編者按
黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會提出，要賦予農民更多財產性權利，完善農村集體經營性建設用地產權制度，夯實農村集體土地權能，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，全面激活農村土地資產，加快釋放改革紅利。
2015年2月27日，經全國人大授權，國務院確定在北京市大興區(qū)、浙江省德清縣、江西省余江縣等33個行政區(qū)域開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革工作。同年6月，國土資源部批準了浙江省德清縣等15個縣（市）的集體經營性建設用地入市試點改革方案。
2015年8月19日，浙江省德清縣以協(xié)議出讓方式完成了全國首宗農村集體經營性建設用地入市；2015年9月8日，該縣又以拍賣方式成功出讓了一宗農村集體經營性建設用地，正式拉開了我國農村土地改革帷幕。
自去年6月試點方案獲得批準以來，德清的集體經營性建設用地入市試點改革工作已開展了近一年時間，目前進展如何？今年的改革重點有哪些？繼今年年初赴德清采訪并推出系列報道后，中國經濟時報記者日前再赴浙江省德清縣進行了調查采訪。
試點以來，浙江省德清縣按照中央關于農村土地制度改革的精神和國土資源部有關文件要求，在牢牢把握“土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損”三條底線的前提下，結合該縣實際，探索并形成了“政府立制、群眾議事、市場定價、收益共享”的改革路徑，建立了“一辦法、兩意見、五規(guī)定、十范本”的入市政策體系。
政府高位推動
“此次集體經營性建設用地入市改革主要是試制度，是為國家修法立法積累實踐經驗。因此，試點之初，德清就確立了本次農地入市改革的主要目標：即以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場為目標，健全同權同價、流轉順暢、收益共享的農村集體經營性建設用地入市制度?！钡虑蹇h國土資源局局長郭志偉在接受中國經濟時報記者采訪時表示。
郭志偉告訴記者，首先，在政府層面，德清縣委、縣政府高度重視此次集體經營性建設用地入市改革試點工作，把本次試點當作一項嚴肅、重要的政治任務，成立了以縣委、縣政府主要領導為組長的試點工作領導小組，抽調了國土、財政、農業(yè)、規(guī)劃、發(fā)改等重點部門和有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)14名業(yè)務骨干集中辦公?？h委常委會、縣政府常務會先后三次專題研究部署入市改革試點工作，分管常務副縣長多次召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門協(xié)調推進會，全力推進改革試點工作。
其次，從2015年4月開始，對全縣12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（開發(fā)區(qū)）151個行政村的存量集體經營性建設用地進行了普查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工辦、農辦及國土等部門對照二調底圖及2014年衛(wèi)片影像圖，對各級集體經濟組織現(xiàn)有的存量建設用地進行了全面摸排，共摸清了1881宗10691畝的底數。與此同時，結合全國“多規(guī)合一”試點縣工作開展，由縣規(guī)劃、發(fā)改、環(huán)保等有關部門對上述地塊進行“一村一梳理，一地一梳理”，排定了符合入市條件的地塊1036宗面積5819．01畝。
此外，為確保試點工作的規(guī)范有序運行和入市改革的系統(tǒng)性、嚴謹性，在地塊入市之前，德清努力做到政策先行，以城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場為方向，對交易規(guī)則、收益分配等改革關鍵點和風險點進行反復調查研究，推出了一攬子的政策設計，建立了“一辦法、兩意見、五規(guī)定、十范本”的入市政策體系。同時，將全縣集體經營性建設用地統(tǒng)一納入縣公共資源交易中心交易，建立多方協(xié)同的入市監(jiān)管服務機制，實現(xiàn)了與國有建設用地“統(tǒng)一的交易平臺、統(tǒng)一的市場規(guī)則、統(tǒng)一的服務監(jiān)管”。
