當(dāng)前的國土空間規(guī)劃合并了過去分設(shè)在不同部門的主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，其核心內(nèi)容是對(duì)未來的國土空間使用進(jìn)行組織和安排，即“規(guī)劃”的本質(zhì)沒有改變，組合的是規(guī)劃對(duì)象和地域空間的范疇。筆者從城鄉(xiāng)規(guī)劃工作者的角度，對(duì)國土空間規(guī)劃工作中出現(xiàn)的一些新情況、新要求進(jìn)行概要的總結(jié)，提出規(guī)劃工作者需要更新規(guī)劃觀念和知識(shí)結(jié)構(gòu)、改造工作方法，以期為廣大的城鄉(xiāng)規(guī)劃師參與國土空間規(guī)劃工作提供借鑒。

根據(jù)黨中央和國務(wù)院的部署，將之前分布在不同部門的主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，并以此建立全國統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國土空間規(guī)劃體系；通過國家行政機(jī)構(gòu)改革組建新的主管部門，有序地推進(jìn)著國土空間規(guī)劃的制度建設(shè)、相關(guān)規(guī)則的制定以及各層級(jí)國土空間規(guī)劃的編制等工作（潘海霞，趙民，2020）。

經(jīng)過前幾年漸進(jìn)式的改革，從城市規(guī)劃到城鄉(xiāng)規(guī)劃以及開展城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)規(guī)劃、全域規(guī)劃和“多規(guī)合一”的試點(diǎn)等，規(guī)劃編制部門積累了一些經(jīng)驗(yàn)，但面對(duì)這樣一種體制性的轉(zhuǎn)變和全新規(guī)劃類型的頂層設(shè)計(jì)的出臺(tái)，具體的規(guī)劃內(nèi)容和機(jī)制等尚不穩(wěn)定，規(guī)劃對(duì)象和要素間的相互關(guān)系也亟待在工作開展的過程中不斷清理和整合，工作流程也還在不斷調(diào)整和設(shè)計(jì)之中，因此，在規(guī)劃人員中存在一些迷茫和困惑也屬自然。

但應(yīng)該看到，中國當(dāng)代城鄉(xiāng)規(guī)劃經(jīng)過60多年的發(fā)展，已經(jīng)形成了相對(duì)獨(dú)立又內(nèi)部自洽的規(guī)劃體系，并形成了一套比較完整的工作方法，但也存在著一些問題和難點(diǎn)，尤其是一些體制性的問題更是阻礙了規(guī)劃工作的不斷完善，而國土空間規(guī)劃制度的建立對(duì)此可以提供一個(gè)改革和改進(jìn)的契機(jī)（《城市規(guī)劃學(xué)刊》編輯部，2019）。

因此，本文從國土空間規(guī)劃實(shí)務(wù)工作開展的要求，通過與過去城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中已經(jīng)形成的工作內(nèi)容和方法等進(jìn)行比較，揭示規(guī)劃工作者需要更新規(guī)劃觀念和知識(shí)結(jié)構(gòu)、改造工作方法，從而為國土空間規(guī)劃工作作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

一、我國規(guī)劃工作發(fā)展的新階段

我國當(dāng)代城鄉(xiāng)規(guī)劃源起于1950年代蘇聯(lián)援建項(xiàng)目建設(shè)的需要，在借鑒蘇聯(lián)體制并在蘇聯(lián)專家?guī)椭轮鸩浇⑵饋?。在?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國實(shí)行統(tǒng)一的中央計(jì)劃，并通過各部門分工進(jìn)行落實(shí)貫徹的管理體制。城鄉(xiāng)規(guī)劃因建設(shè)而起并為建設(shè)服務(wù)，因此從形成之初就一直由建設(shè)部門主管，這也是城鄉(xiāng)規(guī)劃一直被認(rèn)為是建設(shè)規(guī)劃的重要原因；而所有的建設(shè)都是經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的一部分，因此城鄉(xiāng)規(guī)劃也就被認(rèn)為是國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的落實(shí)和具體化，這也是城鄉(xiāng)規(guī)劃難以作為綜合性規(guī)劃發(fā)揮作用的重要原因（孫施文，2019）。

改革開放以來，在持續(xù)學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家城鄉(xiāng)規(guī)劃的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和方法的基礎(chǔ)上，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革、城鎮(zhèn)化和城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的過程，中國的城鄉(xiāng)規(guī)劃不斷改進(jìn)、充實(shí)和完善規(guī)劃類型、規(guī)劃內(nèi)容和相關(guān)的管控方式，形成了獨(dú)具特色的城鄉(xiāng)規(guī)劃制度體系。但也應(yīng)看到，正是由于行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置按照專業(yè)領(lǐng)域分工，規(guī)劃職能按規(guī)劃對(duì)象分置，在行政權(quán)力運(yùn)作規(guī)律的作用下，在不斷鎖定和強(qiáng)化既有思路和方法技術(shù)路徑的基礎(chǔ)上，各類規(guī)劃不斷拓展規(guī)劃內(nèi)容的外延，從而導(dǎo)致：

一方面，城鄉(xiāng)規(guī)劃盡管在不斷地尋求突破建設(shè)規(guī)劃的局限，但基本的職能和架構(gòu)仍在被延續(xù)，設(shè)施布局和建設(shè)安排仍然是其主要作用，規(guī)劃內(nèi)容的不斷擴(kuò)展僅僅成為了這些工作的外部裝飾；

另一方面，尤其是1980年代中期組建國家土地管理局后又在1990年代末組建國土資源部，土地利用規(guī)劃也逐漸從保護(hù)耕地過渡到對(duì)全類型土地的全面管控；進(jìn)入新世紀(jì)后，“五年計(jì)劃”也從“十一五”開始改稱為“五年規(guī)劃”（即“國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”），并提出了空間化改革的方向和主體功能區(qū)概念及其規(guī)劃。

