縣城和小城鎮(zhèn)是我省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口最主要的空間載體,當(dāng)務(wù)之急是提升它們在公共資源和公共服務(wù)方面的吸引力,以吸引更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶。

縱觀全國的城鎮(zhèn)化發(fā)展,主要有三種尺度模式:一是以特大城市和城市群為主體的城鎮(zhèn)化,二是以大中城市為主體的城鎮(zhèn)化,三是以縣城和小城鎮(zhèn)為主體的城鎮(zhèn)化。山東省的城鎮(zhèn)化便是典型的以縣城和小城鎮(zhèn)為主體的就地城鎮(zhèn)化模式。一方面,山東省流動人口中有85%是在省域范圍內(nèi)流動,這些人口中又有50%以上是在縣域范圍內(nèi)轉(zhuǎn)移；另一方面,全省50%以上的城鎮(zhèn)人口分布在縣城和小城鎮(zhèn)。數(shù)據(jù)顯示,山東省目前共有建制鎮(zhèn)1114個,鎮(zhèn)區(qū)人口達(dá)到1600萬,占全省城鎮(zhèn)人口的29.7%；共有縣城(包括縣級市)86個,縣城建成區(qū)人口達(dá)到1830萬,占全省城鎮(zhèn)人口的33.9%,二者合計(jì)達(dá)到63.6%。山東省這種就地發(fā)展、就近轉(zhuǎn)移的城鎮(zhèn)化模式是由山東省情特點(diǎn)決定的:一是山東省縣域經(jīng)濟(jì)和鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá),而且多是勞動密集型產(chǎn)業(yè),能夠吸納大量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)；二是山東省是一個農(nóng)業(yè)大省,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有兼業(yè)化特征和傳統(tǒng),一些農(nóng)民工就地就近轉(zhuǎn)移,可以兼顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；三是山東省是儒家文化的發(fā)源地,深受儒家“安土重遷”、“父母在不遠(yuǎn)游”等傳統(tǒng)思想影響,許多人為了便于照顧家庭,不愿意到外地就業(yè)。

新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化,而人的城鎮(zhèn)化最根本的問題是市民化。從就地城鎮(zhèn)化到就地市民化是一種質(zhì)的提升,是一種發(fā)展理念的重大轉(zhuǎn)變。首先,就地城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)的是城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程,關(guān)注的是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)的非農(nóng)化、居住的社區(qū)化和生活方式的現(xiàn)代化,而就地市民化強(qiáng)調(diào)的是城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量,關(guān)注的是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保障制度的完善和基本公共服務(wù)的均等化；其次,就地城鎮(zhèn)化的動力主要是產(chǎn)業(yè)拉動,需要通過發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè),引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動力從農(nóng)業(yè)向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,而就地市民化的動力主要是制度創(chuàng)新,需要通過制度設(shè)計(jì),來完善各項(xiàng)社會保障制度,促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化；最后,就地城鎮(zhèn)化的目標(biāo)是把更多的農(nóng)村轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn),把更多的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到縣城和小城鎮(zhèn),注重的是人口的空間轉(zhuǎn)移和身份轉(zhuǎn)換,而就地市民化的目標(biāo)是讓更多的農(nóng)民享受到與城市居民一樣的社會保障和公共服務(wù),注重的是人際公平和社會和諧。從就地城鎮(zhèn)化到就地市民化不僅是發(fā)展形式的重大轉(zhuǎn)變,更是發(fā)展理念的重大提升。

從時間上看,就地市民化是我省城鎮(zhèn)化發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。我省提出,到2020年,全省常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到65%,戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到55%。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),就必須加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地市民化。從內(nèi)容上看,就地市民化是山東省城鎮(zhèn)化發(fā)展的重中之重。山東省的縣城和小城鎮(zhèn)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口最主要的空間載體,我省提出,“十三五”時期要實(shí)現(xiàn)1000萬左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,要完成這一目標(biāo),就必須把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地市民化作為工作的重中之重。從效果上看,就地市民化更有利于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。新型城鎮(zhèn)化的最終目標(biāo)不是要消滅農(nóng)村,更不是要消滅農(nóng)民,而是要縮小城鄉(xiāng)差距,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)良性互動和協(xié)調(diào)發(fā)展。就地市民化可以讓農(nóng)民在就近轉(zhuǎn)移、甚至不轉(zhuǎn)移的前提下,享受到與城市居民一樣的社會保障制度和均等化的基本公共服務(wù),這樣更有利于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

