù)雜性的組織問(wèn)題”，而功能分區(qū)的僵化教條正是導(dǎo)致復(fù)雜性降低、活力喪失及非人性化現(xiàn)象的主要元兇[7]。Jacobs的批判可謂是投向現(xiàn)代主義的一顆重磅炸彈，它大大動(dòng)搖并削弱了現(xiàn)代理性主義的正統(tǒng)性根基。C.Alexander1965年發(fā)表了《城市并非樹形》的重要論文，批判了階層式空間的思想。他從數(shù)學(xué)集合論的角度，將基于嚴(yán)格功能分區(qū)和層級(jí)概念的人工制造的城市抽象為樹形結(jié)構(gòu)，而將多功能有機(jī)結(jié)合，互相交融的自然生成的城市歸納為半網(wǎng)絡(luò)(Semi-lattice)形結(jié)構(gòu)，通過(guò)實(shí)證性研究證明半網(wǎng)絡(luò)形結(jié)構(gòu)是城市活力的源泉，“城市就是一個(gè)重疊的，模糊的，多元交織起來(lái)的整體”[8]。同年，Paul Davidoff提出了倡導(dǎo)性規(guī)劃概念。所謂“倡導(dǎo)”就是倡導(dǎo)規(guī)劃的社會(huì)性，即促成市民，特別是窮人和少數(shù)民族等社會(huì)底層在規(guī)劃過(guò)程中的積極參與。他強(qiáng)調(diào)規(guī)劃是一個(gè)解決廣泛社會(huì)問(wèn)題的政治過(guò)程，為保證民主性，公正性和平等性，規(guī)劃應(yīng)是自下而上的。規(guī)劃者不應(yīng)以自己的價(jià)值判斷為標(biāo)準(zhǔn)，而要綜合考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等諸多方面的影響，特別要代表社會(huì)弱勢(shì)群體的利益，平衡和協(xié)調(diào)各種利益沖突以達(dá)成社會(huì)共同遵守的契約[9]。Davidoff的這種倡導(dǎo)性規(guī)劃學(xué)說(shuō)實(shí)際上成為規(guī)劃中公眾參與的有力宣言。拉開(kāi)了規(guī)劃實(shí)踐中公眾參與的帷幕。到了1969年，針對(duì)公眾參與的混亂局面，Sherry R.Arnstein制定了依據(jù)規(guī)劃中決策權(quán)力的大小來(lái)劃定了參與層次的“8段梯子”理論，明確提出公眾參與應(yīng)該是一個(gè)從低層次的所謂“非參與”及“象征性參與”走向高層次的“權(quán)利參與”的不斷上升的過(guò)程[10]。

總之，60年代是公眾參與正式登場(chǎng)的十年，此時(shí)的公眾參與多表現(xiàn)為自下而上的社會(huì)運(yùn)動(dòng)的形式。

70，80年代似乎是厭倦了爭(zhēng)論而推崇實(shí)踐的年代。石油危機(jī)讓人類意識(shí)到自然資源絕不是無(wú)限的，資本主義的失控發(fā)展最終導(dǎo)致人與人，人與自然，身體與靈魂的分離，會(huì)帶來(lái)社會(huì)災(zāi)難。為爭(zhēng)奪城市空間環(huán)境的控制和管理權(quán)，規(guī)劃演變成為各種社會(huì)團(tuán)體和各社會(huì)階層之間展開(kāi)政治斗爭(zhēng)的主要手段之一。但是，斗爭(zhēng)與合作往往是不可分離的統(tǒng)一體。77年的《馬丘比丘憲章》就明確提出“城市環(huán)境是人民創(chuàng)造的。城市規(guī)劃必須建立在各專業(yè)設(shè)計(jì)人，城市居民以及公眾和政治領(lǐng)導(dǎo)人之間的系統(tǒng)的不斷的互相協(xié)作配合的基礎(chǔ)上”。到了80年代，這種斗爭(zhēng)與合作開(kāi)始脫離單向（政治權(quán)力）的社會(huì)沖突而在城市生活環(huán)境等更為綜合的層面上展開(kāi)。在英、美兩國(guó)，隨著撒切爾夫人和里根政府的私有化、市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)政策的推行，政府大幅削減國(guó)家干預(yù)和社會(huì)福利并逐漸從競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的推出，這在客觀上為市民社會(huì)的建設(shè)留出了空間。在城市規(guī)劃中則突出表現(xiàn)在城市更新和社區(qū)發(fā)展領(lǐng)域，在趨于碎片化的世界中，人們普遍為尋求社區(qū)感和安全感而著力于重建聯(lián)系（Restore connections/Relation building）。于是，公眾參與作為一種民主主義的實(shí)踐和規(guī)劃的必要手段得到廣泛地運(yùn)用和發(fā)展。

