摘要：扶貧資金投向不合理，主要原因是農(nóng)民的利益偏好表達(dá)機(jī)制缺失；資金被挪用甚至侵吞，主要原因是農(nóng)民參與機(jī)制和受益群體維權(quán)機(jī)制缺失；農(nóng)民參與熱情和參與能力低下，主要原因是民間組織發(fā)育緩慢，基層自治組織行政化嚴(yán)重。

黨的十八大以來(lái)，中央對(duì)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作提出了一些新要求，各地也在認(rèn)真總結(jié)前些年工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了諸多新思路、新辦法。從20多年的實(shí)踐看，各種不同的扶貧措施，只要能夠得到較好落實(shí)，都會(huì)收到顯著成效；相反，無(wú)論多么完美的政策或方案，如果在實(shí)施過(guò)程中“走樣變形”，都難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，而且會(huì)衍生諸多的社會(huì)弊端。

一、對(duì)以往的扶貧業(yè)績(jī)不能估計(jì)過(guò)高

從扶貧結(jié)果看，我國(guó)的農(nóng)村貧困人口由改革開(kāi)放初期的2.5億減少到2010年的2688萬(wàn)；貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件和基礎(chǔ)設(shè)施狀況也得到明顯改善。我們可以理直氣壯地把這些變化說(shuō)成是扶貧工作的成果。但也不可否認(rèn)，貧困農(nóng)民脫貧，首要因素是農(nóng)村改革紅利的釋放。改革開(kāi)放初期家庭經(jīng)營(yíng)方式的確立，使大批處于饑餓線(xiàn)上的農(nóng)民獲得了溫飽；農(nóng)業(yè)稅的取消和對(duì)農(nóng)民的普惠式補(bǔ)貼，使部分貧困農(nóng)民增加了收入，擺脫了貧困。此外，還有一部分農(nóng)民因家庭勞力的增加或自尋新的生產(chǎn)生活門(mén)路而擺脫了貧困。以工代賑及扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、各種幫扶救助措施的實(shí)施，在億萬(wàn)貧困農(nóng)民脫貧過(guò)程中的作用固然很大，但不是唯一的，甚至可能不是主要的。

要相對(duì)“精準(zhǔn)”地確認(rèn)扶貧工作的績(jī)效，需要通過(guò)深入調(diào)查才有可能。本文僅從扶貧工作運(yùn)行過(guò)程中的某些側(cè)面做一粗略分析。

1.政府投入的扶貧資金流失嚴(yán)重。2006年3月，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記出身的三農(nóng)學(xué)者李昌平在《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》上撰文分析：包括扶貧資金在內(nèi)的“三農(nóng)”資金在轉(zhuǎn)移過(guò)程中“路損”巨大，100元從北京出發(fā)，到農(nóng)村僅剩30元。根據(jù)2004年—2005年政府扶貧資金總額和貧困人口匡算，人均達(dá)1500元，但云南、貴州的5個(gè)國(guó)家級(jí)貧困鄉(xiāng)得到的扶持資金，人均只有150元左右。

