[摘 要] 本文根據(jù)對村級黨組織書記的訪談以及相關(guān)資料，對鄉(xiāng)村基層治理狀況進(jìn)行較為全面的介紹和初步分析。文章從村莊內(nèi)外兩個層面，分析鄉(xiāng)村基層治理基礎(chǔ)的巨大變化及其對基層治理提出的新要求，介紹國家推動城鄉(xiāng)發(fā)展為鄉(xiāng)村基層治理創(chuàng)造的良好條件，總結(jié)鄉(xiāng)村基層治理形成的有益經(jīng)驗，指出鄉(xiāng)村基層治理任務(wù)仍然十分艱巨，認(rèn)為破解鄉(xiāng)村基層治理難題的關(guān)鍵在于吸引和培養(yǎng)一批年富力強的鄉(xiāng)村治理人才。

　　[關(guān)鍵詞]  村莊治理；基礎(chǔ)；條件；經(jīng)驗

　　[中圖分類號] D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1674-7453（2022）03-0004-09

　　黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央審時度勢，準(zhǔn)確把握我國城鄉(xiāng)發(fā)展的階段性特征和現(xiàn)代化發(fā)展規(guī)律，積極推動建立健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)人財物雙向流動，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。作為縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要舉措，黨的十九大提出要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，打好脫貧攻堅戰(zhàn)。隨著脫貧攻堅任務(wù)如期完成、全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村面貌發(fā)生了歷史性變化，社會治理重心不斷向基層下移，鄉(xiāng)村基層治理取得了積極進(jìn)展。2020年新春以來，突如其來的新冠肺炎疫情，對城鄉(xiāng)社會發(fā)展穩(wěn)定形成極大沖擊。兩年多來，我國疫情防控取得重大戰(zhàn)略成果，經(jīng)濟社會發(fā)展大局保持穩(wěn)定，鄉(xiāng)村發(fā)展平穩(wěn)有序，表明鄉(xiāng)村基層治理成效總體較好。疫情防控工作檢驗、鍛煉和提升了鄉(xiāng)村基層治理能力。本文根據(jù)筆者和同事在全國各地實地調(diào)研，特別是行政村黨組織書記的訪談①，結(jié)合其他相關(guān)資料，對全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中的基層治理進(jìn)行初步總結(jié)分析。

　　一、研究村級基層治理需要更為開闊系統(tǒng)的視角

　　鄉(xiāng)村基層治理是國家治理的基石，也是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村基層是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其以下的行政管轄區(qū)域，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村兩個層次（為了表述方便，本文多數(shù)地方用“村”來指行政村）。鄉(xiāng)村基層治理的重點在行政村級治理，簡稱為村級治理。從文獻(xiàn)資料來看，絕大多數(shù)學(xué)者都是把鄉(xiāng)村基層治理定位于村級治理，即行政村范圍內(nèi)的治理。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的主要職責(zé)之一是：領(lǐng)導(dǎo)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層治理，加強社會主義民主法治建設(shè)和精神文明建設(shè)，加強社會治安綜合治理，做好生態(tài)環(huán)保、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、民生保障、脫貧致富、民族宗教等工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍的基層治理任務(wù)也是村級治理的任務(wù)，但是，兩者的實際運行存在明顯區(qū)別。作為基層治理基礎(chǔ)部分的村級治理，是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)、支持、幫助下開展的，很多情況下要依靠行政村自身特別是村莊內(nèi)部的力量進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)，是以自治為主的治理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府層面代表的是國家力量。

　　一般來說，“村”有兩種含義，一是村莊或村落，即所謂的自然村。它是自然形成的人類聚集而居的地方，有明顯的地理邊界。①?二是行政村。這是由于行政管理的需要而人為劃定的，其地理邊界有時不明顯。我國北方行政村大部分與自然村同構(gòu)；南方由于地理條件的原因，農(nóng)村居民居住分散，自然村落一般面積較小，戶數(shù)不多、人數(shù)較少，一個行政村往往包括多個自然村。在流動性不強的傳統(tǒng)農(nóng)村，村莊內(nèi)部人們之間的交往交流頻繁、聯(lián)系緊密，是村級治理的基礎(chǔ)單元。因此，很多時候村級治理首先是指村莊治理。

　　21世紀(jì)以來，隨著鄉(xiāng)村快速發(fā)展變化，學(xué)術(shù)界和政策研究部門對鄉(xiāng)村基層治理進(jìn)行了較為深入的研究。這些研究大多數(shù)是選取一個特定角度，例如，黨建引領(lǐng)、社會資本、法治、德治、自治、網(wǎng)格化、信息技術(shù)運用、公共服務(wù)、治理隊伍、政社關(guān)系、社會組織作用、基層減負(fù)等，對鄉(xiāng)村基層治理進(jìn)行剖析，取得了較為豐碩的成果。不過，研究的整體性和縱深感不強。黨的十九屆四中全會提出要“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”，為鄉(xiāng)村基層治理指明了方向和路徑，提供了工作遵循。學(xué)術(shù)界及時跟進(jìn)，形成了不少研究成果。但是，現(xiàn)有研究更多是從微觀層面探究村莊內(nèi)部“三治”結(jié)合的做法、機制、條件、成效以及邏輯等，剖析了一些村莊治理的創(chuàng)新案例，不足之處是缺少從鄉(xiāng)村外部和內(nèi)部相互聯(lián)系、相互作用的維度來深入分析鄉(xiāng)村基層治理不斷發(fā)展變化的軌跡、特點和規(guī)律。