突出集體經濟組織主體地位
郭志偉告訴記者，此次集體經營性建設用地入市改革對于農村和農民是巨大的紅利和難得的機遇，按照黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會提出的“賦予農民更多財產性權利，完善農村集體經營性建設用地產權制度，夯實農村集體土地權能，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，全面激活農村土地資產，加快釋放改革紅利”要求，德清縣政府切實尊重農民和集體的意愿，充分賦予農村集體經濟組織自主權。
一是根據集體土地三級所有的特點，突出集體經濟組織主體地位，確定了三類入市主體：即集體經營性建設用地屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經濟組織的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產經營公司等鄉(xiāng)鎮(zhèn)全資下屬公司或其代理人作為入市實施主體。屬村集體經濟組織的，由村股份經濟合作社作為入市實施主體。屬村內其他集體經濟組織的，在該集體經濟組織依法申請并取得市場主體資格后，可由其作為入市實施主體；未依法取得市場主體資格的，可委托村股份經濟合作社等代理人作為入市實施主體。
二是結合浙江省國土資源廳農村土地民主管理試點，配套推進村級土地民主管理，出臺了《關于建立農村土地民主管理機制的實施意見》，將集體經營性建設用地入市等土地管理事項納入核心內容，強化入市事項民主決策，將入市涉及的宗地情況、入市方式、交易形式、起始地價、合同條款、收益使用等入市重大事項納入全程公開、民主管理范圍，明確入市事項須經民主決策方可提出入市申請，充分調動農民的主動性、積極性和責任心，確保入市改革工作的透明度和公眾參與度。
重點抓政策設計和制度建設
“從全國15個同類試點來看，德清的改革，制度安排比較合理，入市程序規(guī)范，入市面積大于其他14個試點地區(qū)合起來的總面積，入市改革取得了階段性成效?！苯衲昴瓿?，浙江省農村土地制度改革試點工作調研組在德清實地調研后表示。
之所以作出這樣的判斷，調研組認為，主要體現(xiàn)在以下四個方面：
一是圍繞“誰來入市”，德清明確了股份經濟合作社作為集體經濟的有效實現(xiàn)形式和分配方式。據悉，德清早在2007年就全面完成了農村土地（林地）承包經營權的確權登記頒證工作，并在此基礎上，全面完成了村經濟合作社股份合作制改革，各股份經濟合作社具有獨立法人資格，實行獨立核算、自主經營、自負盈虧、民主管理。“這一形式有效解決了入市改革中主體和成員的關系問題，奠定了改革平穩(wěn)推進的基礎?！?/span>
二是圍繞“哪些地入市”，“多規(guī)合一”試點確保用地合法、合規(guī)、合理。調研組認為，德清是國家發(fā)改委、國土資源部、環(huán)境保護部、住房和城鄉(xiāng)建設部確定的全國28個“多規(guī)合一”試點縣之一。借助這一有利契機，德清縣國土、規(guī)劃、發(fā)改、環(huán)保等部門對各級集體經濟組織現(xiàn)有的存量建設用地進行了全面摸排，對照土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃、產業(yè)發(fā)展規(guī)劃和生態(tài)保護規(guī)劃進行了“一村一梳理，一地一梳理”，落實了地塊位置、四至、權屬，上圖入庫，納入國土“一張圖”，排定了符合入市條件的地塊，極大地提升了工作效率，確保入市地塊合法、合規(guī)、合理，確?！案丶t線不突破”。
三是圍繞“錢怎么分”，建立兼顧國家、集體和個人的土地增值收益分配機制。土地增值收益調節(jié)金是平衡國家、集體兩者利益的主要抓手。據悉，就這一問題，國土資源部、財政部曾先后兩次來德清實地調研，并邀請德清三次赴北京座談。
