導讀：土地是農村一切社會關系的基礎。多年來,以土地為依托的農村社區(qū)自治組織，管理著村莊內部事務，維護著村莊全體成員的利益。隨著改革開放的深入發(fā)展,尤其是隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的大力推進,農村的封閉性被打破,以土地為依托的農村社會發(fā)生了深刻的變化,利益關系更加復雜,各類人員或“組織”“自由”進出農村,在促進農村步入現代化的同時,也對農村社會的穩(wěn)定構成了潛在“威脅”。為此，當前亟需建立開放流動條件下的農村整合機制。
農村當前現狀
一是,務工收入高,降低了農民對土地的依托,村民自治陷入“治予誰”或“無人治”的困境。
改革開放后，農村勞動力剩余問題開始顯現，農民逐漸外出打工，工資性收入不斷增加。1984年，農民人均純收入355.3元，人均工資性收入66.5元,工資性收入在純收入中的占比僅為18.71%。2010年，農村居民人均純收入5919元，人均工資性收入2431元，工資性收入在純收入中的占比達到48.3%。2014年農民工資性收入在純收入中的占比達到40%左右。目前，個別地區(qū)甚至達到60%以上,農民新增收入中,有70%來自務工收入。隨著農村土地承包經營權的流轉,特別是2015年《深化農村改革綜合性實施方案》提出的“三權分置”——落實集體所有權、穩(wěn)定農戶承包權、放活土地經營權，未來預計將會對農村土地流轉有較大的促進。那么，一部分農民在城市打工比較收益高的情況下,將不再務農，紛紛進入城市打工,土地或被拋荒,或被流轉,村莊將僅成為名義上的戶籍所在地，農民對土地的依附關系降低。對土地的依附性降低，就意味著農民不再依靠土地為生,不再將土地當著生存的唯一,那么也就意味著村組織陷入“治予誰”的困境,再也無法憑借對土地的“控制”來“控制”農民，而不“控制”農民，就無法進行有效的基層治理。同時,也意味著我國大力推進的村民自治在一些村莊就可能流于形式,因人員大量外流而陷于“治予誰”或“無人治”的困境。
二是，隨著土地流轉,大量外來人員進入農村,打破了村莊的同質性,卻又無法被村民自治吸納,陷入“無權治”的困境。
傳統(tǒng)意義上的農村社會是一個半封閉的社會,是一個熟人社會,是人地結合的共同體，即村莊、土地與人口是在村莊這個有限空間中匯聚交往，人們互相往來,互通有無,能夠形成相互間的合作共濟，強調鄰里之間保持和諧的關系。隨著土地流轉，行政村的地理邊界、人口邊界、組織邊界和經濟邊界在消失，大量外來人員進入村莊,鄉(xiāng)村社會將由熟人社會變成陌生人社會或者是半陌生人社會，村莊的封閉性、同質性被打破了,也超越了村民自治的容納限度。這些人雖然流轉了村民的土地,并居住于村莊內部，卻不屬于真正的村民。《農村土地承包經營權流轉管理辦法》明確規(guī)定，“農村土地承包經營權流轉不得改變承包土地的農業(yè)用途，不得損害利害關系人和農村集體經濟組織的合法權益?！笨梢婋m然農民流轉出去土地，但仍是村集體組織成員，而流轉了土地的外來人員由于不是土地的“主人”,不具有本村村籍身份,不屬于村集體經濟組織成員,既沒有資格參與村民大會，也沒有選舉權和被選舉權。那么也就無法參與當地村莊民主治理,更無法被村民自治所吸納。同樣村組織也沒有權利對他們要求進行治理,實際上也沒法對他們進行治理，陷入“無權治”的困境。
三是隨著土地流轉，將涌現出一些新興社會組織或經濟實體，從而弱化村組織的作用，使村民自治陷入“怎么治”的困境。
隨著土地流轉加劇和市場經濟的發(fā)展,農村將出現單戶分散經營、大戶規(guī)模經營、企業(yè)下鄉(xiāng)經營、合作社經營等多種土地承包經營方式，將會涌現一些新興社會組織或經濟實體,如專業(yè)經濟合作社、專業(yè)務農公司等等。按照民主發(fā)展的一般邏輯，當人們經濟條件得到改善時，會追求更多的政治權利，希望通過政治參與，借助制度安排進一步實現和保護自己的利益。而當前的基層治理尤其是村治中，在此方面雖有一些地方進行了積極的探索，但并不盡如人意。而新興社會組織或經濟實體其結構模式多樣化，異質性相對明顯，既無力擔當起在新的基礎上整合社會的功能，卻又加劇了各利益集團間的摩擦,致使基層治理的復雜程度增加。這對基層的民主政治或者是民主自治提出新的挑戰(zhàn)。并且這些新興社會組織因農民實際利益的需要,將會在農民的生產、生活、交往中起著越來越重要的作用,而傳統(tǒng)的基層組織如黨支部、村委會有可能遭到農民的“冷遇”,其社會控制和組織能力將有可能會被弱化，將使基層治理的“掌控”者權威性受到“威脅”或者是“質疑”，逐漸陷入無法“掌控”的地步,進而對村民自治產生了沖擊,使村民自治陷入“怎么治”的困境，不利于基層治理的順利進行。
四是隨著土地流轉，將促進農民職業(yè)階層分化，導致村莊治理的社會基礎發(fā)生改變，使村治陷入向“何處治”的困境。
