上世紀(jì)末伴隨著三農(nóng)問(wèn)題的出現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政陷入前所未有的困境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員拖欠工資成為常態(tài)。進(jìn)入本世紀(jì)后，隨著工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度等制度的落實(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境迎面而解。但近數(shù)年來(lái)，由于中西部農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政增收乏力,轉(zhuǎn)移支付又不增加，而與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干職工連年加工資，政府運(yùn)轉(zhuǎn)開(kāi)支也大幅增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政又一次陷入困境。為了解中西部農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行狀況，探索新形勢(shì)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政解困對(duì)策，筆者深入江西東部一典型農(nóng)業(yè)小縣――K縣進(jìn)行調(diào)查，在掌握該縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行基本現(xiàn)狀、存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地提出了一些建設(shè)性的意見(jiàn)建議。 

一、K縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行的基本現(xiàn)狀

K縣位于位于贛東中南部，全縣土地總面積291.6萬(wàn)畝，其中耕地面積27.2萬(wàn)畝，轄12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2個(gè)墾殖場(chǎng)和1個(gè)省級(jí)工業(yè)園區(qū)，139個(gè)行政村8個(gè)居委會(huì)，總?cè)丝?3萬(wàn)，其中農(nóng)業(yè)人口17萬(wàn)。2014年，該縣全年完成生產(chǎn)總值54.39億元，財(cái)政總收入8億元，公共財(cái)政預(yù)算收入6.45億元。

（一）2014年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行情況

1.收入預(yù)算執(zhí)行情況。2014年，K縣完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政總收入17607.61萬(wàn)元，占年初預(yù)算的65%（2014年預(yù)算數(shù)為27042.52萬(wàn)元），同比增長(zhǎng)－25.92%；完成地方一般預(yù)算收入 15251.79萬(wàn)元，占年初預(yù)算的63%（2014年預(yù)算數(shù)為220880.18萬(wàn)元），同比增長(zhǎng)－27%。

（1）分稅種完成情況。2014年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政一般預(yù)算收入中稅收收入15272.68萬(wàn)元、非稅收入2334.92萬(wàn)元，稅收收入所占比重為86.74%。從一般預(yù)算收入總量看，增值稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅分別完成 6289.2萬(wàn)元、1605.39 萬(wàn)元、885.59萬(wàn)元和 349.095萬(wàn)元。

（2）分鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成情況。從收入總量看，財(cái)政收入1000萬(wàn)元以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)5個(gè)，1000――2000萬(wàn)元鄉(xiāng)鎮(zhèn)6 個(gè)，超3000萬(wàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)1 個(gè)。

2、支出預(yù)算執(zhí)行情況。2014年，全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般預(yù)算支出總額為14906.14萬(wàn)元。其中一般公共服務(wù)3163.79 萬(wàn)元、社會(huì)保障和就業(yè)20.59萬(wàn)元、醫(yī)療衛(wèi)生1593.95萬(wàn)元、農(nóng)林水事務(wù)2211.14萬(wàn)元。

3.收支平衡情況。根據(jù)本輪縣鄉(xiāng)財(cái)政體制，2014年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)際結(jié)算可用財(cái)力6290.59萬(wàn)元，縣對(duì)鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移支助 6124.27 萬(wàn)元。年終結(jié)算，收支平衡并有結(jié)余的有2 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。收不抵支往來(lái)欠款的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有10個(gè)，往來(lái)欠帳總額為1044.66萬(wàn)元。

（二）2015年1-9月份鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行情況

1.收入預(yù)算執(zhí)行情況。2015年，縣政府下達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總收入目標(biāo)為19368.20 萬(wàn)元，其中公共財(cái)政預(yù)算收入17459.02 萬(wàn)元。

1至9月份，全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成財(cái)政總收入13056.27萬(wàn)元，占年初預(yù)算的67.40  %，同比增長(zhǎng)3 %；完成公共財(cái)政預(yù)算收入的681.67 萬(wàn)元，占年初預(yù)算的67%，同比增長(zhǎng)3%。由收入結(jié)構(gòu)統(tǒng)計(jì)表可以看出，由于全國(guó)經(jīng)濟(jì)下行等因素的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力，組織收入的成本逐漸增加，收入質(zhì)量明顯下降。

