——進一步全面深化改革——學習貫徹黨的二十屆三中全會精神

《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）提出，完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制。這是我國今后一段時期進一步全面深化改革的重要內(nèi)容。筆者認為，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，需要把握好出發(fā)點、著力點與總目標。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的出發(fā)點

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題、破解我國社會主要矛盾的必然要求、必由之路與根本出發(fā)點。我國社會主要矛盾的變化是關(guān)系全局的歷史性變化，習近平總書記在黨的十九大報告中指出，“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”；在十九屆中央政治局第八次集體學習時的講話中指出，“我國發(fā)展最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分”。黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就是為了從全局和戰(zhàn)略高度來把握和處理工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系。習近平總書記在十八屆中央政治局第二十二次集體學習時的講話中指出，“推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化要堅持從國情出發(fā)，從我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)和二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實出發(fā)，從我國的自然稟賦、歷史文化傳統(tǒng)、制度體制出發(fā)”。城鄉(xiāng)融合發(fā)展與黨的十八大提出的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略任務(wù)一脈相承，習近平總書記指出的推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化要堅持的以上出發(fā)點同樣適用于城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

與西方發(fā)達國家相比，我國農(nóng)業(yè)文明源遠流長，鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定，鄉(xiāng)村人口占比較大，鄉(xiāng)村的基本形態(tài)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、功能等都差別較大，但工業(yè)化、城鎮(zhèn)化起步晚，鄉(xiāng)村發(fā)展相對滯后，這些是我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的國情出發(fā)點。

在經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律與發(fā)展路徑等影響下，我國出現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)的問題，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)凸顯，這些問題與矛盾必須通過走城鄉(xiāng)融合發(fā)展的道路來破解，解決問題與矛盾是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的問題導向和出發(fā)點。上世紀五十年代以來開始實行的城鄉(xiāng)二元戶籍制度、城鄉(xiāng)二元土地制度等制度體制促使城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形成，城鄉(xiāng)二元制度體制是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度體制出發(fā)點。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的著力點

早在2015年，習近平總書記就在十八屆中央政治局第二十二次集體學習時的講話中指出，“著力點是通過建立城鄉(xiāng)融合的體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”“要堅持以改革為動力，不斷破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”。黨的二十屆三中全會提出“完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制”的重要內(nèi)容，指明了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的著力點。

著力解決人的問題，健全新型城鎮(zhèn)化體制機制。城鄉(xiāng)融合發(fā)展最根本的是推動更多有意愿、有能力的鄉(xiāng)村人口融入城鎮(zhèn)。城鄉(xiāng)融合中關(guān)于人的問題主要有兩個方面，一是鄉(xiāng)村進城人口的基本公共服務(wù)，解決城市“開不開門”的問題；二是土地權(quán)益的保護，解決鄉(xiāng)村“斷不斷根”的問題?！稕Q定》創(chuàng)新性地提出“推行由常住地登記戶口提供基本公共服務(wù)制度，推動符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保險、住房保障、隨遷子女義務(wù)教育等享有同遷入地戶籍人口同等權(quán)利，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，這意味著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受基本公共服務(wù)將以常住地登記戶口而非農(nóng)業(yè)戶口為準，這是推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重要一步，是推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化的重要一步?！稕Q定》再次明確要“保障進城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，依法維護進城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，探索建立自愿有償退出的辦法”，這為進城落戶農(nóng)民解決了土地權(quán)益保障后顧之憂，同時繼續(xù)探索這三項權(quán)利自愿有償退出的辦法，既讓農(nóng)民進得去城、保得住地，又探索讓農(nóng)民落得了戶、退得了權(quán)。

