——以 C 縣上付村六屆( 1999—2014 年)村委會(huì)選舉為例
【摘要】在當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村選舉中，委托投票、半競(jìng)爭(zhēng)性選舉與基層弱民主化治理存在緊密關(guān)系。通過典型案例分析發(fā)現(xiàn): 由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)選舉結(jié)果控制逐漸弱化及村民參與選舉積極性的提高，村委會(huì)選舉的競(jìng)爭(zhēng)性有所增強(qiáng)，但又因農(nóng)民流動(dòng)性的增強(qiáng)，導(dǎo)致了委托投票現(xiàn)象普遍，從而改變了村委會(huì)選舉的邏輯，使之呈現(xiàn)出一種半競(jìng)爭(zhēng)性選舉的態(tài)勢(shì)。此舉雖然有助于促進(jìn)中國(guó)基層的民主化治理，但它在推動(dòng)選民參與的廣泛性、平等性以及保護(hù)性等方面仍然比較弱。因而，半競(jìng)爭(zhēng)性選舉對(duì)應(yīng)的是一種弱民主化治理。競(jìng)爭(zhēng)性選舉才是中國(guó)基層民主化治理的應(yīng)然選擇，也是中國(guó)農(nóng)村村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式。
【關(guān)鍵詞】委托投票； 半競(jìng)爭(zhēng)性；弱民主化； 村委會(huì)選舉
一 研究背景與問題
中國(guó)農(nóng)村村民自治是中國(guó)政治發(fā)展的重要內(nèi)容。雖然中國(guó)農(nóng)村村民自治已實(shí)施 30 多年，但它卻經(jīng)歷了一個(gè)復(fù)雜曲折的過程，村民自治的實(shí)效沒有很好地體現(xiàn)，學(xué)界對(duì)村民自治的關(guān)注度也逐年下降，近些年甚至被淡出學(xué)界的視野。
然而，中國(guó)基層治理中的各類問題卻持續(xù)不斷，如集體資產(chǎn)的流失問題、政府征地問題、農(nóng)村環(huán)境問題以及因村務(wù)管理混亂而導(dǎo)致的腐敗問題，等等。這些問題不僅阻礙了中國(guó)社會(huì)的快速發(fā)展，而且還激化了中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的矛盾和沖突，進(jìn)而導(dǎo)致中國(guó)基層治理的失效。為此，許多地方政府在積極探索有效的基層治理方式，如浙江溫嶺的“民主懇談”［1］，試圖擺脫基層治理的困境，但總體效果卻不盡人意。學(xué)界和政界普遍的看法是: 基層治理中的問題需要回到村民自治的大框架下方可解決［2］。正基于此，2014 年中央一號(hào)文件提出，要“探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式”，以解決基層治理中的突出問題。
根據(jù) 1998 年頒布、2010 年修改的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》( 以下簡(jiǎn)稱《組織法》) 規(guī)定，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。其中，民主選舉是村民自治的核心。研究也表明，基層治理水平不高，與村委會(huì)選舉質(zhì)量差有較強(qiáng)的相關(guān)性［3］。因此，提升村委會(huì)選舉的質(zhì)量是提高基層治理績(jī)效的基本路徑。當(dāng)然，對(duì)于缺乏民主傳統(tǒng)的中國(guó)農(nóng)村來說，提升村委會(huì)選舉的質(zhì)量并非易事。實(shí)踐表明: 自 1999 年開始推行村委會(huì)直選以來，中國(guó)農(nóng)村村委會(huì)選舉的選舉質(zhì)量普遍不高［4］。盡管如此，村委會(huì)選舉的價(jià)值仍然被一些學(xué)者看好。因?yàn)橹袊?guó)農(nóng)村村委會(huì)選舉可以培養(yǎng)農(nóng)民的民主意識(shí)，提高農(nóng)民的民主知識(shí)水平。有研究表明，中國(guó)農(nóng)村經(jīng)過多次村委會(huì)選舉實(shí)踐后，中國(guó)農(nóng)民的公平觀念有所提高［5］，農(nóng)民的選舉觀念也有一定的存量?jī)?yōu)勢(shì)［6］?？梢?，村委會(huì)選舉仍然是影響中國(guó)基層治理的一個(gè)重要的變量，通過提高村委會(huì)選舉質(zhì)量來提升基層治理的水平仍然是最優(yōu)的選擇之一。