2.支出預(yù)算執(zhí)行情況。2014年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員工資4238.13萬(wàn)元，較上年增加 1269.40萬(wàn)元，同比增長(zhǎng)29.95%；剛性支出1136.08萬(wàn)元，較上年增加325.39萬(wàn)元，同比增長(zhǎng)28.64 %。2015年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)年初支出預(yù)算總額為19033.01萬(wàn)元。1-9月份，支出預(yù)算實(shí)際執(zhí)行情況：人員工資2920.7萬(wàn)元；剛性支出617.16 萬(wàn)元。

二、當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行中存在的主要問(wèn)題和困難

（一）財(cái)政收入來(lái)源單一，結(jié)構(gòu)不合理不穩(wěn)定 

在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)中，稅收收入占財(cái)政收入比重低，固定的財(cái)源較少，相對(duì)比較穩(wěn)定的財(cái)政收入主要是煙葉稅、工程建安稅、城建審批費(fèi)、計(jì)生社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)等，這些收入中相當(dāng)一部分都是行政事業(yè)性收費(fèi)。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在園區(qū)的工業(yè)企業(yè)較少，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)在園區(qū)只有少數(shù)幾個(gè)企業(yè)，這些企業(yè)前幾年還能交上幾十萬(wàn)、百余萬(wàn)的稅收，今年企業(yè)不景氣稅收大幅減少。也有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)園區(qū)工業(yè)企業(yè)較多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入中稅收占比較大，如鳳岡鎮(zhèn)等。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)依靠一次性財(cái)源來(lái)拉動(dòng)財(cái)政收入，如土地轉(zhuǎn)讓收入、打擊“三非”罰款收入、本轄區(qū)內(nèi)國(guó)道省道等國(guó)家重大項(xiàng)目帶來(lái)的建安等稅，這些偶然性收入顯然是沒(méi)有可持續(xù)性的。2014年該縣12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財(cái)力全部出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)是連年負(fù)增長(zhǎng)。

（二）財(cái)政收支矛盾突出，工資支出負(fù)擔(dān)沉重 

近幾年來(lái)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入中幾項(xiàng)相對(duì)穩(wěn)定、份額較大的收入或維持平衡或不斷減少，如工業(yè)企業(yè)稅收、計(jì)生社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)等，而與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政剛性支出卻大幅增加，最大的增支項(xiàng)目是人員工資逐年增加，與早些年相比差不多翻了一番。還有每年通過(guò)公開(kāi)招考等進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)的公務(wù)員、大學(xué)生村官、“三支一扶”和其他事業(yè)單位的人員也在不斷增加。人事部門(mén)提供的數(shù)據(jù)顯示，2014年K縣共有77名各類(lèi)人員進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)，今年又有131 名各類(lèi)人員進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)，尤其是一些大鎮(zhèn)人員增加更多。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)不必開(kāi)支過(guò)多，支出隨意性很大。上述因素累加造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支矛盾越來(lái)越突出。2014年，K縣12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)往來(lái)欠縣財(cái)政資金達(dá)1044.66萬(wàn)元。2015年截止9月份，12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)往來(lái)欠縣財(cái)政資金2599萬(wàn)元，是去年全年欠賬的兩倍多，由此可見(jiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的下滑程度。

（三）虛收空轉(zhuǎn)完成任務(wù)，可用財(cái)力嚴(yán)重不足

從各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況看，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)因?yàn)槿狈π碌脑鲩L(zhǎng)點(diǎn)，財(cái)政收入沒(méi)有實(shí)質(zhì)性增加，但財(cái)政收入計(jì)劃卻年年增長(zhǎng)。為了財(cái)政收入的增長(zhǎng)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍采取虛收空轉(zhuǎn)的方法來(lái)做大數(shù)字，有的采取耕地占用稅返還的辦法，有的采取總部經(jīng)濟(jì)物流稅返還的辦法。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)為吸引物流企業(yè)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)競(jìng)相提高返還比例，比例低的一點(diǎn)的還能有點(diǎn)收入，比例高的幾乎得不到一分錢(qián)的財(cái)力，但還是要做。近數(shù)年來(lái)，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)虛收空轉(zhuǎn)比例都在50%左右，數(shù)額在1000萬(wàn)元左右，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)空轉(zhuǎn)數(shù)額近2000萬(wàn)元。采取這種虛收空轉(zhuǎn)的方法不僅不能增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財(cái)力，還要倒貼錢(qián)且浪費(fèi)大量精力，實(shí)在是我國(guó)財(cái)政運(yùn)行中的一棵“毒瘤”。