這些發(fā)展既不斷加劇著規(guī)劃過程中多個(gè)兩元對(duì)立：社會(huì)經(jīng)濟(jì)與空間、保護(hù)與發(fā)展、城市建設(shè)與非城市建設(shè)等等，而多種空間規(guī)劃按領(lǐng)域?qū)ο蟮姆侄沃?，也致使各類?guī)劃內(nèi)容交錯(cuò)重疊，規(guī)劃成果矛盾沖突，這也就成為提出“多規(guī)合一”并進(jìn)而演進(jìn)成國土空間規(guī)劃的直接原因（趙民，2019）。基于空間地域的綜合治理是現(xiàn)代治理的基本特征，因此整合各類由規(guī)劃對(duì)象而被分置的規(guī)劃類型，建立統(tǒng)一的規(guī)劃體系，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，也是規(guī)劃能夠真正發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。

二、現(xiàn)代規(guī)劃發(fā)展特征

現(xiàn)代城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展歷程源起于對(duì)私人開發(fā)建設(shè)進(jìn)行規(guī)制，由英國1840年代的公共衛(wèi)生立法、1850年代開始的豪斯曼巴黎改建為代表，以設(shè)立建設(shè)規(guī)范和政府直接參與建設(shè)的方式，對(duì)城市中的土地開發(fā)建設(shè)和空間使用進(jìn)行干預(yù)。

19世紀(jì)末在德國的一些城市中開始實(shí)行城市擴(kuò)展規(guī)劃（stadterweiterungen），對(duì)土地使用和建設(shè)進(jìn)行預(yù)先安排和管制，之后在歐洲各國廣為傳播，英國1909年的城鄉(xiāng)規(guī)劃法也只是規(guī)定新開發(fā)建設(shè)地區(qū)要先編制規(guī)劃。由于城市拓展區(qū)規(guī)劃的編制，從處理好與既有城區(qū)的關(guān)系出發(fā)，覆蓋整個(gè)城市的規(guī)劃逐步成型；

1920年代開始興起的現(xiàn)代建筑運(yùn)動(dòng)為現(xiàn)代主義的城市規(guī)劃統(tǒng)合起了最基本的規(guī)劃手段以及規(guī)劃表達(dá)方式（Ward S V，2002）。

英國1947年城鄉(xiāng)規(guī)劃法就是在這樣的基礎(chǔ)上，建立了“發(fā)展規(guī)劃”的框架，以規(guī)劃制定和規(guī)劃許可為主要工具，通過建立未來愿景來引導(dǎo)和控制城市建設(shè)和發(fā)展，被譽(yù)為是二戰(zhàn)后世界各國城鄉(xiāng)規(guī)劃制度的奠基石。依據(jù)發(fā)展規(guī)劃理念，總結(jié)了1920—1930年代區(qū)域研究和區(qū)域規(guī)劃試驗(yàn)的經(jīng)驗(yàn)，從1950年代開始，一些歐洲國家開始建立區(qū)域規(guī)劃的制度，“城市和區(qū)域規(guī)劃”（urban and regionalplanning）成為城鄉(xiāng)規(guī)劃的最為主要的學(xué)術(shù)名稱。

此后在系統(tǒng)方法論運(yùn)用的推動(dòng)下，全面改觀了城鄉(xiāng)規(guī)劃的基本理念和方法，并伴隨著環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)、可持續(xù)發(fā)展、全球化和治理理論的興起，城鄉(xiāng)規(guī)劃的范疇拓展到大都市區(qū)規(guī)劃、國土規(guī)劃、海岸帶規(guī)劃、空間戰(zhàn)略規(guī)劃等，甚至出現(xiàn)了跨國規(guī)劃、歐洲空間規(guī)劃等類型。

從現(xiàn)代城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展歷程來看，現(xiàn)代規(guī)劃的發(fā)展呈現(xiàn)三大特征：首先是規(guī)劃的空間范圍在逐步擴(kuò)大，從對(duì)建筑物的管控發(fā)展到對(duì)城市新開發(fā)建設(shè)地區(qū)的規(guī)劃，從對(duì)地區(qū)的管控發(fā)展到對(duì)整個(gè)城市的規(guī)劃，以及對(duì)包括城鄉(xiāng)在內(nèi)的區(qū)域、乃至全國和整個(gè)洲的規(guī)劃，而這樣的發(fā)展邏輯是建立在：任何一個(gè)層次所實(shí)施的規(guī)劃管控都需要有來自上一層次的理由；

其次是規(guī)劃的內(nèi)容在不斷充實(shí)，從對(duì)城市建筑和開發(fā)的管控，發(fā)展到對(duì)城市、鄉(xiāng)村和整個(gè)區(qū)域發(fā)展的引導(dǎo)和控制，進(jìn)而延伸到對(duì)整個(gè)空間變化的管理，由此而將能夠引致空間變化的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化、環(huán)境、生態(tài)等要素納入到統(tǒng)一的管理和協(xié)調(diào)體系之中；

第三是規(guī)劃的管控方式在不斷轉(zhuǎn)變，從早期的政府規(guī)制經(jīng)歷了發(fā)展規(guī)劃的引導(dǎo)和控制，再到當(dāng)今的公共治理，規(guī)劃的定位及其作用方式和過程不斷地社會(huì)化，規(guī)劃參與者愈加多元（Weber R，Crane R，2012；Sanyal B，ValeL J， Rosan C D，2012）。

三、認(rèn)識(shí)國土空間規(guī)劃

在《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（以下簡稱為“《若干意見》”）的文件中，明確了國土空間規(guī)劃的定位：“國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)?！辈⒃诖嘶A(chǔ)上提出了建立國土空間規(guī)劃體系的意義和總體要求，確立了空間規(guī)劃體系的總體框架和編制要求，對(duì)空間規(guī)劃的實(shí)施與監(jiān)管、相關(guān)法規(guī)政策與技術(shù)保障作出規(guī)定，并對(duì)國土空間規(guī)劃工作的開展提出了具體要求。

在《若干意見》中，對(duì)國土空間規(guī)劃的內(nèi)容也作了非常明確的界定：“整體謀劃新時(shí)代國土空間開發(fā)保護(hù)格局，綜合考慮人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等因素，科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間”。由此可見，國土空間規(guī)劃的核心就在于對(duì)國土空間的開發(fā)保護(hù)進(jìn)行組織，也就是基于國家發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略對(duì)國土空間使用的綜合性安排，“五級(jí)三類”的規(guī)劃體系是為實(shí)現(xiàn)從戰(zhàn)略謀劃到實(shí)施行為、從總體部署到具體行動(dòng)而建立起來的。

