摘要：關(guān)于農(nóng)村土地增值利益分配如何實現(xiàn)“地利共享”，如何改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)和土地發(fā)展權(quán)，仍有不少值得厘清之處。土地增值利益分配的改革方向，是縮小城鄉(xiāng)“二元社會”的差距，而不是打造出一個分化明顯且固化的“三元社會”。土地增值利益分配應(yīng)擴大“公共性”，在中央政府、地方政府、廠商、開發(fā)商、市民、城中和城郊村民、遠郊村民之間合理分配。另外，土地開發(fā)中的糾紛并不全盤出自土地制度，很大一部分糾紛根源于基層治理，單純變更土地制度不能替代解決基層治理的改進。

關(guān)鍵詞：土地增值利益；地利共享；土地產(chǎn)權(quán)；土地發(fā)展權(quán)；三元社會；基層治理

如何又快又好地推進城鎮(zhèn)化，是當(dāng)前及未來相當(dāng)長一個時期中國現(xiàn)代化進程中的基本問題和。2011年，我國城鎮(zhèn)化率剛過50%，2012年，我國城鎮(zhèn)化率為52.6%，隨著中國現(xiàn)代化和工業(yè)化不斷向前推進，城鎮(zhèn)化率必然繼續(xù)增長?！白罱?，聯(lián)合國關(guān)于世界城市化展望的最新研究報告預(yù)計，中國城鎮(zhèn)化從現(xiàn)在到2030年還會保持一個較快的速度，屆時城鎮(zhèn)化率將提高到65%-70%左右。”

中國城鎮(zhèn)化在保證數(shù)量的同時，更強調(diào)質(zhì)量。城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，主要體現(xiàn)在兩個方面。一是需要通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展來充實城鎮(zhèn)化。實現(xiàn)了現(xiàn)代化的發(fā)達國家，不僅城市化率高，而且城市產(chǎn)業(yè)和就業(yè)解決都很好，城市中沒有嚴(yán)重的貧民窟，也不存在明顯的城市二元結(jié)構(gòu)。以貧民窟為代價的高城市化率，不僅不意味著實現(xiàn)了現(xiàn)代化，而且意味著因為城市缺少產(chǎn)業(yè)和就業(yè)支撐，而使城市難于治理，經(jīng)濟發(fā)展困難重重，從而落入到“中等收入陷阱”。二是需要有效減少和化解城鎮(zhèn)化過程中引發(fā)的種種糾紛，尤其是涉及征地拆遷的糾紛矛盾。征遷中，各方主體針對土地增值利益的分配進行激烈地博弈，各主體都試圖爭取和擴展自己的收益份額，各群體之間、各群體內(nèi)部頻頻產(chǎn)生摩擦，其中最引人關(guān)注的是政府與村民之間關(guān)于補償安置的爭議以及由此衍生出的上訪事件、群體性事件、暴力事件等等，征遷工作被許多政府工作人員稱為“天下第一難事”。

化解城鎮(zhèn)化進程中的糾紛矛盾，關(guān)鍵在于土地增值利益的分配，許多學(xué)者給出的解決方案是“地利共享”、“多方共贏”，但關(guān)于“地利共享”的具體內(nèi)容和實現(xiàn)路徑，卻仍有不少值得厘清之處。孫中山先生早在100年前就提出“地盡其利、地利共享”的思想，孫中山論述重點在于土地增值利益不應(yīng)全歸地主所有，而應(yīng)由全民分享。新中國的土地開發(fā)方式一定程度上吸收了孫中山的思想，但在經(jīng)濟發(fā)展過程中，土地增值利益愈來愈集中于地方政府、廠商和開發(fā)商，學(xué)術(shù)界和政策界針對此現(xiàn)象，提出了若干土地產(chǎn)權(quán)和土地發(fā)展權(quán)的改革建議，這些建議是否能達成更為理想的“地利共享”方面，值得進一步辨析和探討。