　　二、鄉(xiāng)村基層治理的基礎(chǔ)發(fā)生了巨大變化

　　黨的十八大以來，在實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推動下，我國鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)發(fā)生了巨大變化。

　　（一）村莊開放性不斷加強

　　中國地域遼闊，南方和北方、東中西部不同區(qū)域自然條件、發(fā)展水平差異較大，因而村落共同體的歷史文化、經(jīng)濟社會狀況也有很大差異。即使是同一個縣（市）之內(nèi)，由于村莊的自然稟賦和區(qū)位差異，村與村之間的發(fā)展水平也有較大差異。[1]雖然不同地區(qū)村莊形態(tài)和稟賦各有差異，但是，在小農(nóng)經(jīng)濟時代，一個村莊內(nèi)部的居民生產(chǎn)生活方式具有高度的同質(zhì)性，與外界交往較少，信息閉塞，村民思想觀念相對保守。

　　隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，村莊的開放性越來越強，上過學(xué)、掌握了科學(xué)文化知識的青年一代不再愿意像其父輩那樣回到村莊生活。改革開放40多年來，農(nóng)民工經(jīng)歷了離土和返鄉(xiāng)的代際轉(zhuǎn)換。改革開放前出生的老一代農(nóng)民工，不少人在外務(wù)工經(jīng)商多年后，從城市和外地回到家鄉(xiāng)生產(chǎn)生活；而改革開放以后出生的人絕大多數(shù)堅定地走出村莊，到城市、到經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)、到就業(yè)機會多的地方尋找就業(yè)發(fā)展機會。村莊的邊界越來越模糊，不再是限制和阻隔村民與外界聯(lián)系的籬笆。在村民與外界交往交流增強的同時，由于實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，村內(nèi)各家各戶忙著自己的生產(chǎn)生活，共同勞動生產(chǎn)的機會不多，交往交流遠(yuǎn)不如集體化時代那么頻繁。因此，村莊開放性帶來兩個不同的后果，一是增強了與外部的聯(lián)系；二是引發(fā)村莊內(nèi)部結(jié)構(gòu)變化，村民之間異質(zhì)性增加、同質(zhì)性減少，鄉(xiāng)村內(nèi)部的血緣地緣業(yè)緣聯(lián)系弱化了。

　　推動村莊邊界開放和擴大的力量，一是戶籍制度改革，降低了農(nóng)民①?流動的門檻和成本，使農(nóng)民有權(quán)利有能力走出鄉(xiāng)村，選擇他們愿意的工作和生活方式。二是行政力量和市場力量的介入，推動鄉(xiāng)村功能擴展，帶動土地流轉(zhuǎn)、土地整理及其功能變化。在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，村莊改造和行政村撤并都使得村莊物理邊界不斷變化。村莊邊界開放和變動，使得農(nóng)村的含義越來越模糊。哪里是鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村應(yīng)該是什么樣子，成為含糊不清的問題。市場和行政雙重力量推動下的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化使村莊形態(tài)和內(nèi)部差異越來越大。例如，有經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)的村莊，也有欠發(fā)達(dá)地區(qū)的村莊；有城鎮(zhèn)附近的村莊、靠近政府所在地的村莊、交通便利的村莊、資源豐富的村莊，也有偏遠(yuǎn)地區(qū)的村莊。村莊在開放中發(fā)展，也在開放中擴大差距。

　?。ǘ┐迩f人口老齡化空心化趨勢加劇

　　村莊由封閉走向開放的一個后果是農(nóng)村人口大量外流，特別是青壯年勞動力外出務(wù)工、經(jīng)商、辦企業(yè)，絕大多數(shù)村莊常住人口主要是60歲以上的老年人。曾經(jīng)所謂的“386199”②?人口結(jié)構(gòu)也發(fā)生了很大變化，夫妻一起或全家外出務(wù)工經(jīng)商已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象，青少年出村入市求學(xué)讀書成為常態(tài)，還有一些家長特別是年輕的媽媽們陪孩子在外讀書，種種情況都使得村莊里年輕人大量減少。留在村里的40歲以下的青壯年，主要是為了照顧生病的父母親、本人身體不太好或在外找工作有困難的人。訪談資料表明，全國各地農(nóng)村家庭戶平均人口在4人以下，說明多子女家庭越來越少。這就預(yù)示著鄉(xiāng)村人口空心化和老齡化相當(dāng)長一段時間內(nèi)難以改變，很可能還會進(jìn)一步加劇，對鄉(xiāng)村發(fā)展和基層治理提出新要求。