根據(jù)《若干意見》對(duì)國土空間規(guī)劃體系建設(shè)的要求和目標(biāo)，國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)建立的內(nèi)核和整體架構(gòu)是：國土空間規(guī)劃需要從作為國家治理體系組成部分以及國家治理施行重要手段的角度，全面統(tǒng)合和完善與各類國家治理手段和方式的關(guān)系，在國家規(guī)劃體系中發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用，真正成為保障國家戰(zhàn)略有效實(shí)施、基于地域空間開展綜合治理的運(yùn)行平臺(tái)；需要建立生態(tài)文明的認(rèn)識(shí)論作為認(rèn)識(shí)世界、認(rèn)識(shí)規(guī)劃的各類要素和相互之間的關(guān)系，并作為規(guī)劃過程中處理各類要素關(guān)系、空間安排以及進(jìn)行各類決策的基本價(jià)值觀；需要建立以人民為中心、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活、建設(shè)美好家園的方法論，完善規(guī)劃過程中應(yīng)對(duì)和解決各類問題的原則、方法體系（楊保軍，陳鵬，董珂，等，2019）。

四、國土空間規(guī)劃中需要關(guān)注的轉(zhuǎn)變

結(jié)合以上對(duì)現(xiàn)代規(guī)劃發(fā)展和對(duì)國土空間規(guī)劃的整體認(rèn)識(shí)，筆者結(jié)合自己的體會(huì)從城鄉(xiāng)規(guī)劃工作者的角度，對(duì)國土空間規(guī)劃工作中出現(xiàn)的一些新情況、新要求進(jìn)行概要的總結(jié)，以期為廣大的城鄉(xiāng)規(guī)劃師參與國土空間規(guī)劃工作提供借鑒。這里的討論，是建立在筆者所認(rèn)識(shí)到的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作者已經(jīng)形成的思維和工作方式的基礎(chǔ)上的，因此采用了一些對(duì)比的方式來進(jìn)行闡述，目的是為了更好地認(rèn)識(shí)其中的變化和不同，但這些變化和不同本身并不是在對(duì)比中建立起來的。而另外有一些內(nèi)容，是筆者以為應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保持和發(fā)揚(yáng)的，限于篇幅就不在這里贅述了。

結(jié)合以上對(duì)現(xiàn)代規(guī)劃發(fā)展和對(duì)國土空間規(guī)劃的整體認(rèn)識(shí)，筆者結(jié)合自己的體會(huì)從城鄉(xiāng)規(guī)劃工作者的角度，對(duì)國土空間規(guī)劃工作中出現(xiàn)的一些新情況、新要求進(jìn)行概要的總結(jié)，以期為廣大的城鄉(xiāng)規(guī)劃師參與國土空間規(guī)劃工作提供借鑒。這里的討論，是建立在筆者所認(rèn)識(shí)到的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作者已經(jīng)形成的思維和工作方式的基礎(chǔ)上的，因此采用了一些對(duì)比的方式來進(jìn)行闡述，目的是為了更好地認(rèn)識(shí)其中的變化和不同，但這些變化和不同本身并不是在對(duì)比中建立起來的。而另外有一些內(nèi)容，是筆者以為應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保持和發(fā)揚(yáng)的，限于篇幅就不在這里贅述了。

1.規(guī)劃體系的轉(zhuǎn)變

國土空間規(guī)劃建立的“五級(jí)三類”的體系，延續(xù)了“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)規(guī)劃”的基本格局，明確了總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃的分工和相互之間的關(guān)系，從而清晰了國土空間規(guī)劃的外部結(jié)構(gòu)，為空間治理的開展提供了基本的框架。

在規(guī)劃體系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)方面，在分級(jí)分類的基礎(chǔ)上，從“戰(zhàn)略性”“協(xié)調(diào)性”和“實(shí)施性”的角度定性地進(jìn)行縱向分解，并且用建立在國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)基礎(chǔ)上的國土空間規(guī)劃“一張圖”統(tǒng)合各層次規(guī)劃；

而在橫向上，將各類專項(xiàng)規(guī)劃作為總體規(guī)劃的組成部分，在編制和審批中要進(jìn)行協(xié)調(diào)核對(duì)，最終成果要疊加到“一張圖”上，由此保證了各類專項(xiàng)規(guī)劃能夠與上下對(duì)應(yīng)的各級(jí)總體規(guī)劃之間的統(tǒng)一。

由此可見，通過“國土空間規(guī)劃一張圖”的建制，為各層次、多類型規(guī)劃之間的統(tǒng)一和上下貫通提供了基礎(chǔ)，應(yīng)該說，這是規(guī)劃體系建構(gòu)中的一大創(chuàng)新，相對(duì)于過去的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系而言，也是一個(gè)重大的轉(zhuǎn)變。

盡管城鄉(xiāng)規(guī)劃體系也強(qiáng)調(diào)下位規(guī)劃遵循上位規(guī)劃，下位規(guī)劃不違背上位規(guī)劃，但都是原則性的要求，缺乏實(shí)際可操作、可控的手段，因此在實(shí)際工作過程中，各個(gè)城市的規(guī)劃編制基本上都是從各自城市出發(fā)來研究定位。而為了論證這樣的定位，往往需要建構(gòu)一套上位的戰(zhàn)略格局和區(qū)域前景，因此即使是相鄰的城市也是各說各話，而城市之下的各個(gè)縣市或鎮(zhèn)也各走各的路，區(qū)域統(tǒng)籌、城市協(xié)調(diào)等難以有效開展，而專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃與總體規(guī)劃之間的脫節(jié)更為嚴(yán)重。在這樣的狀況下，規(guī)劃的審批也只能是一事一議，這也是導(dǎo)致各類規(guī)劃編制審批周期長的重要原因之一。

當(dāng)然，“一張圖”制度的執(zhí)行，保證了規(guī)劃體系內(nèi)部的統(tǒng)一，但也又可能造成對(duì)下層次規(guī)劃的束縛，這就要求，一方面上層次規(guī)劃對(duì)下層次規(guī)劃、總體規(guī)劃對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃的約束是戰(zhàn)略性的和結(jié)構(gòu)性的；另一方面下層次規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)是在基本約束的條件下進(jìn)行策略性的應(yīng)對(duì)。也就是說，城市發(fā)展戰(zhàn)略是在實(shí)施國家戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上的城市未來發(fā)展的總體部署，專項(xiàng)規(guī)劃是為實(shí)施城市整體戰(zhàn)略服務(wù)的具體專項(xiàng)體系的安排。

