經(jīng)過40多年的快速發(fā)展，中國經(jīng)濟(jì)先后從低收入階段提升到中低等收入階段，并于2010年進(jìn)入到中高等收入階段。中國現(xiàn)已越過中高等收入階段的中段，十分臨近高收入階段門檻值。下一步，中國要跨越中等收入陷阱，邁向發(fā)達(dá)的高收入國家這個(gè)大臺(tái)階。根據(jù)一些國家的發(fā)展經(jīng)歷，此一時(shí)期，是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)、制度結(jié)構(gòu)快速轉(zhuǎn)型的同頻共振期，也是經(jīng)濟(jì)體邁上新臺(tái)階的最大機(jī)遇期。僅從社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型方面看，一個(gè)經(jīng)濟(jì)體從中等收入階段向高收入階段跨越，有一個(gè)指標(biāo)不可忽視，就是城市化。城市化是建立以城市人口為主的市民化社會(huì)的主要途徑，也是構(gòu)建以中低收入群體為主的橄欖型社會(huì)結(jié)構(gòu)的重要平臺(tái)。城市化既有可能通過投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，又有可能通過消費(fèi)需求擴(kuò)展推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展向新的階段邁進(jìn)。

以往世界各國城市化的發(fā)展歷程表明，城市化水平上升最快的時(shí)期是在中高等收入階段，其次分別是中低等收入階段、低收入階段，在高收入階段上升最慢。值得關(guān)注的是，中國的發(fā)展與此不同。2010年以來，當(dāng)中國進(jìn)入中高等收入階段后，城鎮(zhèn)化進(jìn)程就開始放緩，放緩的城鎮(zhèn)化必將給中國下一步向新的大臺(tái)階邁進(jìn)帶來不利影響。

表1是不同收入類型經(jīng)濟(jì)體及日韓的城市化水平變動(dòng)情況。可以看出，從1960—2019年的59年間，所有收入類型國家的城市化水平都提高了。其中，低收入國家城市化率提高了近19.63個(gè)百分點(diǎn)，中低等收入國家提高了19.84個(gè)百分點(diǎn)，中高等收入國家提高了39.07個(gè)百分點(diǎn)，高收入國家提高了18.26個(gè)百分點(diǎn)。

對(duì)比不同收入類型國家城市化率變動(dòng)數(shù)據(jù)，有三個(gè)特點(diǎn)非常明顯。第一，中高等收入國家的城市化水平上升最快，在有統(tǒng)計(jì)資料的59年中，其年均城市化率上升0.66個(gè)百分點(diǎn)。相比之下，中低等收入類型國家年均上升0.34個(gè)百分點(diǎn)，低收入類型國家年均上升0.33個(gè)百分點(diǎn)，高收入類型國家年均上升0.31個(gè)百分點(diǎn)。第二，高收入類型國家的城市化率在1975年越過70%后連續(xù)43年一直穩(wěn)步上升，2019年達(dá)到了81.05%。由此可見，即使一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入到發(fā)達(dá)的高收入國家行列，其城市化水平還會(huì)繼續(xù)上升，不過提升速度會(huì)變緩。第三，日本和韓國分別在20世紀(jì)70年代和90年代邁上高收入國家行列，之后兩國的城市化水平一直高于同等收入類型國家。這說明盡管東亞國家人口眾多、土地資源稀缺，但城市化進(jìn)程卻相對(duì)較快，水平相對(duì)要高一些。

觀察一些發(fā)達(dá)國家的城市化歷程也會(huì)進(jìn)一步印證該結(jié)論。處于東亞地區(qū)的韓國在20世紀(jì)90年代跨入發(fā)達(dá)的高收入國家行列，對(duì)韓國城市化數(shù)據(jù)的分段整理如圖1所示。在20世紀(jì)90年代以前，韓國的城市化一直處于加快趨勢，1960—1970年城市化率年均提高1.299個(gè)百分點(diǎn)，1970—1980年城市化率年均提高1.602個(gè)百分點(diǎn)，1980—1990年年均提高為1.712個(gè)百分點(diǎn)。而在20世紀(jì)90年代進(jìn)入高收入國家行列后，韓國的城市化率上升速度明顯下降，1990—2000年城市化率年均上升0.61個(gè)百分點(diǎn)，2000—2010年城市化率年均上升0.41個(gè)百分點(diǎn)。