一、關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)改革

持“產(chǎn)權(quán)改革論”的學(xué)者分析中國農(nóng)村土地制度時認(rèn)為，集體所有制是模糊的、不穩(wěn)定的、有缺陷的。從保護非農(nóng)利益的角度看，集體所有制的主體不明確，其間形成的縫隙有利于政府權(quán)力侵入；從獲取非農(nóng)利益的角度看，集體所有制獲取利益的權(quán)能被國家限制，農(nóng)戶和村集體被排斥在許多利益分享之外?？傊?，集體所有制面對國家權(quán)力時是無力的。周其仁認(rèn)為，“集體化經(jīng)濟絕不是農(nóng)村社區(qū)內(nèi)農(nóng)戶之間基于私人產(chǎn)權(quán)的合作關(guān)系，就其實質(zhì)來說，它是國家控制農(nóng)村經(jīng)濟權(quán)利的一種形式”，國家“使自己成為集體所有制配置其經(jīng)濟要素（土地、勞力和資本）的第一位決策者、支配者和收益者。集體在合法的范圍內(nèi)，僅僅是國家意志的貫徹者和執(zhí)行者。它至多只是占有著經(jīng)濟資源，并且常常無力抑制國家對這種集體占有權(quán)的侵入。”由于集體所有制的不清晰與受管制，一些學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該改變當(dāng)下的土地權(quán)利配置，將土地權(quán)利完全歸于農(nóng)民。

若貿(mào)然劇烈改變土地產(chǎn)權(quán)設(shè)置，很有可能失去當(dāng)前農(nóng)地集體制具有的若干現(xiàn)實功能：一是基本的生活保障，溫鐵軍認(rèn)為，“中國農(nóng)村土地承載著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)民社會保障的雙重功能，而且隨人口增加，這種雙重功能正在演變?yōu)椤Ｕ现赜谏a(chǎn)’?！倍鞘I(yè)保障，姚洋認(rèn)為，“農(nóng)村中大量的隱蔽性失業(yè)之所以沒有造成大的社會動蕩，土地對這些失業(yè)人口的吸納能力起到了重要的作用”。賀雪峰認(rèn)為，現(xiàn)有的土地制度為農(nóng)民在遭遇金融危機突如其來失業(yè)的情況下，提供了返鄉(xiāng)的退路，農(nóng)村是中國現(xiàn)代化的“穩(wěn)定器”和“蓄水池”。三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作問題，對于大多數(shù)仍在從事農(nóng)業(yè)種植的村民來說，真正想要的并不是抽象的個體土地權(quán)利，而是生產(chǎn)的便利，土地權(quán)利固化讓村莊的公共生產(chǎn)事務(wù)如水利灌溉難以達成合作。以上農(nóng)地體現(xiàn)出來的功能已經(jīng)超越了經(jīng)濟效率而具有很多政治和社會的功能。

更為關(guān)鍵的是，土地發(fā)展權(quán)并非土地所有權(quán)（或使用權(quán)）分離出來的權(quán)利，土地發(fā)展權(quán)具有一定的獨立性。土地發(fā)展權(quán)（Land Development Right）又稱土地開發(fā)權(quán)，即開發(fā)或發(fā)展土地的權(quán)利。胡蘭玲認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)是“對土地在利用上進行再發(fā)展的權(quán)利，即在空間上向縱深發(fā)展，在使用時變更土地用途之權(quán)，它包括空間（高空、地下）建筑權(quán)和土地開發(fā)權(quán)?！背绦藕蛯⑼恋匕l(fā)展權(quán)分為三類：農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地（商業(yè)用地）的權(quán)利（即農(nóng)地發(fā)展權(quán)），提高建設(shè)用地利用度（建筑容積）的權(quán)利（即市地發(fā)展權(quán)），以及對未利用地進行開發(fā)的權(quán)利（即未利用地發(fā)展權(quán)）。以上是較為廣義的土地發(fā)展權(quán)定義，狹義的土地發(fā)展權(quán)主要是指農(nóng)地發(fā)展權(quán)，即將農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地進行開發(fā)利用的權(quán)利。