　　（三）精神文化需求日益凸顯

　　村莊既是人們居住生活的場所，也是人們生產(chǎn)勞動的場域。在同一場域下密切互動使得村莊內(nèi)的居民容易形成共同體。這種共同體就是鄉(xiāng)村社區(qū)。我國“大國小農(nóng)”的現(xiàn)實決定了農(nóng)村家庭的承包土地十分有限，絕大多數(shù)地方農(nóng)民人均耕地只有1畝多地，多的地方人均4—5畝地，少的地方人均幾分地。多數(shù)農(nóng)民家庭收入主要依靠外出務(wù)工經(jīng)商。除了極少數(shù)山區(qū)和種植經(jīng)濟作物的地區(qū)之外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要依靠機械化播種收割，依靠社會化市場化進(jìn)行生產(chǎn)管理和服務(wù)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動強度大大降低，把農(nóng)民從繁重的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體力勞動中解放出來，留守在村的老人和婦女能夠不再整日面朝黃土背朝天地辛苦耕作。由于種糧收益低，不少農(nóng)戶種地積極性不高，人力物力投入較少甚至撂荒承包地。家庭人口減少，家務(wù)勞動相應(yīng)也減少。經(jīng)濟條件好起來，生活有保障，空閑時間多了，這就使得業(yè)余文化生活需要凸顯出來。受到大眾傳媒和城市文化的影響，流行于城市的廣場舞進(jìn)入鄉(xiāng)村，成為農(nóng)村文化活動的重要形式。村莊內(nèi)部的文化活動一旦開展起來，又會激發(fā)人們的潛在需求，帶動更多的人參加文化娛樂活動。

　　（四）權(quán)利意識不斷增強

　　村民參與村黨支部、村民委員會換屆選舉以及村級公共事務(wù)的積極性比較高。一般來說，村“兩委”換屆選舉同時進(jìn)行，村黨支部換屆選舉在前，選出村黨支部書記、委員和副書記，然后再選舉新一屆村民委員會主任和其他村委會成員。從訪談了解的情況看，所有類型農(nóng)村地區(qū)，無論外出人口多少，村民對選舉“兩委”主要負(fù)責(zé)人都高度關(guān)注、積極參與。即使在外務(wù)工經(jīng)商，也有不少村民在選舉日回到村里參加選舉投票。一些不能回鄉(xiāng)的村民，也會通過微信群或委托他人等方式表達(dá)自己的投票意向。村黨支部書記、副書記及其委員選舉成功的關(guān)鍵在于推薦提名。各地均嚴(yán)格按照規(guī)范程序，確定候選人。村黨支部書記、副書記和委員的選舉在黨員中進(jìn)行，而村委會主任及其他村委會成員由全體有選舉資格的村民選舉。黨的十九大以來，村黨支部書記和村委會主任普遍實行“一肩挑”，由村黨支部書記兼任村委會主任，“兩委”成員實行交叉任職。這樣就減少了村“兩委”人員，提高了決策議事工作效率，減少了村級經(jīng)費負(fù)擔(dān)。訪談的村黨支部書記全部當(dāng)選村民委員會主任，說明黨支部書記得到村民的認(rèn)可。村民參加村“兩委”選舉的投票率都在85%以上，極少數(shù)低的也在60%以上，最高能夠達(dá)到95%左右。尤其是集體經(jīng)濟較好的村，村民對參選“兩委”班子成員，特別是支部書記職位非常積極。雖然不少村民常年在外工作生活，不在村里居住，但是，他們非常關(guān)心村主要負(fù)責(zé)人選舉，表明仍然關(guān)心本村的發(fā)展，村莊仍然是他們物質(zhì)和精神的依托?？傮w看，村莊經(jīng)濟越發(fā)達(dá)，發(fā)展條件越好，人們政治參與熱情越高。除了參加選舉，村民對村級公共事務(wù)也十分關(guān)心，對涉及自身利益的事情尤其關(guān)注。主要表現(xiàn)，一是直接向村干部反映個人訴求和意見建議，二是村民代表踴躍參加村民代表會議并發(fā)表意見。

　　總體來看，各地鄉(xiāng)村人口外流現(xiàn)象嚴(yán)重，鄉(xiāng)村職業(yè)多樣化、農(nóng)民收入來源多元化，村民社會需求增多增高。與此同時，國家對農(nóng)村實行更大力度的幫扶政策，向鄉(xiāng)村投入大量的人財物，致力于推動城鄉(xiāng)資源雙向合理流動。其結(jié)果卻是一方面國家公共資源向村莊、向基層擴散，另一方面農(nóng)村人口繼續(xù)向村外、向城市集中，沖擊著傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村基層治理模式。

　　三、鄉(xiāng)村發(fā)展為基層治理創(chuàng)造了良好條件

　　國家力量在村莊內(nèi)部結(jié)構(gòu)及其日常運轉(zhuǎn)模式變化中起到了加速推動的作用。黨的十八大以來，黨對“三農(nóng)”工作的領(lǐng)導(dǎo)更加有力有效。到2021年，幫助農(nóng)村成功消滅絕對貧困，農(nóng)村生產(chǎn)生活條件得到明顯改善，農(nóng)民生活水平顯著提高，為村莊有效治理提供了良好的基礎(chǔ)。