日本是在20世紀(jì)70年代邁進(jìn)發(fā)達(dá)的高收入國家。此前，城市化呈現(xiàn)出的是加快趨勢，1930—1950年城市化率由24%上升到37.3%（周偉林，2008；鄭宇，2008），年均提高0.665個(gè)百分點(diǎn)。1950—1968年城市化率由37.3%上升到70.32%，年均提高1.834個(gè)百分點(diǎn)。而后速度逐漸減緩，從1968—1980年城市化率從70.32%上升到76.18%，年均提高0.488個(gè)百分點(diǎn)，從1980—2018年城市化率從76.18%上升到91.62%，年均提高0.406個(gè)百分點(diǎn)（見圖2）。

美國城市化經(jīng)歷了一個(gè)漫長的過程。由1790—1890年用了100年時(shí)間，其城市化率從5.1%提高到35.1%，年均提升0.3個(gè)百分點(diǎn)。此后在追趕英國并成為世界第一強(qiáng)國的過程中，城市化進(jìn)程不斷加快，從1890—1940年城市化率由35.1%提高到56.5%，年均提升0.428個(gè)百分點(diǎn)；從1940—1961年城市化率由56.5%提高到70.38%，年均提升0.661個(gè)百分點(diǎn)。城市化率越過70%以后進(jìn)程開始放慢。從1961—2006年，美國用了45年時(shí)間才將城市化率從70.38%提高到80.1%，年均僅提升0.216個(gè)百分點(diǎn)（馬曉河，2020）。

從上述三國的城市化進(jìn)程看，在進(jìn)入高收入階段之前，三國的城市化均呈現(xiàn)不斷加快的趨勢。且都有一個(gè)共同點(diǎn)，就是在城市化率達(dá)到70%以前，其上升速度都不會(huì)放慢。

中國的情況怎么樣？表2是改革開放以來中國常住人口城鎮(zhèn)化的數(shù)據(jù)。為便于分析，我們比照世界銀行人均GNI標(biāo)準(zhǔn)，將1998年以前劃分為低收入階段城鎮(zhèn)化，1998—2010年劃分為中低等收入階段城鎮(zhèn)化，2010年以后為中高等收入階段城鎮(zhèn)化。中國的城鎮(zhèn)化演進(jìn)程度與世界一般城市化水平的對(duì)比可依表2中間部分沿對(duì)角線展開。從最右側(cè)的偏差值可以看出，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的偏差非常明顯。具體計(jì)算可知，從1978—1998年，中國城鎮(zhèn)化率年均提高0.77個(gè)百分點(diǎn)，從1998—2010年年均提高1.38個(gè)百分點(diǎn)，2010—2019年年均提高1.18個(gè)百分點(diǎn)。這就是說，中國城鎮(zhèn)化推進(jìn)最快的時(shí)期是在中低等收入階段，而不是在中高等收入階段。進(jìn)一步看，進(jìn)入中高等收入階段后，不僅中國的城鎮(zhèn)化率上升速度比在中低收入階段下降明顯，城鎮(zhèn)化率上升速度還越來越低。從2010—2015年，城鎮(zhèn)化率平均每年上升1.23個(gè)百分點(diǎn)，從2015—2018年平均每年僅上升1.16個(gè)百分點(diǎn)，2019年比上年只提高了1.02百分點(diǎn)。同世界不同收入類型國家的城市化進(jìn)程相比，中國城鎮(zhèn)化水平上升快于同等收入類型國家的時(shí)期，只發(fā)生在低收入階段后期和中低等收入階段。進(jìn)入中高等收入階段后，中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程放慢明顯，城鎮(zhèn)化率也明顯低于同類型國家。

在表2中，2019年中國城鎮(zhèn)化率與中高等收入國家只相差5.75個(gè)百分點(diǎn)，看起來差值并不大。但這只是個(gè)假象，還有一個(gè)重要因素未予考慮，就是該用什么數(shù)據(jù)表示中國的城鎮(zhèn)化水平。前面分析中國數(shù)據(jù)時(shí)采用的是常駐城鎮(zhèn)人口數(shù)據(jù)，常駐城鎮(zhèn)人口中包含了兩億多在城鎮(zhèn)常年打工的農(nóng)民工，他們中絕大多數(shù)人處于“人戶分離”狀態(tài)，從吃住行用等方面衡量并不是完全意義上的市民，因此用常駐城鎮(zhèn)人口衡量中國城鎮(zhèn)化水平，會(huì)比實(shí)際的城鎮(zhèn)化水平偏高。但是，如果用城鎮(zhèn)戶籍人口衡量城鎮(zhèn)化，又會(huì)比實(shí)際的城鎮(zhèn)化水平偏低。為了更準(zhǔn)確地分析和衡量我國城鎮(zhèn)化水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間的差距，我們又將中國常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍城鎮(zhèn)化率之間的城鎮(zhèn)人口差額作一折算，得出實(shí)際城鎮(zhèn)化率，并做出進(jìn)一步的國際比較。