當(dāng)前有關(guān)村委會(huì)選舉的文獻(xiàn)大多數(shù)是以個(gè)案為基礎(chǔ)，主要探討選舉過程中的細(xì)節(jié)［7］、影響因素［8］以及選舉對(duì)治理的影響。雖然也有少部分研究是以大樣本來分析村莊民主的影響因素［9］，但從縱向上去比較分析村委會(huì)選舉變化，以及選舉對(duì)治理的影響文獻(xiàn)相對(duì)較少?？上驳氖?，肖唐鏢等研究團(tuán)隊(duì)開始注意到這一問題，并利用抽樣統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)，做了一系列跟蹤研究［6］，很有學(xué)術(shù)價(jià)值，但該研究同樣缺乏通過個(gè)案的縱向比較以揭示選舉的變化對(duì)治理的影響，該研究也沒有很好地揭示村委會(huì)選舉的動(dòng)態(tài)演進(jìn)軌跡，也就不能客觀地判斷村民自治的走向?；诖耍疚脑噲D以筆者長(zhǎng)期跟蹤觀察的上付村為個(gè)案，通過 1999—2014 年六屆村委會(huì)選舉的變化，試圖回答三個(gè)問題: 一是中國(guó)農(nóng)村村民自治已經(jīng)實(shí)施了 30 多年，其效果到底如何? 村民投票方式與選舉出現(xiàn)了何種變化? 二是中國(guó)農(nóng)村村委會(huì)選舉到底走到了哪一步? 與理論預(yù)期的距離有多遠(yuǎn)? 通過選舉來提高治理的績(jī)效到底有無前途? 三是揭示中國(guó)村委會(huì)選舉的變遷圖景，為探尋村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式與走向提供學(xué)理與實(shí)踐的思考，以此來闡釋投票、選舉與治理之間的關(guān)系。
二 委托投票: 中國(guó)農(nóng)村村委會(huì)選舉中的常態(tài)
用何俊志的話說: “選舉是代議民主的核心要件，而投票是選舉的核心要件。”［10］在西方的民主理論中，基本都是把“一人一票”原則作為保證選舉質(zhì)量的必備條件，也是競(jìng)爭(zhēng)性選舉的重要基礎(chǔ)。
1．“委托投票”的法律規(guī)定
委托投票在中國(guó)人大代表選舉中是比較常見的。1979 年通過的《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》( 以下簡(jiǎn)稱《人大選舉法》) ，以及 1986 年修訂后的《人大選舉法》對(duì)委托投票均有明確的規(guī)定。如 1986 年的《人大選舉法》規(guī)定: “如果選民在選舉期間外出，經(jīng)選舉委員會(huì)同意，可以書面委托其他選民代為投票。每一選民接受的委托不得超過三人。”
其實(shí)，1998 年頒布實(shí)施的《組織法》并沒有涉及委托投票的問題。到目前為止，全國(guó)人大沒有制定《村委會(huì)選舉法》，各省市基本都是根據(jù)本地的實(shí)際，借鑒《人大選舉法》來規(guī)定委托投票的問題。因而，各省市在村委會(huì)選舉中有關(guān)委托投票的規(guī)定差異比較大［11］。以江西省為例，2011 年 5 月，江西省人大常委會(huì)頒布實(shí)施的《江西村民委員會(huì)選舉辦法》第 23 條規(guī)定: “登記參加選舉的村民，選舉期間外出不能直接參加投票的，可以書面委托本村有選舉權(quán)的近親屬代為投票。沒有近親屬的，可以書面委托本村其他有選舉權(quán)的村民代為投票。代為投票不得違背委托人的意愿。每個(gè)有選舉權(quán)的村民接受委托投票不得超過三人。村民不得將他人的委托再委托其他村民投票。村民委員會(huì)候選人不得接受近親屬以外有選舉權(quán)的村民的委托。”其他各省市的《選舉辦法》也有類似的規(guī)定。
可見，許多省市的《選舉辦法》對(duì)委托投票中的委托方式和范圍等有明確的規(guī)定，其目的就是為了防止投票人“過度的委托”，以確保選舉的質(zhì)量。
2． 委托投票的常態(tài): 以上付村村委會(huì)選舉為例
當(dāng)然，政策法律文本是一回事，實(shí)際操作可能又是另一回事。我們知道，中國(guó)中西部農(nóng)村人口的流動(dòng)性非常強(qiáng)，很多農(nóng)村幾乎成了“空殼化”村莊［12］。如果嚴(yán)格遵循“一人一票”的投票原則，或即便是按照“委托投票不得超過三張”的規(guī)定，許多地方的選舉也無法達(dá)到過半的要求，從而使選舉無效。因此，在中國(guó)中西部省份許多農(nóng)村的村委會(huì)選舉中，“委托投票不得超過三張”的規(guī)則其實(shí)并沒有嚴(yán)格執(zhí)行，高委托投票率是村委會(huì)選舉過程中的常態(tài)。