90年代起，世界政治經(jīng)濟(jì)格局的動(dòng)蕩使西方的規(guī)劃者普遍籠罩在一片深刻的懷疑和批判的氣氛中。面對(duì)日趨多元化、片段化、流動(dòng)化的社會(huì)，一方面對(duì)政府的不信和市場(chǎng)的懷疑加強(qiáng)了對(duì)社會(huì)公共性的訴求。全球范圍內(nèi)NPO，NGO（非贏利，非政府組織）等市民組織、團(tuán)體及其活動(dòng)的興起使政府及官僚系統(tǒng)的正統(tǒng)性遭到前所未有的挑戰(zhàn)，市民社會(huì)的創(chuàng)建再度成為世界性的焦點(diǎn)。另一方面，政府也認(rèn)識(shí)到自身的局限，開(kāi)始嘗試擺脫長(zhǎng)久以來(lái)的公共利益的代言人和決策人的角色，轉(zhuǎn)而走上與社會(huì)和市民組織的合作以共同制定公共決策之路。在城市規(guī)劃領(lǐng)域內(nèi)，政府和精英主導(dǎo)的科學(xué)理性規(guī)劃開(kāi)始讓位于可持續(xù)性的合作型動(dòng)態(tài)規(guī)劃，以人為本的價(jià)值觀通過(guò)平衡各個(gè)人和團(tuán)體的利益而得以真正實(shí)現(xiàn)。關(guān)鍵是在這個(gè)過(guò)程中，規(guī)劃師不再扮演外部的觀察員或價(jià)值中立的專家角色，他們必須是生活的參與者。規(guī)劃師只有走向市民取得市民的支持才能抗衡權(quán)力和金錢的結(jié)合。因此，規(guī)劃必須從為人的規(guī)劃走向與人的規(guī)劃（Planning should be with people rather than for people），與人的規(guī)劃就是交往型規(guī)劃。

交往型規(guī)劃理論的先驅(qū)者Innes和Healey等學(xué)者認(rèn)為，伴隨著社會(huì)的復(fù)雜化和多元化，規(guī)劃師的主要職責(zé)就是平衡各個(gè)社會(huì)集團(tuán)和個(gè)人之間的利益，化解沖突以求得共識(shí)。規(guī)劃不僅僅是通過(guò)交往而進(jìn)行，規(guī)劃就是交往本身。他們因此強(qiáng)調(diào)規(guī)劃師的人際交流和協(xié)商能力重過(guò)技術(shù)分析能力。換句話說(shuō)，公眾參與和相互間溝通的促成是規(guī)劃的中心任務(wù)。

今天，公眾參與的影響一方面在空間范圍上已經(jīng)擴(kuò)展到了歐美先驅(qū)國(guó)家以外的更廣泛的地域里（如亞洲的日本，韓國(guó)，臺(tái)灣），另一方面在社會(huì)操作的深度上（特別是主要發(fā)達(dá)國(guó)家）通過(guò)規(guī)劃的條例化和制度化以及決策機(jī)構(gòu)的組織和工作程序上均保證公眾參與得到了切實(shí)體現(xiàn)?？梢哉f(shuō)，交往型規(guī)劃理論的出現(xiàn)標(biāo)志著世界范圍內(nèi)的公眾參與已開(kāi)始進(jìn)入了成熟期，基本上完成了從60年代的社會(huì)運(yùn)動(dòng)化向90年代的理論化和制度化方向的邁進(jìn)。

