農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記是當(dāng)前三農(nóng)領(lǐng)域的一項(xiàng)重點(diǎn)工作。近期，筆者在西部某省調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，在土地確權(quán)過程中出現(xiàn)了一個較為普遍的現(xiàn)象：這次確權(quán)中實(shí)測的真實(shí)耕地面積比原先土地承包時登記的數(shù)字要高出10%到15%，有些地方甚至高得更多。據(jù)了解，類似的情況在東部、中部以及東北其他一些省份的土地確權(quán)登記工作中也同樣出現(xiàn)。

造成確權(quán)后真實(shí)面積高于原先登記面積的原因是多方面的，主要包括以下五點(diǎn)：

其一，在第一輪土地承包以及緊接著的第二輪土地承包之時，即老百姓所說的“分地”時，普遍存在瞞報、少報耕地面積。第一輪土地承包早在八十年代初，第二輪土地承包距今也有二十年左右的時間。當(dāng)時的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度不同于現(xiàn)在，交公糧、農(nóng)業(yè)稅等農(nóng)民的支出負(fù)擔(dān)是與承包耕地面積掛鉤的，面積小則交稅少，因而普遍存在瞞報少報的動機(jī)。當(dāng)時基層為了確保家庭承包的順利進(jìn)行，也就在一定程度上默認(rèn)了這種做法?，F(xiàn)在不僅農(nóng)業(yè)稅已經(jīng)停征了，而且農(nóng)戶心里清楚這一次確權(quán)工作直接關(guān)系到今后土地流轉(zhuǎn)過程中的收益權(quán)問題，所以只存在多報的動機(jī)、不存在少報的動機(jī)。于是，原先瞞報少報的耕地面積這一次都水落石出了。

其二，當(dāng)時的土地面積測量技術(shù)與測量方法比較簡陋，一般是拿著皮卷尺丈量，有的甚至采用步量、目測等辦法粗略地估算，精確度較低。在精確度有限的情況下，基層干部與農(nóng)戶博弈的結(jié)果直接決定了丈量面積時的心態(tài)——偏低不偏高。從而導(dǎo)致測量面積系統(tǒng)性地偏低。而現(xiàn)在土地確權(quán)過程中采用了數(shù)字化地圖等新的技術(shù)，精確度大大提高了。

其三，在土地家庭承包之初，曾對不同的地塊按照地力、光照、產(chǎn)量劃分等級，并進(jìn)行面積折算。例如，將1畝低等級地塊折算為6分，將1畝中等級地塊折算為8分，等等。當(dāng)然，這里僅僅是舉例說明，在實(shí)際操作中，不同地區(qū)在政策執(zhí)行中的折算系數(shù)差別很大，甚至還存在三畝折一畝的情況。而在家庭承包之后，隨著過去多年的精心管理和培育，原先一些低等級地塊的質(zhì)量明顯提高了，另外有一些原先的洼地、陡坡地被修整成了平地。尤其是對于種植結(jié)構(gòu)由小麥等糧食作物轉(zhuǎn)型為果樹等經(jīng)濟(jì)作物的地區(qū)，原先地塊等級劃分的影響已大大弱化，甚至不復(fù)存在。折算的必要性也就相應(yīng)降低了。

其四，過去多年中開墾荒地、灘地的行為增加了一定數(shù)量的耕地面積。這種情況在丘陵地區(qū)、溝壑地區(qū)、半荒漠地區(qū)、鄰近戈壁灘的地區(qū)存在較多。

其五，原先的一些田埂、土梁以及埂梁背陰處在土地承包時沒有計(jì)算面積，這在當(dāng)時是合理的，村民們也都接受。而后來隨著農(nóng)用機(jī)械的推廣使用，一些田埂和土梁被鏟除、修正，變成了正常的耕地，這一次確權(quán)時也被納入進(jìn)來。

上述五方面原因共同造成了這一次土地確權(quán)時得出的實(shí)測耕地面積高于當(dāng)年土地承包時的登記數(shù)字。于是產(chǎn)生了一個直接的問題——如何認(rèn)定和處理這些多出來的土地？

有的干部認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將多出來的土地收歸村集體，不能讓承包戶白占便宜。筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)是不合理的，這樣做不僅不利于土地確權(quán)登記工作順利開展，也容易為下一步土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)埋下隱患。

穩(wěn)妥的做法是以尊重歷史的原則。這里說的尊重歷史有兩層含義：一是，在這一次確權(quán)登記工作中，應(yīng)按照現(xiàn)在實(shí)測的面積登記頒證，比二輪土地承包之初多出來的土地應(yīng)當(dāng)認(rèn)定給對應(yīng)的承包戶。二是，如果涉及到種糧補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼等政策優(yōu)惠資金發(fā)放，仍然按照當(dāng)初二輪土地承包時的面積計(jì)算，這次測量中多出來的土地不享受政策優(yōu)惠。

在試點(diǎn)工作中，這樣的做法也得到了絕大多數(shù)農(nóng)戶和基層村組干部的認(rèn)可。大家認(rèn)為這種尊重歷史的做法是合情合理的，便于土地確權(quán)登記工作的開展。當(dāng)然，還有人建議在確權(quán)登記證書上同時注明二輪土地承包之時的面積數(shù)字以及這次確權(quán)中實(shí)測的面積數(shù)字，并備注上差異形成的原因。這樣做也有一定的意義。

另一個需要遵從的原則是村民集體協(xié)商。對于面積誤差較大、牽扯農(nóng)戶較多的特殊地塊，應(yīng)經(jīng)由村集體全體成員協(xié)商，達(dá)成較為穩(wěn)妥的一致意見。同時還要經(jīng)過必要的公示、備案程序。確保按照程序正義的原則進(jìn)行，避免為將來留下糾紛隱患。

總而言之，在土地確權(quán)登記工作中，上級政府部門可以出臺原則性指導(dǎo)意見，但由于各個地方的具體情況千差萬別，應(yīng)當(dāng)充分尊重基層實(shí)踐，切忌坐在辦公室通過“空對空”地想象制定政策，切忌一刀切。

與此直接相關(guān)的還有所謂的“18億畝耕地紅線”問題。根據(jù)國土資源部的數(shù)據(jù)，截止2014年底，我國耕地面積為20.26億畝，這個數(shù)字已經(jīng)比“18億畝耕地紅線”高出2.26億畝。如果筆者調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)的上述現(xiàn)象在全國普遍存在，那么意味著全國真實(shí)耕地面積比20.26億畝還要多出至少兩億畝。從而，即便暫且承認(rèn)“18億畝耕地紅線”的合理性，那么相應(yīng)的政策也應(yīng)重新研判和調(diào)整。例如，真實(shí)耕地面積增加為結(jié)構(gòu)性地調(diào)整建設(shè)用地指標(biāo)創(chuàng)造了更大的空間。一線以及部分二線城市的高房價問題已經(jīng)成為我國諸多經(jīng)濟(jì)問題的一個核心“糾結(jié)點(diǎn)”。高房價原因在于住房供給不足，根源在于住宅建設(shè)用地指標(biāo)不足。保護(hù)耕地和維護(hù)糧食供給安全一直是限制建設(shè)用地的最關(guān)鍵理由，而現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)真實(shí)耕地面積比所謂的“紅線”數(shù)字高得多，那么也就相應(yīng)地為增加一線及部分二線城市住宅建設(shè)用地創(chuàng)造了更大空間。

作者系中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院、清華大學(xué)中國與世界經(jīng)濟(jì)研究中心研究員

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)

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