盡管“一張圖”的概念強(qiáng)調(diào)了對(duì)最終成果的具體描繪，但如何層層分解，保證戰(zhàn)略到實(shí)施的統(tǒng)一仍然是有許多工作要做的，這也是制定各類規(guī)劃指南的關(guān)鍵所在。而在實(shí)施管理工作中，如何在上層管控中保持戰(zhàn)略性，在中層管控中維護(hù)協(xié)調(diào)性，這是保證規(guī)劃體系運(yùn)行的關(guān)鍵所在。

但無論如何，已經(jīng)建立起來的統(tǒng)一貫通、組合嚴(yán)密的國土空間規(guī)劃體系，要求在各級(jí)各類規(guī)劃編制中，首先需要明確所編制規(guī)劃的位置及其上下左右關(guān)系，不同層級(jí)、不同類型的規(guī)劃具有不同的作用和空間尺度，規(guī)劃的對(duì)象、規(guī)劃要解決的問題以及規(guī)劃調(diào)配資源的內(nèi)容和方式、規(guī)劃管控的對(duì)象和方式都不盡相同，因此規(guī)劃的內(nèi)容和方法也不相同，這是規(guī)劃編制工作者在規(guī)劃編制工作開始之初就要有清醒的認(rèn)識(shí)（王新哲，2019）。

由于所有規(guī)劃的成果最終都必須落到“一張圖”上，是組合成“一張圖”中的一部分，因此如何與上下左右的規(guī)劃安排精準(zhǔn)銜接、相互吻合就成為校核和檢驗(yàn)規(guī)劃成果的重要內(nèi)容，而不僅僅只是保證自身規(guī)劃的合理性就可以的，這會(huì)極大地影響到規(guī)劃師思考問題和開展工作的方式。

2.規(guī)劃對(duì)象的轉(zhuǎn)變

規(guī)劃對(duì)象的轉(zhuǎn)變，是規(guī)劃師最能直觀感受到的國土空間規(guī)劃的內(nèi)容，也正由于此，前些時(shí)期對(duì)國土空間規(guī)劃的討論往往特別關(guān)注于對(duì)構(gòu)成國土空間的各項(xiàng)要素對(duì)規(guī)劃的沖擊。但我以為，國土空間規(guī)劃的完整對(duì)象應(yīng)該是全域、全要素和全行動(dòng)方略：全域是指空間范圍；全要素是指構(gòu)成國土空間的各項(xiàng)要素，包括了山水林田湖草灘漠海島等自然空間要素以及城、鎮(zhèn)、村等人工環(huán)境；全行動(dòng)方略是指對(duì)國土空間構(gòu)成要素的各類使用方式，即保護(hù)、開發(fā)、利用、修復(fù)、治理等。

國土空間規(guī)劃的對(duì)象不只是國土空間，而是國土空間的使用，即使是原始森林的保護(hù)，也是人類對(duì)自然環(huán)境的一種使用方式。因此，國土空間規(guī)劃的實(shí)質(zhì)是對(duì)人類空間使用行為的組織和安排，是對(duì)全域范圍內(nèi)的各類空間組成要素的多種使用活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，而不只是對(duì)各類自然要素或人工環(huán)境的空間劃定。

過去，由于部門分割，城鄉(xiāng)規(guī)劃的對(duì)象主要在城、鎮(zhèn)、村方面，區(qū)域規(guī)劃在我國一直沒有很好地發(fā)育起來。城鄉(xiāng)規(guī)劃中為統(tǒng)籌城鎮(zhèn)村的關(guān)系，就運(yùn)用城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、鎮(zhèn)村體系規(guī)劃來進(jìn)行區(qū)域性的安排，但城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、鎮(zhèn)村體系規(guī)劃的實(shí)質(zhì)仍然是“點(diǎn)”與“點(diǎn)”之間的關(guān)系，是并不完整的區(qū)域性考慮。

國土空間規(guī)劃體系中，全國、省國土空間規(guī)劃以及市以下各級(jí)的總體規(guī)劃，其實(shí)質(zhì)性的工作及其方法應(yīng)該就是區(qū)域規(guī)劃。城鄉(xiāng)規(guī)劃過去注重于開發(fā)建設(shè)，而區(qū)域規(guī)劃的重點(diǎn)是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和組合各類要素之間的關(guān)系，因此在思維方法和工作方式上有著較大的差異。

以空間地域?yàn)閱卧木C合治理是現(xiàn)代治理的重要特征，也是提升我國空間治理能力的關(guān)鍵所在，而國土空間規(guī)劃作為國家治理體系和能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要建制，對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃背景的規(guī)劃工作者來說，補(bǔ)上區(qū)域規(guī)劃的認(rèn)知視角、掌握區(qū)域規(guī)劃的理論和方法，對(duì)于開展國土空間規(guī)劃工作尤為重要。同時(shí)，在國土空間規(guī)劃工作中，也需要很好根據(jù)不同的規(guī)劃類型和工作內(nèi)容，區(qū)分“點(diǎn)”和“域”的規(guī)劃，采用不同的規(guī)劃思維和方法手段，避免錯(cuò)位和僭越。

在建立全域規(guī)劃概念的基礎(chǔ)上，需要對(duì)各類國土空間組成要素的使用方式及其條件進(jìn)行深入的分析，這部分的內(nèi)容相對(duì)于原先的城鄉(xiāng)規(guī)劃而言是有極大的擴(kuò)展：城鄉(xiāng)規(guī)劃過去關(guān)注的是城、鎮(zhèn)、村，較少涉及到山、水、林、田、湖、草、灘、漠、海、島等；較多關(guān)注開發(fā)，部分或者說較簡單地涉及到保護(hù)和利用，對(duì)于大量的自然要素的多種使用方式則基本沒有涉及。