（四）縣財(cái)兜底取消考核，助漲了等靠要思想

實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”的財(cái)政管理體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員工資和運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)由縣財(cái)政兜底，同時(shí)又取消對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入目標(biāo)管理考核（沒(méi)有考核但對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成財(cái)政計(jì)劃還是有要求），這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部從財(cái)政收入考核“一票否決”的壓力下解脫出來(lái)，可以騰出更多精力抓其他各項(xiàng)公共服務(wù)及社會(huì)管理工作，但另一個(gè)問(wèn)題也隨之而來(lái)，那就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)抓財(cái)政收入的動(dòng)力不足，并助漲了等靠要的思想，因此給縣財(cái)政增加了極大的壓力。還有一個(gè)問(wèn)題，近幾年來(lái)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部不安心在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，有的甚至“身在曹營(yíng)心在漢”，工作缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)打算，這也是影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作的一個(gè)重要因素。

（五）稅收征管體制不順，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收成本

目前，國(guó)稅、地稅部門(mén)的人、財(cái)、物全部由縣上直管，一般是一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分局（所）負(fù)責(zé)幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（同一經(jīng)濟(jì)區(qū)域）的稅收征管。而且，稅收征管主體縣政府是以全縣這個(gè)整體來(lái)考核國(guó)稅、地稅部門(mén)，在稅收征管部門(mén)一方只要全縣完成任務(wù)了，就不考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政稅收完成任務(wù)與否，當(dāng)年稅收能不能按級(jí)次足額劃入國(guó)庫(kù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得而知。在稅收征管上稅務(wù)部門(mén)是征收主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只是協(xié)稅護(hù)稅的主體，因?yàn)閷?duì)兩個(gè)主體考核標(biāo)準(zhǔn)不一致，往往造成稅收征管上“兩張皮”現(xiàn)象。稅務(wù)部門(mén)不僅對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)零星稅源不屑一顧，無(wú)人問(wèn)津，甚至有的連哪里開(kāi)發(fā)了項(xiàng)目，產(chǎn)生了稅收都不知道，造成稅收信息嚴(yán)重不暢。

三、現(xiàn)行體制下K縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政解困的對(duì)策建議

進(jìn)入本世紀(jì)，中國(guó)農(nóng)業(yè)進(jìn)入“無(wú)稅時(shí)代”，工業(yè)不發(fā)達(dá)的中西部農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)很難依靠本地稅源來(lái)支撐財(cái)政，只能主要依靠上級(jí)財(cái)力補(bǔ)助即轉(zhuǎn)移支付。過(guò)去鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理成本較低，上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付基本上可以滿(mǎn)足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，但近十多年來(lái)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員不斷加工資，其他剛性支出亦跟著增加，而上級(jí)轉(zhuǎn)移支付額度卻幾乎原地不動(dòng)（僅去年每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)增加了50萬(wàn)元），這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政陷入困境的主要原因所在。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政解困的關(guān)鍵是對(duì)現(xiàn)行財(cái)稅體制進(jìn)行重大改革并大幅提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的額度。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)角度看，最優(yōu)方案學(xué)習(xí)贛州市的做法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員工資和運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)全縣統(tǒng)籌，縣里不再向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)財(cái)稅任務(wù)；從區(qū)縣角度看，如果上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不能大幅增加，區(qū)縣為自保只能把壓力向下傳導(dǎo)。因此，在當(dāng)前全國(guó)財(cái)稅宏觀體制不變、上級(jí)財(cái)政移支付難以大幅提高的情況下，解決K縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行中的困難只能依靠自己，建議采取以下幾項(xiàng)措施：

（一）加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源建設(shè)，努力做大財(cái)稅蛋糕

做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源建設(shè)工作，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)要發(fā)揮主觀能動(dòng)性，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)“八仙過(guò)海，各顯神通”。共性選項(xiàng)大致有三條：一是迎難而上抓好招商引資工作。當(dāng)前形勢(shì)下招商引資困難很大，但困難再大我們也要硬著頭皮上，因?yàn)閷?shí)踐一再證明，通過(guò)引進(jìn)或創(chuàng)辦規(guī)模含稅企業(yè)，是中西部落后地區(qū)改變財(cái)政狀況的首選。二是推進(jìn)小城鎮(zhèn)和鎮(zhèn)園區(qū)建設(shè)。在推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)的同時(shí)，建立一個(gè)配套相對(duì)完善的園區(qū)，發(fā)展一些諸如服裝加工、特色綠色食品加工等勞動(dòng)密集型、無(wú)污染的企業(yè)，二者互相支撐、互相促進(jìn)。三是切實(shí)加大爭(zhēng)資跑項(xiàng)力度。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要深挖本地優(yōu)勢(shì)資源，包括自然資源、人脈資源等，在此基礎(chǔ)上主動(dòng)出擊，引進(jìn)符合鄉(xiāng)情的各種項(xiàng)目。四是推動(dòng)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新活動(dòng)。出臺(tái)優(yōu)惠政策措施，鼓勵(lì)社會(huì)各界人士參與大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新活動(dòng)。