　　（一）鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施脫胎換骨

　　農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施包括生產(chǎn)和生活兩個方面。在生產(chǎn)方面，特別是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，絕大多數(shù)地區(qū)基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化，水利化程度也普遍較好，幾乎100%實現(xiàn)了良種化。訪談了解到，近年來不少村莊成立了農(nóng)業(yè)機械化服務(wù)社，國家設(shè)立一些項目為種糧大戶提供專業(yè)化服務(wù)。種糧大戶多數(shù)都有大型收割機，有的使用無人機噴藥治蟲。各地普遍開展土地整治、池塘整修、農(nóng)田水利基本設(shè)施建設(shè)，普遍種植雜交水稻和優(yōu)質(zhì)小麥玉米。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化水平大幅度提高。只有少數(shù)山區(qū)、丘陵地帶以及少數(shù)特殊品種的經(jīng)濟作物因不適于大型農(nóng)機作業(yè)，采用小型農(nóng)機具或人工作業(yè)。這不僅提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，為農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)提供了保障，也把農(nóng)民從繁重的體力勞動中解放出來，有更多時間從事其他工作，享受更好的生活。

　　除了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善外，自來水、電力、交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)突飛猛進(jìn)、日新月異。各地農(nóng)村全部通上了電，廣播電視以及移動通信網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)全覆蓋。所有的村莊都修了水泥路，有的甚至是柏油路，部分村莊安上了路燈。農(nóng)村交通出行、通信聯(lián)絡(luò)較為方便。大部分地區(qū)農(nóng)戶用上自來水，飲水供應(yīng)及其安全有保障。相當(dāng)部分農(nóng)村居民開始用罐裝液化氣，只有少數(shù)村民還在使用煤和柴火作為燃料。所有這些都改善了鄉(xiāng)村的發(fā)展條件和村民的生活品質(zhì)。

　　（二）農(nóng)村人居環(huán)境極大改善

　　美麗鄉(xiāng)村建設(shè)推動了農(nóng)村人居環(huán)境變化。農(nóng)村垃圾基本實現(xiàn)集中清運處理，“廁所革命”深入推進(jìn)，污染處理得到重視，河湖治理取得積極進(jìn)展。從調(diào)研和訪談情況看，各地農(nóng)村垃圾以戶為單位基本做到了桶裝化、袋裝化，多數(shù)實行外運集中處理。一些地方受訪的村黨支部書記表示，村民家里有小垃圾桶，袋裝后放入環(huán)衛(wèi)公司放置的大垃圾桶內(nèi)直接運走。村民小組都擺放有大垃圾桶。水泥路修到什么地方，環(huán)衛(wèi)垃圾桶就擺放到哪里。環(huán)衛(wèi)垃圾車定時全村循環(huán)流動收集垃圾。由于村民環(huán)保意識和專業(yè)能力有限，垃圾還不能完全做到分類處理。“廁所革命”南北方差異較大，進(jìn)展和效果不一?？傮w而言，對于農(nóng)民傳統(tǒng)的如廁習(xí)慣和環(huán)境衛(wèi)生改變有較大促進(jìn)作用。南方各地由于水資源較為豐富，冬天不是很冷，衛(wèi)生廁所建設(shè)受到群眾歡迎，進(jìn)展較為順利，效果也較好。北方由于缺水以及冬天寒冷的原因，村民對旱廁改為沖水廁所接受度較低，工作進(jìn)展緩慢，一些地方甚至存在形式主義或者改造后的廁所棄而不用的現(xiàn)象。少部分經(jīng)濟發(fā)達(dá)的村莊還建設(shè)了污水處理設(shè)施。前幾年農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中一些地方農(nóng)村河湖污染、水質(zhì)惡化，經(jīng)過整治這種狀況普遍得到改觀。近年來農(nóng)村連續(xù)開展危房改造、脫貧攻堅安居工程建設(shè)、易地搬遷、道路新修整修、河湖整治、垃圾處理、廁所改造等工程和項目，絕大多數(shù)地區(qū)農(nóng)村面貌煥然一新。少數(shù)破舊農(nóng)居大多為人口外流家庭，很少有人居住。實際上，這類家庭通常在城鎮(zhèn)都有更好的住房。

　　（三）基本民生有了保障

　　農(nóng)民生活達(dá)到小康水平，相當(dāng)一部分居民過上比較富裕的日子。不僅是飽食安居，而且子女教育、看病和養(yǎng)老都有較好保障。由于村莊普遍人口空心化，學(xué)校生源越來越少，村里的小學(xué)紛紛撤并，極少數(shù)勉強維持的學(xué)校也很難有完整的6個年級，一個班級的學(xué)生多的十來個、少的兩三個，好教師常常引不進(jìn)、留不住，教學(xué)質(zhì)量難以保證。年級較高的學(xué)生一般都在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學(xué)寄宿讀書。為了讓孩子能夠接受良好教育，不少家長把孩子送到辦學(xué)條件相對較好的集鎮(zhèn)、縣城或者城市讀書。和城市家庭一樣，農(nóng)村孩子普遍能夠接受學(xué)前教育，上幼兒園成為剛需。每個行政村都有衛(wèi)生所和村醫(yī)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有衛(wèi)生院，常見病基本能夠及時得到診療。農(nóng)民看病特別是大病住院的65%以上費用能夠從醫(yī)療保險中得到報銷，大大降低了醫(yī)療負(fù)擔(dān)，農(nóng)民看病難看病貴問題得到極大緩解。絕大多數(shù)農(nóng)村老人居家養(yǎng)老，老兩口相互照顧，身體好的還可以種地種菜養(yǎng)雞，有時還照顧留守在家的孫子孫女。農(nóng)民養(yǎng)老費用主要來自三個方面，一是兒女提供的生活費，二是從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險領(lǐng)取的養(yǎng)老金，三是自己生產(chǎn)經(jīng)營等獲得的收入。部分喪失勞動能力的老人住進(jìn)敬老院或幸福院，由民政部門和村集體提供相關(guān)保障和服務(wù)。