因此，在國土空間規(guī)劃工作中需要全面拓展視野、補(bǔ)充相關(guān)的知識(shí)。這些涉及到各類空間要素的知識(shí)，在地質(zhì)、地理、海洋、農(nóng)學(xué)、林學(xué)等學(xué)科中已經(jīng)有長期、深入的研究，這就需要有不同學(xué)科的專業(yè)團(tuán)隊(duì)共同加入到規(guī)劃工作之中，協(xié)同完成規(guī)劃的工作。但值得注意的是，這些學(xué)科關(guān)注的是單項(xiàng)的要素內(nèi)容，對(duì)其自身的生長演進(jìn)以及對(duì)外部條件的要求等有非常豐富的研究成果，而對(duì)于規(guī)劃工作而言，其中至關(guān)重要的各類要素之間的相互關(guān)系及其組合的綜合效應(yīng)，這是規(guī)劃工作開展的關(guān)鍵所在，也是各學(xué)科團(tuán)隊(duì)在規(guī)劃工作中需要相互協(xié)作的基礎(chǔ)，這也要求參與國土空間規(guī)劃的各類學(xué)科團(tuán)隊(duì)需要轉(zhuǎn)變關(guān)注重點(diǎn)及思維方式，從理論思維轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)踐思維、從認(rèn)識(shí)問題的思維方式轉(zhuǎn)變?yōu)榻鉀Q問題的思維方式。

總之，在國土空間規(guī)劃中我們需要面對(duì)人與自然生命共同體、自然要素中山水林田湖草灘漠海島生命共同體建立起生態(tài)文明的認(rèn)識(shí)論，建立與此相關(guān)聯(lián)的生態(tài)效應(yīng)的評(píng)價(jià)方法，以此來認(rèn)識(shí)區(qū)域、認(rèn)識(shí)這些要素之間的相互關(guān)系及其質(zhì)量，認(rèn)識(shí)針對(duì)不同要素的不同行為方式之間的相互關(guān)系、作用機(jī)制及其過程和產(chǎn)出，建立起全面的權(quán)衡這些要素以及這些要素使用的價(jià)值觀和方法，這樣才有可能在規(guī)劃過程中對(duì)這些要素的使用進(jìn)行適宜的安排。

對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃師而言，尤其需要注意，過去的規(guī)劃工作的對(duì)象是人為的建成環(huán)境，現(xiàn)在所面對(duì)的盡管同樣是人類的活動(dòng)，但自然要素既然是在自然環(huán)境中生長的，人類的使用必須遵從自然的規(guī)律并根據(jù)自然規(guī)律來思考其演進(jìn)和效應(yīng)，因此要把自然條件和人為因素納入到一個(gè)整體中進(jìn)行思考和分析。而且，自然環(huán)境和條件是各不相同的，不同要素的規(guī)模、位置、相互組合分布也是具體的，在不同的地區(qū)是各不相同的，并不存在統(tǒng)一的配比和組合關(guān)系，這些都是需要在具體場(chǎng)景中進(jìn)行分析和評(píng)判的（赫爾曼·E.達(dá)利，小約翰·B.柯布，2017）。從某種角度上講，對(duì)于這些要素之間、各類要素使用之間的相互組合，是需要在每一個(gè)規(guī)劃中展開各自的研究的。

3.規(guī)劃內(nèi)容的轉(zhuǎn)變

國土空間規(guī)劃的核心內(nèi)容就是在全域的范圍內(nèi)，對(duì)組成國土空間的各項(xiàng)要素的各種使用進(jìn)行統(tǒng)籌安排。因此，在許多討論中被過度關(guān)注的“三線”劃定只是規(guī)劃工作內(nèi)容的一部分，而且是規(guī)劃結(jié)果中的一部分而不是規(guī)劃的前提和條件。規(guī)劃是為實(shí)現(xiàn)一定目標(biāo)和解決特定問題，預(yù)先安排未來行動(dòng)綱領(lǐng)，并不斷付諸實(shí)施的過程，因此具有非常明確的未來導(dǎo)向性。

這一輪的國土空間規(guī)劃年限是到2035年，也就是在未來的15年中為了實(shí)現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)、增進(jìn)社會(huì)總體福祉，將要做什么、怎么做的事項(xiàng)安排。更具體來說，國土空間規(guī)劃絕對(duì)不是根據(jù)現(xiàn)在狀況的劃區(qū)劃線，而是在底圖、底數(shù)、底板的基礎(chǔ)上，通過國土整治、生態(tài)修復(fù)、城鄉(xiāng)建設(shè)等手段，逐步實(shí)現(xiàn)未來目標(biāo)，而目標(biāo)肯定是超越于現(xiàn)實(shí)的。這是國土空間規(guī)劃應(yīng)該具有的最基本思維方式，也是國土空間規(guī)劃內(nèi)容安排的最基本要求。

未來是在變化的，而且是處于不斷變動(dòng)中的，規(guī)劃就是管理國土空間變化的過程，而變化的原因就是人類的使用方式所造成的，這就是前面所說的需要更加關(guān)注空間使用的意義所在（Tewd?wr-Jones M，2012）。

不同的使用主體出于不同的目的、按照其自身的邏輯而使用空間，其使用行為的決策是依據(jù)其得益來作出的，這里可能就會(huì)發(fā)生兩方面的問題，一是同一塊土地可以作為多種使用，但作為一種使用后就排除了其他使用的可能，這就存在競爭性，那么究竟作什么使用更好？二是任何的使用都有外部性，有正外部性也有負(fù)外部性，一塊地的使用并不完全是由其自身能做什么決定的，而是需要在與周邊的關(guān)聯(lián)中進(jìn)行判斷的。

正是由于這兩方面問題的存在，所以就需要對(duì)空間和土地使用行為進(jìn)行公共干預(yù)，規(guī)劃就是通過預(yù)先協(xié)調(diào)進(jìn)行公共干預(yù)的手段。既然是干預(yù)，就不是什么內(nèi)容都要去控制和安排的，而是要在認(rèn)識(shí)發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，辨析出如果在沒有干預(yù)的情況下，這些要素各自變化演進(jìn)的進(jìn)程和狀況，不同要素之間相互作用及其演替以及各種使用方式所可能帶來的外部影響，從中發(fā)現(xiàn)哪些是對(duì)人與自然生命共同體的發(fā)展有利的，哪些是不利的；哪些是能夠增進(jìn)人類共同福祉的，哪些不能甚至是有害的。

