摘要：從理論層面系統(tǒng)梳理城鄉(xiāng)關(guān)系，回顧總結(jié)新中國(guó)成立以來(lái)城鄉(xiāng)關(guān)系的演進(jìn)歷程，對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的深刻內(nèi)涵和核心要義進(jìn)行闡釋，指出城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國(guó)共產(chǎn)黨城鄉(xiāng)關(guān)系理論創(chuàng)新的最新成果，是破解中國(guó)改革發(fā)展現(xiàn)實(shí)問題的戰(zhàn)略選擇，是中國(guó)式現(xiàn)代化的重要組成部分，為發(fā)展中國(guó)家正確處理城鄉(xiāng)關(guān)系提供了“中國(guó)方案”。從實(shí)踐層面對(duì)黨的十八大以來(lái)我國(guó)推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實(shí)踐績(jī)效進(jìn)行評(píng)估分析，認(rèn)為我國(guó)已形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展的系統(tǒng)頂層設(shè)計(jì)，目前城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)展總體符合預(yù)期，仍有一些體制機(jī)制問題和深層次矛盾需要化解。我國(guó)要不斷推進(jìn)體制改革和機(jī)制創(chuàng)新，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供持續(xù)動(dòng)力和制度保障。
關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)關(guān)系；城鄉(xiāng)融合發(fā)展；鄉(xiāng)村振興
城鄉(xiāng)關(guān)系是世界各國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中必須妥善處理的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略性問題，也是我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中面臨的重要問題之一，既是重大理論命題，又是重大發(fā)展實(shí)踐問題。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)逐步探索形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展重要?jiǎng)?chuàng)新理論和發(fā)展戰(zhàn)略。2020年全面建成小康社會(huì)之后，我國(guó)踏上了全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)、實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的新征程。全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分是必須突破的關(guān)鍵難題。就破解現(xiàn)代化道路上的這一關(guān)鍵難題，《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》深刻指出，“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求”，提出了處理城鄉(xiāng)關(guān)系全球命題的中國(guó)方案。
那么，該如何理解城鄉(xiāng)融合發(fā)展這一重大戰(zhàn)略，對(duì)于推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展實(shí)踐該如何評(píng)價(jià)，未來(lái)一個(gè)時(shí)期如何繼續(xù)攻堅(jiān)克難？本文擬從三方面入手，嘗試對(duì)上述問題進(jìn)行解答。一是基于理論透視的闡釋。系統(tǒng)梳理城鄉(xiāng)關(guān)系相關(guān)重要理論，回顧總結(jié)新中國(guó)成立以來(lái)城鄉(xiāng)關(guān)系的演進(jìn)歷程和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重大命題的提出過程，對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的深刻內(nèi)涵和重要意義作出闡釋。二是基于實(shí)踐探索的總結(jié)。對(duì)黨的十八大以來(lái)我國(guó)推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展實(shí)踐成效進(jìn)行評(píng)估，分析重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得的主要突破，找出存在的關(guān)鍵體制性障礙、機(jī)制性梗阻。三是基于問題導(dǎo)向的對(duì)策。針對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)程中存在的體制機(jī)制矛盾，聚焦關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)任務(wù)，進(jìn)一步明確推進(jìn)思路和路徑，提出以深化改革完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的建議。
一、城鄉(xiāng)關(guān)系的理論透視與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)涵要義
對(duì)于城鄉(xiāng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)和處理，有著豐富的實(shí)踐探索和深厚的理論積淀。我國(guó)將馬克思主義城鄉(xiāng)關(guān)系理論與中國(guó)實(shí)際相結(jié)合，廣泛汲取其他城鄉(xiāng)關(guān)系理論的有益成分，不斷推進(jìn)實(shí)踐基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國(guó)共產(chǎn)黨城鄉(xiāng)關(guān)系理論創(chuàng)新的最新成果，有著深刻理論內(nèi)涵和重要現(xiàn)實(shí)意義。
（一）國(guó)外關(guān)于城鄉(xiāng)關(guān)系的理論沿革
城鄉(xiāng)關(guān)系是人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的一對(duì)重要關(guān)系。自從人類歷史上產(chǎn)生城市與鄉(xiāng)村的分野、“市民”與“村民”的區(qū)別，城鄉(xiāng)關(guān)系問題便隨之出現(xiàn)。但關(guān)于城鄉(xiāng)關(guān)系重要理論的密集涌現(xiàn)，則主要源于工業(yè)革命以來(lái)對(duì)城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大、城鄉(xiāng)對(duì)立加劇及與之相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題的關(guān)注和思考。
古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家關(guān)注到城市與鄉(xiāng)村間的分工差別，并對(duì)之作出理論解釋。亞當(dāng)·斯密在《國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究》一書中提出了城鄉(xiāng)關(guān)系“自然順序”理論。“自然順序”既是從農(nóng)業(yè)到工業(yè)再到國(guó)際貿(mào)易的產(chǎn)業(yè)發(fā)展順序，又是從鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)發(fā)展順序。杜能在《孤立國(guó)同農(nóng)業(yè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的關(guān)系》一書中構(gòu)建了以工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品互換為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)關(guān)系，以此來(lái)探尋城鄉(xiāng)之間不同產(chǎn)業(yè)的空間分布規(guī)律。
空想社會(huì)主義者批判城鄉(xiāng)分化加劇、不平等現(xiàn)象，提出了構(gòu)建消除城鄉(xiāng)、工農(nóng)差別理想社會(huì)的設(shè)想。托馬斯·莫爾提出要建立一個(gè)以公有制為基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)和手工業(yè)、城市和鄉(xiāng)村平等融合的理想社會(huì)“烏托邦”。在歐文設(shè)計(jì)的“新和諧村”中，消滅了舊式社會(huì)分工，不存在工農(nóng)和城鄉(xiāng)的對(duì)立?？障肷鐣?huì)主義者的理論中包含了豐富的城鄉(xiāng)關(guān)系思想，對(duì)后續(xù)理論尤其是馬克思主義城鄉(xiāng)關(guān)系理論產(chǎn)生了重要影響。
馬克思和恩格斯在批判吸收前人關(guān)于城鄉(xiāng)關(guān)系論述的基礎(chǔ)上，揭示了城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展演變的客觀規(guī)律，“城鄉(xiāng)融合”是馬克思主義城鄉(xiāng)關(guān)系思想的重要內(nèi)容。馬克思和恩格斯認(rèn)為，人類社會(huì)城鄉(xiāng)關(guān)系的演進(jìn)大體要經(jīng)歷從“城市和鄉(xiāng)村的一種無(wú)差別的統(tǒng)一”，到“城鄉(xiāng)的分離和城鄉(xiāng)利益的對(duì)立”，再到“城鄉(xiāng)的融合”三個(gè)階段。生產(chǎn)力發(fā)展是城鄉(xiāng)分離的根源，社會(huì)分工是城鄉(xiāng)分離的基本要因，私有制是產(chǎn)生城鄉(xiāng)對(duì)立的制度原因。城鄉(xiāng)對(duì)立隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展而產(chǎn)生和凸顯，也將隨著生產(chǎn)力的進(jìn)一步發(fā)展而消失。