我們以上付村六屆村委會(huì)選舉為個(gè)案，來進(jìn)一步分析說明。上付村是我們課題組在 C 縣跟蹤觀察的 20 個(gè)樣本村之一，是按照隨機(jī)抽樣的方式產(chǎn)生的。自1999 年 C 縣推廣村委會(huì)直選以來，課題組就開始 跟 蹤 觀 察，以 參 與 式 觀 察 的 方 法 進(jìn) 行 研究［13 －14］。上付村有付家村、汛水村、祝家村、吳家村、趙家村、姜家村、孔家村 7 個(gè)自然村，2014 年全村總戶數(shù) 372 戶，總?cè)丝?1 616 人，選民 1 371 人。
從六屆村委會(huì)選舉選民的投票情況來看，戶數(shù)變化不大，但實(shí)際投票人數(shù)和委托投票率有一定的變化，委托投票率比較高，如第九屆村委會(huì)選舉實(shí)際投票的選民僅為 205 人，委托投票率高達(dá) 85% ( 見表 1) 。當(dāng)然，這種現(xiàn)象并非上付村獨(dú)有，課題組在江西省 C、T 兩縣 40 個(gè)村的村委會(huì)選舉觀察中均發(fā)現(xiàn)這種普遍性的委托投票現(xiàn)象。有學(xué)者在其他省份的觀察研究也發(fā)現(xiàn)類似的現(xiàn)象。
當(dāng)然，這里所指的委托投票是廣義上的，即指一種不能或不參加投票的選民由自己親屬代勞的投票行為，但不一定有口頭委托或書面委托。從我們觀察的情況來看，投票人基本都是以一戶為單位，無論是選舉委員會(huì)的成員還是選民，普遍認(rèn)為: 一戶由一人代全家投票是“天經(jīng)地義”的，也是合法的。因此，選舉工作人員在發(fā)放選票的時(shí)候，也基本都是以戶為單位發(fā)放?？梢姡型镀毙袨槭钱?dāng)前中國(guó)農(nóng)村村委會(huì)選舉的常態(tài)。
3． 委托投票與半競(jìng)爭(zhēng)性選舉
從理論上講，投票方式在一定程度上會(huì)影響選舉的競(jìng)爭(zhēng)程度，“一人一票”的投票原則有利于提升選舉的競(jìng)爭(zhēng)性。因此，為了保證選舉的競(jìng)爭(zhēng)性，許多國(guó)家都把“一人一票”作為選舉的基本原則，對(duì)委托投票有嚴(yán)格的限制。
可見，確立“一人一票”的投票原則，其目的就是為了保證選舉的競(jìng)爭(zhēng)性，而競(jìng)選性選舉是民主的核心要件。達(dá)爾在論述民主的時(shí)候，就把自由、公正的選舉作為民主的重要條件之一［15］。自由、公正的選舉，從某種意義上說就是一種競(jìng)爭(zhēng)性的選舉。在熊彼特看來，“民主就是一個(gè)由民眾在定期的、有程序和有規(guī)則的競(jìng)爭(zhēng)性選舉中選擇國(guó)家執(zhí)政者的政治體制”［16］。
當(dāng)然，委托投票會(huì)降低選舉的競(jìng)爭(zhēng)性，但它們之間又不完全是一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系，因?yàn)檫x舉的競(jìng)爭(zhēng)性還受到委托投票的形式、鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)選舉控制程度等諸多因素的影響。我們以上付村六波村委會(huì)選舉為例來進(jìn)一步說明。我們依據(jù)委托投票的形式與選舉競(jìng)爭(zhēng)性程度的關(guān)系，上付村的村委會(huì)選舉大致可以分為三個(gè)階段，即第四屆、五屆( 1999—2002 年) 的鄉(xiāng)鎮(zhèn)控制型選舉，第六、七、八屆( 2005—2011 年) 的“恪守程序，控制結(jié)果”型［17］的選舉以及第九屆( 2014 年) 的半競(jìng)爭(zhēng)性選舉( 見表 2) 。
由于第四屆( 1999 年) 村委會(huì)選舉是第一次直選，且 C 縣被列為全國(guó)村民自治試點(diǎn)縣，加之國(guó)內(nèi)外學(xué)界對(duì)這種“草根民主”濃厚興趣，引起了基層政府的高度重視，在組織動(dòng)員和政策保障等方面投入了足夠的人力物力。然而，即便如此，由于那時(shí)正值中國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)最重的時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承受著向農(nóng)村社會(huì)提取資源的巨大壓力。選擇與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府步調(diào)一致的“代理人”，對(duì)完成向基層社會(huì)提取資源的目標(biāo)至關(guān)重要。由此，推動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)控制選舉結(jié)果的沖動(dòng)，但又要做足表面文章，以獲取必要的合法性資源。比如，在上付村第五屆村委會(huì)選舉過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了控制選舉結(jié)果，授意選舉工作人員代填選票的情況十分普遍。由于真正投票的選民較少，委托投票的現(xiàn)象非常普遍，因而，組織意圖的實(shí)現(xiàn)就變得十分簡(jiǎn)單，成為“完全控制型”的選舉。