發(fā)展權(quán)與所有權(quán)和使用權(quán)有一定關(guān)聯(lián)，但發(fā)展權(quán)并非所有權(quán)和使用權(quán)的派生權(quán)利。發(fā)展權(quán)不可能憑空出現(xiàn)，必須從一定的空間延伸出來，而該空間的占據(jù)是以所有權(quán)和使用權(quán)為基礎(chǔ)的。但是，該空間無論是轉(zhuǎn)變土地用途的開發(fā)，還是加高加寬加蓋的開發(fā)，都要受到國家的管制。每一塊土地都不是孤立地存在真空中，某塊土地的利用根植于具體的社會中，必然要發(fā)生與其它地、其它人的關(guān)系，從而需要公共規(guī)范。社會越發(fā)展、土地利用地越多越充分，土地管制的規(guī)定越多越詳細，而正因為有管制，才有所謂的發(fā)展權(quán)，若能任意發(fā)展，就不必有發(fā)展權(quán)的界定。陳柏峰指出，土地發(fā)展既受私法限制，又受公法限制，前者是因相鄰權(quán)利人用水、排水、通行、建造和修繕建筑物以及相關(guān)鋪設(shè)、通風(fēng)、采光、環(huán)境安全、不動產(chǎn)安全等受到的限制，后者是因糧食安全、歷史古跡保護、環(huán)境保護、城市開敞空間、土地利益均衡等受到的限制。因此，無論擁有土地的3年使用權(quán)、50年使用權(quán)還是所有權(quán)，都無法與該地塊是否能農(nóng)轉(zhuǎn)非、是否能加高加寬以及另外搭建產(chǎn)生必然的聯(lián)系。從產(chǎn)權(quán)的角度試圖增加農(nóng)民非農(nóng)土地權(quán)益，既有改革過于激進的風(fēng)險，又無法確定連帶擴充土地發(fā)展權(quán)。

二、關(guān)于土地發(fā)展權(quán)改革

由于土地產(chǎn)權(quán)設(shè)置“牽一發(fā)而動全身”，其影響范圍遠遠超越了土地開發(fā)，有些學(xué)者僅主張改變土地發(fā)展權(quán)歸屬。目前，我國土地征用過程中只有一個需求者——地方政府；土地出賣過程中也只有一個供給者——地方政府。政府的高度壟斷型，讓其收獲巨大土地利益。對土地發(fā)展權(quán)歸屬進行改革，就是打破國家對于土地發(fā)展權(quán)、一級土地市場的壟斷，將市場因素引入農(nóng)村土地，讓農(nóng)村土地所有者（村集體）和使用者（村民）盡可能多地分享土地非農(nóng)利益，即不同程度的“漲價歸私”。

“漲價歸私”往往同時包括以下兩種建議：一是縮小征地范圍，賦予村集體和農(nóng)民一定的發(fā)展權(quán)，農(nóng)村土地可以自主入市，二是在征地時，政府按市場價格征收。更為具體的操作方式是：區(qū)分公益用地和非公益用地，將政府征地范圍限于公益用地，公益性征地按市價征收，非公益性質(zhì)用地，交由市場機制解決，讓用地者自己跟農(nóng)民通過談判達成交易。至于農(nóng)村土地自主入市的范圍，學(xué)者們又分為兩種意見：一種較為謹(jǐn)慎，只建議農(nóng)村建設(shè)用地入市，另外一種則建議，除了農(nóng)村建設(shè)用地，承包到村民手中的農(nóng)用地，也可進行非農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)讓。