從規(guī)劃哲學(xué)上看，規(guī)劃的焦點(diǎn)已完成了3階段的轉(zhuǎn)換：戰(zhàn)后現(xiàn)代主義對(duì)客體關(guān)系的重視，60年代人文思潮對(duì)主體關(guān)系的重視，90年代市民社會(huì)和公共空間建設(shè)對(duì)主體間（Inter-subjective）關(guān)系的重視。

由于交往型規(guī)劃理論大多直接借鑒哈貝馬斯的交往行為理論。所以要獲得完整的理解必須首先理解哈貝馬斯對(duì)“公共”，“公共空間”，“交往”等基本概念所進(jìn)行的深刻反思。

二、哈貝馬斯：公共圈，生活世界，交往行為

作為城市規(guī)劃的核心概念，“公共(Public)”一直是一個(gè)熟悉卻未被認(rèn)真反思的詞。

Public一詞源于西方，原意是指在古希臘城邦國(guó)家中為使市民自身利益得到保障，市民積極參與的政治辯論，自由地發(fā)表個(gè)人意見(jiàn)，通過(guò)民主的程序制定公共決策。由此可見(jiàn)，Public由“私”所構(gòu)成并為保護(hù)“私”而存在。而在我國(guó)，Public通常被譯為“公共”，但其內(nèi)涵與在西方語(yǔ)境中的本意有明顯差異。由于長(zhǎng)期以來(lái)的東方封建專制政治的歷史原因，“公”常常被等同于“官”，“私”等同于“民”。在“大公無(wú)私”，“奉公滅私”的價(jià)值觀的影響下，“公”與“私”脫離，“官”與“民”對(duì)立，公權(quán)被無(wú)限擴(kuò)大而私權(quán)被徹底否定。于是公共成為被國(guó)家行政所獨(dú)占后強(qiáng)加于市民的東西，公共性被扭曲為政府的公共性。20多年的體制改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)讓人們充分認(rèn)識(shí)到這種片面的“公”已成為現(xiàn)代化進(jìn)程中的障礙，對(duì)“公”與“私”關(guān)系的匡正，對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)正在寫入國(guó)家憲法。所以，脫“大公”而求“小公”，即在確定個(gè)人的主體性和私的利益的基礎(chǔ)上，通過(guò)市民“私“的合作與協(xié)同而達(dá)到新的市民的公共性是時(shí)代的緊迫要求。

哈貝馬斯在其早期的重要著作《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》中，肯定了18世紀(jì)和19世紀(jì)早期存在于資產(chǎn)階級(jí)的市民之間的那種基于家庭生活和精神之上，以文學(xué)藝術(shù)沙龍、咖啡館、報(bào)紙雜志、集會(huì)及政治辯論等形式就共同關(guān)心的公共事物進(jìn)行的自由議論和意見(jiàn)交換的公共領(lǐng)域的價(jià)值，并用“公共圈（Public sphere）”這一空間概念來(lái)表述由公眾輿論所形成的社會(huì)空間。同時(shí)，他還尖銳批判了資本主義后期因政府的肥大化和市場(chǎng)的擴(kuò)張而導(dǎo)致一系列環(huán)境，和平，教育等社會(huì)問(wèn)題產(chǎn)生，主張只有通過(guò)公眾交往才能重建公共圈并實(shí)現(xiàn)公共性的再生[11]。