2003 年，國(guó)家開始全面取消農(nóng)村稅費(fèi)，鄉(xiāng)村關(guān)系隨之發(fā)生變化。經(jīng)過多次民主訓(xùn)練的中國(guó)農(nóng)村選民，其民主素質(zhì)也正在發(fā)生改變。農(nóng)民們已慢慢地學(xué)會(huì)了依法保護(hù)自己的權(quán)利，從而迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)在村委會(huì)選舉過程中的行為需要“小心翼翼”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)任何不符合法律規(guī)定的行為，都有可能被選民抓住把柄而使其陷入被動(dòng)。當(dāng)然，其中最容易讓選民注意并抓住漏洞的就是選舉的程序。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)恪守選舉的程序，對(duì)于維護(hù)村委會(huì)選舉的合法性至關(guān)重要。然而，盡管中國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)全面取消，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)仍然面臨諸多壓力，仍然希望被鄉(xiāng)鎮(zhèn)看好的村干部繼續(xù)當(dāng)選或留任，能夠幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成下派的其他各種任務(wù)。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)仍然有控制選舉結(jié)果的動(dòng)力。因此，這一時(shí)期的村委會(huì)選舉普遍受到“程序的恪守和結(jié)果的控制”雙重約束［19］。
然而，從上付村第六屆村委會(huì)選舉開始，盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)仍然試圖控制選舉的結(jié)果，但行為已變得隱秘和小心，尤其在選舉程序的恪守方面大為改觀。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部豐富的“地方性知識(shí)”告訴他們: 選民可能對(duì)誰(shuí)當(dāng)村干部興趣不大，但他們卻會(huì)利用選舉來表達(dá)自己的利益訴求，或發(fā)泄對(duì)村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不滿。在當(dāng)前中國(guó)“壓力官制”的行政管理體制下，干群矛盾和沖突隨時(shí)有可能帶來社會(huì)管理上的問題，進(jìn)而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)在目標(biāo)考核中處于不利地位。在既有研究中，有學(xué)者發(fā)現(xiàn): 在整個(gè)農(nóng)村上訪案例中，因?qū)x舉結(jié)果不滿而引發(fā)農(nóng)民上訪案例的比例是比較高的［20］。然而，由于大量的選民外出務(wù)工，委托投票的比例仍然比較高，競(jìng)爭(zhēng)性選舉的充分實(shí)現(xiàn)依然缺乏必要條件。盡管村民參與村干部競(jìng)選的積極性有所提高，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)在恪守選舉程序的同時(shí)，仍然能夠輕而易舉地控制選舉結(jié)果，能夠順利實(shí)行組織意圖。1999—2011 年，上付村的村干部都沒有發(fā)生變化，足以說明這一點(diǎn)。不過，與之前相比，即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)有控制選舉結(jié)果的意圖，但在選舉規(guī)則和程序的恪守、回應(yīng)選民的訴求等方面變得積極得多，從而直接或間接地影響著基層的治理。因此，我們把這一階段的選舉稱為“恪守程序與控制結(jié)果”型選舉。
2014 年，上付村第九屆村委會(huì)換屆選舉，由于年齡的原因，原村干部班子都需要替換，這為村莊精英甘某某上臺(tái)提供了機(jī)會(huì)。