據(jù)筆者觀察和調(diào)查，財(cái)政扶貧資金流失到扶持對(duì)象之外，主要有四條渠道：一是擠占挪用。國(guó)家級(jí)貧困縣J省Y縣，1997年至2001年5年間，每年都在1000多萬(wàn)元的以工代賑資金中，由縣政府直接挪用300多萬(wàn)元，用于縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；項(xiàng)目實(shí)施單位也存在程度不同的挪用現(xiàn)象。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)爭(zhēng)取到的種養(yǎng)業(yè)財(cái)政扶持資金，一半以上被挪用于平衡預(yù)算，補(bǔ)充行政經(jīng)費(fèi)不足。不算其他渠道，僅擠占挪用，這個(gè)縣的扶貧資金流失率就接近一半左右。國(guó)家審計(jì)署對(duì)19個(gè)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣2010年至2012年財(cái)政扶貧資金分配管理和使用情況的審計(jì)結(jié)果（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“審計(jì)結(jié)果”）顯示，19個(gè)縣普遍存在虛報(bào)冒領(lǐng)、擠占挪用、請(qǐng)客送禮和損失浪費(fèi)等問(wèn)題；違法違規(guī)金額2.34億元，占抽查資金總額的18.4%。陜西省洛南縣挪用扶貧資金2672.9萬(wàn)元，占抽查資金總額的36.8%；旬陽(yáng)縣挪用1497.7萬(wàn)元，占抽查總額的25.4%。挪用的資金有的用于城鎮(zhèn)建設(shè)，有的用于修建辦公樓、購(gòu)買(mǎi)車(chē)輛，有的用于請(qǐng)客送禮、吃喝旅游；挪用單位幾乎囊括所有涉農(nóng)部門(mén)，包括具有監(jiān)管職責(zé)的扶貧辦或扶貧局。貴州省審計(jì)廳對(duì)20個(gè)縣2011年至2013年扶貧資金的專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)結(jié)果顯示，虛報(bào)冒領(lǐng)、私設(shè)“小金庫(kù)”、擠占挪用等違規(guī)違紀(jì)資金高達(dá)7.6億元。二是騙取套取?！皩徲?jì)結(jié)果”表明，所有貧困縣均不同程度地存在著虛報(bào)冒領(lǐng)、騙取套取扶貧資金或扶貧貸款的問(wèn)題。少則幾十萬(wàn)，多則幾百萬(wàn)。三是貪污侵吞?！皩徲?jì)結(jié)果”反映，19個(gè)縣中有11個(gè)縣存在貪污侵占扶貧資金的問(wèn)題，123人受到處罰。上網(wǎng)一搜，可以看到很多貪污侵吞扶貧資金的案例。四是部門(mén)壟斷。扶貧開(kāi)發(fā)與其他財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目一樣，達(dá)到一定規(guī)模的，多數(shù)都履行了招投標(biāo)程序，但一般都控制在項(xiàng)目主管單位，原材料和施工費(fèi)用往往高于市場(chǎng)價(jià)格。“審計(jì)結(jié)果”披露，貴州省黎平縣由縣扶貧辦采購(gòu)的金銀花、油茶苗價(jià)格高于市場(chǎng)價(jià)，多支付財(cái)政資金330多萬(wàn)元。筆者在2009年進(jìn)行社會(huì)調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)了這樣幾個(gè)案例：某縣對(duì)水稻育秧大棚給予財(cái)政補(bǔ)貼，160平方米的，每棟補(bǔ)貼1850元，農(nóng)民自己拿1020元，造價(jià)2870元，而農(nóng)民自選廠家制作，只需2200元；246平方米的，每棟補(bǔ)貼3500元，農(nóng)民自己拿1500元，造價(jià)5000元，農(nóng)民自己選廠訂做，只需4200元?？梢?jiàn)，政府補(bǔ)貼后的價(jià)格高于市場(chǎng)價(jià)格19%——30%；換個(gè)算法，國(guó)家補(bǔ)貼資金“縮水”率達(dá)23%—36%。某貧困村接受有關(guān)部門(mén)幫扶，修建了一公里紅磚路，花了10萬(wàn)元，村民們測(cè)算，如村里自己修建，8萬(wàn)元就能拿下來(lái)。某部門(mén)花3萬(wàn)多元為一個(gè)水田屯打了一眼抗旱井，由于深度不夠，再加上缺少電路配套，基本閑置，村民們說(shuō)，要是自己集資干，最多需2萬(wàn)元。 

2.相當(dāng)一部分扶貧項(xiàng)目效益低下。“審計(jì)結(jié)果”反映，扶貧項(xiàng)目脫離實(shí)際損失資金1232.67萬(wàn)元，占抽查資金總額的3.4%。實(shí)際上，由于論證不充分、匹配資金不到位或管理不善而造成資金損失的問(wèn)題，比前文所說(shuō)的“流失”還要普遍，還要嚴(yán)重。中部L縣于2007年獲國(guó)家投資1000萬(wàn)修建了一條通鄉(xiāng)公路，竣工半年后就出現(xiàn)了嚴(yán)重翻漿破損，個(gè)別路段甚至難以通行，受到通報(bào)批評(píng)的縣委書(shū)記說(shuō)，縣政府及交通部門(mén)確實(shí)有責(zé)任，但也有難言的苦衷。我們是國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣，根本無(wú)力匹配資金。這段通鄉(xiāng)路以后省里還能幫助我們重新修建，通村路就不行了，國(guó)家和省里每公里只補(bǔ)助17萬(wàn)元，缺口達(dá)8萬(wàn)元，村里沒(méi)有積累的地方每戶(hù)農(nóng)民需集資1000元至4000元，可政策規(guī)定每戶(hù)最多拿12元，很多地方“可湯吃面”，沒(méi)有做“下基層”處理，埋下了翻漿隱患。民用沼氣被農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部列為“新農(nóng)村再生清潔能源”工程，也是扶貧部門(mén)看好的項(xiàng)目，但很多地方的沼氣池建后即廢。據(jù)媒體報(bào)道，南方R省主管部門(mén)對(duì)某縣2003年度沼氣建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收結(jié)論是資金到戶(hù)率和建池成功率為100%合格，審計(jì)部門(mén)抽查卻發(fā)現(xiàn)，建池完成率不到50%。北方J省2008年新建沼氣池11萬(wàn)個(gè)，覆蓋了所有市（地），政府投入3億多元。但據(jù)技術(shù)監(jiān)督部門(mén)有關(guān)人員透露，全省建成3年的沼氣池，90%以上報(bào)廢停用；建成兩年的，70%報(bào)廢停用；當(dāng)年建成的，50%報(bào)廢停用。主要原因是沒(méi)有按技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)施工，嚴(yán)重偷工減料?！胺鲐毰！北緫?yīng)受到貧困農(nóng)民的歡迎，但在一些地方卻給農(nóng)民帶來(lái)了煩惱。2004年，北方G縣兩個(gè)貧困村的農(nóng)戶(hù)在政府組織下，買(mǎi)了195頭扶貧奶牛，每頭奶牛獲得2000元無(wú)償補(bǔ)助、4000元貸款。但因奶牛品種不純，有的懷不上犢，有的下?tīng)俨划a(chǎn)奶，農(nóng)民精心飼養(yǎng)2年后，不得不當(dāng)肉牛賣(mài)掉，不但沒(méi)賺到錢(qián)，還要高息抬錢(qián)償還貸款。因有些符合條件的農(nóng)民不愿買(mǎi)牛，經(jīng)村里同意后把指標(biāo)讓給了其他人，有個(gè)農(nóng)戶(hù)享受了7頭“扶貧?！敝笜?biāo)，結(jié)果賠了70000元，如加上國(guó)家無(wú)償補(bǔ)助資金，等于虧損了84000元。

