縣域經濟和縣域發(fā)展，事關我國未來城市化進程中數(shù)億人口的生活質量提升和就業(yè)水平保障，也與農業(yè)安全、生態(tài)安全密切相關。黨的二十大報告以及《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》，對推進以縣域為重要載體的城鎮(zhèn)化建設作出部署，引發(fā)了社會各界的廣泛關注和熱烈討論。筆者結合清華大學中國新型城鎮(zhèn)化研究院近年來的研究，重點闡釋以下幾點。
一、因地制宜推動縣域和縣城發(fā)展是必然選擇
我國縣域和縣城發(fā)展條件差異巨大。一方面，空間尺度和人口規(guī)模差異大。縣域空間轄區(qū)小的幾十平方公里，大的數(shù)萬平方公里；縣城人口少的只有數(shù)千人口，大的已突破百萬人口規(guī)模。另一方面，空間區(qū)位差異大。發(fā)達地區(qū)的縣已成為城市群、都市圈中城市連綿地區(qū)的重要組成部分，不少已撤縣設市、撤縣改區(qū)，初步具備了比較完整的現(xiàn)代城市職能。而地處農業(yè)生產區(qū)、遠離大城市的縣仍擔負著重要的農業(yè)、農村服務職能和生產組織職能。地處生態(tài)保育地區(qū)的縣大多更是地域偏遠，人口較少。此外，還有上百個肩負著捍衛(wèi)領土安全重要責任的邊境縣，人口密度已降至每平方公里不足10人。
所以，從發(fā)展的客觀條件和承擔的職能看，縣域、縣城的規(guī)模差別、區(qū)位差別、功能差別，都決定了我們不能用一把尺子去衡量其發(fā)展，只能因地制宜、區(qū)別施策。為此，中央也提出“加快發(fā)展大城市周邊縣城，積極培育專業(yè)功能縣城，引導人口流出縣城轉型發(fā)展，培育發(fā)展特色優(yōu)勢產業(yè)”等系列要求。
二、從國家城鎮(zhèn)體系的建設看縣城發(fā)展
我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本空間格局遵循以下邏輯：到2050年全面建成社會主義現(xiàn)代化強國時，19個城市群將是城鎮(zhèn)化人口和功能的主要載體，70%—80%的城鎮(zhèn)化人口和80%—90%的城市型經濟動力將集中到這一主體功能區(qū)。當下，重點任務是強化各級中心城市的核心地位，并以此為支撐，培育一批現(xiàn)代化都市圈，突出空間協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、功能協(xié)同。在此過程中，既要防止中心城市主城區(qū)的“一城獨大”，又要充分釋放中心城市的聚集效應，實現(xiàn)都市圈內大中小城市的協(xié)同發(fā)展和市場規(guī)律引導下的專業(yè)化分工。同時，以都市圈為抓手，在同城化的經濟圈層中優(yōu)先探索城鄉(xiāng)融合發(fā)展，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和共同富裕。
從中心城市的強勢聚集，到都市圈內中小城市的共同繁榮，和覆蓋到小城鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村的共同富裕，再到若干個都市圈共同組成更大尺度的城市群，當現(xiàn)代化進程基本完成時，我國將擁有支撐國家戰(zhàn)略、充分參與全球事務的4—5個世界級城市群，5—6個支撐均衡發(fā)展的國家級城市群和9—10個支撐區(qū)域發(fā)展的城市群，一個覆蓋人口最多、經濟體量最大、全球獨一無二的完備城鎮(zhèn)體系最終建成。而地處大城市周邊、都市圈內和城市群內的縣城也將通過因地制宜、補齊短板弱項，增強綜合承載力，成為宜居宜業(yè)的小城市或優(yōu)質城區(qū)，在承接農村剩余勞動力、推動生活方式轉變中發(fā)揮更大作用，成為“小而精、小而美”的城市典范。
三、從產業(yè)的垂直分布規(guī)律和集群分布規(guī)律看縣城的發(fā)展
規(guī)模收益遞增是空間經濟的本質特征，而規(guī)模收益遞增的條件是外部性要素的運用和建立不完全競爭市場。過去，我國縣城的發(fā)展誤區(qū)之一是盲目模仿大城市發(fā)展的模式。與聚集強度相關的規(guī)模收益遞增效益始終存在，而這種效應催生的產業(yè)垂直分布規(guī)律和集群規(guī)律，仍主導著產業(yè)在大中小城市乃至鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展，在中小城市中發(fā)展大而全的經濟體系與這一規(guī)律相悖。