對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系的探討是發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心議題之一，從發(fā)展動(dòng)力源和增長(zhǎng)點(diǎn)的角度看，有不少理論把側(cè)重點(diǎn)放在了城市。劉易斯的二元經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)到二元結(jié)構(gòu)再到工業(yè)化社會(huì)是許多發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必由之路。在此過程中，作為傳統(tǒng)部門的農(nóng)業(yè)處于附屬地位。佩魯?shù)鹊脑鲩L(zhǎng)極理論認(rèn)為，由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是以不同強(qiáng)度首先出現(xiàn)在一些增長(zhǎng)點(diǎn)或增長(zhǎng)極上，因而要培育以大城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為主的增長(zhǎng)極。以弗里德曼為代表的核心—邊緣理論也認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)明顯的核心—邊緣二元空間結(jié)構(gòu)，應(yīng)通過城市核心區(qū)域的創(chuàng)新發(fā)展，不斷向農(nóng)村擴(kuò)散。
與把城市視為現(xiàn)代部門、主張以城市為中心配置資源要素不同，也有一些理論強(qiáng)調(diào)要重視農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村在發(fā)展中的作用。舒爾茨的改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)理論認(rèn)為，農(nóng)業(yè)是現(xiàn)代部門發(fā)展的基礎(chǔ)，沒有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提升就難以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。喬根森指出，農(nóng)業(yè)剩余是傳統(tǒng)部門剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的充要條件，農(nóng)業(yè)剩余越大農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就越快，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也就越快。托達(dá)羅認(rèn)為，只有農(nóng)村和城市協(xié)調(diào)發(fā)展，工業(yè)化才能順利推進(jìn)，應(yīng)當(dāng)重視農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展。
除經(jīng)濟(jì)學(xué)視角之外，一些學(xué)者從其他學(xué)科角度提出了城市與鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)發(fā)展的主張。城市規(guī)劃學(xué)家霍華德提出田園城市理論，主張建立將城市生活優(yōu)點(diǎn)同鄉(xiāng)村美好環(huán)境和諧結(jié)合起來(lái)的田園城市。建筑學(xué)家賴特提出“廣畝城”理論，主張將集中的大城市重新分散在地區(qū)性農(nóng)業(yè)網(wǎng)格之中。城市理論家芒福德指出，城與鄉(xiāng)不能截然分開，城與鄉(xiāng)同等重要，城與鄉(xiāng)應(yīng)當(dāng)有機(jī)結(jié)合在一起。
（二）新中國(guó)成立以來(lái)城鄉(xiāng)關(guān)系的歷史演進(jìn)
新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)對(duì)于城鄉(xiāng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)和處理總體上經(jīng)歷了四個(gè)階段。
第一階段：新中國(guó)成立至改革開放前。新中國(guó)成立之后，面對(duì)復(fù)雜形勢(shì)的嚴(yán)峻考驗(yàn)和艱巨繁重的建設(shè)任務(wù)，我國(guó)走上了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的趕超發(fā)展戰(zhàn)略之路，圍繞服務(wù)和保障工業(yè)化戰(zhàn)略的推進(jìn)，形成提取農(nóng)業(yè)剩余支持工業(yè)、城鄉(xiāng)二元分割的制度安排。雖然這一時(shí)期我國(guó)高度重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，提出了農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、兼顧城鄉(xiāng)發(fā)展的重要思想，但在工業(yè)化優(yōu)先的總體布局下，促進(jìn)工農(nóng)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展并未在實(shí)踐中成為主導(dǎo)性的政策取向，反而是逐步形成并不斷強(qiáng)化城鄉(xiāng)二元體制。
我國(guó)的城鄉(xiāng)二元體制以人民公社體制、農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度和城鄉(xiāng)戶籍制度為三大制度安排。在這一制度體系下，工農(nóng)產(chǎn)品不能等價(jià)交換，改革開放前20多年，國(guó)家以工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”形式從農(nóng)業(yè)中提取了6000億～8000億元的經(jīng)濟(jì)剩余；城鄉(xiāng)要素不能自由流動(dòng)，大部分農(nóng)民被束縛在農(nóng)村土地上；城鄉(xiāng)居民待遇不平等，城市居民在教育、勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等方面待遇遠(yuǎn)超農(nóng)民。城鄉(xiāng)二元體制有力支撐了趕超型工業(yè)化的需求，但同時(shí)也制約了城鎮(zhèn)化步伐和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高，造成了工農(nóng)失調(diào)、城鄉(xiāng)失衡問題。
第二階段：改革開放至20世紀(jì)末。黨的十一屆三中全會(huì)拉開了改革開放大幕。改革率先從農(nóng)村突破并在短時(shí)期內(nèi)取得巨大成功，1984年后經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，黨的十四大正式確立建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，改革不斷向縱深推進(jìn)。在這一階段，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展改變了服從和服務(wù)于工業(yè)化戰(zhàn)略的定位，城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生積極變化。在指導(dǎo)思想上，國(guó)家重視和強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位和作用。在制度創(chuàng)新上，推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，廢除人民公社體制，改革農(nóng)產(chǎn)品流通和價(jià)格制度，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，逐步放松對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工的限制，城鄉(xiāng)二元體制開始松動(dòng)。在政策取向上，積極增加“三農(nóng)”投入，提高農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格，對(duì)工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。
盡管這一時(shí)期我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系有明顯改善，但城鄉(xiāng)二元體制的變革并非一蹴而就，城鄉(xiāng)關(guān)系的改善也不是一帆風(fēng)順。一方面，長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)二元體制有強(qiáng)大的“制度慣性”，破除城鄉(xiāng)二元體制的過程艱難而曲折。另一方面，這一階段我國(guó)正處于向工業(yè)化中期邁進(jìn)的時(shí)期，囿于經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的制約，提取農(nóng)業(yè)農(nóng)村剩余的政策取向難以根本扭轉(zhuǎn)，甚至20世紀(jì)90年代中期農(nóng)民負(fù)擔(dān)還一度成為重要的社會(huì)問題。雖然這一階段在打破城鄉(xiāng)二元體制方面取得不少成績(jī)，但距離構(gòu)建起良性的城鄉(xiāng)關(guān)系尚有一定距離。