隨著土地大規(guī)模流轉,一少部分農民經營更多的農地，成為專業(yè)化農民或職業(yè)農民，而更多的農民則轉向非農產業(yè)，成為農民工、商人、企業(yè)管理人員、企業(yè)家、食地租者等。一方面，隨著大批有頭腦、有知識、有體力的積極分子從農村“流出”，農村內部急劇荒蕪，其后果是，基層治理的積極分子越來越少，以往這樣一個低成本而有效率的治理方式正面臨解體，將使基層治理陷入困境。另一方面，職業(yè)的分化必將會帶來農民收入水平的分化，也將使農村貧富分化拉大。馬克思主義的經典理論認為，土地占有狀況是階級和階層分化的重要依據。雖然是土地經營權的流轉，其實質在一定程度上促進了土地向某些人的集中。因為農村土地流轉對利益主體和利益關系進行了重新的配置，打破了原有的均衡，實現著新的動態(tài)均衡。而不同階層利益指向的差異,將導致村莊治理的社會基礎發(fā)生變化。尤其是當農地大規(guī)模集中在少數人手中后，他們是不可能真正承擔起保障多數人生存發(fā)展的社會責任的。很有可能種地的農民卻并非當地村民。這種人地分離的現象，造成村民間的社會性關系與交往逐步變少甚至脫節(jié)，原本單純的社會交往方式和社會關系網絡發(fā)生裂變，使村莊共同體失去了最基本的存在基礎。一旦農民失去了土地的保障，在其他保障仍不太完善的情況下，失地農民將淪落為農村底層，會滋生強烈的相對剝奪感。這樣一來，農村的貧富分化將不可避免，極容易形成階層對立，階層矛盾將加劇，對農村基層秩序構成挑戰(zhàn)，使村治陷入向“何處治”的困境。
政策建議
可以說，在城鄉(xiāng)一體化過程中，隨著土地流轉，農村社會從靜態(tài)、封閉向開放和流動轉變,大量外來人員涌入或者是外部資本力量深入村莊，傳統(tǒng)以血緣關系、以熟人關系、以鄰里關系為基礎形成的差序化格局的村莊共同擁有的道德價值、生命價值、終極價值，將會出現“大面積的坍塌”，尤其是大量外來資本的進入,它遵循的是逐利的原則,與村莊本身的邏輯、倫理和村落共同體無關,在給村莊帶來積極影響的同時，也對村莊整合構成了一定負面影響。無論是從維護社會穩(wěn)定還是保持社會的持續(xù)發(fā)展來看，開放條件下社會結構的快速分化對社會整合都提出了越來越高的要求。如何整合村莊內的異質關系，如何平衡外來“資本”與其他村民的利益，并兼顧不同階層的利益,把這種陌生人社會整合成一個生活共同體，實現村莊秩序的和諧穩(wěn)定，將是當前和未來村莊治理的一個重要目標。
可以說，隨著市場化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進，農村社會治理面臨新挑戰(zhàn)。在當前推進的土地流轉中，一定要重視其對基層治理的影響，并采取積極舉措，建立健全適應時代發(fā)展的基層治理機制,化弊為利，推動規(guī)范有序、充滿活力的鄉(xiāng)村治理機制的形成。
一是從制度化的層面來保障農民的既得利益。政府要制定一些必要的措施,從制度層面來保障民眾的合法利益，各個利益主體在政府主導和適當干預下，通過相應的組織形式和活動方式，彼此之間提出利益訴求，在達成共識的基礎上協(xié)調解決矛盾，努力把各種利益訴求納入制度化、規(guī)范化、法制化軌道，取締非法的利益獲取渠道，滿足正當的利益訴求，對利益受損者給予合理的補償，為弱勢群體提供必要的保障，從而使利益關系趨向合理化，最終形成一套有利于社會和諧的利益分配體系。
二是建立健全適應時代發(fā)展變化的基層治理機制。通過土地承包經營權的流轉、勞動力的流動和資金的流動，固著于土地、固著于村莊的基層自治要轉變成開放的、流動性的治理機制，分化的村莊和流動的鄉(xiāng)村社會，需要建立新的民主參與機制。
三是村莊治理的空間范圍需要適時擴展或收縮，主體身份需要重新界定，并逐步探索將外來人員納入鄉(xiāng)村“治理”的軌道。但這些人是否能成為或者是怎樣能成為村莊內的具有成員權的居民，仍是需要探索的話題。
四是積極探索及拓寬分化了的農民的制度化參與渠道。各階層利益要求各不相同,對具體政策的觀點不同,基層政府在治理過程中要兼聽各方面的意見,兼顧各方面的利益,從而推進農村基層治理的民主性和政策制度的科學性,營造社會民主氛圍，形成管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。
五是將新興社會、經濟組織融合到基層治理中。在基層治理中要加強與新興社會、經濟組織的溝通融合,不斷增強其經濟功能和為農村提供公共服務的功能，村里的公共事務可邀請他們來參加，如公益事業(yè)、環(huán)境保護、道路整修、飲用水設施建設等，將其融合到基層治理中來。
六是農村土地關系不僅有經濟屬性，而且有社會政治屬性，如果屬于土地出租戶因為生計問題出現困難需要贖回土地承包經營權，他們的權利具有優(yōu)先性，必然會沖擊現有的土地流轉關系，不利于土地流轉關系的長期穩(wěn)定，也不利于租入戶投資農田水利基本建設。在目前我國農民工進城務工就業(yè)整體上還不穩(wěn)定、不充分的情況下，這種風險是客觀存在的。由于我國特殊的國情，對流入戶與流出戶之間的土地收益分成不僅要從農民經濟收入的角度，而且需要從糧食安全的角度建立合理的制度安排。目前的土地收益分成機制還缺乏這方面的科學考慮。建議建立流入戶和流出戶收益三到五年的動態(tài)調整機制。
（作者系中國社會科學院城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院研究員）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：《社會科學報》總第146期
(掃一掃，更多精彩內容！)
