2021年7月1日，在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會的重要講話中，習(xí)近平總書記指出：“新的征程上，我們必須緊緊依靠人民創(chuàng)造歷史，堅持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，站穩(wěn)人民立場，貫徹黨的群眾路線，尊重人民首創(chuàng)精神，踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主，維護社會公平正義，著力解決發(fā)展不平衡不充分問題和人民群眾急難愁盼問題，推動人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展！”社會保障制度就是實現(xiàn)人的全面發(fā)展和全體人民共同富裕的途徑之一。2010年以來，我國社會保障制度進入城鄉(xiāng)融合階段。社會保障制度的城鄉(xiāng)融合體現(xiàn)了我國為建設(shè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和公平統(tǒng)一的社會保障體系的努力，體現(xiàn)了我國為實現(xiàn)全體人民共同富裕所付出的努力，亦體現(xiàn)著國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進程。

現(xiàn)代社會保障制度的建立和完善，既以國家治理體系的逐步完善和治理能力的逐步提高為基礎(chǔ)，同時其自身亦是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心內(nèi)容。我國社會保障制度城鄉(xiāng)融合的過程，比較典型地體現(xiàn)了二者之間的這種關(guān)系。本文首先簡要描述我國社會保障制度的建立過程，著重說明建立之初城鄉(xiāng)社保制度分立的成因和弊端；然后對社保體系城鄉(xiāng)融合的過程進行描述，包括基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險和社會救助制度等方面；最后進行簡要總結(jié)，闡釋社會保障制度城鄉(xiāng)融合與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)系，及其對促進共同富裕的意義。

　　一、社會保障制度建立過程中的城鄉(xiāng)分割局面 

改革開放以來，我國開始努力建立與社會主義市場經(jīng)濟制度相適應(yīng)的現(xiàn)代社會保障制度。總體來說，截至2010年，我國現(xiàn)代社會保障制度的建立經(jīng)過了三個階段，分別是地方自發(fā)探索階段（1978—1992年）、中央部門指導(dǎo)下的地方試點階段（1992—1998年）和頂層設(shè)計下的現(xiàn)代社會保障制度建成階段（1998—2010年）。到2010年，我國的社會保障制度基本成型。城市的社會保障體系以社會保險為主體、社會救助為支撐，主要包括城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險（簡稱“城居?！保┖统鞘凶畹蜕畋Ｕ现贫?。與城市略有不同，農(nóng)村的社會保障制度是在中央的直接頂層設(shè)計下、且依賴于中央政府的強有力財政支持建立起來的，主要包括新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險制度（簡稱“新農(nóng)?！保┖娃r(nóng)村最低生活保障制度。此時，我國的社會保障制度的構(gòu)成大致如圖1所示。與改革過程和經(jīng)濟特征相一致，我國的社會保障制度呈現(xiàn)出濃厚的城鄉(xiāng)二元分割特點。

造成城鄉(xiāng)分割局面的原因是多層次的，包括傳統(tǒng)戶籍制度和觀念、體制性障礙以及我國經(jīng)濟發(fā)展不平衡不充分等。這種城鄉(xiāng)分割局面很大程度上也是由我國改革的特征決定的。20世紀90年代的改革大多由地方試點開始，中央在吸取地方經(jīng)驗的基礎(chǔ)上將試點向全國鋪開。這種改革模式使得社保制度的建立過程體現(xiàn)出嚴重的路徑依賴性，改革方案的選擇不是力圖打破而是固守城鄉(xiāng)分割的戶籍制度觀念，以及戶籍的制度基礎(chǔ)即公共服務(wù)的行政化壟斷配給而非社會化配置。分割的城鄉(xiāng)社會保障不僅體現(xiàn)在政策方面，還體現(xiàn)在社會保障管理體制和運行體制方面。即使是同樣的業(yè)務(wù)，也分屬不同的管理機構(gòu)。如圖1所示，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險歸人力資源和社會保障部管理，而新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度歸衛(wèi)生部門管理；城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險和農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險雖然同歸屬人力資源和社會保障部管理，但具體的管理部門分別是養(yǎng)老保險司和農(nóng)村社會保險司。管理體制和運行體制方面的城鄉(xiāng)分割，既反映了社會保障城鄉(xiāng)分割的現(xiàn)實，又進一步強化了社保體系城鄉(xiāng)分割的屬性。