3.形式主義泛濫導(dǎo)致諸多扶貧措施偏離工作目標(biāo)。按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，新農(nóng)村建設(shè)既要“錦上添花”，更要“雪中送炭”，在資金投放上適度向貧困地區(qū)傾斜。但實(shí)際工作中，各地的試點(diǎn)示范都在全力打造所謂“亮點(diǎn)”，“吃偏飯”的現(xiàn)象十分普遍。中部L省財(cái)政專(zhuān)門(mén)為1000個(gè)試點(diǎn)村安排補(bǔ)助資金4.7億元，加上幫扶單位投入、扶貧開(kāi)發(fā)、以工代賑、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)等專(zhuān)項(xiàng)資金，2006——2007年兩年內(nèi)投向試點(diǎn)村資金總額達(dá)8億多元，村均80萬(wàn)元。此外，縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)還爭(zhēng)先恐后地爭(zhēng)取各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)資金，武裝“示范村”，有一個(gè)村獲得的扶持資金總額高達(dá)上億元。J市主管農(nóng)業(yè)的副市長(zhǎng)說(shuō)，農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)、以工代賑等專(zhuān)項(xiàng)資金，60%左右投向了試點(diǎn)村。省報(bào)在正面報(bào)道一幫扶單位業(yè)績(jī)時(shí)，用了“灌溉”一詞，確實(shí)很形象貼切。但如此“灌溉”出來(lái)的樣板，除了供人參觀和接受上級(jí)考核檢查，并無(wú)推廣擴(kuò)散價(jià)值，只能使村際差距越來(lái)越大。扶貧開(kāi)發(fā)工作，同樣存在過(guò)分注重集中連片效果，忽視偏僻角落的問(wèn)題，有的地方甚至大搞勞民傷財(cái)?shù)男蜗蠊こ?。僅花費(fèi)巨資修建“遮羞墻”這件事，就達(dá)到了“前赴后繼”的程度。2007年7月，S省L縣花費(fèi)30萬(wàn)元建千米“遮羞墻”被媒體曝光；2008年5月，該省X市境內(nèi)幾個(gè)貧困縣修建“遮羞墻”的細(xì)節(jié)見(jiàn)諸報(bào)端；2012年12月，G省Z縣在國(guó)道沿線(xiàn)豎立裝有琉璃瓦景觀墻的情況再次吸引公眾眼球。2013年12月，審計(jì)署的“審計(jì)結(jié)果”披露，陜西省洛南縣挪用扶貧資金1451萬(wàn)元用于粉刷公路沿線(xiàn)居民院墻和民居、建設(shè)文化墻及村委會(huì)辦公樓等；旬陽(yáng)縣挪用整村推進(jìn)連片開(kāi)發(fā)項(xiàng)目資金541萬(wàn)元，用于農(nóng)戶(hù)房屋外墻粉刷。另外，黨政領(lǐng)導(dǎo)及部門(mén)扶貧幫弱、逢年過(guò)節(jié)的撫恤慰問(wèn)，雖然解決了一些貧困村、貧困戶(hù)的燃眉之急，但形式主義傾向最為明顯。通常情況下，扶持或慰問(wèn)對(duì)象要選擇近期有望脫貧的中等貧弱戶(hù)；住宅要既顯破舊又比較整潔；戶(hù)主要具備在攝像機(jī)面前說(shuō)出感恩話(huà)的能力。上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或包扶部門(mén)所帶的慰問(wèn)金或慰問(wèn)品，遠(yuǎn)高于正常標(biāo)準(zhǔn)，事后基層干部還要做好其他貧困戶(hù)的思想工作。有一年春節(jié)前，某省副省長(zhǎng)帶著十多個(gè)實(shí)權(quán)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)。驅(qū)車(chē)200多公里到一個(gè)貧困縣慰問(wèn)。不算汽車(chē)耗油，被慰問(wèn)縣準(zhǔn)備和接待的費(fèi)用就超過(guò)了慰問(wèn)金。