第三階段：21世紀(jì)初至黨的十八大前。進(jìn)入21世紀(jì)之后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的階段性特征發(fā)生重大變化，邁入工業(yè)化中期階段，工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系開始改善。2002年，黨的十六大首次提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”。2004年，黨的十六屆四中全會(huì)提出“兩個(gè)趨向”的重要論斷；2004年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確指出，“我國(guó)現(xiàn)在總體上已到了‘以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)’的發(fā)展階段”。2007年，黨的十七大報(bào)告提出，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，要建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長(zhǎng)效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化格局”。
經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性變化和指導(dǎo)理念的與時(shí)俱進(jìn)，為我國(guó)通過政府行為來(lái)協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系提供了可能。首先，在破除城鄉(xiāng)二元體制上攻堅(jiān)克難。全面放開糧食市場(chǎng)和價(jià)格，取消對(duì)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的各種不合理限制，戶籍制度改革也在醞釀突破。其次，對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)由“取”到“予”的根本性轉(zhuǎn)變。2006年1月1日起全面取消農(nóng)業(yè)稅，終結(jié)了2600多年來(lái)面向農(nóng)民征收“皇糧國(guó)稅”的歷史，開始探索建立以“四補(bǔ)貼”為代表的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系。最后，積極采取措施縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，大幅增加財(cái)政“三農(nóng)”投入，探索建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、農(nóng)村最低生活保障制度，實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革。
第四階段：黨的十八大至今。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、綜合國(guó)力顯著增強(qiáng)，為協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系提供了強(qiáng)大支撐。在這一階段，我國(guó)逐步醞釀形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展重大創(chuàng)新理論。習(xí)近平總書記在2015年4月30日主持十八屆中共中央政治局第二十二次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出：“要把工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和鄉(xiāng)村作為一個(gè)整體統(tǒng)籌謀劃，促進(jìn)城鄉(xiāng)在規(guī)劃布局、要素配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、生態(tài)保護(hù)等方面相互融合和共同發(fā)展?！秉h的十九大報(bào)告明確提出，“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”。黨的二十屆三中全會(huì)進(jìn)一步指出，“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求”，把城鄉(xiāng)融合發(fā)展放到中國(guó)式現(xiàn)代化的重要位置。
十多年來(lái)，我國(guó)促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策紛紛出臺(tái)實(shí)施。大力推進(jìn)實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，全面建成小康社會(huì)、打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)，明確了建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的目標(biāo)任務(wù)和時(shí)間表、路線圖，戶籍制度、城鄉(xiāng)公共資源配置制度、土地制度等關(guān)鍵制度改革取得重大進(jìn)展，城鄉(xiāng)居民收入相對(duì)差距持續(xù)縮小，城鄉(xiāng)融合發(fā)展邁出堅(jiān)實(shí)步伐、取得實(shí)質(zhì)性突破。
（三）城鄉(xiāng)融合發(fā)展的深刻內(nèi)涵
綜觀各方面觀點(diǎn)，當(dāng)前我國(guó)所提的城鄉(xiāng)融合發(fā)展是一種發(fā)展模式或發(fā)展戰(zhàn)略，這種發(fā)展模式或發(fā)展戰(zhàn)略從系統(tǒng)論的思想出發(fā)，將城市和鄉(xiāng)村視作互為依托、不可分割的有機(jī)整體，在承認(rèn)城鄉(xiāng)功能差異和發(fā)展差距的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)通過建立有利于城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素雙向自由流動(dòng)和公共資源均衡配置的體制機(jī)制，形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，最終達(dá)到縮小乃至消除城鄉(xiāng)工農(nóng)差別、建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的宏偉目標(biāo)。對(duì)于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的深刻內(nèi)涵與重要意義，可以從四個(gè)方面來(lái)把握。
1.城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國(guó)共產(chǎn)黨城鄉(xiāng)關(guān)系理論創(chuàng)新的最新成果
馬克思主義城鄉(xiāng)關(guān)系理論是城鄉(xiāng)融合發(fā)展思想的“根”和“魂”。城鄉(xiāng)融合是未來(lái)共產(chǎn)主義社會(huì)的重要特征，馬克思和恩格斯在《共產(chǎn)黨宣言》中明確指出，應(yīng)“把農(nóng)業(yè)和工業(yè)結(jié)合起來(lái),促使城鄉(xiāng)之間的對(duì)立逐步消滅”，并進(jìn)一步提出了由城鄉(xiāng)對(duì)立向城鄉(xiāng)融合轉(zhuǎn)變的理論構(gòu)想。中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持以馬克思主義城鄉(xiāng)關(guān)系理論為指導(dǎo)，結(jié)合不同發(fā)展階段中國(guó)的實(shí)際情況，探索處理城鄉(xiāng)關(guān)系的科學(xué)路徑和正確方向。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央守正創(chuàng)新，系統(tǒng)集成關(guān)于城鄉(xiāng)關(guān)系的優(yōu)秀理論成果，充分借鑒處理城鄉(xiāng)關(guān)系的歷史經(jīng)驗(yàn)，提出了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要?jiǎng)?chuàng)新理論，開辟了具有中國(guó)特色的城鄉(xiāng)融合發(fā)展道路，實(shí)現(xiàn)了馬克思主義城鄉(xiāng)關(guān)系理論的新發(fā)展，是新時(shí)代新征程處理好城鄉(xiāng)關(guān)系的指導(dǎo)思想。
2.城鄉(xiāng)融合發(fā)展是破解中國(guó)改革發(fā)展現(xiàn)實(shí)問題的戰(zhàn)略選擇
在不同歷史時(shí)期和發(fā)展階段，我國(guó)始終圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要矛盾的變化來(lái)處理城鄉(xiāng)關(guān)系。新中國(guó)成立初期，我國(guó)之所以選擇重工業(yè)偏向政策并形成城鄉(xiāng)分割的二元體制，根本原因就在于為了解決“人民對(duì)于建立先進(jìn)的工業(yè)國(guó)的要求同落后的農(nóng)業(yè)國(guó)的現(xiàn)實(shí)之間的矛盾”。進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，而最大的不平衡就是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的不充分就是鄉(xiāng)村發(fā)展不充分。雖然最近十多年我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系加快調(diào)整，但農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化作為“四化同步”短板、農(nóng)村與城市發(fā)展差距大的局面沒有發(fā)生根本變化。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是破解我國(guó)發(fā)展不平衡不充分現(xiàn)實(shí)問題的必然要求。
3.城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的重要組成部分