（二）推進(jìn)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展活力

要著力改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)“權(quán)力無(wú)限小,責(zé)任無(wú)限大,最弱的肩膀扛最重的擔(dān)”，以及財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的狀況。建議縣委加大改革力度，推進(jìn)“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”工作，即推動(dòng)行政權(quán)力下移、擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)權(quán)和相應(yīng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)。一是強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理權(quán)。對(duì)新增鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收縣級(jí)實(shí)得部分、新增建設(shè)用地有償使用收入縣級(jí)部分、土地出讓金縣里實(shí)得部分、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套費(fèi)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地國(guó)有資產(chǎn)處置收益等100%返還鄉(xiāng)鎮(zhèn)（鳳岡鎮(zhèn)另立標(biāo)準(zhǔn)）。二是下放行政審批執(zhí)法權(quán)。根據(jù)實(shí)際需要，將縣級(jí)部門(mén)的行政審批權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)全部或部分委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接行使，并在核定的人員編制范圍內(nèi)，進(jìn)一步完善內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置，強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能。三是下放人事管理權(quán)限。鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的公務(wù)員及其他事業(yè)單位人員招錄（包括調(diào)入、借調(diào)等），在符合政策的前提下，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委根據(jù)需要研究決定并提出書(shū)面申請(qǐng)。對(duì)部門(mén)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)干部任免、擬提拔使用干部應(yīng)書(shū)面征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委意見(jiàn)；部門(mén)派駐機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)干部的年終考核由主管部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府共同負(fù)責(zé)，其考核等次由鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出書(shū)面建議，主管部門(mén)予以確認(rèn)。

（三）完善縣鄉(xiāng)財(cái)政體制，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難

首先，要提高財(cái)政體制結(jié)算的保障程度。在縣鄉(xiāng)稅費(fèi)分成方面應(yīng)大幅提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)分成的比例，計(jì)生社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)返還鄉(xiāng)鎮(zhèn)的比例由現(xiàn)在的60%提高到80%（同時(shí)取消統(tǒng)籌計(jì)生經(jīng)費(fèi)、計(jì)生中心戶(hù)長(zhǎng)工資、計(jì)生專(zhuān)干工資）；每年上解縣里五小稅的20%、教育口的生均經(jīng)費(fèi)、危房改造經(jīng)費(fèi)等減半或全部取消；園區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)引進(jìn)企業(yè)稅收100%返還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。其次，理順縣鄉(xiāng)財(cái)稅征管體制。應(yīng)將國(guó)、地稅任務(wù)落實(shí)到職能部門(mén)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)助稅務(wù)部門(mén)完成國(guó)、地稅收繳工作，建議稅務(wù)部門(mén)仍在鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地設(shè)置征管機(jī)構(gòu)。其三，建立新的縣鄉(xiāng)財(cái)政體制。建議明年縣里按照“劃分收支、核定基數(shù)，收入上繳，支出下?lián)埽辗殖?，短收自補(bǔ)，一定三年” （將鄉(xiāng)鎮(zhèn)分成三類(lèi)進(jìn)行核定）的原則建立新的縣鄉(xiāng)財(cái)政體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的同志希望大塊收入歸縣財(cái)政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員工資也由縣財(cái)政統(tǒng)籌，小塊收入歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政承擔(dān)。其四，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。如對(duì)于發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)，建議縣里進(jìn)行協(xié)調(diào)，制訂全縣統(tǒng)一的稅收返還比例，避免鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間惡性競(jìng)爭(zhēng)。鼓勵(lì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)引進(jìn)那些既有利于收入考核，又有利于財(cái)力增長(zhǎng)的有效稅收收入的項(xiàng)目。其五，重大事件支出實(shí)行縣鄉(xiāng)一事一議。如重大事故的維穩(wěn)、重大項(xiàng)目的建設(shè)（對(duì)全縣有重要影響且規(guī)模在500萬(wàn)以上的項(xiàng)目）、重大活動(dòng)的舉辦（安排在鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉辦）等，縣里應(yīng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)賬戶(hù)，按鄉(xiāng)鎮(zhèn)公用經(jīng)費(fèi)年終結(jié)算10%提取，縣里按1：1配套，實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用。