4.權(quán)力尋租行為使扶貧工作的公平性受到極大損毀。因貪污侵吞扶貧資金而遭到查處的，僅僅是此類(lèi)人和事的一部分。有些權(quán)錢(qián)交易行為，比如批一個(gè)低保指標(biāo)，收受收益人幾百元錢(qián)；幫助某工程隊(duì)拿下一個(gè)工程獲取一定數(shù)額的回扣，通常情況下很難查實(shí)。還有一些環(huán)節(jié)，如扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣（鄉(xiāng)、村）的確定、雨露計(jì)劃中培訓(xùn)資質(zhì)的獲得、扶貧項(xiàng)目和資金的爭(zhēng)取等等，未必存在直接的權(quán)錢(qián)交易，但請(qǐng)客送禮、奔走攻關(guān)之類(lèi)的事卻屢見(jiàn)不鮮，期間，扶貧資金流失浪費(fèi)等問(wèn)題自然難以避免，公平公正很難保證。

扶貧工作中的種種亂象，可以稱(chēng)之為“異化”，也可稱(chēng)之為“走樣變形”。我們當(dāng)然不能因此而全盤(pán)否定扶貧工作的成就，但也不能簡(jiǎn)單地把它說(shuō)成是“支流”或“十個(gè)指頭中X個(gè)指頭的問(wèn)題”。

評(píng)價(jià)扶貧工作業(yè)績(jī)，除了客觀分析各種扶貧措施實(shí)施效能以外，還應(yīng)把貧富差距的變化作為重要依據(jù)。有資料顯示，我國(guó)農(nóng)村居民人均純收入基尼系數(shù)從1978年的0.2124增加到2011年的0.3949，正在逼近0.4的國(guó)際警戒線(xiàn)。這從另一個(gè)角度說(shuō)明，我國(guó)的扶貧工作乃至整個(gè)三農(nóng)工作，在促進(jìn)社會(huì)公平方面，成效并不明顯。

二、目前的“精準(zhǔn)扶貧”同樣面臨著“走樣變形”的危險(xiǎn)

我們有理由相信，隨著“精準(zhǔn)扶貧”要求的逐步落實(shí)，扶貧開(kāi)發(fā)工作有望逐步得到改進(jìn)。但在現(xiàn)實(shí)條件下，仍面臨著諸多矛盾和困局。

1.扶貧對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別與標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一、農(nóng)民收入多變的矛盾。2011年，中央將農(nóng)民人均純收入2300元作為新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)。但眾所周知，農(nóng)民收入的數(shù)據(jù)是很難搞準(zhǔn)的，而且我國(guó)地域遼闊，不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異巨大。實(shí)際運(yùn)作中，只能是自上而下地下達(dá)指標(biāo)，根據(jù)指標(biāo)分級(jí)確定重點(diǎn)縣、重點(diǎn)鄉(xiāng)、重點(diǎn)村和貧困戶(hù)名單。收入水平，只能成為參考的標(biāo)準(zhǔn)。另外，農(nóng)民收入水平隨年景豐歉和勞力增加呈動(dòng)態(tài)變化狀態(tài)，很難及時(shí)跟蹤測(cè)算。盡管很多地方都建立了比較嚴(yán)密的識(shí)別方案和建檔立卡制度，但受人力財(cái)力制約，真正達(dá)到精準(zhǔn)識(shí)別的要求，是非常困難的。