中國(guó)式現(xiàn)代化五方面的特色，均與城鄉(xiāng)融合發(fā)展有密切關(guān)聯(lián)：中國(guó)式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，農(nóng)村人口是中國(guó)式現(xiàn)代化的重要群體；中國(guó)式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化，沒有農(nóng)民富裕全體人民的共同富裕就是一句空話；中國(guó)式現(xiàn)代化是物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化，要求保護(hù)和傳承好農(nóng)耕文明優(yōu)秀文化遺產(chǎn)；中國(guó)式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，要求把農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展與保護(hù)資源、改善環(huán)境有機(jī)結(jié)合；中國(guó)式現(xiàn)代化是走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化，要求更好發(fā)揮農(nóng)業(yè)農(nóng)村的“壓艙石”和“穩(wěn)定器”作用。
4.城鄉(xiāng)融合發(fā)展為正確處理城鄉(xiāng)關(guān)系提供了“中國(guó)方案”
城鄉(xiāng)融合發(fā)展繼承發(fā)揚(yáng)馬克思主義城鄉(xiāng)關(guān)系理論，系統(tǒng)集成各類城鄉(xiāng)關(guān)系理論優(yōu)秀成果，突破了城市中心的發(fā)展理論和發(fā)展模式，深刻揭示了在我國(guó)這樣一個(gè)人口規(guī)模巨大、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的大國(guó)，如何正確處理工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系、實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的理論邏輯和實(shí)踐途徑，也為那些正在尋找符合本國(guó)國(guó)情處理城鄉(xiāng)關(guān)系道路的國(guó)家提供了重要借鑒，為豐富城鄉(xiāng)關(guān)系理論和發(fā)展模式提供了“中國(guó)方案”、貢獻(xiàn)了“中國(guó)智慧”。
二、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐績(jī)效
黨的十八大以來(lái)，我國(guó)圍繞城鄉(xiāng)融合發(fā)展“怎么看”、推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展“怎么干”，形成清晰的頂層設(shè)計(jì)、路線圖和時(shí)間表。經(jīng)過十多年來(lái)的不懈推進(jìn)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展實(shí)踐邁出重要步伐、取得重大成就，但也還存在一些體制機(jī)制問題需要破解。
（一）城鄉(xiāng)融合發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)
目前，城鄉(xiāng)融合發(fā)展已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略導(dǎo)向，形成明確的目標(biāo)任務(wù)、清晰的系統(tǒng)布局、具體的切入方向和有效的推進(jìn)方法。
1.樹立了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的指導(dǎo)理念
黨的十九大報(bào)告正式提出城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重大命題。黨的十九屆五中全會(huì)提出，要健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力?！笆奈濉币?guī)劃綱要就健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制作出重要部署。黨的二十大報(bào)告指出，“堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)”。黨的二十屆三中全會(huì)進(jìn)一步對(duì)完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制作出了更為全面、更為系統(tǒng)的部署。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)涵日益清晰、內(nèi)容持續(xù)豐富、重要性不斷提升，成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要指導(dǎo)理念。
2.明確了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的目標(biāo)設(shè)定
近年來(lái)，在中國(guó)共產(chǎn)黨中央全會(huì)文件、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相關(guān)規(guī)劃等政策文件中，圍繞2030年、2035年以及2050年等關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)，在新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、全體人民共同富裕、完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制等方面，明確了城鄉(xiāng)融合發(fā)展系列重大目標(biāo)。比如，在城鎮(zhèn)化方面，明確“十四五”時(shí)期常住人口城鎮(zhèn)化率提高至65%，到2029年常住人口城鎮(zhèn)化率要提升至接近70%，到2035年基本實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化。在縮小城鄉(xiāng)差距方面，明確到2035年，我國(guó)居民人均可支配收入再上新臺(tái)階，全體人民共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展；到21世紀(jì)中葉，全體人民共同富?；緦?shí)現(xiàn)。
3.形成“兩翼齊飛”系統(tǒng)布局
2023年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，“要把推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興有機(jī)結(jié)合起來(lái)，促進(jìn)各類要素雙向流動(dòng)，推動(dòng)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局”。一方面，堅(jiān)持以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，充分發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化的牽引作用；另一方面，著力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，明確到2025年鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面推進(jìn)，到2035年鄉(xiāng)村全面振興取得決定性進(jìn)展，通過鄉(xiāng)村振興開啟城鄉(xiāng)融合發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)新格局。以新型城鎮(zhèn)化帶動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興，以鄉(xiāng)村全面振興驅(qū)動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，“城”與“鄉(xiāng)”相向而行、互促共進(jìn)，構(gòu)成完整的城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略。
4.突出以縣域作為重要切入點(diǎn)
習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“要把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)，推進(jìn)空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施等縣域統(tǒng)籌，把城鄉(xiāng)關(guān)系擺布好處理好，一體設(shè)計(jì)、一并推進(jìn)”。2021年中央“一號(hào)文件”提出，“把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)，強(qiáng)化統(tǒng)籌謀劃和頂層設(shè)計(jì)”。2022年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，明確了以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)和重要任務(wù)。《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動(dòng)計(jì)劃》等文件也都對(duì)以縣域?yàn)橹匾腥朦c(diǎn)推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展作出安排部署。
5.堅(jiān)持把試驗(yàn)試點(diǎn)作為重要方法
城鄉(xiāng)融合發(fā)展要打破長(zhǎng)期以來(lái)形成的根深蒂固的二元體制，涉及多元利益主體和復(fù)雜利益關(guān)系調(diào)整，需要發(fā)揮好試點(diǎn)試驗(yàn)方法的重要作用。2019年，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等18個(gè)部門印發(fā)《國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)改革方案》，把試點(diǎn)引路作為重要改革方法，在11個(gè)試驗(yàn)區(qū)圍繞城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制重大問題先行先試。與此同時(shí)，在一些事關(guān)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重大改革中，試點(diǎn)方法也被廣泛采用，比如農(nóng)村宅基地制度改革、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，一邊不斷深化改革試點(diǎn)探索，一邊總結(jié)復(fù)制推廣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，確保重大改革舉措穩(wěn)妥有序推進(jìn)。