表3是中國進(jìn)入中高收入階段以來的常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍城鎮(zhèn)化率，用常住人口城鎮(zhèn)化減去戶籍人口城鎮(zhèn)化的差額，就是不完全城鎮(zhèn)化人口。按有關(guān)研究成果計(jì)算（王美艷，2016），如果將這部分人口實(shí)現(xiàn)真正的市民化，人均總消費(fèi)將提高27%。由此反推，這部分常住人口由于沒有實(shí)現(xiàn)真正的市民化，他們的實(shí)際消費(fèi)只是戶籍市民的73%。若參照這個(gè)比例，將不完全城鎮(zhèn)化人口折算成市民化人口，可得到表3所示的中國實(shí)際城鎮(zhèn)化率。如表3所示，中國實(shí)際城鎮(zhèn)化水平要遠(yuǎn)低于常住人口城鎮(zhèn)化水平，從2010—2019年，中國的實(shí)際城鎮(zhèn)化率比常住人口城鎮(zhèn)化率普遍要低4個(gè)百分點(diǎn)以上。用這個(gè)實(shí)際城鎮(zhèn)化率數(shù)據(jù)再次進(jìn)行國際比較，我們發(fā)現(xiàn)，在中高收入階段，雖然中國城鎮(zhèn)化率與同等收入類型國家的差距在不斷縮小，但縮小的速度并不快。從實(shí)際偏差值看，絕對(duì)差距還比較大，全部年份偏差都在10個(gè)百分點(diǎn)以上。

中國的實(shí)際城鎮(zhèn)化水平落后，而且本應(yīng)在城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)階段步伐卻開始放緩，是由多重復(fù)雜因素造成的。

首先，最主要的原因是城鄉(xiāng)二元戶籍制度及其福利制度改革滯后，抬高了人口流動(dòng)門檻，抑制了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。無須贅述，包括人口流動(dòng)和公共服務(wù)供給在內(nèi)的體制改革，是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)框架下進(jìn)行的。改革開放以前，為了服務(wù)于重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是嚴(yán)格限制農(nóng)村人口流向城市的，公共服務(wù)更是極度稀缺。改革開放后，限制人口流動(dòng)的戶籍制度及其公共服務(wù)制度改革，也是按照經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的需要漸進(jìn)式向前推進(jìn)的。在改革的時(shí)序安排上，先是在小城鎮(zhèn)展開，爾后擴(kuò)展到中小城市，最后向大城市延伸；在改革思路上，先是放松對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的流動(dòng)限制，鼓勵(lì)他們向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移落戶，接著是允許具備條件的流動(dòng)人口落戶中小城市。具體政策導(dǎo)向可分為三個(gè)時(shí)間段。

在2010年以前，城鎮(zhèn)化的改革總方向是放松、鼓勵(lì)、允許農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在小城鎮(zhèn)和中小城市落戶。20世紀(jì)80年代中期，小城鎮(zhèn)的戶籍限制制度開始松動(dòng)。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起，國家為了鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和勞動(dòng)力向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，允許農(nóng)民可以自理口糧進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶。20世紀(jì)90年代中后期，國家進(jìn)一步規(guī)定已在小城鎮(zhèn)就業(yè)居住，并符合一定條件的農(nóng)村人口，可以在小城鎮(zhèn)辦理城鎮(zhèn)常住戶口。到1998年，戶籍制度改革的口子從小城鎮(zhèn)延伸到城市。國家規(guī)定新生嬰兒隨父落戶、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投資、興辦實(shí)業(yè)、購買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬可以在城市落戶；凡在城市有合法固定的住房、合法穩(wěn)定的職業(yè)或者生活來源，已居住一定年限并符合當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)規(guī)定的，可準(zhǔn)予在城市落戶（國發(fā)［1998］24號(hào)文）。進(jìn)入21世紀(jì)，戶籍制度改革繼續(xù)深化。2001年3月，國務(wù)院在批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革意見中規(guī)定，凡在縣級(jí)市及其他建制鎮(zhèn)內(nèi)有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的人員及與其共同居住生活的直系親屬，均可根據(jù)本人意愿辦理城鎮(zhèn)常住戶口。對(duì)已在小城鎮(zhèn)辦理的藍(lán)印戶口、地方城鎮(zhèn)居民戶口、自理口糧戶口等，符合上述條件的，統(tǒng)一登記為城鎮(zhèn)常住戶口（國發(fā)［2001］6號(hào)文）。