2.追求規(guī)模效益與濟(jì)困扶危的矛盾。我們一直在強(qiáng)調(diào)“造血式”扶貧，要求把有限的資金投放到具有開(kāi)發(fā)價(jià)值，能夠產(chǎn)生牽動(dòng)功能和規(guī)模效益的項(xiàng)目上，這當(dāng)然很有道理。但在實(shí)踐中，很容易形成“扶強(qiáng)不扶弱”、人為“壘大戶(hù)”的弊端。特別是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶貧項(xiàng)目，可研報(bào)告都包括安排多少貧困農(nóng)民就業(yè)，保證多少農(nóng)民增加收入的內(nèi)容，但由于處于弱勢(shì)的農(nóng)民沒(méi)有自己的組織，既無(wú)法獲知可研報(bào)告中這些與自身利益相關(guān)的內(nèi)容，也不具備與企業(yè)主談判的能力。結(jié)果這些扶貧目標(biāo)往往化為泡影，國(guó)家投入的資金裝進(jìn)了企業(yè)家的腰包。另外，個(gè)人扶持項(xiàng)目，比如發(fā)放扶貧牛、補(bǔ)助建房款，一般都要求受益人自籌一部分資金，有些幫扶對(duì)象，恰恰拿不出這筆錢(qián)來(lái)，只能坐失良機(jī)。如果過(guò)分注重濟(jì)困扶危，則很容易把扶貧開(kāi)發(fā)與撫恤救濟(jì)、最低生活保障混同起來(lái)，形成廣受詬病的“輸血式”扶貧。如何兼顧兩者之間的平衡，是個(gè)比較難的課題。

3.強(qiáng)化監(jiān)管與簡(jiǎn)政放權(quán)的矛盾。在現(xiàn)實(shí)條件下，監(jiān)管，很難擺脫自上而下單向管控的路徑依賴(lài)。除了依法審計(jì)以外，其他監(jiān)管措施多數(shù)帶有濃郁的人治色彩。如，強(qiáng)化扶貧工作機(jī)構(gòu)、強(qiáng)化考核檢查、實(shí)行一票否決、嚴(yán)查違規(guī)案件，等等。就目前情勢(shì)而言，離開(kāi)這些措施，扶貧工作特別是扶貧資金管理使用方面的種種亂象，很難得到有效遏制。而過(guò)分倚重這些措施，又勢(shì)必形成權(quán)力不斷向上集中的局面，與簡(jiǎn)政放權(quán)的改革方向背道而馳。如果深入考察，則不難發(fā)現(xiàn)，權(quán)力過(guò)于集中于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，恰恰是諸多亂象形成的重要根源之一。這同樣是一個(gè)兩難的選擇。

4.發(fā)揮政治優(yōu)勢(shì)和建立新型社會(huì)參與機(jī)制的矛盾。組織和動(dòng)員政府各部門(mén)定點(diǎn)幫扶、黨員干部結(jié)對(duì)幫扶、派遣工作隊(duì)駐村幫扶等等，是我們多年堅(jiān)持的辦法，也是我黨的一個(gè)政治優(yōu)勢(shì)。這些辦法，固然起到了一定的積極作用，但也參雜著嚴(yán)重的形式主義，付出了較大的行政成本，有時(shí)甚至得不償失。中部有個(gè)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣，曾在省政府兩個(gè)部門(mén)支持下，分別辦起了聞名省內(nèi)外的石材加工廠和全省最大規(guī)模的萬(wàn)頭養(yǎng)豬場(chǎng)。但由于過(guò)分強(qiáng)調(diào)政治效果，兩個(gè)部門(mén)分別投入了200多萬(wàn)元，卻無(wú)法對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行有效監(jiān)控。幾年后，兩個(gè)企業(yè)相繼陷入資不抵債的困境，石材廠零價(jià)出售給承債人，豬場(chǎng)只剩一片空曠的豬舍。兩個(gè)部門(mén)投入的資金都打了水漂。未來(lái)的扶貧工作，應(yīng)該堅(jiān)持多元化、市場(chǎng)化的方向，建立各類(lèi)所有制企業(yè)、民間社團(tuán)、慈善機(jī)構(gòu)共同參與的新型扶貧機(jī)制。但這是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，如果立馬放棄部門(mén)和黨員干部包扶，勢(shì)必弱化扶貧工作的宏大聲勢(shì)，減少包扶力量；如果繼續(xù)熱衷于這些大轟大嗡的形式，不但很難收到實(shí)質(zhì)性效果，而且容易阻礙或擠壓民間組織的發(fā)育，影響社會(huì)化扶貧格局的形成。