甘某某，系上付村村醫(yī)，因醫(yī)術(shù)較好，在當(dāng)?shù)仡H有點(diǎn)小名氣，平時(shí)找他看病的村民也比較多。從上付村第七屆村委會(huì)選舉開始，甘某某就想?yún)⑴c村干部的競(jìng)爭(zhēng)，為此，還動(dòng)員了家人監(jiān)督選舉的全過程，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)不支持他參選，故一直未能如愿。這次換屆，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然對(duì)甘不支持，原因是甘不是黨員，且平時(shí)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也沒有什么來往，鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)心甘當(dāng)選后不會(huì)積極配合他們的工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)希望吳家村小組長(zhǎng)吳某某能夠當(dāng)選。然而，甘某某已經(jīng)接受上幾次失利的教訓(xùn)，從海選開始，他就主動(dòng)監(jiān)督選舉，把重點(diǎn)放在村民的委托投票上，即監(jiān)督投票人是否只代自己家人投票。為了能夠贏得選舉，甘某某可謂做足了工作，對(duì)可能參與投票的選民進(jìn)行了充分動(dòng)員。由于上付村委托投票率較高，只要成功動(dòng)員某一選民，就有可能得到其家里所有選民的選票。最后，甘某某在正式選舉中以 843 票成功當(dāng)選為上付村村委會(huì)主任。
與前幾屆比較，盡管這次選舉的委托投票率更高( 全村1 371 選民，投票的僅為205 人，見表1) ，但在村莊精英的動(dòng)員下，選民能夠積極主動(dòng)地參與投票，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在選民的監(jiān)督下，也能夠恪守選舉的程序，選舉的競(jìng)爭(zhēng)性明顯增強(qiáng)，但離競(jìng)爭(zhēng)性的選舉仍然有一定的距離，屬于是一種半競(jìng)爭(zhēng)性選舉［21］，即候選人之間有競(jìng)爭(zhēng)，選舉遵守基本規(guī)則和程序，但由于過高的委托投票率，導(dǎo)致自由、公正地選舉較弱，選民對(duì)議程的控制也較差。
從上付村的個(gè)案可知: 經(jīng)過多年的實(shí)踐，村委會(huì)選舉經(jīng)歷了“完全控制型選舉”到“恪守程序和控制結(jié)果型選舉”再到“半競(jìng)爭(zhēng)性選舉”的變化。盡管半競(jìng)爭(zhēng)性選舉離競(jìng)爭(zhēng)性選舉還有一定的距離，但它所蘊(yùn)涵的民主價(jià)值是不可低估的，持續(xù)不斷的民主實(shí)踐，有利于提升選民的民主素質(zhì)，改善基層治理的質(zhì)量。因此，通過提升村委會(huì)選舉的質(zhì)量來提高基層治理水平，仍然是中國(guó)農(nóng)村政治發(fā)展的基本方向。
三 半競(jìng)爭(zhēng)性選舉與基層的弱民主化治理
1． 從控制型選舉到半競(jìng)爭(zhēng)性選舉很多學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前中國(guó)村委會(huì)選舉的質(zhì)量不高，其主要依據(jù)它是一種控制型選舉，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了實(shí)現(xiàn)組織意圖，采取各種策略控制選舉的結(jié)果，讓選舉流于形式，而選民是一種被動(dòng)的參與。其中，沒有節(jié)制的委托投票，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)控制選舉的結(jié)果提供了條件。
顯然，控制型選舉與民主的要求是相悖的。有學(xué)者認(rèn)為，控制型選舉一般發(fā)生在資源相對(duì)缺乏、稅費(fèi)任務(wù)相對(duì)較重的地區(qū)，而資源相對(duì)豐富，且鄉(xiāng)村關(guān)系較好的地區(qū)則更傾向于競(jìng)爭(zhēng)性的選舉［22］。原因是: 這類地區(qū)選民參與的積極性不高，村莊的資源相對(duì)貧乏，村干部的回報(bào)低，但此類地區(qū)所承接的任務(wù)一樣也不少。因此，村民的冷漠和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)承受稅費(fèi)的壓力，促成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)控制選舉結(jié)果的主動(dòng)性。這一判斷在上付村六屆村委會(huì)選舉的經(jīng)驗(yàn)中能夠得到支持。