（二）城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主要進(jìn)展
經(jīng)過十多年的探索推進(jìn)，我國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得實(shí)質(zhì)性突破，新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系加快形成。
1.新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略穩(wěn)步推進(jìn)
以人為本的新型城鎮(zhèn)化取得重大進(jìn)展，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率從2012年的53.1%提升至2024年的67.0%，城鎮(zhèn)化空間格局持續(xù)優(yōu)化，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)扎實(shí)推進(jìn)，城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)明顯改善，以城帶鄉(xiāng)的能力顯著提升。2013—2023年，城鎮(zhèn)累計(jì)實(shí)現(xiàn)新增就業(yè)超1.4億人，農(nóng)民工總量增加近3500萬(wàn)人 。
2.城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同性明顯增強(qiáng)
農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提升，糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)“二十一連豐”，2024年糧食產(chǎn)量首次突破1.4萬(wàn)億斤。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條不斷拓展，新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)趨于平衡。
3.城鄉(xiāng)要素均衡配置機(jī)制逐步建立
戶籍制度改革持續(xù)推進(jìn)，城市落戶門檻大幅降低。據(jù)公安部發(fā)布的數(shù)據(jù)，2014年以來(lái)我國(guó)共有1.5億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口平穩(wěn)有序進(jìn)城落戶。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的數(shù)據(jù)，從2012年到2022年底，我國(guó)返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員累計(jì)達(dá)到1 220萬(wàn)人。農(nóng)村土地制度改革穩(wěn)妥有序推進(jìn)，形成農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度體系，開展兩輪宅基地制度改革試點(diǎn)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)進(jìn)一步深化?！叭r(nóng)”投入穩(wěn)定增長(zhǎng)長(zhǎng)效機(jī)制逐步健全，2023年全國(guó)一般公共預(yù)算支出為2012年的4倍，2023年末全國(guó)涉農(nóng)貸款余額為2012年末的3.22倍，土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例穩(wěn)步提高。
4.城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化水平顯著提升
加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板，推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化，水電路網(wǎng)加快建設(shè)，全國(guó)范圍內(nèi)所有行政村已基本實(shí)現(xiàn)電、網(wǎng)、路等基礎(chǔ)設(shè)施全覆蓋。農(nóng)村人居環(huán)境持續(xù)改善，農(nóng)村流通設(shè)施和服務(wù)短板加快補(bǔ)齊，縣鄉(xiāng)村三級(jí)物流配送體系基本建成。
5.城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化深入推進(jìn)
建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、居民基本醫(yī)保和大病保險(xiǎn)制度，逐步健全城鄉(xiāng)教育資源均衡配置機(jī)制、鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。推進(jìn)城鄉(xiāng)教育共同體建設(shè)，實(shí)施農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)、教育脫貧攻堅(jiān)等重大工程，縣域義務(wù)教育實(shí)現(xiàn)基本均衡發(fā)展。推進(jìn)緊密型縣域醫(yī)共體建設(shè)，鄉(xiāng)村兩級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和人員“空白點(diǎn)”基本消除，優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源逐步向鄉(xiāng)村下沉。
6.城鄉(xiāng)居民收入水平差距持續(xù)縮小
農(nóng)民收入持續(xù)較快增長(zhǎng)，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2024年我國(guó)農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)到23119元，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比值由2012年的2.88∶1降至2024年的2.34∶1。2012—2023年，農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出由6667元增加到19280元，城鄉(xiāng)居民人均消費(fèi)比值由2.57∶1下降至1.79∶1，農(nóng)民生活水平明顯提高。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得全面勝利，區(qū)域性整體貧困得到解決，完成消除絕對(duì)貧困的艱巨任務(wù)。
（三）城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨的關(guān)鍵問題
目前，城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)展總體符合頂層設(shè)計(jì)相關(guān)安排，但在核心的“人、地、錢”要素自由流動(dòng)和優(yōu)化配置、城鄉(xiāng)居民收入差距調(diào)控、縣域發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力激發(fā)等方面，仍存在一些體制機(jī)制問題和深層次矛盾。
1.從“人”的角度看，城鄉(xiāng)人員雙向流動(dòng)的梗阻依然存在
一是“進(jìn)城”空間依然廣闊，融入質(zhì)量需要提高。一方面，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移空間依然較大。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2023年，我國(guó)第一產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的7.1%，但就業(yè)人員所占比重達(dá)22.8%，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力仍有明顯富余。目前，我國(guó)城鎮(zhèn)化率距離發(fā)達(dá)國(guó)家80%以上的水平仍然有十多個(gè)百分點(diǎn)的差距，城鎮(zhèn)化水平還有較大的提升空間。另一方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量需要提高。截至2023年底，我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率之間還有18.86個(gè)百分點(diǎn)的差距，超過2.5億農(nóng)村人口長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)就業(yè)或生活但未取得城鎮(zhèn)戶籍，難以享受與戶籍掛鉤的各類保障和服務(wù)。
二是“下鄉(xiāng)”渠道仍不暢通，政策制度有待完善。一方面，人才下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)的總體規(guī)模不足?？傮w上我國(guó)仍處于農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移階段，人才“下鄉(xiāng)”主要以“三支一扶”“特崗計(jì)劃”等政府主導(dǎo)的形式推動(dòng)，真正通過市場(chǎng)化方式“下鄉(xiāng)”的還較少，人才返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)面臨激勵(lì)引導(dǎo)不足、配套措施不完善等問題。另一方面，應(yīng)對(duì)“逆城市化”的政策儲(chǔ)備不夠。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，城市化率達(dá)到70%左右時(shí)會(huì)出現(xiàn)“逆城市化”現(xiàn)象。目前，我國(guó)一些地區(qū)開始出現(xiàn)“非轉(zhuǎn)農(nóng)”“勞動(dòng)力回流”等“逆城市化”現(xiàn)象。但對(duì)于可能出現(xiàn)的“逆城市化”現(xiàn)象，目前的政策和制度還沒有相應(yīng)的前瞻性安排。