　　（四）公共服務(wù)方便高效

　　相當(dāng)一部分行政村都設(shè)有綜合服務(wù)站或黨群服務(wù)中心，每天有人按時上下班提供村民所需要的公共服務(wù)。鎮(zhèn)政府設(shè)有綜合服務(wù)中心或便民服務(wù)中心，有專門辦事服務(wù)窗口。一些地方還開通了網(wǎng)上辦事窗口，方便村民辦事。農(nóng)村居民需要認(rèn)證、辦證的事務(wù)，手續(xù)完備的情況下基本上只用跑一次，當(dāng)時就可以辦結(jié)。行政村無權(quán)或無法及時辦理的事務(wù)，辦事人員會給村民解釋，并指導(dǎo)村民如何辦理。對于年老體弱、文化程度較低、家庭原因走不開的村民，一些行政村還實行代辦業(yè)務(wù)，由村干部或?qū)ｉT人員收集村民需要到鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣市辦理的事項，專門為他們服務(wù)，有時由村干部協(xié)調(diào)相關(guān)機構(gòu)上門服務(wù)?？傮w而言，各級服務(wù)機構(gòu)辦事程序簡易清晰，辦理工作規(guī)范，辦事流程公開透明，辦事人員服務(wù)熱情，沒有聽到推諉扯皮、吃拿卡要現(xiàn)象。村支部書記們普遍反映，村民到政府部門辦事方便高效，感到比較滿意。

　　（五）村民切身利益得到保障

　　社會治安綜合深入推進(jìn)，為村民提供了人身安全、財產(chǎn)安全和各項權(quán)利保障。2018—2020年，黨中央組織開展了掃黑除惡專項行動，嚴(yán)厲懲處了一批“村霸”“路霸”“市霸”和宗族惡勢力。2021年起，掃黑除惡進(jìn)入常態(tài)化階段。一些受訪村黨支部書記反映，掃黑除惡為鄉(xiāng)村選舉和村民參與村莊公共事務(wù)管理，創(chuàng)造了良好的環(huán)境，村民敢于行使自己的權(quán)利，真實表達(dá)自己的意愿，監(jiān)督村干部的行為，爭取和保護自己的合法權(quán)益。國家加強對農(nóng)民土地權(quán)益的保護，為農(nóng)民外出就業(yè)、回鄉(xiāng)生產(chǎn)生活提供了定心丸。農(nóng)民工流入地的公共服務(wù)逐步向流動人口延伸，也使農(nóng)民工能夠更多地享受城市發(fā)展的紅利。國家出臺一系列保護政策，使農(nóng)民出得去、回得來，穩(wěn)定了他們的工作和生活預(yù)期，緩解了他們的流動焦慮，維護了他們與鄉(xiāng)村的聯(lián)系，為他們在流動中建立正常的社會關(guān)系提供了保障。

　　四、鄉(xiāng)村基層治理形成諸多經(jīng)驗

　　國家力量對村莊發(fā)展及其日常事務(wù)的支持和幫助，使得鄉(xiāng)村治理有了良好的外部支撐，這些外部力量的介入打破了村莊固有的封閉和低水平自我循環(huán)，為村莊開展自治創(chuàng)造了更好的條件。村莊外部力量與村莊內(nèi)部力量相互作用，共同推動村莊有效治理，豐富和擴展了“三治”結(jié)合的經(jīng)驗。

　　（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵

　　黨的十八大以來，黨的領(lǐng)導(dǎo)全面加強，全面從嚴(yán)治黨取得顯著成效，農(nóng)村基層黨組織軟弱渙散的狀況有了改善，黨組織的影響力、號召力、組織力和領(lǐng)導(dǎo)力都有較大提升。村黨支部書記和村民委員會主任“一肩挑”，“兩委”班子成員交叉任職，提高了基層組織的決策力和執(zhí)行力，增強了黨組織和基層群眾自治組織的辦事能力和在群眾中的公信力。尤其是經(jīng)過脫貧攻堅戰(zhàn)鍛煉的村黨組織，普遍在村民中享有較高的威望。他們在上級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，貫徹黨在農(nóng)村的各項政策，反映村民合理訴求；帶領(lǐng)村民謀劃村級發(fā)展，鞏固脫貧攻堅成果，關(guān)心幫扶困難群眾；進(jìn)行農(nóng)村環(huán)境整治，做好常態(tài)化疫情防控；制定和實施村規(guī)民約，開展鄉(xiāng)村文化體育活動，推進(jìn)移風(fēng)易俗；調(diào)解村民矛盾糾紛，維護村莊治安秩序。近年來，農(nóng)村基層黨組織一方面注意將積極向黨組織靠攏的有為青年培養(yǎng)發(fā)展為黨員，另一方面，注意加強黨員黨性教育，創(chuàng)造條件讓每一名黨員都能夠在平凡的崗位上有機會服務(wù)群眾，在急難險重工作中起模范帶頭作用。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為村莊治理提供了正確的政治方向、明確的發(fā)展目標(biāo)、有效的組織動員、充分的資源保障、溫暖的人文關(guān)懷、妥善的利益協(xié)調(diào)和先進(jìn)的榜樣示范。