我國擁有全世界最完整的產業(yè)體系、制造業(yè)分類，城市群、都市圈也可以在某個或某幾個領域中擁有相對完整的上下游產業(yè)鏈、供應鏈和價值鏈，也可以利用主導產業(yè)的帶動效應，以伴生、寄生、衍生的方式形成協(xié)同的產業(yè)集群。以縣城的區(qū)位和規(guī)模而言，其永遠是這一垂直體系或集群體系上的一個環(huán)節(jié)，這也是強調培育專業(yè)功能縣城的重要原因。至于地處非城市化重點地區(qū)以及承載農業(yè)生產和生態(tài)功能的縣城，則更需要從一、二、三產業(yè)的大分類出發(fā)，找準專業(yè)化的定位和職能。例如，在農業(yè)現(xiàn)代化的過程中探索一、二、三產業(yè)融合發(fā)展而形成的新業(yè)態(tài)，在保護綠水青山中發(fā)掘生態(tài)產品價值等。
四、正確看待部分縣城人口流失問題
與發(fā)達國家在工業(yè)化和城市化進程均接近尾聲時出現(xiàn)的“收縮”現(xiàn)象不同，我國部分縣城乃至中等城市出現(xiàn)人口流失，與我國進入生產力要素流動時代，百姓有能力、有條件通過自由流動追求美好生活，戶籍制度不斷放寬，以及市場主導下的經濟格局發(fā)生變化等因素息息相關，呈現(xiàn)時段性、結構調整性特征。除個別因資源枯竭而產生的不可逆的人口收縮外，其他大部分常住人口減少的城市正處于轉變發(fā)展期，舊產業(yè)萎縮、新產業(yè)正在生長，其在區(qū)域發(fā)展中的地位正在重構。所以，轉型發(fā)展是對這類縣城和城市更為恰當?shù)亩ㄎ?。對這一現(xiàn)象和特點持樂觀態(tài)度，主要基于以下三方面原因：
一是我國的消費能力尚處于培育增長時期，物質消費仍有空間，而與精神消費有關的文旅產業(yè)尚處于急速擴張階段。這將催生出更多流動型人口、暫住型人口比重大大高于常住人口的小城市。
二是我國進入老齡化社會，伴隨基本公共服務均衡化和特色適老服務專業(yè)化，以縣城為代表的小城市有可能成為“銀發(fā)經濟”的主場。
三是我國廣泛開展的基礎設施建設不斷縮短全國各地的交通距離，運輸成本下降的空間巨大，這將催生基于“價格洼地”（同時也是某種價值高地）的新業(yè)態(tài)，不斷滿足日益增長的消費需求。
五、專業(yè)化、特色化是差異化發(fā)展的關鍵
越來越多的縣域經濟和縣城建設開始追求“小而精、小而美”的發(fā)展路徑。“精”更多與專業(yè)化有關，精、專且占有大市場的產業(yè)可以有效地支撐數(shù)萬乃至數(shù)十萬人口級別城市的充分就業(yè)。“船小好掉頭”的小型化則具備更強的市場韌性，以小應變、以精求利是眾多小縣城發(fā)展的優(yōu)勢。而“美”則是基于對獨特資源稟賦的深度發(fā)掘?，F(xiàn)代農業(yè)之美、生態(tài)之美和歷史文化之美都是“小而美”的基礎；由距離和場所產生的美，更是當前乃至未來的消費大勢，這對遠離城市群、都市圈，地處農業(yè)生產區(qū)和生態(tài)保育區(qū)的縣城意義尤為重要。一方面，其迥異于城市的田園風光和生態(tài)景觀催生了旅游休閑產業(yè)的發(fā)展動能。另一方面，其獨特的農產品和生態(tài)產品可以形成獨有的專屬市場優(yōu)勢。此外，保留其間的歷史文化遺存往往是中華文明和差異化地域文明的“母體”，是中國人的精神家園和“鄉(xiāng)愁”的寄托，加以利用也會產生巨大的精神消費市場。
總之，因地制宜地推動縣域差異化發(fā)展是我們未來應長期秉持的發(fā)展理念?？h城、縣域的發(fā)展路徑應倡導多元化，而非單一模式；發(fā)展路徑應體現(xiàn)特色化，而非盲從于大城市；發(fā)展目標應突出綜合性，而非以GDP論英雄。
(作者系清華大學中國新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長，清華大學建筑學院教授。來源：《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2023年第3期）
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