（一）土地增值的來源

農(nóng)村土地增值主要是國家投資的結(jié)果。農(nóng)村土地增值屬于“外部投資輻射性增值”，即某一地段或某一宗地以外的一切基本建設(shè)投資對于該地段或宗地產(chǎn)生輻射作用而是其價格增加。這說明一個地點的價值上升有可能并不來自自身，而來自于外部投資產(chǎn)生的“正外部性”?！巴獠客顿Y”是多種多樣的，如各種基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，提供基本的物資和便利，又如商業(yè)、服務(wù)業(yè)、金融業(yè)的發(fā)展，提高了物流、人流、資金流的密度，另外還包括更為宏觀的效應(yīng)，如“宏觀規(guī)模經(jīng)濟（如城市擴大而產(chǎn)生的集聚效應(yīng)）和宏觀結(jié)構(gòu)效益（如城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化而產(chǎn)生的效益）都會體現(xiàn)為土地增值。”如果把土地增值分為“自力增值”和“外力增值”，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途時多數(shù)屬于“外力增值”，是城市擴張效益溢出的結(jié)果，并非因為村集體和村民自身投資而產(chǎn)生增值——無論其在農(nóng)地上是否追加了農(nóng)業(yè)投資、追加了多少農(nóng)業(yè)投資，農(nóng)業(yè)投資只和農(nóng)地征用補償掛鉤。以上分析呈現(xiàn)了土地增值的主要來源，當(dāng)然這不代表現(xiàn)行“漲價歸公”制度是無需改進的。但在實踐地權(quán)改革之前，我們要進一步厘清的是，若履行上述“漲價歸私”變革計劃，歸“私”歸的是哪些主體？

（二）分化的農(nóng)民群體

在回答這個問題前，應(yīng)討論：建設(shè)用地的價值如何確定？建設(shè)用地價值的確定，一是中央政府對建設(shè)用地指標(biāo)管控的嚴(yán)格程度，二是建設(shè)用地的具體所在區(qū)位。我國出于耕地保護等目的實行的是偏緊的建設(shè)用地指標(biāo)管制，全國大部分地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)供不應(yīng)求，這導(dǎo)致建設(shè)用地價格不菲。而特定區(qū)位的建設(shè)用地價格更是高昂，越是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)、越靠近城市中心，土地價格越貴。區(qū)位與土地價格的緊密聯(lián)系提醒我們注意：“農(nóng)民”并不是整齊劃一、無差別的群體，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和城郊村（更不用說城中村）的農(nóng)民在土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”方面的獲益能力遠遠高于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)和邊遠村的農(nóng)民。在當(dāng)前條件下，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和城郊村農(nóng)民已經(jīng)能夠獲取高額的土地增值利益。其一是間接增值利益，即享受了城市建設(shè)發(fā)展“溢出”的邊沿利益，依靠離城市、工廠距離近的優(yōu)勢，獲得更多工作機會，并加寬加高乃至另蓋房屋，作為出租屋或商店。出租屋在不付出生產(chǎn)勞動的情況下就能實現(xiàn)一本萬利，許多村民放棄了就近務(wù)工和開店，依賴“吃租”，成為不事生產(chǎn)的“食利階層”。其二是直接增值利益，即田地和房屋（特別是房屋）在征地拆遷中的補償。城郊村和城中村田地大部分早已被征收，田地不成為征收博弈重點。而房屋既有區(qū)位優(yōu)勢，又能輸出租金，政府若要拆遷改造，只有拿出高額的貨幣補償，所以才會出現(xiàn)“深圳崗廈村拆遷集體暴富，造就十個億萬富豪”、“北京大望京拆遷村民一夜暴富，清潔工開30萬車”這些令人乍舌的新聞。而經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)和邊遠村，由于位置不利，無法分享城市發(fā)展利益，土地只能作為農(nóng)業(yè)用途，農(nóng)地每年每畝的純收入在500元左右，不僅遠不及經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和城郊村的土地變現(xiàn)能力，就是和務(wù)工收入相比都非常遜色。村民外出打工常常自發(fā)流轉(zhuǎn)土地，或是免費交給親戚朋友種，或是收取200-300元租金，甚至拋荒。即使有大戶和企業(yè)以土地流轉(zhuǎn)形式租用農(nóng)地，價格最高一般也只有1000元上下。經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)和邊遠村的農(nóng)民，盼望開發(fā)而不得。盼望開發(fā)而不得的農(nóng)民占90%以上，能夠獲得城市發(fā)展輻射的農(nóng)民只有不到10%。在當(dāng)前農(nóng)民獲取土地增值利益已經(jīng)分化的情況下，我們?nèi)舨患永迩宓亟ㄗh“多給予農(nóng)民利益”，是在用“無法分享到利益的多數(shù)農(nóng)民的弱勢話語，來為已經(jīng)得到好處且實際上已相當(dāng)強勢的大中城市近郊農(nóng)民維權(quán)和謀利”，這是“致命的倒錯”。目前學(xué)術(shù)界的主流改革方案，只能給經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和城郊村的農(nóng)民“錦上添花”，卻無法給經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)和邊遠村的農(nóng)民“雪中送炭”。村民若擁有更充分的土地發(fā)展權(quán)，可以提升自主入市能力和征收博弈能力，但對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)和邊遠村的農(nóng)民來說，這些好處只是“理論上的”，由于區(qū)位因素?zé)o法入市和得到征收，那么自主入市能力和征收博弈能力的提升就是虛幻的。