　　（二）民生保障是基礎(chǔ)

　　倉廩實而知禮節(jié)，衣食足而知榮辱。幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶，基本物質(zhì)生活的滿足和改善是做好村莊治理的基礎(chǔ)條件。不少村書記反映，“多個工廠，就少幾十個二流子；多個學(xué)校，就少一批文盲”。人們有就業(yè)機會，收入有保障，無事生非、違法犯罪現(xiàn)象就會減少。村民有事干，村里沒閑人，這是村莊治理的基礎(chǔ)。經(jīng)濟基礎(chǔ)比較好的村莊，村民可以在本村或就近務(wù)工經(jīng)商，同時還能照顧自己家的承包地，農(nóng)忙時和工余時間在家里打理田地。經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)青壯年農(nóng)民一般都會外出務(wù)工經(jīng)商，平時不回村莊，家里的事情交給父母料理。家家戶戶都在忙于自己的生產(chǎn)生活，人際交往主要發(fā)生在家庭內(nèi)部，村民之間的相互聯(lián)系相對較少。村莊人少、人忙，工作生活的交集不多，利益關(guān)聯(lián)度不高，相互交往交流較少，降低了產(chǎn)生矛盾糾紛的概率。

　　（三）公共服務(wù)是手段

　　公共服務(wù)是公共產(chǎn)品的一種形式，是指為社會公眾提供的基本的、范圍廣泛的、非營利性的服務(wù)。[2]公共部門是公共服務(wù)的主要提供者。除了教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、社會保障等民生事業(yè)，鄉(xiāng)村公共服務(wù)還涉及村民建房、婚喪嫁娶、村莊規(guī)劃、環(huán)境整治、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、身份資格證明、衛(wèi)生防疫、矛盾糾紛化解、村莊秩序維護、公益崗位安排、生產(chǎn)市場化社會化服務(wù)等。狹義的公共服務(wù)，主要指村級組織和政府對村民個人和家庭需要的服務(wù)保障，例如，開辦學(xué)校、建立醫(yī)療和養(yǎng)老機構(gòu)，為村民提供婚姻和生育服務(wù)、辦理戶口、建房和企業(yè)經(jīng)營許可證等，稅務(wù)和車輛服務(wù)、社會保險費繳納、養(yǎng)老金領(lǐng)取和醫(yī)療費報銷，開具各種證明材料等。這些關(guān)系村民切身利益的生產(chǎn)生活事項，主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上政府部門和事業(yè)單位等公共機構(gòu)經(jīng)辦。過去這些事項多是村民家庭和個人直接與相關(guān)部門打交道?，F(xiàn)在各地村干部普遍實行坐班制，每天安排村干部輪流在村委會值班，方便群眾辦事。近年來，在簡政放權(quán)、優(yōu)化程序、提高效率的要求下，各地不斷創(chuàng)新服務(wù)村民的辦事方式，服務(wù)機構(gòu)和力量下沉，方便村民在家門口就近辦理相關(guān)事務(wù)；或者由村安排專人集中代為辦理，有時由專業(yè)部門上門服務(wù)。能夠在網(wǎng)上辦理的不再要求到指定機構(gòu)辦理。一次辦妥、一日辦結(jié)成為常態(tài)。工作人員服務(wù)態(tài)度明顯改進(jìn)，門難進(jìn)、臉難看、事難辦的局面有了很大改變。公共服務(wù)將村干部與村民緊緊地聯(lián)系在一起，在改善公共服務(wù)過程中，村干部的威信提高了，黨群干群關(guān)系密切了，達(dá)到了寓管理于服務(wù)之中的良好效果。

　?。ㄋ模┤罕妳⑴c是途徑

　　內(nèi)因是變化的依據(jù)，外因是變化的條件。外因要通過內(nèi)因才能更好地發(fā)揮作用?，F(xiàn)代村莊治理中村民既是治理的客體更是治理的主體，他們在享受公共服務(wù)的過程中必須遵紀(jì)守法，行為言語要符合法律、道德和村規(guī)民約的規(guī)定。同時，他們更是村莊治理的主人，作為村落共同體的一員，村莊的發(fā)展穩(wěn)定與其利益緊密相連。這種聯(lián)系既有現(xiàn)實利益的成分，也有文化、情感和道義的因素。由于村莊開放、流動人口增加，村莊居民不僅有原有村民也包括外來人口，人們逐漸認(rèn)識到村莊治理既是原有村民的責(zé)任，也是外來人口的權(quán)利。新老村民都是村莊治理的主體和客體。作為村莊治理的主人，大家都應(yīng)當(dāng)行使管理村莊事務(wù)的權(quán)利，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。其重要條件是他們有意愿、有能力、有條件、有機會參與村莊治理。