5.政府主導(dǎo)與民眾參與的矛盾。扶貧工作必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)，同時(shí)又必須給農(nóng)民群眾以話(huà)語(yǔ)權(quán)、參與權(quán)。這本來(lái)應(yīng)該是相輔相成的兩個(gè)側(cè)面，但在現(xiàn)實(shí)中，卻往往難以做到有機(jī)契合。領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)在重點(diǎn)項(xiàng)目和工作措施上的一些興奮點(diǎn)，包括貧困戶(hù)在內(nèi)的很多農(nóng)民，卻不感興趣，不愿參與，導(dǎo)致政府不得不經(jīng)常“自拉自唱”或“逼民致富”。造成這種局面的原因很多，其中，最主要的有三點(diǎn)：一是農(nóng)民缺乏民主自主和依法維權(quán)意識(shí)，且具有比較嚴(yán)重的平均主義傾向。遇到涉及村莊公共利益的事情，有時(shí)采取事不關(guān)己高高掛起的態(tài)度，有時(shí)則只求人人有份，不求公平公正。很多地方在分配款物或貸款指標(biāo)時(shí)，不區(qū)分貧困程度，甚至把不具備享受條件的農(nóng)戶(hù)全部納入，平均分配。因“僧多粥少”，“攤薄”現(xiàn)象非常普遍。比如某省殘聯(lián)規(guī)定，貧困殘疾人建房補(bǔ)貼，不少于2萬(wàn)元，但到下邊，一般只能安排5000元。二是我們的黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，在對(duì)上負(fù)責(zé)和對(duì)下負(fù)責(zé)的關(guān)系上，往往自覺(jué)或不自覺(jué)地把對(duì)上負(fù)責(zé)放到首位，即使為老百姓辦實(shí)事好事，也把能否達(dá)到上級(jí)滿(mǎn)意，能否圓滿(mǎn)完成上級(jí)部署的任務(wù)作為主要出發(fā)點(diǎn)。另外，民主法治意識(shí)相對(duì)淡薄，在實(shí)際工作中習(xí)慣于為民做主，熱衷于農(nóng)民對(duì)政府感恩戴德。三是村民自治制度有名無(wú)實(shí)。盡管這項(xiàng)制度已經(jīng)實(shí)行多年，但由于種種原因，很多地方黨支部和村委會(huì)關(guān)系沒(méi)有真正理順，村民大會(huì)、村民代表大會(huì)形同虛設(shè)，民主管理流于形式?？h鄉(xiāng)政府一般都把村級(jí)自治組織當(dāng)做下級(jí)，布置的任務(wù)越來(lái)越多，而且進(jìn)行目標(biāo)考核，按考核結(jié)果兌現(xiàn)村干部工資待遇。在現(xiàn)實(shí)條件下，如果放松對(duì)村級(jí)組織的控制，扶貧工作很難公平有序開(kāi)展，農(nóng)民利益很難得到保障；如果加強(qiáng)這種控制，又難免壓縮村民自治空間，從而失去了有效遏制扶貧亂象的民眾力量。

由于上述種種矛盾在一定時(shí)期內(nèi)不可能完全化解，精準(zhǔn)扶貧工作在實(shí)際運(yùn)行中，各個(gè)環(huán)節(jié)都難免出現(xiàn)程度不同的走樣變形。對(duì)此，必須有一個(gè)足夠清醒的認(rèn)識(shí)。

三、把改進(jìn)扶貧工作與推進(jìn)縣域治理轉(zhuǎn)型有機(jī)結(jié)合起來(lái)

筆者認(rèn)為，扶貧，既是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)，又是基層治理的重要組成部分。從一定意義上說(shuō)，扶貧工作中的走樣變形，其主要根源在于地方和基層的治理體系沒(méi)有擺脫單向管控的路徑依賴(lài)。所以，改進(jìn)扶貧工作，遏制走樣變形，必須堅(jiān)持標(biāo)本兼治，在全面落實(shí)中央有關(guān)扶貧開(kāi)發(fā)工作部署的基礎(chǔ)上，把著力點(diǎn)放到推進(jìn)鄉(xiāng)村乃至縣域治理的轉(zhuǎn)型上。治理轉(zhuǎn)型，是非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，包括豐富的內(nèi)容，本文只強(qiáng)調(diào)與扶貧工作關(guān)系密切的六個(gè)方面：

1.在幫助和扶持貧困地區(qū)、貧困農(nóng)民脫貧致富的同時(shí)，著力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。我國(guó)扶貧工作，應(yīng)該包括貧困地區(qū)和貧困農(nóng)民脫貧以及縮小貧富差距兩大并行不悖的目標(biāo)。所以，應(yīng)把針對(duì)窮人的“精準(zhǔn)幫扶”與促進(jìn)“機(jī)會(huì)均等”、“公平共享”有機(jī)結(jié)合起來(lái)。近年來(lái)，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善，教育、衛(wèi)生、文化事業(yè)也有長(zhǎng)足發(fā)展，但是，按照基本公共服務(wù)均等化的要求，仍有很大差距，城鄉(xiāng)建設(shè)中過(guò)分注重打造“亮點(diǎn)”的不良傾向不但沒(méi)有扭轉(zhuǎn)，反而日趨嚴(yán)重。今后，應(yīng)采取過(guò)硬措施，確保縣以下的財(cái)政支出，真正向農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展傾斜，向貧弱邊遠(yuǎn)地區(qū)傾斜，減少“錦上添花”和超前達(dá)標(biāo)的形象工程，讓不同區(qū)域、不同身份的居民享受基本相同的公共服務(wù)，讓公共財(cái)政的陽(yáng)光普照城鄉(xiāng)各個(gè)角落。