然而，由于控制型選舉的啟動(dòng)仍然遵循民主規(guī)則，選舉的過程也是參照民主的基本程序，符合民主的基本價(jià)值，比如，差額選舉、秘密投票、自由選舉等。因此，控制型選舉對(duì)選民民主意識(shí)的訓(xùn)練，民主知識(shí)的灌輸仍然具有一定的作用，其價(jià)值在于: 當(dāng)選民的民主意識(shí)積累到一定程度后，則會(huì)轉(zhuǎn)化為行動(dòng)，直接或間接對(duì)地方政府施加一定的壓力，迫使地方政府約束自身行為，恪守基本規(guī)則和程序，從而出現(xiàn)由控制型選舉向半競(jìng)爭(zhēng)性選舉過渡。課題組在 C、T兩縣 40 個(gè)村的連續(xù)跟蹤觀察，也發(fā)現(xiàn)了這種演進(jìn)的軌跡。由此觀之，盡管控制型選舉在細(xì)節(jié)上仍然有很多不完善的地方，但在一定的外力作用下，對(duì)推動(dòng)村委會(huì)選舉的民主化走向還是有利的。
從選舉的要素來看，半競(jìng)爭(zhēng)性選舉主要涵括候選人之間的競(jìng)爭(zhēng)，繼而展開候選人之間的競(jìng)爭(zhēng)性動(dòng)員、選民的秘密投票以及選舉程序的恪守，但又不是很充分的競(jìng)爭(zhēng)性選舉，即委托投票率高，選民沒有享有充分的平等投票的機(jī)會(huì)以及對(duì)議程的完全控制。因此，半競(jìng)爭(zhēng)性選舉仍然缺乏推動(dòng)民主的完全要素，但卻為民主的發(fā)展注入了新的活力。從控制型選舉過渡到半競(jìng)爭(zhēng)性選舉，其推動(dòng)力來源于: 一是選民的民主素質(zhì)的提高，這與不斷的民主訓(xùn)練有關(guān)系; 二是村莊精英的強(qiáng)烈動(dòng)員，這也與多次的民主實(shí)踐有關(guān)。
可見，從控制型選舉到半競(jìng)爭(zhēng)性選舉的變化，本身就是一種進(jìn)步，是村民的民主觀念和價(jià)值的逐步成長(zhǎng)的表現(xiàn)，也是村委會(huì)選舉這種草根的民主形式所蘊(yùn)涵的價(jià)值之所在。
2． 半競(jìng)爭(zhēng)性選舉與弱民主化治理
強(qiáng)調(diào)民主選舉是為了民主治理，進(jìn)而提高治理績(jī)效。從理論上來分析，競(jìng)爭(zhēng)性的選舉對(duì)民主是關(guān)鍵的，因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)性選舉能夠保證大多數(shù)人對(duì)他們的領(lǐng)導(dǎo)者施加控制，領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)非精英的大眾要求作出的反應(yīng)，或者說，競(jìng)爭(zhēng)性選舉對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者的“控制”，主要通過在選舉活動(dòng)中領(lǐng)導(dǎo)者因擔(dān)心失去職位的懲罰而予以確保［23］。因此，競(jìng)爭(zhēng)性的選舉是保證選民廣泛參與對(duì)決策者的選擇，以實(shí)現(xiàn)大多數(shù)人( 非精英)以他們最小的政治輸入( 參與) 獲得最大的政治產(chǎn)出( 政策決定) 。因而，在西方民主理論中，尤其在熊彼特那里，基本上都把競(jìng)爭(zhēng)性的選舉與民主緊緊地聯(lián)系在一起［24］。
當(dāng)然，也有學(xué)者認(rèn)為: “競(jìng)爭(zhēng)性選舉”所描述的充其量是作為政治結(jié)構(gòu)一個(gè)構(gòu)成部分的代議制，也是“民”的諸多權(quán)利的一個(gè)方面，不能把“競(jìng)爭(zhēng)性選舉”與民主政體和民主政治劃等號(hào)?；蛘哒f，我們不能把競(jìng)爭(zhēng)性選舉當(dāng)作民主的唯一標(biāo)準(zhǔn)，而是把它作為民主發(fā)展的必要條件，即在充分提升選舉競(jìng)爭(zhēng)性的基礎(chǔ)上，來完善民主的各項(xiàng)程序和指標(biāo)，以達(dá)到控制國(guó)家權(quán)力之根本目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)民主作為一種治理手段的應(yīng)有的價(jià)值。換言之，以競(jìng)爭(zhēng)性選舉為核心的現(xiàn)代民主也存在諸多局限，如選舉的可操縱性和選舉結(jié)果的非理性，民主對(duì)原有社會(huì)結(jié)構(gòu)的強(qiáng)化等等。但無論如何，競(jìng)爭(zhēng)性選舉在限制國(guó)家權(quán)力、解決國(guó)家合法性問題和調(diào)動(dòng)群眾參與的積極性等方面具有積極意義。