2.從“地”的角度看，農(nóng)村土地制度改革依然在中途
一是農(nóng)地資源保護(hù)需要加強(qiáng)、配置效率有待提高。一方面，農(nóng)地資源保護(hù)的壓力依然巨大。2023年全國(guó)耕地面積19.29億畝，多年來(lái)耕地總量持續(xù)減少的趨勢(shì)得到初步遏制，但我國(guó)人多地少的國(guó)情沒有變，耕地“非糧化”“非農(nóng)化”問題仍然突出。另一方面，農(nóng)地資源存在一定配置失衡現(xiàn)象。部分農(nóng)戶無(wú)地少地，部分農(nóng)戶又存在棄耕或粗放種地問題，“有人無(wú)地種”與“有地?zé)o人種”現(xiàn)象并存。尤其是進(jìn)城農(nóng)民土地承包權(quán)退出渠道不通暢，大多數(shù)進(jìn)城落戶農(nóng)民還不能通過轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)價(jià)值。未來(lái)一個(gè)時(shí)期還有大量農(nóng)民要進(jìn)城落戶，“不在地承包者”問題會(huì)日益凸顯。
二是城鄉(xiāng)建設(shè)用地配置失衡、重大改革仍在探索。一方面，宅基地制度改革重大問題尚待突破。宅基地制度改革已經(jīng)開展兩輪試點(diǎn)，但一些重大問題在理論上還沒有形成共識(shí)，實(shí)踐探索尚未取得決定性突破。隨著農(nóng)村人口大量轉(zhuǎn)移，宅基地和住房閑置或低效利用問題越來(lái)越突出。另一方面，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革需要深化。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革正在深化試點(diǎn)中，覆蓋的范圍較為有限，與“與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”的目標(biāo)還有較大差距。
3.從“錢”的角度看，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的資金要素保障不足
一是農(nóng)村資金供需結(jié)構(gòu)性失衡問題較為突出。農(nóng)村金融體系在滿足傳統(tǒng)小農(nóng)戶需求能力明顯增長(zhǎng)的同時(shí)，仍未能較好地適應(yīng)專業(yè)化、規(guī)模化新型經(jīng)營(yíng)主體的需求，農(nóng)業(yè)發(fā)展資金供需結(jié)構(gòu)性不匹配問題較為突出。中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院課題組2020—2021年對(duì)9個(gè)省1044個(gè)鄉(xiāng)村新型經(jīng)營(yíng)主體的調(diào)研表明，近2/3的新型經(jīng)營(yíng)主體的金融需求沒有得到滿足或者沒有得到充分滿足。
二是資本下鄉(xiāng)渠道不暢與規(guī)制不足并存。一方面，資本下鄉(xiāng)的動(dòng)力缺乏、支持不足。農(nóng)業(yè)項(xiàng)目普遍投資周期長(zhǎng)、回報(bào)率不高，使得一些社會(huì)資本“望而卻步”。資本下鄉(xiāng)面臨土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用剛性上升、設(shè)施用地供給困難、高素質(zhì)人才缺乏、配套基礎(chǔ)設(shè)施不完善等問題，部分社會(huì)資本下鄉(xiāng)后“水土不服”。另一方面，對(duì)資本下鄉(xiāng)的引導(dǎo)不足、規(guī)范不夠。關(guān)于資本下鄉(xiāng)的政策和法律法規(guī)比較原則化，尚未建立起全面系統(tǒng)可操作的監(jiān)管制度，實(shí)踐中資本下鄉(xiāng)引發(fā)的負(fù)面案例時(shí)有發(fā)生，增加了公眾對(duì)資本下鄉(xiāng)的疑慮。
4.從核心問題看，平抑城鄉(xiāng)居民收入差距依然任重道遠(yuǎn)
一是特定區(qū)域和群體農(nóng)民增收問題突出。一方面，糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民增收困難。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)計(jì)算，2023年，我國(guó)第一產(chǎn)業(yè)勞均增加值僅相當(dāng)于第二產(chǎn)業(yè)的23.9%、第三產(chǎn)業(yè)的25.8%，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率遠(yuǎn)低于二、三產(chǎn)業(yè)。2004—2022年，我國(guó)水稻、玉米、小麥等三大主糧的畝均凈收益不增反降，糧食生產(chǎn)的利潤(rùn)空間不斷收緊，糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民增收所受影響最為明顯。另一方面，農(nóng)村低收入人口規(guī)模還較為龐大。據(jù)學(xué)者估計(jì)，在寬口徑、高線標(biāo)準(zhǔn)下，“十四五”期間我國(guó)農(nóng)村低收入人口為1.3億~1.5億人；在窄口徑、低線標(biāo)準(zhǔn)下，農(nóng)村低收入人口為0.3億~0.9億人。
二是促進(jìn)農(nóng)民增收面臨一些體制機(jī)制障礙。一方面，保供給與促增收之間存在內(nèi)在矛盾。未來(lái)一個(gè)時(shí)期，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)量總體看仍將持續(xù)增長(zhǎng)，但目前我國(guó)糧食等農(nóng)產(chǎn)品國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格已經(jīng)普遍高于國(guó)際市場(chǎng)。消費(fèi)需求的增長(zhǎng)要求持續(xù)增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力，但農(nóng)業(yè)尤其是糧食生產(chǎn)比較效益低又使傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)和種糧農(nóng)民增收困難，保供給與促增收之間的目標(biāo)存在內(nèi)在沖突。另一方面，城鄉(xiāng)居民的財(cái)產(chǎn)性收入差距過大。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)計(jì)算，2024年我國(guó)城鄉(xiāng)居民財(cái)產(chǎn)性收入之比高達(dá)9.41∶1。農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入較低，重要原因在于農(nóng)村土地要素市場(chǎng)化配置機(jī)制尚未建立，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)面臨多方面制度性障礙，農(nóng)民土地的財(cái)產(chǎn)功能未能有效發(fā)揮。
5.從關(guān)鍵環(huán)節(jié)看，縣域推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力不足
一是縣級(jí)資源要素配置能力不足。公共資源配置的“大城市偏好”使優(yōu)質(zhì)公共資源向大中城市集聚，縣城和城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸引能力不強(qiáng)。目前，我國(guó)人口流動(dòng)趨勢(shì)仍然主要面向東部發(fā)達(dá)地區(qū)的大中城市和區(qū)域性中心城市，廣大中西部縣級(jí)城市及東部地區(qū)的部分縣級(jí)城市人口流失嚴(yán)重。第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年我國(guó)縣域常住人口約7.4億人，比2010年減少了約4000萬(wàn)人，占全國(guó)人口比重降低了6.1個(gè)百分點(diǎn)，縣域平均人口規(guī)模減小2.1萬(wàn)人。在目前的制度安排下，縣域在要素配置中的話語(yǔ)權(quán)不強(qiáng)。以土地為例，建設(shè)用地指標(biāo)分配長(zhǎng)期向行政級(jí)別較高的城市傾斜，縣級(jí)政府新增建設(shè)用地指標(biāo)和農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地指標(biāo)有限。
二是縣級(jí)財(cái)政實(shí)力薄弱問題突出。1994年分稅制改革之后，我國(guó)財(cái)稅體制總體上呈“財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移”趨勢(shì)，縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)建設(shè)、行政管理、社會(huì)治安、民生保障等方面的大量事權(quán)和支出責(zé)任，但財(cái)權(quán)不能與之匹配。中西部部分縣級(jí)財(cái)政僅能保障各項(xiàng)基本支出和民生性支出，支持城鄉(xiāng)融合發(fā)展的財(cái)力保障嚴(yán)重不足，加之近年來(lái)由于房地產(chǎn)市場(chǎng)供需變化等因素，“土地財(cái)政”模式難以為繼。一些地方縣級(jí)政府債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，隱性債務(wù)問題難以化解?？h級(jí)財(cái)力不足，成為以縣域?yàn)橹匾腥朦c(diǎn)推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的“硬約束”。
三、深入推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的突破路徑和制度創(chuàng)新