（四）建立雙重考核機(jī)制，實(shí)施步步緊逼政策

鑒于K縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨的困境，建議恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入目標(biāo)管理考核，同時(shí)要增加財(cái)政工作在綜合考核中的權(quán)重（占總分的20%）。財(cái)政收入考核必須堅(jiān)持“量”與“質(zhì)”并重，即一方面“保量”―――繼續(xù)強(qiáng)化目標(biāo)任務(wù)考核；另一方面“保質(zhì)”―――更加注重鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財(cái)力的考核。在考核辦法的制定上，要充分考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源基礎(chǔ)及稅收入增長(zhǎng)的現(xiàn)狀及規(guī)模，不能搞“一刀切”和簡(jiǎn)單的“比例浮動(dòng)”考核法?？h里對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入目標(biāo)嚴(yán)格考核并建立重獎(jiǎng)重懲機(jī)制。同時(shí)實(shí)行收支掛鉤的管理措施，縣財(cái)政根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入進(jìn)度撥付公用經(jīng)費(fèi)，完成得好多撥，完成得不好少撥或不撥，以調(diào)動(dòng)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)抓財(cái)政收入的積極性。同時(shí)，要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作業(yè)績(jī)作為干部提拔、調(diào)動(dòng)的重要依據(jù)。

（五）強(qiáng)化財(cái)政支出管理，嚴(yán)格控制財(cái)政支出

首先是控制人員增加，在農(nóng)村人口大幅流入城市的背景下，不能根據(jù)編制數(shù)來(lái)增加醫(yī)生和教師數(shù)量，而要根據(jù)實(shí)際需要配備人員。對(duì)于縣直單位從鄉(xiāng)鎮(zhèn)借調(diào)人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可停發(fā)工資并限期調(diào)走，對(duì)于停薪留職人員應(yīng)將其檔案移交至人事部門(mén)人才交流中流。鳳岡鎮(zhèn)、二都鎮(zhèn)、棠陰鎮(zhèn)由于地理置的關(guān)系，鎮(zhèn)政府、學(xué)校、醫(yī)院人員超配，鎮(zhèn)里不堪重負(fù)，縣里應(yīng)為這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)減負(fù)，即超過(guò)全縣平均數(shù)的人員工資待遇由縣財(cái)政承擔(dān)。其次是嚴(yán)格控制計(jì)劃外支出，規(guī)范財(cái)務(wù)規(guī)章制度，建立消赤減債責(zé)任制。紀(jì)檢監(jiān)察審計(jì)部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行情況尤其是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一把手的監(jiān)督，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金規(guī)范、陽(yáng)光運(yùn)行。

（六）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)狠抓落實(shí)，確保鄉(xiāng)財(cái)解困見(jiàn)效

首先是縣委縣政府要高度重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作，建議成立“加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作領(lǐng)導(dǎo)小組”或建立“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作聯(lián)席會(huì)議”制度，定期研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作，提出做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作的指導(dǎo)意見(jiàn)。其次是加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作的調(diào)度，堅(jiān)持每月一通報(bào)，每季一調(diào)度。其三是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所人員的配備，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)管，確保應(yīng)收盡收，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收出現(xiàn)流失。其四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)要把縣里下達(dá)的財(cái)政收入目標(biāo)當(dāng)做政治任務(wù)來(lái)完成，黨政一把手要把主要精力放在抓財(cái)源建設(shè)和組織財(cái)政收入上，同時(shí)可根據(jù)需要成立“財(cái)稅工作組”，專(zhuān)做財(cái)源建設(shè)和組織財(cái)政收入的工作。

此文章寫(xiě)于2015年10月，原載經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)-----《市縣領(lǐng)導(dǎo)參閱》2015年第20期。此調(diào)研報(bào)告部分內(nèi)容被市委辦調(diào)研組采納，并獲市委書(shū)記指示。

作者系宜黃政協(xié)委員，文史委主任，三農(nóng)研究者，著有《中國(guó)鄉(xiāng)村報(bào)告》

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