特別關(guān)注

上海市近郊農(nóng)村宅基地置換建立在宅基地功能的轉(zhuǎn)變、宅基地置換權(quán)自主、宅基地管理到位的基礎(chǔ)之上，表現(xiàn)出農(nóng)戶與政府積極互動的局面。在不損害農(nóng)民切身利益的前提下，保障農(nóng)民自主選擇的彈性空間，利用宅基地規(guī)范管理的政策性支撐，有策略、有原則、有底線地推進(jìn)宅基地置換，這是上海市近郊農(nóng)村進(jìn)行村莊更新、改善農(nóng)村環(huán)境的重要途徑之一。

上海宅基地的變遷歷史

從宅基地的變遷歷史來看，上海政府對宅基地長期的規(guī)范管理為宅基地置換提供了有效的政策資源。對宅基地的控制具體化、制度化，很大程度上抑制了農(nóng)戶在宅基地上建新房的積極性。也為目前的宅基地置換提供了政策支撐。

其一，20世紀(jì)80年代宅基地證的頒發(fā)，為宅基地置換的面積提供了法律依據(jù)；其二，20世紀(jì)90年代通過控制農(nóng)民建房的面積，實現(xiàn)戶均面積均等化，為宅基地置換提供了相對平衡的利益關(guān)聯(lián)；其三，宅基地的審批權(quán)上收導(dǎo)致農(nóng)戶宅基地的審批成本增加，進(jìn)而減弱了農(nóng)民在村莊內(nèi)進(jìn)行宅基地更新的欲望，增強了在村莊外更新的動力。實現(xiàn)戶均面積均等化，為宅基地置換提供了相對平衡的利益關(guān)聯(lián)。

上海宅基地功能的退化與轉(zhuǎn)換

在一個以農(nóng)業(yè)為主的村落中，宅基地至少承擔(dān)兩項基本功能：生活居住功能和生產(chǎn)輔助功能。上海農(nóng)村宅基地的這兩大傳統(tǒng)功能一直持續(xù)到20世紀(jì)90年代。之后，隨著改革開放步伐的加快，大量工廠企業(yè)進(jìn)駐嘉定區(qū)，外岡鎮(zhèn)和安亭鎮(zhèn)成為當(dāng)?shù)毓I(yè)產(chǎn)值較高的區(qū)域。

持續(xù)的工業(yè)發(fā)展提供了充足的就業(yè)崗位，促使本地農(nóng)民大規(guī)模地脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，由“既不離土也不離鄉(xiāng)”的傳統(tǒng)農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)椤半x土不離鄉(xiāng)”的產(chǎn)業(yè)工人。另外，進(jìn)廠務(wù)工的不僅僅是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，還有大量的外地農(nóng)民工。這些外來務(wù)工人員便成為周邊農(nóng)村閑置房屋最主要的消費者。部分村農(nóng)房年租金最高可達(dá)700多萬元，平均每戶每年的租金收入可達(dá)3萬多元?？梢姰?dāng)?shù)剞r(nóng)民收入的兩大來源，其一是來自工業(yè)勞動所得的工資，其二是來自宅基地附屬房屋的租金收入，這是宅基地營利功能的具體表現(xiàn)。從宅基地功能的變遷來看，當(dāng)通過宅基地置換，在保證基本居住功能的前提下，宅基地營利功能不僅沒有削弱反而可能增強，農(nóng)民上樓自然有其內(nèi)在的積極性。因此，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村宅基地功能的退化與轉(zhuǎn)換為宅基地置換提供了條件。

上海宅基地置換的惠民舉措

宅基地置換屬于上海市各級政府的自選動作，是地方政府為滿足農(nóng)民需求而實施的一項惠民工程，本身并不屬于征地拆遷項目。例如：外岡鎮(zhèn)的宅基地置換已有10年歷史，鎮(zhèn)政府的初衷是改善農(nóng)民的居住環(huán)境，通過宅基地置換創(chuàng)造條件和機會讓農(nóng)民進(jìn)城上樓。因此，在宅基地置換中，政府首先確立的第一原則為農(nóng)戶自愿原則，讓農(nóng)民自主選擇是否參與置換，其政策目標(biāo)的單純性決定了宅基地置換彈性空間的大小。

同時，村干部因動遷項目不在上級部門考核范圍內(nèi)，故將選擇權(quán)留給農(nóng)戶。因此，在無上級考核壓力下的基層組織就不會采取激進(jìn)的手段迫使不愿意的農(nóng)戶動遷,村里還為不愿意動遷的農(nóng)戶保留了基本的生活條件。正是這種無壓力的“動遷”使宅基地置換過程出現(xiàn)的各種矛盾可以在一定彈性空間中消解，從而避免了干群矛盾和家庭矛盾的激化和顯化。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：2016年《中國土地》第10期

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