社會保障體系城鄉(xiāng)分割存在許多弊端。首先，損害了社會保障制度的統(tǒng)一性與公平性。城市居民與農(nóng)村居民分屬不同的醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險項目，在籌資標準、待遇等方面存在著較大的差異，城市居民和農(nóng)村居民的社會救助項目和標準也存在著較大的差距。2010年，全國城市低保平均標準為251.2元/月，低保月人均補貼為189.0元/月，而同時農(nóng)村僅僅分別是117元和74元，僅分別為城市的46.6%和39.2%。其次，對資源配置和城市化進程帶來了負面影響。隨著人口流動性增強，以戶籍作為分類的社會保障體系無法為大量的流動人口提供保障，明顯阻礙了農(nóng)民工的市民化進程。再次，相同的社會保險項目分屬不同的部門管理，經(jīng)辦機構(gòu)的重復(fù)設(shè)置帶來了資源的浪費。在醫(yī)保方面，分割的醫(yī)療保險體系還有著特殊的影響，新型農(nóng)村合作醫(yī)療由衛(wèi)生部門主管，“管辦不分、供需不分”的體制無法保證醫(yī)療保險預(yù)算的剛性，對需方的補貼放大了供方的道德風(fēng)險，財政支出的增長反而帶來了醫(yī)療費用更高速的增長以及城鄉(xiāng)居民更沉重的負擔。2009年以來農(nóng)村居民醫(yī)療負擔日益加重從數(shù)據(jù)層面驗證了這一點。主管新農(nóng)合的衛(wèi)生部門亦認識到這一點，曾于2011年會同財政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步加強新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金管理的意見》，要求“規(guī)范新農(nóng)合經(jīng)辦機構(gòu)內(nèi)部制約機制，推動各地實現(xiàn)新農(nóng)合經(jīng)辦服務(wù)和醫(yī)療機構(gòu)的分離?！?/span>

　　二、城鄉(xiāng)社會保障制度融合 

在此背景下，改變城鄉(xiāng)分割的社會保障體制，促進城鄉(xiāng)社會保障體系融合，就有著非常重要的意義。2012年，黨的十八大報告提出，“要推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度”“統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險制度”。我國社會保障制度進入城鄉(xiāng)融合與發(fā)展階段。

在養(yǎng)老保險方面，2014年國務(wù)院頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》（國發(fā)〔2014〕8號），要求將新農(nóng)保和城居保進行整合。實際上，在國家發(fā)布該文件之前，已有多個省份實現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的實際整合。根據(jù)2018年《北京市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險辦法》（京政發(fā)〔2008〕49號），北京市居民養(yǎng)老保險自建立之初就是覆蓋城鄉(xiāng)、政策統(tǒng)一的。2013年，江蘇通過了城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老辦法，于2014年開始整合并實行統(tǒng)一的政策和待遇。在國發(fā)〔2014〕8號文發(fā)布之后，其他各省積極響應(yīng)，相繼發(fā)布新農(nóng)保和城居保的整合辦法。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險迅速完成了整合。

之所以能迅速完成這一整合，有兩方面原因：首先，雖然城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險和農(nóng)村居民養(yǎng)老保險分屬于兩個部門管理，但兩部門均屬人力資源和社會保障部，來自不同部門管理理念和利益格局方面的障礙較?。黄浯?，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度還在原來新農(nóng)保和城居保的基礎(chǔ)上有所創(chuàng)新，擴展了個人繳費檔次，并對政府補貼重新做了規(guī)定。這種制度創(chuàng)新不僅調(diào)動了城鄉(xiāng)居民參保繳費的積極性，還提高了社保基金收入，提高了地方整合積極性。

2014年以來，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)、基金收入、基金支出逐年增高，累計結(jié)余也逐年上升。截至2020年底，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)約5.42億人，全年基金收入約4853億元，基金支出約3355億元，累計結(jié)余約9759億元。同時，城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老待遇也不斷上升，基礎(chǔ)養(yǎng)老金不斷提高。目前，城鄉(xiāng)居民月均養(yǎng)老金水平已達170元。