著力解決地的問題，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化土地制度改革。對農(nóng)民而言，地的問題主要有兩塊，一塊是承包地，一塊是宅基地，無論在鄉(xiāng)種地還是離鄉(xiāng)進城的農(nóng)民都重視這個問題。曾有父母是農(nóng)民、自己在城市工作的人多次問筆者，老家農(nóng)村還有承包地、宅基地怎么處理好？像這樣面臨或關(guān)注農(nóng)村土地權(quán)利問題的人不少。關(guān)于承包地制度，習近平總書記在2013年12月召開的中央農(nóng)村工作會議上指出，“實現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行，這是我國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新”；在2017年12月召開的中央農(nóng)村工作會議上指出，“土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)‘三權(quán)分置’是重大制度創(chuàng)新和理論創(chuàng)新。要完善承包地‘三權(quán)分置’制度”。這次《決定》進一步提出，“深化承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置改革，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營”。這表明，承包地“三權(quán)分置”不只是制度創(chuàng)新和理論創(chuàng)新的重要成果，今后還將是深化改革的重要方面，而發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營則是深化“三權(quán)分置”的一個主要目的。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和農(nóng)業(yè)競爭力較低，其中一個主要原因就是農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模小。我國不可能像美國、加拿大、澳大利亞等土地資源豐富的國家那樣搞特大型、大型農(nóng)場，但經(jīng)營規(guī)模過小也不行，通過改革促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營是個趨勢。關(guān)于宅基地制度，習近平總書記在2017年12月召開的中央農(nóng)村工作會議上指出，“要完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房的政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。此次《決定》直指農(nóng)村“宅地一體”的農(nóng)民住房制度改革，提出“允許農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用”。這實際上是找到了農(nóng)村宅基地制度和農(nóng)民住房制度改革的現(xiàn)實突破口，為牽絆甚多的農(nóng)村宅基地制度改革指明了方向。此外，城鄉(xiāng)融合還面臨其他一些土地問題，需要通過改革完善耕地占補平衡制度、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革、優(yōu)化土地管理等來解決。

著力解決錢的問題，完善強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度。農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村是薄弱地區(qū)，不少農(nóng)民是低收入群體，城鄉(xiāng)融合發(fā)展必然要求解決“三農(nóng)”投入問題?！稕Q定》明確強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度的總原則是“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，完善鄉(xiāng)村振興投入機制”。以體制機制改革為抓手，全面加強對“三農(nóng)”的投入支持政策，有重點、分類別提出完善強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度，包括優(yōu)化農(nóng)業(yè)補貼政策體系，完善覆蓋農(nóng)村人口的常態(tài)化防止返貧致貧機制，建立農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達地區(qū)分層分類幫扶制度，健全脫貧攻堅國家投入形成資產(chǎn)的長效管理機制，加快健全種糧農(nóng)民收益保障機制，統(tǒng)籌建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償機制，統(tǒng)籌推進糧食購銷和儲備管理體制機制改革，健全糧食和食物節(jié)約長效機制等。完善強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度需要處理好充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用與更好發(fā)揮政府作用的關(guān)系，建成現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)經(jīng)濟體系，推動農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的總目標

《決定》鮮明地提出城鄉(xiāng)融合發(fā)展的總體目標，即“必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平，促進城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉(xiāng)差別，促進城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展”。

首先，要統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要目標是形成新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，其中不僅有城鄉(xiāng)關(guān)系，還有工農(nóng)關(guān)系。城鄉(xiāng)關(guān)系是基本的區(qū)域發(fā)展關(guān)系，工農(nóng)關(guān)系是基本的產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)系，城市與鄉(xiāng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)都需要協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展。在新的發(fā)展階段，新型工業(yè)化要促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，新型工業(yè)化的科技裝備要更多應(yīng)用于農(nóng)業(yè)，提升農(nóng)業(yè)效率和競爭力；新型城鎮(zhèn)化要帶動鄉(xiāng)村全面振興，城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等要向鄉(xiāng)村延伸、惠及更多農(nóng)民，促進形成工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。

其次，要通盤考慮城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)與治理，全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平。在規(guī)劃與建設(shè)上，城鄉(xiāng)存在二元結(jié)構(gòu)、相互脫節(jié)的問題，已經(jīng)不能適應(yīng)城鄉(xiāng)人口、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)等融合需要，要避免城市與鄉(xiāng)村各自為政、單打獨斗。今后城鄉(xiāng)融合發(fā)展的一個重要落腳點就是通盤考慮、全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平。

最后，要促進城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分的一個主要原因是人才、土地、資金等由鄉(xiāng)村單向流向城市，并且存在不平等交換問題。因此，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的一個重要目標就是推動人才、資本、技術(shù)等要素下鄉(xiāng)，用好用活鄉(xiāng)村的勞動力、土地、房屋、農(nóng)林牧漁等資源要素，促進鄉(xiāng)村全面振興、城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。

(作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部副部長、研究員。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國發(fā)展觀察》2024年第8期）

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