2.在適度強(qiáng)化對(duì)財(cái)政扶貧資金自上而下監(jiān)管的同時(shí)，加快建立多元化開(kāi)放型的社會(huì)監(jiān)督體系。扶貧工作的亂象，集中反映在財(cái)政資金的管理和使用上，所以，必須結(jié)合高壓反腐，充分發(fā)揮紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等部門(mén)的作用，嚴(yán)肅查處這方面的違紀(jì)違法行為，形成具有足夠震懾力的高壓線(xiàn)。但是，因?yàn)榉鲐毠ぷ鼽c(diǎn)多面廣，僅僅靠黨委政府及其職能部門(mén)進(jìn)行自上而下的監(jiān)管是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。應(yīng)切實(shí)發(fā)揮人大常委會(huì)權(quán)力機(jī)關(guān)的作用，使其更好地履行代表人民監(jiān)管扶貧資金的職責(zé)；應(yīng)提高政務(wù)公開(kāi)的真實(shí)度和實(shí)效性，建立不留死角、不容變通的扶貧資金項(xiàng)目公告公示制度；應(yīng)動(dòng)員和支持新聞媒體、民間組織、批判性公民參與監(jiān)管，盡快構(gòu)建上下結(jié)合、縱橫交織、開(kāi)放透明的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。

3.在完善部門(mén)負(fù)責(zé)制的同時(shí)，逐步建立以縣為主的項(xiàng)目管理機(jī)制。因?yàn)榉鲐毠ぷ髦械膯?wèn)題，多數(shù)反映在縣以下，所以，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)往往把上收項(xiàng)目審批權(quán)和管理權(quán)作為治亂的法寶。但實(shí)踐證明，權(quán)力上收是一把雙刃劍，在橫向制約機(jī)制缺失的情況下，省以上部門(mén)管項(xiàng)目，不但難以鏟除權(quán)力尋租的土壤，而且常常使相當(dāng)一部分項(xiàng)目按照部門(mén)偏好運(yùn)行，脫離基層實(shí)際。另外，扶貧和支農(nóng)，共有20多個(gè)部門(mén)參與，僅農(nóng)民培訓(xùn)，就有農(nóng)業(yè)部門(mén)的“陽(yáng)光工程”、扶貧部門(mén)的“雨露計(jì)劃”、勞動(dòng)部門(mén)的“再就業(yè)工種培訓(xùn)”等多種模式。財(cái)政支農(nóng)和扶貧資金被這些部門(mén)分解后，有的成了作用微小的“芝麻鹽兒”，有的則重復(fù)“扎堆兒”?；鶎映艘獜捻?xiàng)目中擠出一部分資金用于“跑部進(jìn)省”以外，還常常采取“移花接木”、“重復(fù)立項(xiàng)”、“以舊頂新”等辦法應(yīng)付檢查驗(yàn)收。所以，必須毫不動(dòng)搖地建立以縣為主的扶貧項(xiàng)目管理機(jī)制。當(dāng)然，縣級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)同樣存在濫用權(quán)力的可能，所以，必須在放權(quán)與縣的同時(shí)，建立起前文所說(shuō)的多元化、開(kāi)放式監(jiān)管體系，特別是要在人大上位、民眾參與這兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)有所突破，從而最大限度地杜絕形象工程和資金跑冒滴漏。

4.在改善政績(jī)考核機(jī)制的同時(shí)，采取果斷措施，為縣級(jí)官員和基層干部降壓減負(fù)。在新的治理機(jī)制建立之前，需要把扶貧成果納入貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子政績(jī)考核內(nèi)容。但必須看到，現(xiàn)行的政績(jī)考核制度，雖然對(duì)下級(jí)具有一定的鞭策和制約作用，但畢竟是強(qiáng)化對(duì)上負(fù)責(zé)、對(duì)下施壓領(lǐng)導(dǎo)方式的一種手段，而且普遍實(shí)行的“計(jì)分排位”法，極易催生形式主義、急功近利行為，所以，不能夸大其功效。至于一票否決，早已弊端叢生，不但不能擴(kuò)展到扶貧工作，而且應(yīng)該在已經(jīng)實(shí)行的領(lǐng)域果斷廢止。對(duì)于扶貧工作的考核檢查，應(yīng)該突出重點(diǎn)和關(guān)鍵部位，減少頻率，注重實(shí)效。同時(shí)，應(yīng)采取過(guò)硬措施，大幅度地精簡(jiǎn)會(huì)議文件、控制檢查評(píng)比、取消達(dá)標(biāo)競(jìng)賽，為縣鄉(xiāng)村干部減輕負(fù)擔(dān)，進(jìn)而減少形式主義和擾民工程。