與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險相比，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險的整合則要緩慢許多。2013年，十二屆全國人大一次會議通過了《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，要求在2013年完成整合城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療的工作，并交由一個部門負責(zé)。然而，實際的整合工作卻遠遠滯后于中央的要求。直到2015年，各地才先后開始進入整合工作。雖然各地的整合進度和整合方式存在差異，但絕大多數(shù)地區(qū)形成的共識是由社保部門來負責(zé)醫(yī)療保險的整合。

2016年，國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》（國發(fā)〔2016〕3號），要求對兩項制度進行整合，實現(xiàn)覆蓋范圍、籌資政策、保障待遇、醫(yī)保目錄、定點管理和基金管理六個方面的統(tǒng)一，并統(tǒng)一經(jīng)辦機構(gòu)，實現(xiàn)市（地）級統(tǒng)籌。2018年，國家醫(yī)療保障局（簡稱“醫(yī)保局”）成立，各地遵照統(tǒng)一的模式進行整合，基本醫(yī)療保險體系的管理和經(jīng)辦體制基本理順，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險（以及尚未完全整合完成的新型農(nóng)村合作醫(yī)療）和生育保險全部劃歸醫(yī)保局管理。2019年，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療的整合工作全部完成。在實際整合的過程中，最早一批實現(xiàn)制度整合的，多為市場化程度和城鎮(zhèn)化水平較高的地區(qū)，如廣東東莞、浙江嘉興、江蘇常熟等。常熟市早在2010年就開始實施統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度，東莞市也在2013年實現(xiàn)了兩制度的對接與合并，建立真正意義上的全民公平醫(yī)保。從各地整合的進度來看，治理體系的完善和治理水平的提高可以促進社會保障制度的不斷完善，社會保障制度不斷完善的過程也是我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程。截至2020年底，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險參保人數(shù)約為10.17億，基金收入規(guī)模不斷擴大，居民醫(yī)保人均籌資約為833元，住院報銷水平穩(wěn)步提高，政策范圍內(nèi)住院費用支付可達70%。

社會救助也經(jīng)歷了城鄉(xiāng)融合的過程。1999年，城鎮(zhèn)最低生活保障制度建立；2007年，農(nóng)村最低生活保障制度建立。2012年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》（國發(fā)〔2012〕45號），最低生活保障制度在城市和農(nóng)村實現(xiàn)了統(tǒng)一；2014年，《社會救助暫行辦法》（國務(wù)院令第649號）的印發(fā)標志著統(tǒng)一的覆蓋城鄉(xiāng)的社會救助制度正式建立，具體包括最低生活保障制度、特困人員供養(yǎng)、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等方面。

　　三、社保制度城鄉(xiāng)融合促進共同富裕

隨著城鄉(xiāng)融合，我國的社會保障制度已由“普惠”走向“公平普惠”。目前，我國的社會保障體系包括社會救助、社會保險、社會福利和社會優(yōu)撫四個方面，其中社會救助和社會保險已經(jīng)形成了城鄉(xiāng)一體化的格局（參見圖2）。在社會救助方面，城鄉(xiāng)最低生活保障制度為城鄉(xiāng)困難群眾提供了生活保障，構(gòu)成了社會保護網(wǎng)的底線；在社會保險方面，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險為城鄉(xiāng)居民帶來了養(yǎng)老和醫(yī)療方面的保障。與城鄉(xiāng)融合之前的社會保障體系相比，城鄉(xiāng)融合之后的社會保障制度在公平性和管理體制方面得到了很大的提升。另外，居民基本醫(yī)療保險和基本養(yǎng)老保險方面的整合也帶來經(jīng)辦機構(gòu)的整合，使其管理和經(jīng)辦更具效率，保險可以更好地發(fā)揮大數(shù)法則的作用。在醫(yī)療保險方面，城鄉(xiāng)融合還改變了醫(yī)保領(lǐng)域“供需不分”的局面，對醫(yī)療控費等方面有著重要意義。