　　隨著教育水平的提高，廣播、電視、手機、互聯(lián)網(wǎng)等大眾傳播方式的普及，以及青年人接受城市文化的熏陶，農(nóng)民的權(quán)利意識、公平意識、參與意識越來越強，特別是對與自身利益相關(guān)的村莊公共事務(wù)十分在意，有較強的參與意識，主要表現(xiàn)為關(guān)心村“兩委”選舉、村級事務(wù)管理、農(nóng)村發(fā)展建設(shè)規(guī)劃、公共經(jīng)費使用和資源分配等。針對這種新要求新變化，各地村級黨組織在上級黨委政府的支持下，普遍加強村委會、黨員和村民活動室等陣地建設(shè)，建立作為工作議事平臺的各種微信群，使村民有地方及時接收信息、反映意見建議、參與村級事務(wù)討論。村民與村干部交流溝通，提高了民主決策科學(xué)決策的水平，有利于消除誤解、增進(jìn)理解、形成共識，也有利于決策的執(zhí)行。一些村莊在黨組織領(lǐng)導(dǎo)和支持下建立各類社會組織，村民在組織中有序參與管理、參加喜歡的活動。不少村莊注意發(fā)揮黨員代表、村民代表在協(xié)商議事、村級管理中的作用。一些地方還成立鄉(xiāng)賢理事會，使退休返鄉(xiāng)人員、退伍軍人、回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員等鄉(xiāng)村精英有相互交流和參與村務(wù)管理的平臺，提高了群眾參與的質(zhì)量。

　　（五）文明鄉(xiāng)風(fēng)是要求

　　文明鄉(xiāng)風(fēng)既是村莊治理的內(nèi)在要求，也是重要目標(biāo)，還是有效手段。鄉(xiāng)風(fēng)體現(xiàn)著文化，文化反映著價值觀念，價值觀念影響甚至決定著人的行為取向，調(diào)節(jié)著社會關(guān)系。由于地域和環(huán)境的差異，每一個村莊都有自己特有的風(fēng)俗習(xí)慣和文化特點，村落文化是地方性“小傳統(tǒng)”和現(xiàn)代性“大傳統(tǒng)”的結(jié)合體。

　　富了口袋還要充實腦袋。封閉的鄉(xiāng)村文化在城市化、市場化、信息化進(jìn)程中不斷受到?jīng)_擊，城市的生活方式、文化娛樂方式逐漸走進(jìn)鄉(xiāng)村生活。近年來，廣場舞也成為農(nóng)民文化休閑健身的主要形式。一些地方鄉(xiāng)村干部因勢利導(dǎo)，對村民自發(fā)組織的廣場舞、秧歌、壩壩舞、球類運動等民間文體活動給予經(jīng)費、場地、器械、技術(shù)指導(dǎo)，還組織開展比賽，規(guī)范引導(dǎo)村莊文化娛樂活動健康發(fā)展。一些地區(qū)有地方藝術(shù)劇團，既自娛自樂也服務(wù)村民，活躍鄉(xiāng)村文化。少數(shù)條件比較好的村莊還在廣場上安裝了健身器材，設(shè)有棋牌活動室，方便群眾健身、打乒乓球、下象棋圍棋。

　　村莊傳統(tǒng)文化慣性很強。受到現(xiàn)代教育和城市文化浸染的鄉(xiāng)村青年，一旦回到鄉(xiāng)村，受到鄰里輿論和集體行為的壓力，理性選擇經(jīng)常讓位于傳統(tǒng)習(xí)慣，個體的理性屈服于集體的非理性，一些村莊的陳規(guī)陋習(xí)、封建迷信、消費攀比之風(fēng)在經(jīng)濟發(fā)展中沉渣泛起、水漲船高，一些地方天價彩禮、名目繁多的酒宴，大操大辦紅白喜事，給村民帶來沉重負(fù)擔(dān)。針對這些情況，各地鄉(xiāng)村普遍成立了紅白理事會，倡導(dǎo)婚事新辦、喪事簡辦、厚養(yǎng)薄葬、移風(fēng)易俗。不少地方還通過村民公約的形式，規(guī)定了參加婚喪活動的人數(shù)、禮金標(biāo)準(zhǔn)、宴席標(biāo)準(zhǔn)等，遏制了相互攀比、鋪張浪費的不良風(fēng)氣。一些地方舉行干凈人家、美麗庭院、孝老愛親家庭、星級文明戶等評比，使人們學(xué)有榜樣、做有激勵，推動村莊形成健康和諧的精神風(fēng)貌。