我國(guó)推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展已經(jīng)打下扎實(shí)基礎(chǔ)、具備良好條件，正處于關(guān)鍵窗口期。要針對(duì)目前存在的矛盾問題和短板弱項(xiàng)，乘勢(shì)而上攻堅(jiān)克難，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展在新的起點(diǎn)上取得更大突破。
（一）進(jìn)一步明晰城鄉(xiāng)融合發(fā)展的突破路徑
1.堅(jiān)定不移推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，更好發(fā)揮城鎮(zhèn)的引領(lǐng)帶動(dòng)作用
接續(xù)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)梯度布局、人口就近就業(yè)、大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的良性互動(dòng)格局，提高中小城市和縣城的產(chǎn)業(yè)和人口承載能力，更好發(fā)揮超大特大城市對(duì)周邊的輻射帶動(dòng)作用，增強(qiáng)城鎮(zhèn)化對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的帶動(dòng)能力。繼續(xù)推動(dòng)農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)農(nóng)民分工分業(yè)，使農(nóng)業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步趨同。堅(jiān)定不移推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步由擁有“全部農(nóng)民權(quán)益+漸進(jìn)式市民權(quán)益”向“全部市民權(quán)益+漸進(jìn)式退出農(nóng)民權(quán)益”轉(zhuǎn)變，最終成為完全融入城鎮(zhèn)的新市民。
2.不斷鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，提升城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展水平
把保障糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定安全供給作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)工程，按照到2035年基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，到21世紀(jì)中葉建成農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的總體部署，不斷強(qiáng)化農(nóng)業(yè)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)地位。大力發(fā)展農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力，通過顛覆性技術(shù)突破改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，培育壯大農(nóng)業(yè)新興產(chǎn)業(yè)，布局建設(shè)未來(lái)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)由“生產(chǎn)階段”邁向“創(chuàng)造階段”。推動(dòng)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，積極發(fā)展鄉(xiāng)村富民產(chǎn)業(yè)，通過多元化的食物供給、宜居宜游的自然環(huán)境、獨(dú)具特色的文化創(chuàng)新實(shí)踐，作出城鄉(xiāng)融合發(fā)展的產(chǎn)品貢獻(xiàn)、生態(tài)貢獻(xiàn)、文化貢獻(xiàn)。
3.千方百計(jì)增加農(nóng)民收入，繼續(xù)大力提高農(nóng)民生活水平
加強(qiáng)農(nóng)民增收頂層設(shè)計(jì)，完善政策扶持體系，突出重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)人群，聚焦解決種糧農(nóng)民、低收入人群、欠發(fā)達(dá)地區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)群體的增收問題，爭(zhēng)取到2035年將城鄉(xiāng)居民收入差距縮小至1.8∶1~1.5∶1，到2050年城鄉(xiāng)居民收入達(dá)到均衡。錨定到2035年農(nóng)村基本具備現(xiàn)代生活條件的目標(biāo)，把公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點(diǎn)放在農(nóng)村、公共資源優(yōu)先向農(nóng)村配置，著力提高鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施完備度、公共服務(wù)便利度、人居環(huán)境舒適度，讓農(nóng)民就地過上現(xiàn)代文明生活。
4.以要素雙向流動(dòng)為突破口，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素優(yōu)化配置
一方面，發(fā)揮市場(chǎng)“無(wú)形之手”的決定性作用，健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地和勞動(dòng)力市場(chǎng)，加快發(fā)展統(tǒng)一的資本市場(chǎng)，促進(jìn)勞動(dòng)力、土地、資本等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間平等交換、雙向流動(dòng)。另一方面，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，發(fā)揮政府“有形之手”的作用，建立健全資源要素下鄉(xiāng)激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)資源和要素向農(nóng)業(yè)農(nóng)村配置，推動(dòng)在鄉(xiāng)村形成人才、土地、資金、數(shù)據(jù)匯聚的良性循環(huán)。
5.協(xié)同推進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，率先在部分地區(qū)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展
統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)融合和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，聯(lián)動(dòng)促進(jìn)縮小城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距。充分發(fā)揮社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)，深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障政策，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)基本公共服務(wù)在全國(guó)范圍內(nèi)均等化。鼓勵(lì)發(fā)展基礎(chǔ)較好的地區(qū)，如北京、上海、浙江、江蘇、廣東等地積極探索，率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
（二）深化改革為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供體制機(jī)制保障
充分發(fā)揮改革的突破和先導(dǎo)作用，不斷推進(jìn)體制改革和機(jī)制創(chuàng)新，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供持續(xù)動(dòng)力和制度保障。
1.健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制
在城市“打開門”，在農(nóng)村“留條路”，共同促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。作為轉(zhuǎn)入地的城市，要進(jìn)一步深化戶籍制度改革，放開放寬除個(gè)別超大城市外的落戶限制，推行以經(jīng)常居住地登記戶口制度、以常住地登記戶口提供基本服務(wù)制度，解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口面臨的社會(huì)保險(xiǎn)、住房保障和隨遷子女教育三大問題。作為轉(zhuǎn)出地的農(nóng)村，要依法保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，探索建立進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”退出機(jī)制，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在完全市民化之前，能在城鄉(xiāng)之間進(jìn)退有據(jù)。
2.創(chuàng)新現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度
在城鄉(xiāng)融合發(fā)展深入推進(jìn)、大量農(nóng)村人口持續(xù)向城鎮(zhèn)遷移的背景下，一方面要探索進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿退出土地承包權(quán)的機(jī)制，另一方面要圍繞農(nóng)民帶著承包權(quán)進(jìn)城、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離下的經(jīng)營(yíng)權(quán)盤活利用問題推進(jìn)改革創(chuàng)新。在保障小農(nóng)戶基本權(quán)益的基礎(chǔ)上，大力培育各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，形成“大國(guó)強(qiáng)農(nóng)”“大國(guó)大農(nóng)”發(fā)展新格局。積極培育新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織開展居間服務(wù)，實(shí)現(xiàn)雙層經(jīng)營(yíng)體制“統(tǒng)”的形式創(chuàng)新。