從這個(gè)意義上，競(jìng)爭(zhēng)性選舉對(duì)促進(jìn)民主化治理，進(jìn)而改進(jìn)基層治理績(jī)效具有重要的意義。也因此，通過完善村級(jí)的競(jìng)爭(zhēng)性選舉來提升基層治理效果，仍然是中國(guó)基層治理的重要手段或路徑。
不過，正如前文所言，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村的村委會(huì)選舉普遍是一種半競(jìng)爭(zhēng)性選舉，而半競(jìng)爭(zhēng)性選舉對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者施加的影響和控制較弱，其彰顯的民主價(jià)值是有限的，在程序化權(quán)力的爭(zhēng)奪下達(dá)成權(quán)力制衡的效果也是有限的。半競(jìng)爭(zhēng)性在候選人的選擇上、選民的自由投票以及信息的公開等方面有所進(jìn)步，但在程度上仍然不足，因而對(duì)應(yīng)的是一種弱民主化治理。
從上付村的經(jīng)驗(yàn)來看，弱民主化治理的表現(xiàn): 一是村民自治性程度不高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然可以通過村委會(huì)干預(yù)村莊的內(nèi)部事務(wù)，甚至下派各種任務(wù)，而村民只能被動(dòng)的接受，沒有很有效的拒絕辦法。比如，在2000 年前后，上付村農(nóng)民承受的巨額稅費(fèi)任務(wù)等。二是村民控制村莊的權(quán)力效果十分有限，從而無法有效地監(jiān)督村莊公共權(quán)力的運(yùn)行，村民參與村莊的治理的效果不好，對(duì)議程的控制不夠強(qiáng)，如上付村從未有真正意義上的村務(wù)公開，村民參與村務(wù)管理概率非常低等。三是村民在基層治理中的主人翁角色不夠凸顯，鄉(xiāng)村關(guān)系的互動(dòng)是單向度的，公共服務(wù)的供給與需求存在脫節(jié)現(xiàn)象，如上付村的基礎(chǔ)設(shè)施落后，交通不便，村民對(duì)水利設(shè)施的需求無法得到滿足等等。這種情況表明了半競(jìng)爭(zhēng)性的選舉特性，還不能很好地促進(jìn)基層治理能力的提升和治理體系的優(yōu)化。
3． 競(jìng)爭(zhēng)性選舉與村民自治的有效實(shí)現(xiàn)
顯然，以競(jìng)爭(zhēng)性選舉來推動(dòng)基層治理能力提升和治理體系的優(yōu)化是當(dāng)前中國(guó)基層治理發(fā)展的基本方向，也是中國(guó)農(nóng)村村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式。
有研究認(rèn)為: 村民自治的有效實(shí)現(xiàn)需要一定的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)［25］、空間基礎(chǔ)［26］和文化基礎(chǔ)［27］，但筆者認(rèn)為: 村民自治的有效實(shí)現(xiàn)更需政治基礎(chǔ)，即需要建立在村民廣泛、平等參與，村民的權(quán)利受保護(hù)、村民與國(guó)家代理人之間相互制約和協(xié)商基礎(chǔ)之上的競(jìng)爭(zhēng)性選舉。
那么，如何促使半競(jìng)爭(zhēng)性選舉向競(jìng)爭(zhēng)性選舉過渡? 在筆者看來，至少需要在三方面作出努力: 一是正確的政治認(rèn)知，即在現(xiàn)代國(guó)家中，競(jìng)爭(zhēng)性的、有程序的選舉是國(guó)家核心合法性最為穩(wěn)定的基礎(chǔ)，競(jìng)爭(zhēng)性的選舉有利于約束政府和人民的行為，從而有利于緩解社會(huì)矛盾，形成現(xiàn)代國(guó)家中的一個(gè)很重要的穩(wěn)定機(jī)制?；诖?，國(guó)家才有可能自上而下啟動(dòng)有利于競(jìng)爭(zhēng)性選舉的制度設(shè)計(jì)和創(chuàng)新，為競(jìng)爭(zhēng)性的選舉提供制度環(huán)境。二是在新的歷史條件下，重新理順鄉(xiāng)村關(guān)系，使村民自治成為可能。