土地增值收益完全歸村莊集體的主張，亦和完全歸村民個體的主張有類似的局限之處。村莊從征遷中返回一部分土地作為集體經(jīng)濟發(fā)展，一方面為了保障村民基本生活生產(chǎn)，另一方面在于通過集體經(jīng)濟分配過程中的協(xié)商與討論激活村莊民主政治氛圍。城郊村和城中村自行開發(fā)或?qū)⒋蟛糠滞恋胤颠€給村莊，只是建立在村莊免費享受土地增值的基礎(chǔ)上創(chuàng)造一個集體性的食利集團。

（三）“增減掛鉤”是例外現(xiàn)象？

近幾年來，不少地方政府通過置換和整理農(nóng)村宅基地實現(xiàn)“增減掛鉤”。很多“增減掛鉤”的實踐在邊遠村莊進行，村民以宅基地?fù)Q到了數(shù)量不等的補償，有官員和學(xué)者據(jù)此認(rèn)為，“農(nóng)村建設(shè)用地=資產(chǎn)”，只要將宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地釋放或激活，就能變現(xiàn)高額財富。“增減掛鉤”為何如此神奇，能打破“區(qū)位”規(guī)律而讓邊遠村莊也能獲得土地變現(xiàn)？

上文提到，建設(shè)用地價值的確定，除了決定于建設(shè)用地的具體所在區(qū)位，還決定于中央政府對建設(shè)用地指標(biāo)管控的嚴(yán)格程度。“增減掛鉤”的本質(zhì)是，在中央政府偏緊的指標(biāo)管控之下，地方政府試圖突破指標(biāo)約束?！霸鰷p掛鉤”的具體操作是：將農(nóng)村宅基地復(fù)墾為耕地，以農(nóng)村建設(shè)用地數(shù)量的減少換取城市建設(shè)用地指標(biāo)的增加?！罢佳a平衡”只能以國家下達年度用地計劃為限，而“增減掛鉤”意圖是在計劃外新增用地指標(biāo)?！霸鰷p掛鉤”之所以能夠打破“區(qū)位”規(guī)律，在于地方政府花錢在邊遠村莊“買”指標(biāo)，“增減掛鉤”是建設(shè)用地指標(biāo)管控政策的附屬物，是地方政府對中央政策的規(guī)避和變通，邊遠村莊的價格不是“市場”生成的，是“政府”創(chuàng)造的。因此，由“增減掛鉤”聯(lián)想到宅基地是農(nóng)民“沉睡的資產(chǎn)”、“金飯碗”，甚至進一步作為宅基地自由入市的論據(jù)，是極大的誤會。