　?。┲贫葎?chuàng)新是保障

　　新時代村莊治理需要不斷進(jìn)行地方性制度創(chuàng)新，以適應(yīng)村莊內(nèi)外條件的變化。各地通過一系列地方性制度將村民有效組織起來，保障和維護他們的合法權(quán)益。為了將黨組織放心、群眾滿意的優(yōu)秀干部選拔出來，在上級黨組織的指導(dǎo)下，村“兩委”成員選舉規(guī)定了一系列規(guī)范程序，醞釀提名、宣傳動員、投票選舉等每一個環(huán)節(jié)都十分嚴(yán)格。為了規(guī)范和約束村干部權(quán)力，按照《村民委員會組織法》規(guī)定，建立村務(wù)監(jiān)督委員會，負(fù)責(zé)村民民主理財、監(jiān)督村務(wù)公開等制度的落實。各地都規(guī)定村財務(wù)等相關(guān)事項通過村務(wù)公開欄或微信群等形式定期向村民公開，接受群眾監(jiān)督。村黨組織落實“三會一課”制度，重大事項執(zhí)行“四評議兩公開” 程序，充分尊重民意，保障村民民主參與的權(quán)利。村干部坐班值班、鄉(xiāng)村綜合服務(wù)中心等，都是基層黨委政府和村干部服務(wù)村民的重要制度創(chuàng)新。

　　為了規(guī)范村民的行為，推動村莊社會有序運轉(zhuǎn)，國家鼓勵和支持各地鄉(xiāng)村結(jié)合當(dāng)?shù)靥攸c制定和實施村規(guī)民約。村規(guī)民約是黨和國家的法律法規(guī)與村莊鄉(xiāng)土道德規(guī)范有機結(jié)合的產(chǎn)物，它以村民容易理解、便于接受的語言表達(dá)出來。村規(guī)民約制定的過程本身就是一個推動村民深化對相關(guān)問題認(rèn)知、理解和形成共識的過程，是村民受到教育的過程。村規(guī)民約的實施，使村民的日常行為有了遵循的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。此外，不少地方還探索運用信用黑名單、道德銀行、志愿活動積分等制度，激發(fā)人們的善念善行，抑制不道德甚至違法違紀(jì)行為。制度及其實施的本質(zhì)是治理方式科學(xué)化，通過建章立制，促使村民言有所規(guī)行有所止，引導(dǎo)和調(diào)節(jié)社會關(guān)系。

　　鄉(xiāng)村基層治理是一個系統(tǒng)工程，國家等外部力量影響和改變著村莊內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)，其發(fā)揮作用又必須通過內(nèi)部治理力量來實現(xiàn)。在城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化過程中村莊內(nèi)外兩種力量相互作用，共同推動鄉(xiāng)村基層治理創(chuàng)新。

　　五、鄉(xiāng)村基層治理任務(wù)仍然十分艱巨

　　我國各地鄉(xiāng)村基層治理取得了積極的成效，積累了諸多有益的經(jīng)驗。但是，訪談和走訪調(diào)研了解到，不同村莊推進(jìn)基層的治理方式方法各有特點，治理效果有較大差異，有的治理有效，有的勉強維持。絕大多數(shù)村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運營和維護水平不高，甚至面臨經(jīng)費不足、難以為繼的困境。公共服務(wù)和基本民生只是有了基礎(chǔ)性保障，與村民對美好生活的追求相比還有較大差距。絕大多數(shù)農(nóng)村老人每月能夠領(lǐng)到的養(yǎng)老金只有100多元，不足以維持老年生活?；踞t(yī)療保險繳費每年每人要交300多元，一個家庭一年要交1000多元，部分低收入農(nóng)民反映負(fù)擔(dān)較重。一些沒有受益或受益較小的家庭繳費積極性不高，村干部代收醫(yī)保費難度大，醫(yī)療保險的穩(wěn)定性和可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)。青壯年以及兒童仍在離開鄉(xiāng)村，這與農(nóng)村教育醫(yī)療能力、基礎(chǔ)設(shè)施水平、公共服務(wù)質(zhì)量相互影響，會進(jìn)一步加劇村莊人口空心化和老齡化，使得村莊發(fā)展活力受限，公共生活面臨新難題。鄉(xiāng)村發(fā)展所需要的人才尤其是治理人才極度匱乏，給鄉(xiāng)村基層治理帶來很大困難。村“兩委”干部年齡普遍較大，但是，可以培養(yǎng)和使用的青年后備干部人選有限。一些在外務(wù)工經(jīng)商的青年人有入黨的意愿，但是，由于不在家鄉(xiāng)無法成為培養(yǎng)對象。近年來，各地向鄉(xiāng)村下派了大批第一書記、駐村干部和大學(xué)生村官以緩解鄉(xiāng)村基層干部人員和能力不足的壓力，取得了一定成效，但從長遠(yuǎn)看，鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村基層治理有效的根本還在于鄉(xiāng)村擁有結(jié)構(gòu)合理、規(guī)模適度的人口，在于擁有一批年富力強的基層治理人才。如何留住鄉(xiāng)村青年、吸引青年人返鄉(xiāng)參加鄉(xiāng)村建設(shè)成為當(dāng)務(wù)之急。

　　[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

　　[1]陸學(xué)藝.內(nèi)發(fā)的村莊[M].社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2001:21.

　　[2]汪玉凱.公共管理[M].中共中央黨校出版社，2003:165.

（作者系中共中央黨校教育長、教授、博士生導(dǎo)師，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：行政管理改革 2022（03））

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