5.在堅(jiān)持政府主導(dǎo)、服務(wù)到村的同時(shí)，大力推進(jìn)村民自治，構(gòu)建官民互動(dòng)的扶貧格局。扶貧工作必須以政府為主導(dǎo)，但怎么個(gè)主導(dǎo)法，卻值得研究。在治理轉(zhuǎn)型過(guò)程中，提倡領(lǐng)導(dǎo)包村包戶(hù)、派遣駐村工作隊(duì)（組），確有必要。但必須看到，這些傳統(tǒng)方法具有濃郁的“人治”色彩，用得適度，利大于弊，用的過(guò)度，則弊大于利。從扶貧工作本身來(lái)說(shuō)，財(cái)政資金投向不合理，主要原因是農(nóng)民的利益偏好表達(dá)機(jī)制缺失；資金被挪用甚至侵吞，主要原因是農(nóng)民參與機(jī)制和受益群體維權(quán)機(jī)制缺失；農(nóng)民參與熱情和參與能力低下，主要原因是民間組織發(fā)育緩慢，基層自治組織行政化嚴(yán)重。所以，應(yīng)采取扎實(shí)有效的措施，坐實(shí)村民自治，發(fā)展基層民主。應(yīng)減少對(duì)村級(jí)“兩委”的行政干預(yù)，減少分派給他們的硬性工作任務(wù)，取消對(duì)他們的政績(jī)考核；積極扶持合作經(jīng)濟(jì)、文化協(xié)會(huì)、政治維權(quán)等民間組織的發(fā)育成長(zhǎng)；繼續(xù)深化縣鄉(xiāng)事業(yè)單位改革，合理劃分其公益性職能和經(jīng)營(yíng)性職能；注意引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，探索政府花錢(qián)買(mǎi)服務(wù)的辦法；引導(dǎo)和支持農(nóng)民參與扶貧工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，努力構(gòu)建官民共治、良性互動(dòng)的扶貧開(kāi)發(fā)和基層治理新格局。

6.在抓好縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部教育管理的同時(shí)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)選舉制度改革，實(shí)現(xiàn)權(quán)為民所賦的目標(biāo)。貧困地區(qū)的縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部能否把真扶貧、扶真貧，促進(jìn)社會(huì)公平作為自己的執(zhí)政目標(biāo)，是扶貧開(kāi)發(fā)能否取得預(yù)期效果的關(guān)鍵。而如何端正領(lǐng)導(dǎo)干部們的政績(jī)觀，同樣存在不同的思路。筆者認(rèn)為，思想教育不能放松，但不能把它當(dāng)做主要措施。中部某縣，在新農(nóng)村建設(shè)的前幾年，比較重視平衡推進(jìn)，基礎(chǔ)建設(shè)的整體水平位于全省前列，但卻因?yàn)闆](méi)有“精品”而不被人注意。2010年，縣委書(shū)記動(dòng)用各種關(guān)系，從國(guó)省兩級(jí)實(shí)權(quán)部門(mén)要來(lái)6000多萬(wàn)元資金，集中投向一個(gè)示范村，工程不到一半，就把省級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)吸引來(lái)了。這位縣委書(shū)記坦言，這樣高標(biāo)準(zhǔn)的示范點(diǎn)雖然很難推廣復(fù)制，但上頭兒的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都喜歡，不抓不行。這個(gè)事例生動(dòng)說(shuō)明，黨政官員的權(quán)力是誰(shuí)給的，就要對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)；要使基層官員真正把對(duì)下負(fù)責(zé)和為民服務(wù)作為開(kāi)展各項(xiàng)工作的首要目標(biāo)，必須在“權(quán)力授予”方式上進(jìn)行改革創(chuàng)新。這里的關(guān)鍵，是變“黨政主官”的任命制為競(jìng)爭(zhēng)性選舉制。這樣的變革，必須十分謹(jǐn)慎，必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下循序漸進(jìn)，但也不能瞻前顧后，停滯不前。應(yīng)該看到，國(guó)際上有越南初見(jiàn)成效的經(jīng)驗(yàn)，國(guó)內(nèi)有近30年“村官直選”和部分縣市“鄉(xiāng)官直選”的試驗(yàn)，創(chuàng)新干部選拔任用機(jī)制，實(shí)現(xiàn)習(xí)近平同志所說(shuō)的“權(quán)為民所賦”的目標(biāo)，既迫在眉睫，又正逢其時(shí)。

（作者簡(jiǎn)介：李克軍，原中共黑龍江省委巡視組副廳級(jí)巡視專(zhuān)員，曾在國(guó)定貧困縣擔(dān)任書(shū)記、縣長(zhǎng)7年）

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