為此，既需要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的功能和角色重新定位，又需要調(diào)整中國(guó)慣有的“壓力 － 管制型”的行政管理體制，以服務(wù)引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的政府職能轉(zhuǎn)型。在確定性的條件下，啟動(dòng)縣鄉(xiāng)層面的競(jìng)爭(zhēng)性選舉嘗試，通過縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)，形成相互推動(dòng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的競(jìng)爭(zhēng)性選舉環(huán)境。三是放權(quán)讓利，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的公共服務(wù)職能，明確縣與鄉(xiāng)、鄉(xiāng)與村的權(quán)力邊界，確定政府的公共權(quán)力清單，使村民的自我服務(wù)、自我管理、自我監(jiān)督能夠真正實(shí)現(xiàn)。
當(dāng)然，從半競(jìng)爭(zhēng)性選舉到競(jìng)爭(zhēng)性選舉，是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程，需要諸多前提條件，比如民主傳統(tǒng)、公民的民主素質(zhì)、國(guó)家的政治制度調(diào)適等等。就微觀制度而言，當(dāng)前推動(dòng)鄉(xiāng)村的競(jìng)爭(zhēng)性選舉并沒有太大的障礙，《組織法》和各地的《選舉辦法》均提倡鄉(xiāng)村的競(jìng)爭(zhēng)性選舉。鄉(xiāng)村關(guān)系、兩委關(guān)系以及因流動(dòng)性社會(huì)而導(dǎo)致的高委托投票率的問題，也可以通過制度創(chuàng)新來慢慢解決。
四 結(jié)語(yǔ)
綜上，我們以 C 縣上付村六屆的村委會(huì)選舉的跟蹤觀察為依據(jù)，發(fā)現(xiàn): 中國(guó)農(nóng)村村委會(huì)選舉正在從控制型選舉向半競(jìng)爭(zhēng)性選舉方向邁進(jìn)，這也是中國(guó)推進(jìn)村民自治 30 多年來所獲得的可喜成果，盡管它離理論預(yù)期還有一定的距離，但成效已經(jīng)初步顯現(xiàn)。因此，從這個(gè)意義上講，通過推動(dòng)村委會(huì)選舉來推進(jìn)村民自治的發(fā)展，進(jìn)而提高基層治理的績(jī)效是基本發(fā)展方向。上付村的個(gè)案事實(shí)，在江西省 C、T 兩縣40 個(gè)村也得到進(jìn)一步證實(shí)，因而具有一定的普遍性，在一定程度上可以回應(yīng)學(xué)界對(duì)村委會(huì)選舉內(nèi)在價(jià)值的質(zhì)疑。當(dāng)然，由于受諸多因素的約束，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村的村委會(huì)選舉仍然是一種半競(jìng)爭(zhēng)性的選舉，在促進(jìn)基層治理向民主化方向發(fā)展方面還非常有限，對(duì)應(yīng)的是一種弱民主化的治理，需要?jiǎng)?chuàng)造條件推動(dòng)半競(jìng)爭(zhēng)性選舉向競(jìng)爭(zhēng)性選舉過渡，因?yàn)橹挥懈?jìng)爭(zhēng)性選舉才具備民主化治理所有的要素，競(jìng)爭(zhēng)性選舉是村民自治有效實(shí)現(xiàn)的政治基礎(chǔ)。在當(dāng)前國(guó)家宏觀制度環(huán)境及實(shí)踐基礎(chǔ)之下，從半競(jìng)爭(zhēng)性選舉過渡到競(jìng)爭(zhēng)性選舉，需要我們重新思考中國(guó)式的選舉與民主理論，認(rèn)識(shí)選舉所蘊(yùn)涵的政治意義，重新審視當(dāng)下中國(guó)鄉(xiāng)村選舉行為和選舉規(guī)則。但可以預(yù)計(jì)，隨著改革的不斷深入，國(guó)家的宏觀制度環(huán)境不斷改善，中國(guó)農(nóng)村村委會(huì)必將由半競(jìng)爭(zhēng)性選舉邁向競(jìng)爭(zhēng)性選舉，也將促進(jìn)基層治理的民主化轉(zhuǎn)型，選舉與治理的關(guān)系也會(huì)愈加緊密。
參考文獻(xiàn):略
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《南昌大學(xué)學(xué)報(bào)》( 人文社會(huì)科學(xué)版)
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