哈貝馬斯還把社會(huì)分為三個(gè)層面：政治社會(huì)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)，市民社會(huì)。市民社會(huì)與前兩者的分離構(gòu)成了他“系統(tǒng)-生活世界”的理論架構(gòu)。所謂“系統(tǒng)”是指國(guó)家行政系統(tǒng)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，以非語(yǔ)言的權(quán)力和貨幣為媒介，以追求效率為合理準(zhǔn)則的行動(dòng)領(lǐng)域，是工具理性作用的世界。而“生活世界”則是由私的領(lǐng)域（家族，鄰里關(guān)系）和公共圈構(gòu)成，以語(yǔ)言為媒介，以主體間的相互理解達(dá)成共識(shí)為合理準(zhǔn)則的行動(dòng)領(lǐng)域，是交往理性（Communicative rationality）作用的世界，也是公共圈賴以存在的世界。哈貝馬斯斷言“生活世界正在被系統(tǒng)所殖民化”[12]。為走出困境，他提出相對(duì)于以目的達(dá)成為志向的功能主義的工具理性行為，以了解（Understanding）為志向的交往行為的重要性必須得以重視。而為實(shí)現(xiàn)交往行為的目標(biāo)，即達(dá)成相互理解并形成合意（Consensus），必須確立一些基本前提以使所有受決策影響的個(gè)人或利益團(tuán)體的代表者都能平等地參加決策過(guò)程中，并且能夠不受任何事先的限定的影響而自由地發(fā)話來(lái)表達(dá)自己的意見(jiàn)而最終影響決策。為次，交往與對(duì)話應(yīng)遵守以下有效性要求：①可理解性要求(Comprehensibility)－說(shuō)話者必須選擇一個(gè)可理解的表達(dá)；②真理性要求(Truth)－說(shuō)話者提供的陳述必須是真實(shí)的；③正確性要求(Rightness)－說(shuō)話者選用的言說(shuō)必須是正確的，遵循社會(huì)的正當(dāng)規(guī)范；④真誠(chéng)性要求(Truthfulness)－說(shuō)話者所表達(dá)的自身意向必須是主觀誠(chéng)實(shí)的[13]。

今天，通過(guò)廣泛社會(huì)交往以重建社會(huì)公共性為目標(biāo)的市民社會(huì)的建設(shè)已成為今天東西方共通的緊迫課題和挑戰(zhàn)。以“人類文明最偉大的結(jié)晶――城市”為對(duì)象的城市規(guī)劃無(wú)疑必須對(duì)此做出明確的回答。

城市是公共性空間化的場(chǎng)所。城市規(guī)劃作為一種公共契約，是為達(dá)成社會(huì)公共性和公共圈所進(jìn)行的社會(huì)交往活動(dòng)。因此，城市規(guī)劃是公共圈的發(fā)生裝置，公共圈是實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃的主要保障。無(wú)論從過(guò)程還是結(jié)果上，從方法論還是認(rèn)識(shí)論上看，公共性是規(guī)劃的目標(biāo)，交往行為是規(guī)劃的主要手段。城市規(guī)劃本質(zhì)上是屬于生活世界的。

城市規(guī)劃過(guò)程中的交往行為，即各主體的發(fā)話行為將超越事前預(yù)定的功能和規(guī)律，在新的方向和戰(zhàn)略上形成共享，賦空虛的空間以存在的意義。在這個(gè)過(guò)程中政府充其量只不過(guò)是參加的主體之一，各種民間團(tuán)體（NPO，NGO）或個(gè)人作為主體的參與是必不可少的。公眾參與所營(yíng)造的正是一個(gè)市民的意見(jiàn)得以反映和尊重、市民創(chuàng)造性合意形成的社會(huì)公共圈，作為重層的且多元存在的，它是保護(hù)市民利益克服政府及商業(yè)獨(dú)斷的重要武器。在實(shí)踐中它表現(xiàn)為市民公告、市民論壇、市民會(huì)議、工作小組、工作坊(Workshop)等多種參與形式。

三、交往型規(guī)劃的內(nèi)涵及評(píng)價(jià)