就地市民化與特大城市、大中城市人口市民化的最大不同之處在于落戶問題。在我國的現(xiàn)行體制下,大中城市尤其是特大城市對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶還有一定限制,需要滿足一定條件,而縣城和建制鎮(zhèn)已全面放開落戶限制,但縣城和建制鎮(zhèn)的戶口對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口并沒有太大的吸引力,他們不愿意把戶口遷移到縣城和建制鎮(zhèn),這也是造成我省戶籍城鎮(zhèn)化率低于人口城鎮(zhèn)化率10個百分點(diǎn)的主要原因。落戶對于就地市民化來說,關(guān)注點(diǎn)已不是限制,而是引導(dǎo)和鼓勵,應(yīng)通過積極正面地宣傳引導(dǎo),以及優(yōu)質(zhì)公共資源和公共服務(wù)的吸引,鼓勵農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口把戶口遷往縣城和建制鎮(zhèn),從根本上扭轉(zhuǎn)“人戶分離”的狀態(tài)。應(yīng)繼續(xù)深化戶籍制度改革,逐步剝離附著在戶籍制度之上的福利制度,讓戶籍制度回歸人口管理的原始屬性。

社會保障是人口市民化的核心問題,是關(guān)系到市民化成敗和市民化程度的關(guān)鍵問題。我省目前雖然已將新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度與城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度合并,將新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度合并,建立了全省統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。但與城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相比,其保障能力和水平還十分有限。以醫(yī)療保險(xiǎn)制度為例,山東省目前城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)的籌資水平僅為城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)籌資水平的1/6,城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)的總報(bào)銷比例僅為城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)總報(bào)銷比例的1/2。調(diào)研發(fā)現(xiàn),農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口正是社會保險(xiǎn)不健全的主要群體,一些農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口只顧眼前利益,加之相關(guān)企業(yè)的主體責(zé)任意識不強(qiáng),導(dǎo)致一些就業(yè)人員社會保險(xiǎn)缺失嚴(yán)重(特別是建筑行業(yè)的農(nóng)民工)。就地市民化的重點(diǎn)就是鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口積極參加城鄉(xiāng)居民的各種基本保險(xiǎn)制度,同時,還要鼓勵有條件的人員積極參加城鎮(zhèn)職工的各種基本保險(xiǎn)制度。此外,在保障性住房方面,也要將符合一定條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入到城鎮(zhèn)保障性住房范圍之內(nèi)。

相對于大中城市,縣城和小城鎮(zhèn)具有規(guī)模小、分布零散的特點(diǎn),在布局基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施方面不具優(yōu)勢。就地市民化要把完善縣城和小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施作為一個重要方面,盡量讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地享受到完善的基礎(chǔ)設(shè)施和優(yōu)質(zhì)的基本公共服務(wù)。

此外,我們還要深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革涉及到農(nóng)村發(fā)展的眾多方面,與就地市民化密切相關(guān)的主要有三個:一是要加快推進(jìn)農(nóng)村承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。調(diào)研發(fā)現(xiàn),我省目前從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人員中,80%以上的都是超過50歲的大齡勞動力,新生代農(nóng)民既不會也不愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。加快農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn),既有利于土地規(guī)模經(jīng)營,發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),也有利于農(nóng)村人口進(jìn)一步向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,特別是有利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“舉家進(jìn)城”；二是要構(gòu)建農(nóng)村集體資產(chǎn)有償退出機(jī)制。在有條件的地區(qū),積極開展農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革,允許農(nóng)民將股份轉(zhuǎn)讓和退出變現(xiàn),提高農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)的資本積累能力；三是要推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)改革,鼓勵符合條件的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,探索宅基地有償流轉(zhuǎn)和有償退出制度,盤活農(nóng)村閑置土地資源,提高農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。

作者系山東社科院省情研究院副院長

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自： 大眾日報(bào)

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