對(duì)于這些不利的或者是有害的，或者是為了使其有更好的效應(yīng)，就要采取相應(yīng)的對(duì)策和措施進(jìn)行修正和轉(zhuǎn)換，這是規(guī)劃真正要做的事。而這種轉(zhuǎn)換和修正也需要遵循其特定的規(guī)律，通過改變其存在和演進(jìn)的條件將其引導(dǎo)到更為有利、更能增進(jìn)人類共同福祉的方向上來（赫爾曼·E.達(dá)利，小約翰·B.柯布，2017）。

國土空間規(guī)劃的對(duì)象多樣，要素及其使用行為各不相同，其內(nèi)外部的關(guān)系和相互作用遵循著不同的邏輯。因此，在規(guī)劃過程中，需要采取有針對(duì)性的、有區(qū)別的具體分析來開展工作，在不同的地域、不同的類型區(qū)內(nèi)可能就不存在統(tǒng)一的規(guī)劃準(zhǔn)則和邏輯。這與城鄉(xiāng)規(guī)劃只針對(duì)人為環(huán)境所進(jìn)行的規(guī)劃還是有較大的不同的。

這里包括了幾方面的內(nèi)容：首先在總體格局層次，純粹人工的城鎮(zhèn)地區(qū)和純粹自然的保護(hù)地區(qū)以及居于兩者之間既具自然生態(tài)特征又具人工特征的農(nóng)業(yè)農(nóng)村地區(qū)，其各自的構(gòu)成、組織關(guān)系和發(fā)展演進(jìn)的路徑完全不同。而在各自的區(qū)域內(nèi)，都存在著生產(chǎn)、生活和生態(tài)的空間，它們之間的相互作用也同樣值得重視。

而對(duì)于總體格局的表達(dá)而言，分區(qū)肯定是重要的，只有在分區(qū)的基礎(chǔ)上才有可能說明相互之間的關(guān)系，而同樣重要的是建立各分區(qū)之間相互穿插貫通的聯(lián)系，也就是各類結(jié)構(gòu)性要素的組織。

在建成環(huán)境中，道路交通是城市空間結(jié)構(gòu)的基本骨架，那么在橫跨自然、人工環(huán)境的全域國土空間中，生態(tài)系統(tǒng)是否應(yīng)當(dāng)成為總體格局的基本骨架呢？在分區(qū)層次中，分區(qū)的劃定不應(yīng)純粹根據(jù)地類來劃分，而應(yīng)該針對(duì)不同的地區(qū)類別以不同層次的“生物圈”“生產(chǎn)——生活圈”“生活圈”等來組織，并且以此成為與各類行動(dòng)方略相組合的政策分區(qū)，從而才有可能為保護(hù)開發(fā)利用修復(fù)治理提供正確的指引。

而每個(gè)分區(qū)也是進(jìn)行具體要素配置的基本單元。就像在城市中配置就業(yè)崗位、生活設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施等一樣，需要根據(jù)分區(qū)的特性及其主要對(duì)象，為其配置符合需要的發(fā)展演進(jìn)的基礎(chǔ)性的、關(guān)聯(lián)性的要素。例如在農(nóng)業(yè)農(nóng)村地區(qū)，需要根據(jù)特定生產(chǎn)條件和生產(chǎn)方式，結(jié)合生產(chǎn)和生活緊密結(jié)合的特點(diǎn)配置生產(chǎn)和生活空間，即使是對(duì)于成片的耕地，也需要配置相應(yīng)需要的水資源、灌溉和排水設(shè)施，并考慮土壤質(zhì)性及其條件，安排輪作空間，提出改善改良的方式等。

對(duì)于生物多樣性保護(hù)地區(qū)，需要考慮各主要生物的生存條件及其需求，要考慮其活動(dòng)方式和活動(dòng)空間以及相關(guān)聯(lián)動(dòng)植物的生長條件和相應(yīng)的配置，要考慮其棲息地的配置需求以及各類天敵和共生、寄生物種的生長需要等。在這樣的基礎(chǔ)上，再進(jìn)行分析和整合，劃定各類控制線。應(yīng)當(dāng)確立這樣的思想：三條控制線是規(guī)劃成果的一部分，是為了保證規(guī)劃實(shí)施的管控目的而對(duì)規(guī)劃編制成果所進(jìn)行的抽象表達(dá)。

4.規(guī)劃傳導(dǎo)和管控方式的轉(zhuǎn)變

國土空間規(guī)劃體系采用“一張圖”為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)了整個(gè)規(guī)劃體系的嚴(yán)密性，但要保證各級(jí)各類規(guī)劃之間的有機(jī)統(tǒng)一和對(duì)各類實(shí)施行為的有效管理，就需要有相應(yīng)的傳導(dǎo)機(jī)制和管控體制來予以保障。國土空間規(guī)劃體系合并了城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等的主要傳導(dǎo)和管控手段，形成了更為綜合的體系。

過去的城鄉(xiāng)規(guī)劃，所有的傳導(dǎo)和管控都是基于藍(lán)圖的，即使后來在規(guī)劃成果中增加了文本的形式并不斷強(qiáng)化其重要性，但很顯然，其話語體系仍然是圖式化的語言，不僅如“一心三軸五區(qū)”之類的表述是如此，而且即使如一些數(shù)字化的指標(biāo)，其實(shí)也是根據(jù)空間設(shè)計(jì)的結(jié)果推算出來的。如總體規(guī)劃中的人口分布，是根據(jù)設(shè)計(jì)安排的居住用地算出來的，控制性詳細(xì)規(guī)劃中的控制指標(biāo)是根據(jù)形態(tài)化設(shè)計(jì)確定的。而在實(shí)際管控中，由于內(nèi)容含糊或者缺乏反推結(jié)果和原因之間的關(guān)系，而無法對(duì)操作者和行動(dòng)者有直接的指引，只能使用比對(duì)圖形、色彩和數(shù)字指標(biāo)來進(jìn)行。