在信奉科學(xué)的工具理性的現(xiàn)代主義者看來(lái)，規(guī)劃就是運(yùn)用科學(xué)知識(shí)來(lái)控制人類活動(dòng)的“指令性表明（Directive statements）”，是理性對(duì)非理性的統(tǒng)治。實(shí)踐中則表現(xiàn)為以追求高效率為原則的產(chǎn)業(yè)空間中心型城市結(jié)構(gòu)。但是，隨著價(jià)值觀多元化的后現(xiàn)代社會(huì)的到來(lái)，城市產(chǎn)業(yè)空間的重要性讓位于公共空間，規(guī)劃的指令性功能降低，而交往的功能（Interactive role）日趨重要。從某種意義上看，“專家-政治”的精英控制型現(xiàn)代主義規(guī)劃概念正在被“公共討論-合意形成”的參加型后現(xiàn)代概念所置換。Innes（1998）曾經(jīng)這樣描述交往型規(guī)劃的極端重要性：“如同制造商通過(guò)利用計(jì)算機(jī)芯片，內(nèi)存，程序的設(shè)置使其產(chǎn)品智能化那樣，交往使規(guī)劃智能化。規(guī)劃的重要作用并不是去決定未來(lái)20年中要做的事，而是如何創(chuàng)造性地適應(yīng)現(xiàn)今無(wú)法預(yù)測(cè)的未來(lái)”[14]。

綜合Healey和Innes等人的觀點(diǎn)和論述，可以大致歸納出交往型規(guī)劃理論的主要論點(diǎn)。

1．規(guī)劃是一種廣泛的社會(huì)參與的交往行為，正是通過(guò)人與人之間相互作用和真誠(chéng)對(duì)話使市民豐富多彩的生活需求得以解明。所以，規(guī)劃者大部分的時(shí)間都用在說(shuō)話和交流上，創(chuàng)造型對(duì)話的孕育就是規(guī)劃的重要目標(biāo)之一。在規(guī)劃的交往過(guò)程中，科學(xué)技術(shù)知識(shí)只是知識(shí)系統(tǒng)的一部分，復(fù)雜多元的生活知識(shí)，即文化，歷史，故事，神話，經(jīng)驗(yàn)等“分立的個(gè)人知識(shí)（哈耶克，1960）”[15]更為重要。同樣，規(guī)劃過(guò)程中的數(shù)據(jù)的分析和統(tǒng)計(jì)僅僅是規(guī)劃方法之一，多元化的價(jià)值觀，經(jīng)驗(yàn)，直覺(jué)等相融合的公開(kāi)議論和意見(jiàn)的交換也是必備的規(guī)劃方法。

2．對(duì)交往型規(guī)劃而言，知識(shí)和行動(dòng)之間是連續(xù)的直接對(duì)應(yīng)的關(guān)系。由于先期的公眾參與的實(shí)施，一旦形成一致的政策，政策的實(shí)施立刻自然發(fā)生。換句話說(shuō)，學(xué)習(xí)、決定和行動(dòng)之間沒(méi)有分界，合意本身就是決策，行動(dòng)的效率大為提高。反觀工具理性中的線型模式，即先由政策制定者設(shè)定目標(biāo)和問(wèn)題然后由專家和規(guī)劃者做出解答的模式，在決策的實(shí)施過(guò)程中因難以取得公眾的理解與支持而常常陷入困境。

3．參加規(guī)劃的各主體應(yīng)保持開(kāi)放的心態(tài)和意識(shí)相對(duì)化狀態(tài)。個(gè)人與他人或團(tuán)體的利益一旦相互關(guān)聯(lián)，發(fā)生意見(jiàn)調(diào)整、交涉和滲透，事先固定的觀念也隨之改變而孕育出新的構(gòu)想。因此，相互作用并非簡(jiǎn)單的意見(jiàn)和利益的交換游戲，而是通過(guò)相互理解和共同學(xué)習(xí)使各參加者的觀念、態(tài)度、利益相對(duì)化和再構(gòu)筑的過(guò)程。對(duì)話既是形成合意的手段還是知識(shí)生產(chǎn)的重要途徑。規(guī)劃就是在不同的觀點(diǎn)和參加者之間架設(shè)一座橋梁，打通多主體間的相互聯(lián)系。參加主體自身的利益和要求也必須經(jīng)由交往之后才能最終被把握。