3.推進(jìn)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度創(chuàng)新
以提高政策精準(zhǔn)性和國(guó)際規(guī)則符合性為導(dǎo)向，統(tǒng)籌保供給和促增收兩大目標(biāo)，構(gòu)建符合國(guó)情農(nóng)情的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。繼續(xù)堅(jiān)持和完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策，健全農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，完善農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)調(diào)控體系。以生產(chǎn)性補(bǔ)貼為重點(diǎn)優(yōu)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，逐步提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)并擴(kuò)大覆蓋范圍。推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“提標(biāo)、擴(kuò)面、增品”，擴(kuò)大完全成本保險(xiǎn)和種植收入保險(xiǎn)政策實(shí)施范圍，探索開展地方特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)。加快健全種糧農(nóng)民收益保障機(jī)制，統(tǒng)籌建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制。
4.深入推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革
堅(jiān)持嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，全面落實(shí)耕地保護(hù)和糧食安全黨政同責(zé)要求。統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村承包地、宅基地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度改革。承包地方面，以“三權(quán)分置”為制度內(nèi)核，進(jìn)一步明晰各項(xiàng)權(quán)利權(quán)能、邊界和實(shí)現(xiàn)形式。宅基地方面，盤活用好閑置宅基地和住宅，探索通過出租、入股、合作等方式盤活農(nóng)戶閑置住房的有效途徑。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地方面，錨定“與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”目標(biāo)，穩(wěn)步深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革。
5.構(gòu)建資金人才入鄉(xiāng)返鄉(xiāng)機(jī)制
建立商業(yè)性金融、政策性金融、合作性金融有機(jī)銜接、協(xié)同高效的農(nóng)村金融體系，創(chuàng)新服務(wù)產(chǎn)業(yè)、服務(wù)主體的金融產(chǎn)品和金融工具，以農(nóng)村金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革更好對(duì)接農(nóng)村金融需求新變化。完善鼓勵(lì)社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村的扶持政策，加強(qiáng)資本下鄉(xiāng)在引入、使用、退出等環(huán)節(jié)的全過程監(jiān)管，引導(dǎo)、服務(wù)、保護(hù)社會(huì)資本下鄉(xiāng)的積極性。構(gòu)建完善的鄉(xiāng)村人才培訓(xùn)、使用、評(píng)價(jià)和激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)城市人才到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)、就業(yè)。前瞻性應(yīng)對(duì)“逆城鎮(zhèn)化”問題，從戶籍制度、土地制度、集體產(chǎn)權(quán)制度等方面加強(qiáng)系統(tǒng)研究和政策儲(chǔ)備。
6.構(gòu)建城鄉(xiāng)收入差距平抑機(jī)制
以制定“十五五”規(guī)劃為契機(jī)，研究制定“農(nóng)民增收十年行動(dòng)綱要”，聚焦重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)群體，采取傾斜性政策，在農(nóng)民農(nóng)村共同富裕上取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。統(tǒng)籌處理好保供給和促增收的關(guān)系，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)增收作用，在農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展中帶動(dòng)從業(yè)者增收。拓寬農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)渠道，促進(jìn)農(nóng)民工資性收入穩(wěn)定增長(zhǎng)。完善覆蓋農(nóng)村人口的常態(tài)化防止返貧致貧機(jī)制，建立農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)分層分類幫扶制度，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。
7.完善城鄉(xiāng)公共資源優(yōu)化配置機(jī)制
將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為擴(kuò)大內(nèi)需的重點(diǎn)領(lǐng)域，持續(xù)加大投入力度，創(chuàng)新鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入和管護(hù)機(jī)制，不斷提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施配套水平。持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治提升，建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村，逐步使農(nóng)村基本具備現(xiàn)代生活條件。優(yōu)化城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)布局，推動(dòng)城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)的制度統(tǒng)一和標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。充分發(fā)揮數(shù)字技術(shù)賦能作用，通過“互聯(lián)網(wǎng)+教育”“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療健康”等途徑，推動(dòng)城市優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向農(nóng)村覆蓋。
8.推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展制度創(chuàng)新
將規(guī)劃作為推動(dòng)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的引領(lǐng)性工作，加快編制縣域國(guó)土空間規(guī)劃，有序推進(jìn)實(shí)用性村莊規(guī)劃編制。落實(shí)黨的二十屆三中全會(huì)關(guān)于財(cái)稅體制改革的重大部署，增強(qiáng)地方財(cái)力特別是市縣財(cái)力，降低市縣債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的財(cái)力基礎(chǔ)。穩(wěn)步推進(jìn)撤縣設(shè)市步伐，探索通過“省直管縣”“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”等改革措施，適當(dāng)擴(kuò)大縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，提高縣級(jí)政府推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主動(dòng)性。開展以縣域?yàn)榻y(tǒng)籌單元、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實(shí)施單元的全域土地綜合整治，擴(kuò)大城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤范圍，破解縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨的土地資源約束難題。
作者系中國(guó)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)。中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《改革》2025年第5期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