國土空間規(guī)劃統(tǒng)合了“三規(guī)”，“三規(guī)”中常用的傳導(dǎo)和管控方式也都?xì)w并進(jìn)了國土空間規(guī)劃之中，所以在國土空間規(guī)劃工作中，多種傳導(dǎo)方式、多種管控方式將在同一個(gè)平臺(tái)上發(fā)揮作用。值得特別注意的是，過去習(xí)用的這些傳導(dǎo)和管控方式都是針對(duì)單一目標(biāo)導(dǎo)向建立起來的，在新的平臺(tái)上，正如我們前面提到的，需要基于空間地域綜合治理的要求重新整合。

就整體而言，傳導(dǎo)和管控體系的建立有這樣幾個(gè)特點(diǎn)：

首先是各級(jí)各類規(guī)劃有明確的分工，各有各的職責(zé)，這樣才需要傳導(dǎo)，并通過傳導(dǎo)和管控機(jī)制保證整個(gè)體系的有機(jī)統(tǒng)一。正由于此，在不同層級(jí)、不同類型的規(guī)劃之間都存在著不同的轉(zhuǎn)換，也就是說不是簡單地上傳下達(dá)或者上下一般粗地層層分解，而是需要根據(jù)各自的分工職責(zé)承接并通過轉(zhuǎn)換，再將本體的管控需要傳導(dǎo)給下一層次，其中除了有承續(xù)深化的內(nèi)容，也會(huì)有較大的轉(zhuǎn)移、增容的要求。

第二，越是上級(jí)的管控，越關(guān)注可直接判斷的，通常是復(fù)雜事物簡單化，甚至抽象化，而為了達(dá)到其傳導(dǎo)和實(shí)際管控的目的，就需要有明確的指引；越是下級(jí)的規(guī)劃，就會(huì)越具體詳盡和復(fù)雜，與具體場(chǎng)景的聯(lián)系更加密切，而且下層次的規(guī)劃不僅僅是精確化、精準(zhǔn)化，而是需要與內(nèi)外部的關(guān)系和具體的治理手段和方式充分結(jié)合。

第三，各級(jí)各類規(guī)劃的管控對(duì)象也是不同的。在國土空間規(guī)劃體系中，至少集合了上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的管控和政府對(duì)社會(huì)空間使用行為的管控兩個(gè)方面。從上級(jí)政府的管控而言，就是對(duì)下級(jí)政府的國土空間使用決策的管控，而對(duì)決策進(jìn)行管控的關(guān)鍵就是不越界，不違背上級(jí)規(guī)劃以及對(duì)上級(jí)規(guī)劃的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)不帶來負(fù)面影響；也就是不是依據(jù)下級(jí)規(guī)劃來管理下級(jí)政府，而是以本級(jí)政府的規(guī)劃來對(duì)下級(jí)政府的決策行為進(jìn)行管控。

因此，本級(jí)規(guī)劃就要有實(shí)質(zhì)性的底線要求及其界定。而政府對(duì)社會(huì)、市場(chǎng)以及政府部門的國土空間規(guī)劃使用行為的管控，既涉及到利益關(guān)系，即在既有的利益關(guān)系基礎(chǔ)上改變利益格局重建新的利益關(guān)系，但同樣重要的是對(duì)其外部性的管理，尤其是對(duì)負(fù)外部性的控制。因此，這兩種傳導(dǎo)和管控的內(nèi)容和方式方法完全不同（羅伯特·鮑德溫，馬丁·凱夫，馬丁·洛奇，2017）。

規(guī)劃的最終目的是要指導(dǎo)行動(dòng)的，是要付諸實(shí)施的，而規(guī)劃的實(shí)施行為是由各類個(gè)體、團(tuán)體、機(jī)構(gòu)來進(jìn)行的。因此，傳導(dǎo)和管控既是保證國家戰(zhàn)略和具體行動(dòng)之間關(guān)聯(lián)的重要機(jī)制，而且也和監(jiān)督監(jiān)測(cè)密切相關(guān)，也就是說，所有的傳導(dǎo)和管控內(nèi)容都必須是可監(jiān)督、可監(jiān)測(cè)的。這就要求每一個(gè)規(guī)劃，無論是總體規(guī)劃還是專項(xiàng)規(guī)劃或詳細(xì)規(guī)劃，都需要非常明確地界定傳導(dǎo)內(nèi)容和管控內(nèi)容，而且各類傳導(dǎo)和管控方式之間還需要相互協(xié)同和配合，并且制定相應(yīng)的政策指引。政策指引既包括了目標(biāo)導(dǎo)向的內(nèi)容，也必然有底線的內(nèi)容，從而為下層次規(guī)劃和實(shí)施行為留出優(yōu)化的空間，同時(shí)又為對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督監(jiān)測(cè)提供依據(jù)。這就要求規(guī)劃工作者掌握各層級(jí)的管控內(nèi)容及其要求，并整合各類公共干預(yù)的手段和方法，通過政策設(shè)計(jì)和制度建設(shè)來具體設(shè)定相關(guān)的規(guī)劃內(nèi)容和傳導(dǎo)管控要求，政策研究的的任務(wù)和內(nèi)容將大為增加。

5.規(guī)劃思維方式的轉(zhuǎn)變

國土空間規(guī)劃仍然是規(guī)劃，規(guī)劃思維必須堅(jiān)持，但規(guī)劃思維中的一些思考問題的方式必須有所改變。這種改變的核心，是要建立起我稱之為“‘滿’的哲學(xué)”的觀念。

過去，我們對(duì)空間的概念是建立在“無之以為用”的基礎(chǔ)上的，規(guī)劃的核心工作就是要將“無”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝小?，達(dá)成“有之以為利”。因此，無論是城市擴(kuò)張還是城市內(nèi)部改造，盡管擴(kuò)張的用地上有村莊和其他使用，盡管改造地區(qū)曾經(jīng)建筑密集，都是在意識(shí)中將其推平成為“無”之后，在一張“白紙”上畫最新最美的圖畫；城市總體規(guī)劃方案的中心城之外地區(qū)，也是空白的，鋪上代表郊野的顏色。我把這種觀念稱為“‘空’的哲學(xué)”。