據悉，德清參照國有土地出讓提取的社會保障、教育、農業(yè)發(fā)展、生態(tài)補償等7項公益基金（約占出讓總價的16％）以及政府投入的基礎設施配套費用作為收取調節(jié)金的主要依據。此外，考慮商業(yè)和工業(yè)用地規(guī)劃用途和區(qū)位的差異，差別化收取收益調節(jié)金。而且，在政府收取的調節(jié)金用途上，明確用于農村基礎設施建設、環(huán)境建設、土地前期開發(fā)等支出，仍舊反哺于農民和農村。
在德清縣政府看來，農村內部入市收益分配是增加農民改革獲得感的重要途徑，必須處理好集體與個人、當前與長遠利益的關系。為此，德清縣確定以長遠可持續(xù)發(fā)展為優(yōu)先方向，不直接分配入市收益，而是將這一集體資產從資源性資產轉變?yōu)榻洜I性資產，以折股量化的形式用于發(fā)展壯大集體經濟，推動農村經濟社會全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展。以該縣可以入市的存量集體經營性建設用地計算，可實現(xiàn)出讓金26億元，農民可獲得的入市收益為20．8億元。
據悉，這一做法已上升為浙江省省級地方性法規(guī)。
德清探索集體經營性建設用地異地調整入市
異地調整入市是農村集體經營性建設用地入市途徑之一，是整合集聚零星分散用地、優(yōu)化生產力布局的重要抓手。今年，浙江省德清縣在實現(xiàn)集體經營性建設用地就地入市常態(tài)化運行的基礎上，將重點實施推進異地調整集中入市試點工作。
打造小微企業(yè)眾創(chuàng)園
“如果說去年我們工作的重點是抓政策體系制定、抓就地入市推進的話，那么，今年德清農村集體經營性建設用地入市試點工作重點將是在實現(xiàn)集體經營性建設用地就地入市常態(tài)化運行的基礎上，重點實施推進異地調整集中入市試點工作?！钡虑蹇h集體經營性建設用地入市改革試點工作領導小組辦公室副主任、德清縣國土資源局副局長邱芳榮在接受中國經濟時報記者采訪時表示。
邱芳榮告訴本報記者，浙江是民營經濟大省，起步較早，發(fā)展較快，為浙江貢獻了大量的稅收和就業(yè)。但是，長期以來，在用地供求矛盾尖銳和后備資源緊缺的浙江，土地指標優(yōu)先用于保障重大基礎設施、民生工程和“大、好、高”項目，對小微企業(yè)用地關注較少、支持不夠，企業(yè)發(fā)展受到空間制約。而推進“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”，是經濟發(fā)展進入新常態(tài)后中央實施創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略、打造發(fā)展新引擎的重要舉措，在推進供給側結構性改革的背景下，必然更加注重土地要素供給的精準發(fā)力。因此，德清縣在這次農村集體經營性建設用地調整入市過程中，結合塊狀經濟區(qū)域分布情況及特點，在全縣設立了7個異地調整集中入市區(qū)塊，打造“小微企業(yè)眾創(chuàng)園”，讓小微企業(yè)與集體經營性建設用地市場共同成長。
以本報記者走訪的德清縣洛舍鎮(zhèn)眾創(chuàng)園為例。該眾創(chuàng)園位于洛舍鎮(zhèn)東衡村，規(guī)劃面積約500畝，為異地調整集中安置地塊。其中，一期規(guī)劃區(qū)域“中國鋼琴小鎮(zhèn)”項目，規(guī)劃面積為186畝，其目的就是為了引導原分散在東衡村周邊的鋼琴制造企業(yè)入駐。
據東衡村黨總支書記章順龍介紹，以東衡村為代表的洛舍鎮(zhèn)是我國五大鋼琴產業(yè)制造基地之一，現(xiàn)有鋼琴制造及配件企業(yè)50余家，鋼琴產業(yè)總產值近5億元，年產鋼琴超過4萬架，約占全國總產量的20％左右，是中國輕工業(yè)聯(lián)合會和中國樂器協(xié)會授予的全國首個“中國鋼琴之鄉(xiāng)”。
然而，由于起步較晚，再加上鋼琴產業(yè)進入門檻較低，洛舍鋼琴企業(yè)大多規(guī)模不大，不少企業(yè)要么依靠租用原先的蠶種廠的廠房生產，要么就是租用村里或村民的土地建房生產，設施不齊全，安全隱患大。
以本報記者走訪的博蘭鋼琴廠為例。工廠負責人告訴記者，工廠成立于2009年，現(xiàn)有員工20余人，但由于是租用原蠶種廠的廠房生產，廠房的設計并不適合鋼琴生產，一直希望能有自己的廠房。但是，按照現(xiàn)行的用地政策，像博蘭鋼琴這樣的小企業(yè)，根本不可能從政府拿到土地。