中央政府如果直接給地方政府增加用地指標(biāo)，效果和“增減掛鉤”是沒有區(qū)別的。但“增減掛鉤”的實踐中，還額外拆除了農(nóng)民已有的房屋。其中又有兩種政府行為形態(tài)。一種是更具“攫取性”的地方政府，以北方地區(qū)較為多見，政府推動農(nóng)民“上樓”，要求以較高的價格購置新房，而且新房還不一定馬上蓋好，村民要搭棚居住數(shù)月。此類政府，希望以低廉的代價實現(xiàn)“增減掛鉤”，有些政府甚至還讓村民倒貼購房。另一種是比較原意“讓利于民”的地方政府，如成都地區(qū)，村民每畝農(nóng)村宅基地可獲得30萬元的補償，政府通過“增減掛鉤”，不僅獲得了用地指標(biāo)，同時政府財政向農(nóng)村大量輸出資源，進行新村建設(shè)。這種模式遠好于前一種模式，但無論哪種模式，仍有以下隱憂：一是留在農(nóng)村種田的村民，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到干擾，新房蓋好，沒有院子堆放農(nóng)具農(nóng)機谷物，沒有菜地作為生計補充，而將若干小村集中至某處集中居住，往往導(dǎo)致村民居住地距離田地過遠。二是有意愿并有能力進城的村民，由于花了大筆錢財在農(nóng)村新房購買和裝修方面，進城計劃被阻滯。

三、關(guān)于土地制度的治理基礎(chǔ)

進入21世紀(jì)，中國土地利益分配的重點逐漸從農(nóng)業(yè)產(chǎn)出轉(zhuǎn)向非農(nóng)利用，既因為農(nóng)村稅費改革后，各種農(nóng)業(yè)稅、費得以全面取消，更因為工業(yè)化和城市化進程加快，政府對于非農(nóng)建設(shè)用地的需求激增。征遷直接涉及各主體關(guān)于如何分配土地非農(nóng)利益的博弈，要促使各主體（尤其是政府和村民）更為平和順暢地分配土地非農(nóng)利益、化解征遷糾紛矛盾，仍然需要“雙重”途徑，即同時著眼于資源分配制度和基層治理狀況。當(dāng)前學(xué)術(shù)界，學(xué)者們?yōu)榛庹鬟w糾紛開出的藥方多集中在資源分配制度方面，如財政制度、土地制度（所有權(quán)、使用權(quán)、開發(fā)權(quán)）、補償標(biāo)準(zhǔn)等等，且不論變更資源分配制度變革的實施效果，更為重要的一點是，征遷糾紛并不全盤出自資源分配制度方面，很大一部分征遷糾紛根源于基層治理。

地方政府和村民在征遷中的互動，本質(zhì)是利益博弈而非觀念對抗。地方政府和村民的利益博弈，最容易引發(fā)矛盾，也最經(jīng)常進入公共視野。地方政府和村民博弈中的矛盾焦點在于，地方政府想以最小成本、最快速度完成征遷，而遭遇征遷的村民想獲得最大收益，不愿意自己的土地和房屋在沒達到自己的心理價位時就被政府征收走，征遷博弈成為典型的“討價還價”。因為征遷涉及利益巨大，政府和村民任何一方都不愿輕易妥協(xié)，博弈出現(xiàn)停滯、反復(fù)乃至糾紛都是正?，F(xiàn)象。征遷博弈的癥結(jié)不在于博弈的量——征遷涉及利益巨大必然引發(fā)大量的、持久反復(fù)的博弈，而在于博弈的質(zhì)——博弈無序化，即政府和村民都偏好在基本事實厘定之外使用各式各樣的“策略行為”向?qū)Ψ绞?，而且這些“策略行為”常常在公共規(guī)則之外，缺乏原則和“底線”，最后淪為不擇手段地“斗智斗勇”。博弈無序化讓各主體更難達成一致、更難化解既有糾紛，另外博弈無序化本身亦會生發(fā)出更多糾紛。