但實(shí)際上，在當(dāng)今社會(huì)，整個(gè)國土領(lǐng)域都有著各種各樣的使用，也就是山水林田湖草海等，即使是無人的原始森林、沙漠地帶，那也是一種空間使用方式。因此，我們所進(jìn)行規(guī)劃地域是滿滿當(dāng)當(dāng)?shù)乇皇褂弥?，?guī)劃工作是在各種實(shí)有的使用狀況下所開展的。規(guī)劃中各類使用方式的變動(dòng)都是對(duì)現(xiàn)有使用方式的調(diào)整，是用一種使用方式去替代另一種使用方式，那么，為什么要去替代，理由是什么？被替代的使用方式果真是沒有價(jià)值的嗎？既有的周邊關(guān)系將會(huì)被改變，會(huì)帶來什么樣的后果？等等問題將成為規(guī)劃安排的重要檢驗(yàn)。

從另一個(gè)角度來講，在國土空間規(guī)劃體系中，任何層次的規(guī)劃工作都有來自上層次規(guī)劃的邊界控制、指標(biāo)控制、用途控制、準(zhǔn)入控制等等的約束，而且這些約束從要求上來講都是明確的，因此，使用上的調(diào)整和變動(dòng)也就意味著是在現(xiàn)狀的底圖、底數(shù)、底板基礎(chǔ)上的調(diào)整，因此，被替代的使用方式可能需要在其他地方去改變那里的使用方式，從而形成一個(gè)不斷騰挪的過程。

這當(dāng)中當(dāng)然存在著是否可能的問題，暫且不論。那么規(guī)劃的工作方式就是要通過不斷調(diào)整和騰挪，改進(jìn)各類使用之間的相互關(guān)系、提升這些關(guān)系的質(zhì)量從而實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的目標(biāo)。在規(guī)劃的過程中，空間格局的建構(gòu)仍然是重要的，這是建立空間秩序并為調(diào)整和騰挪提供指引和依據(jù)的中間環(huán)節(jié)，但所有對(duì)空間格局建構(gòu)的實(shí)現(xiàn)而言，都必須建立在對(duì)現(xiàn)狀調(diào)整、改進(jìn)、提升上，這都要求目標(biāo)和行動(dòng)之間需要有明確的邏輯鏈，這是規(guī)劃合理性的重要體現(xiàn)，也是行動(dòng)組織和展開說服的重要基礎(chǔ)。

正如前面已經(jīng)提到，國土空間規(guī)劃體系所建立的“一張圖”建制，也已經(jīng)確立了任何層次、任何類型的規(guī)劃都是放置在整個(gè)體系中的一部分、一個(gè)環(huán)節(jié)，它的外部也不是“空”的，而是充滿著上下左右關(guān)系的，因此任何規(guī)劃也都不再是自圓其說、解決好自洽性就可以的，而是要拼貼進(jìn)整個(gè)國土空間之中的。與此相適應(yīng)的是，規(guī)劃工作的工具變化也將有助于思維方式的改變。

過去城鄉(xiāng)規(guī)劃師們更習(xí)慣于使用CAD（計(jì)算機(jī)輔助設(shè)計(jì)）軟件開展工作，這種以自我為主的圖形化思維與設(shè)計(jì)主導(dǎo)的思維方式是相契合的，隨著國土空間規(guī)劃過程使用GIS（地理信息系統(tǒng)）作為基本工具，將有助于更多地注重地理分析和模擬的方面，并通過空間數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)交互作用，能將上述“‘滿’的哲學(xué)”觀念更好地付諸實(shí)踐（張碩，高璟，彭震偉，2020）。

五、結(jié)語

作為一項(xiàng)工作，國土空間規(guī)劃合并了過去分設(shè)在不同部門的主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，其核心內(nèi)容是對(duì)未來的國土空間使用進(jìn)行組織和安排，因此，“規(guī)劃”的本質(zhì)沒有改變，組合的是規(guī)劃對(duì)象和地域空間的范疇。從這樣的角度看，國土空間規(guī)劃是城鄉(xiāng)規(guī)劃的再發(fā)展，但正由于對(duì)象和空間地域范圍的變化，面對(duì)的各類組織要素和行為的不同，也就對(duì)相應(yīng)的規(guī)劃理念、規(guī)劃方法帶來新的內(nèi)容和要求，這是規(guī)劃工作者在未來的工作中必須對(duì)面并進(jìn)行調(diào)整的。

對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃背景的規(guī)劃工作者而言，尤其需要關(guān)注這樣幾方面變化所帶來的影響：全域、全要素、全使用方式和全覆蓋。

在規(guī)劃工作中，要認(rèn)識(shí)所進(jìn)行的具體規(guī)劃工作的定位及其特征，充分辨別“點(diǎn)”的規(guī)劃和“域”的規(guī)劃之間的差別，在總體規(guī)劃工作中，掌握全域規(guī)劃的統(tǒng)籌方式方法；

要認(rèn)識(shí)各類國土空間構(gòu)成要素自身的發(fā)展規(guī)律和所需要的支撐條件，以及它們之間共生依賴的關(guān)系；

要認(rèn)識(shí)不同的空間使用類型的特點(diǎn)及其使用方式，并且明晰各自的決策邏輯和可能產(chǎn)生的外部效應(yīng)，以及各種使用之間的相互依存相互競爭的關(guān)系；

要認(rèn)識(shí)國土空間規(guī)劃體系的完整性和嚴(yán)密性，各級(jí)各類規(guī)劃的職責(zé)任務(wù)以及融合進(jìn)體系的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。在面對(duì)這樣一些轉(zhuǎn)變的過程中，要建立完整地域、完整要素在現(xiàn)狀實(shí)有使用基礎(chǔ)上的整體規(guī)劃的理念，也就是要確立“滿”的空間理念；

要建立生態(tài)文明的認(rèn)識(shí)論來認(rèn)識(shí)其中的各類關(guān)系，依據(jù)生態(tài)文明的價(jià)值觀來改造世界，處理規(guī)劃過程中的各類關(guān)系；

要從服務(wù)于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度出發(fā)，與各層級(jí)的治理結(jié)構(gòu)相融合，成為以空間地域?yàn)閱卧木C合治理的重要內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)手段。

（作者系同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院城市規(guī)劃系教授、博士生導(dǎo)師，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《城市規(guī)劃學(xué)刊》2020年第4期）

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