4．交往型規(guī)劃更強(qiáng)調(diào)規(guī)劃過(guò)程和軟件的建設(shè)。規(guī)劃不僅是要制訂一套特定的行動(dòng)計(jì)劃，同時(shí)還是這個(gè)行動(dòng)計(jì)劃的制訂與實(shí)施所不可缺少的公共圈的構(gòu)筑。規(guī)劃與其說(shuō)是一個(gè)固定的未來(lái)藍(lán)圖和終點(diǎn)，不如說(shuō)是在交往和相互理解基礎(chǔ)上的一個(gè)起點(diǎn)。另外，交往的過(guò)程不僅僅生產(chǎn)出物質(zhì)資本，還積累社會(huì)資本，即形成合意的社會(huì)組織能力，它增加了城市社區(qū)的自我組織性和自律性，使城市可以更加有效率地對(duì)應(yīng)未來(lái)復(fù)雜而不可知的變化。為此，市民環(huán)境學(xué)習(xí)是規(guī)劃的重要內(nèi)容和形式。

5．交往型規(guī)劃的過(guò)程中，規(guī)劃者必須改變過(guò)去的精英地位，轉(zhuǎn)而去適應(yīng)同時(shí)扮演多種角色：市民參加的交往過(guò)程的組織者和促成者（Organizer），市民間意見(jiàn)沖突的調(diào)停者（Mediator）、為特定價(jià)值的辯護(hù)的交涉者（Negotiator）(Forester1989)[16]。

6．在實(shí)際操作層面上，交往型規(guī)劃將城市理解為由眾多利益相關(guān)的個(gè)體所構(gòu)成的社會(huì)共同體，規(guī)劃便是一個(gè)博弈的過(guò)程，而所謂合意就是共同體成員通過(guò)各自的策略（Strategy）選擇而達(dá)到的一個(gè)均衡結(jié)果，它不是最優(yōu)化結(jié)果而是滿足化結(jié)果。因此，交往型規(guī)劃常常借用博弈論（Game theory）的原則，視規(guī)劃參加者為博弈中的參與人（Player），并借助L.Halprin的RSVP型“工作坊”[17]以及H.Sanoof開(kāi)發(fā)的設(shè)計(jì)博弈Design game[18]等集團(tuán)創(chuàng)造的手法，通過(guò)經(jīng)各方面對(duì)面的充分交流，最終達(dá)成共識(shí)。

7．交往型規(guī)劃需要建立一個(gè)新的動(dòng)態(tài)的評(píng)價(jià)系統(tǒng)。它包括過(guò)程評(píng)價(jià)和結(jié)果評(píng)價(jià)兩部分：過(guò)程評(píng)價(jià)側(cè)重參加者的廣泛代表性，議題及議論進(jìn)程的主導(dǎo)性，充分性和自我組織性，提供信息的真實(shí)性和全面性等。結(jié)果評(píng)價(jià)則包括知的資本，社會(huì)資本，政治資本主義3種類型，同時(shí)還在時(shí)間軸上逐漸展開(kāi)的第1次結(jié)果，第2次結(jié)果，第3次結(jié)果[19]。

綜上所述的觀點(diǎn)稍加整理，可以發(fā)現(xiàn)交往型規(guī)劃與通常的理性主義規(guī)劃的主要區(qū)別之點(diǎn)（表1）。

交往型規(guī)劃的倡導(dǎo)者們大都直接從哈貝馬斯的交往行為理論獲取智慧的源泉，但是他們各自采用從不同的視點(diǎn)探索著諸多的實(shí)踐問(wèn)題，其內(nèi)部也呈現(xiàn)出多元化發(fā)展的態(tài)勢(shì)。其中有Forester對(duì)規(guī)劃過(guò)程中信息及信息的歪曲與權(quán)力關(guān)系的分析，Innes的交往行為和合意形成機(jī)制的探討，Healey的社會(huì)，政治，規(guī)劃制度分析，F(xiàn)ischler和Flyvbjerg的理性與權(quán)力的分析等等。但是作為一個(gè)整體，交往型規(guī)劃為公眾參與奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)和操作手段。