征遷博弈無序化與基層治理能力弱化緊密相關(guān)。下藥需對癥，基層治理的問題要從基層治理的角度“下藥”，變更資源分配制度不能替代解決基層治理的病癥，單方面冒進甚至?xí)又鼗鶎又卫淼牟“Y。以征遷補償標(biāo)準(zhǔn)為例，增加征遷補償，具有一定的意義，尤其中西部地區(qū)一些缺乏財力卻又想“大興土木”以地生財?shù)牡胤秸?，給村民的補償過低，提高補償標(biāo)準(zhǔn)對地方政府是一種硬約束，防止村民因為征遷生活水平下降甚至跌落溫飽線。但提高補償價格不可能解決征遷博弈中的無序亂象，補償價格提高只是提升了談判的“起步價”，并不涉及談判的博弈方式，單純地提高談判“起步價”而不改變無原則的博弈方式，反而會讓無“底線”式的博弈更激烈，更難形成合意。

四、結(jié)論和討論

土地增值利益分配的改革方向，應(yīng)是擴大“公共性”，而不是從政府謀利一端搖擺到地主食利一端。原先土地開發(fā)的弊病在于，多數(shù)收益由地方政府、廠商和開發(fā)商獲得，擴大“公共性”，首先是向“公共財政”推進，“土地財政”的使用應(yīng)更加程序化和透明化，并防止“土地金融”過度使用引發(fā)資金鏈危機。其次是增加非農(nóng)收益惠及的主體：1、中央政府。中央政府作為引起非農(nóng)土地增值的主體之一，有權(quán)參與增值分配，中央政府可以直接提取一部分利益作為宏觀調(diào)控資金以平衡各種弱勢主體、產(chǎn)業(yè)和區(qū)域，中央政府還必須加強用地指標(biāo)監(jiān)控，防止地方政府以各種借口突破指標(biāo)，在工商業(yè)條件不具備的情況下盲目開發(fā)土地。2、地方政府?！巴恋刎斦毙柙诘胤秸拇H之間進行平衡，避免當(dāng)下的地方政府“寅吃卯糧”。3、市民。除了提供城市公共物品，地方政府應(yīng)在房地產(chǎn)市場方面削弱盈利性，一是控制出讓的地價，避免造成商品房價格水漲船高，二是增加供應(yīng)經(jīng)濟適用房、保障房和廉租房。4、農(nóng)業(yè)型村莊的村民。農(nóng)業(yè)型村莊的村民既沒有獲得征遷等一次性土地利益變現(xiàn)的機會，也沒有建造出租房等自行開發(fā)的機會，他們從事的農(nóng)業(yè)利潤微薄，卻關(guān)系國家糧食安全和基層穩(wěn)定，因此政府應(yīng)通過“土地財政”各種再分配的途徑補助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和村莊建設(shè)，并為有能力有意愿進城的群體積極創(chuàng)造條件和保障?？傊恋亻_發(fā)利益需在中央政府、地方政府、廠商、開發(fā)商、市民、城中和城郊村民、遠郊村民之間合理分配。

土地開發(fā)利益分配改進的基本目的，是縮小城鄉(xiāng)“二元社會”的差距，增加種地村民的福利，減少村民進城的阻力（如房價），而不是打造出一個分化明顯且固化的“三元社會”，即在城市之外，農(nóng)村又分化并固化為兩種類型：分享不到城市發(fā)展好處又難以融入城市的遠郊農(nóng)業(yè)型村莊村民，不事生產(chǎn)卻穩(wěn)定獲取地租的城中村和城郊村村民。

同時，分析土地開發(fā)的糾紛，需要明晰層次，資源分配制度的問題歸資源分配制度，基層治理的問題歸基層治理。不能指望“畢其功于一役”——依靠某一制度（無論是產(chǎn)權(quán)、賦稅還是補償標(biāo)準(zhǔn)）變革便能全盤解決征遷糾紛，也不能把資源分配制度看作“萬金油”，可以替代基層治理的改進。

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