推出“項目用地預申請”制度
據悉，為了解決像博蘭鋼琴這樣的小微型企業(yè)用地難題，德清縣在制定異地調整集中入市政策時，特別設計并推出了項目用地預申請制度，以需求定供給，以規(guī)模定復墾，實行“先預約、后復墾、再入市”。
所謂“項目用地預申請”，據邱芳榮介紹，就是將農村集體異地調整入市土地信息在公共信息平臺發(fā)布，公開接受廣大業(yè)主用地規(guī)模預約申請，并收取一定的預約保證金。然后，集體經濟組織根據產業(yè)功能定位，對預申請項目進行梳選，多中選好、好中選優(yōu)，以需求定供給，從而確保有復墾、必入市。
仍以本報記者走訪的洛舍鎮(zhèn)眾創(chuàng)園為例。東衡村黨總支書記章順龍告訴記者，“中國鋼琴小鎮(zhèn)”項目在推出預約申請后，共有17家企業(yè)提出入園申請，村集體經濟組織在當地政府和相關部門的指導下，最終選擇了其中符合園區(qū)產業(yè)發(fā)展定位的博蘭鋼琴、科爾門斯鋼琴等14家鋼琴企業(yè)預約入園。
探索建立土地股份合作社
德清縣國土資源局局長郭志偉告訴中國經濟時報記者，德清作為東部經濟發(fā)達地區(qū)，雖與脫貧攻堅關系不大，但也有經濟相對薄弱村。在他看來，助推經濟相對薄弱村經濟發(fā)展，是“十三五”時期的重要任務。而農村集體經營性建設用地入市，是農村脫貧實現(xiàn)由“輸血”到“造血”根本性轉變的重要途徑。
郭志偉說，正是基于這樣的認識，同時，為避免農村集體經營性建設用地入市因規(guī)劃、區(qū)位等原因造成近郊的受益、偏遠的吃虧，形成新的社會不公平和貧富差距，德清在堅持“土地公有制性質不改變”的前提下，按照“明確所有權、保留發(fā)展權、統(tǒng)一使用權”的思路，在農村集體經營性建設用地調整入市過程中，引入“土地股份合作社”概念，允許和鼓勵各集體經濟組織特別是經濟欠發(fā)達的集體經濟組織，探索建立土地股份合作社，通過跨區(qū)域調整入市，從而實現(xiàn)“共同富?！薄?/span>
據郭志偉介紹，土地股份合作社按照“定權定量不定位、留權留地留發(fā)展、節(jié)約集約促轉型”的運作理念，實行所有權按份共有、使用權共同入市、收益按份分配，促進各集體經濟組織的均衡發(fā)展。
仍以本報記者走訪的洛舍鎮(zhèn)眾創(chuàng)園為例。東衡村黨總支書記章順龍告訴記者，按照規(guī)劃，該眾創(chuàng)園B區(qū)塊為異地調整入市地塊，就是由該鎮(zhèn)村集體經濟相對薄弱的雁塘村、洛舍村股份經濟合作社共同合伙，在完成土地所有權調換的基礎上，與東衡村股份經濟合作社等三家村股份經濟合作社共同運作。
據悉，目前，德清異地調整入市地塊已經掛牌公告，預計6月份就可以實現(xiàn)入市。
發(fā)揮中介組織作用
德清縣政府認為，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，需要實現(xiàn)在交易場所、交易規(guī)則和服務監(jiān)管等方面的有機統(tǒng)一，需要理順政府、集體和市場的關系，發(fā)揮市場的資源配置作用。
邱芳榮告訴記者，基于這樣的認識，德清縣在推進集體經營性建設用地入市試點制度設計時，按照簡政放權的要求，在堅持“政府定規(guī)立制、抓監(jiān)管服務”的前提下，結合《德清縣培育和規(guī)范中介組織實施方案》，在推進集體經營性建設用地入市過程中，引入第三方中介機構，實施異地調整的評審、論證和驗收等相關制度，培育該類型的中介組織和機構。
“政府主要做好平臺搭建、監(jiān)管服務等工作，將主要精力從前置審批轉移到后期監(jiān)管、服務市場上來。通過邊試邊改邊完善，修改完善異地調整入市規(guī)定，制定發(fā)布異地調整入市技術規(guī)程和標準，切實發(fā)揮中介組織在轉變政府職能、服務經濟社會發(fā)展等方面的積極作用?！鼻穹紭s在接受本報記者采訪時說。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：中國經濟時報
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