如果說(shuō)60年代Davidoff的倡導(dǎo)性規(guī)劃所提倡的市民參加還是一種回應(yīng)來(lái)自規(guī)劃外部政治及社會(huì)層面的壓力的話，90年代以交往型規(guī)劃為標(biāo)志著公眾參與則是規(guī)劃體系內(nèi)部變革所帶來(lái)的結(jié)果。近十年來(lái)的發(fā)展也充分表明，公眾參與已成為眾多先進(jìn)國(guó)家的城市規(guī)劃的制度，內(nèi)容和主要手段。

強(qiáng)調(diào)規(guī)劃中的公眾參與并不意味著要放棄規(guī)劃者的權(quán)力，相反，交往型規(guī)劃通過(guò)構(gòu)筑規(guī)劃者與政府決策者間的新關(guān)系而使規(guī)劃者直接走入決策層而擁有更大的權(quán)力。正如Forester警告的那樣：“忽視權(quán)力會(huì)導(dǎo)致自身無(wú)力”，“正是社會(huì)過(guò)程才能使信息變成知識(shí)，使知識(shí)變成行動(dòng)。…如果規(guī)劃者能夠創(chuàng)造出這樣一種過(guò)程而不是盲從簡(jiǎn)單的科學(xué)分析程序，他們就會(huì)獲得更大的權(quán)力”[20]。換句話說(shuō)，交往型規(guī)劃追求的就是從“向權(quán)利講授真理”到“參與決策過(guò)程”的轉(zhuǎn)變。

但是，交往型規(guī)劃并不是一個(gè)醫(yī)治百病的良方，其自身不可避免地帶有許多先天不足。批評(píng)主要有以下方面：①忽視權(quán)力，信息等社會(huì)資源分配的非對(duì)稱性，貶低政治力量和行為在解決規(guī)劃難題中的重大作用，夸大了語(yǔ)言的功能，帶有一定烏托邦色彩。②忽視物理空間規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)意義。規(guī)劃的社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)無(wú)法脫離物理空間這個(gè)基礎(chǔ)。③在實(shí)踐層面上，所謂合意形成，往往不過(guò)是市民個(gè)體或集團(tuán)間的最小公分母，是最低限的共識(shí)，與集體創(chuàng)造力的成果預(yù)期相距甚遠(yuǎn)。④合意形成過(guò)程所消耗的政治，社會(huì)成本增大。另外，合意形成與意思決定之間的關(guān)聯(lián)也尚未被清晰解明。

四、交往型規(guī)劃的啟示

規(guī)劃不斷改變著社會(huì)而自身也被社會(huì)所改變。城市規(guī)劃永遠(yuǎn)都是植根于特定社會(huì)和時(shí)代背景中的一種社會(huì)技術(shù)。

隨著WTO的加入和政治體制改革的深化，對(duì)公權(quán)的監(jiān)督和限制，對(duì)私權(quán)的尊重和保護(hù)是新世紀(jì)我國(guó)建設(shè)發(fā)展的重大戰(zhàn)略目標(biāo)，這必然帶來(lái)對(duì)現(xiàn)有的城市規(guī)劃體制、規(guī)劃過(guò)程和規(guī)劃者職責(zé)等的深刻變革。

從世界范圍來(lái)看，一般而言有所謂“成長(zhǎng)期的城市規(guī)劃”和“成熟期的城市規(guī)劃”之分。前者表現(xiàn)為以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為中心，以城市周邊的新區(qū)開(kāi)發(fā)為主導(dǎo)城市的向外擴(kuò)張；后者則注重城市建成區(qū)的再開(kāi)發(fā)以提升城市生活的品質(zhì)。前者往往硬件先行而后者則不可避免的首先要求市民的參與和合意。雖然不能否認(rèn)“成長(zhǎng)期的城市規(guī)劃”中公眾參與的必要性，但國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)表明，公眾參與的成果更多地出現(xiàn)在“成熟期的城市規(guī)劃”中。另外，公眾參與作為制度論還是作為運(yùn)動(dòng)論的論爭(zhēng)也是一個(gè)懸而未決的課題。

我國(guó)的城市發(fā)展的現(xiàn)實(shí)是城市在向外圍拓展的同時(shí)舊城區(qū)的更新與改造也成為十分緊迫的難題，所以，城市規(guī)劃表現(xiàn)出“成長(zhǎng)期的城市規(guī)劃”+“成熟期的城市規(guī)劃”的獨(dú)特的混合型態(tài)。在實(shí)踐上已涌現(xiàn)出如青島市的重大建設(shè)計(jì)劃決定之前向市民公示的制度，河南省和重慶市的規(guī)劃師與市民代表的聯(lián)席會(huì)議制度等所謂“陽(yáng)光規(guī)劃”的公眾參與和交往型規(guī)劃的先驅(qū)事例。同時(shí)，全國(guó)多數(shù)大中城市中開(kāi)展的社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)的本質(zhì)也是要將政府的權(quán)力回歸于社會(huì)，這在客觀上也必然鼓勵(lì)公眾參與。但是，公眾參與在我國(guó)總體上尚處在萌芽狀態(tài)，大多數(shù)還多停留在諸如信息發(fā)布會(huì)、公示會(huì)、展評(píng)會(huì)之類的低層次的形式主義的層面上，是既定成果的公開(kāi)而遠(yuǎn)非市民作為主體對(duì)規(guī)劃決策過(guò)程的參與。無(wú)疑，參與的主要障礙來(lái)源于社會(huì)環(huán)境的不配套，市民教育水平低，規(guī)劃者自身傳統(tǒng)意識(shí)的局限等諸多方面。所以，必須促使公眾參與在制度論和運(yùn)動(dòng)論――自上而下和自下而上――兩個(gè)方向上同步推進(jìn)，使城市規(guī)劃真正走向徹底的社會(huì)化。

交往型規(guī)劃對(duì)我國(guó)的規(guī)劃教育也提出了新的挑戰(zhàn)。長(zhǎng)期以來(lái)，規(guī)劃的公共性是一個(gè)被忽略的話題，作為價(jià)值中立者，為政府決策制造決策依據(jù)是傳統(tǒng)規(guī)劃教育的宗旨。于是，規(guī)劃過(guò)程中規(guī)劃師自然與政府構(gòu)成互動(dòng)體，成為公共利益的代言者，“規(guī)劃師經(jīng)常發(fā)現(xiàn)自己正站在權(quán)力者-特別是國(guó)家的權(quán)力的一側(cè)”[21]。交往型規(guī)劃和公眾參與迫使規(guī)劃的范型發(fā)生轉(zhuǎn)變，規(guī)劃師必須直接面對(duì)公眾，市民是城市規(guī)劃真正的業(yè)主，市民的公正性才是規(guī)劃的終極目標(biāo)。因此，為積極適應(yīng)社會(huì)角色的轉(zhuǎn)換，在規(guī)劃教育內(nèi)容上要拋棄單純技術(shù)統(tǒng)計(jì)分析的那種精英階層的自滿，增加并充實(shí)有關(guān)社會(huì)組織、人際交流、沖突調(diào)解和意見(jiàn)綜合等的技能訓(xùn)練。必須堅(jiān)信：規(guī)劃師不是“系統(tǒng)”的成員，他永遠(yuǎn)屬于“生活世界”。

參考文獻(xiàn)(References):略

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