2010年以后，城鎮(zhèn)化的改革方向從鼓勵(lì)、允許轉(zhuǎn)向引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。2011年2月，國務(wù)院發(fā)布文件，針對(duì)“有的地方不顧當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際情況，片面追求城鎮(zhèn)規(guī)模城鎮(zhèn)化速度；有的地方不分城市類別不顧城市綜合承載能力，一味放寬落戶城市的條件；有的地方擅自突破國家政策，損害群眾切身利益?！保▏l(fā)［2011］9號(hào)文）由此提出要繼續(xù)堅(jiān)定地推進(jìn)戶籍管理制度改革，引導(dǎo)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村人口有序向中小城市和建制鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，逐步滿足符合條件的農(nóng)村人口落戶需求，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。對(duì)此規(guī)定，在縣級(jí)市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)和其他建制鎮(zhèn)有合法穩(wěn)定職業(yè)并有合法穩(wěn)定住所（含租賃）的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在當(dāng)?shù)厣暾?qǐng)登記常住戶口；在設(shè)區(qū)的市（不含直轄市、副省級(jí)市和其他大城市）有合法穩(wěn)定職業(yè)滿三年并有合法穩(wěn)定住所（含租賃）同時(shí)按照國家規(guī)定參加社會(huì)保險(xiǎn)達(dá)到一定年限的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可以在當(dāng)?shù)厣暾?qǐng)登記常住戶口。對(duì)于城市綜合承載能力壓力大的地方，可以對(duì)合法穩(wěn)定職業(yè)的范圍、年限和合法穩(wěn)定住所（含租賃）的范圍、條件等作出更嚴(yán)格的規(guī)定。繼續(xù)合理控制直轄市、副省級(jí)市和其他大城市人口規(guī)模，進(jìn)一步完善并落實(shí)好現(xiàn)行城市落戶政策。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系。

從2016年開始，城鎮(zhèn)化在戶籍制度改革上發(fā)生了新變化，改革方向從引導(dǎo)轉(zhuǎn)向全面放開和全面放寬。國務(wù)院頒發(fā)文件指出，圍繞加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，深化戶籍制度改革，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，并與城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)利、履行同等義務(wù)。鼓勵(lì)各地區(qū)進(jìn)一步放寬落戶條件，除極少數(shù)超大城市外，允許農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在就業(yè)地落戶，除超大城市和特大城市外，其他城市不得采取要求購買房屋、投資納稅、積分制等方式設(shè)置落戶限制（國發(fā)〔2016〕8號(hào)文）。進(jìn)入2019年，戶籍制度及其公共服務(wù)改革更加積極，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)文，指出要全面取消城區(qū)常住人口300萬以下的城市落戶限制，全面放寬城區(qū)常住人口300萬～500萬的大城市落戶條件。完善城區(qū)常住人口500萬以上的超大特大城市積分落戶政策，精簡積分項(xiàng)目，確保社會(huì)保險(xiǎn)繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，常住人口享有與戶籍人口同等的教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等基本公共服務(wù)。

從世界城市化的一般演進(jìn)趨勢看，在城市化的早期階段，小城鎮(zhèn)發(fā)展要快一些，大中城市發(fā)展相對(duì)慢一些；而在城市化的中后期階段，大中城市發(fā)展要快，小城鎮(zhèn)發(fā)展要慢；到了城市化后期甚至還出現(xiàn)了圍繞一個(gè)或多個(gè)超大城市在區(qū)域空間上形成了城市群和都市圈。從以上三個(gè)時(shí)段城鎮(zhèn)化的戶籍制度和公共服務(wù)制度改革進(jìn)程可以看出，第一時(shí)段即2010年前是放松、鼓勵(lì)、允許農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在小城鎮(zhèn)和中小城市落戶，這種改革方向符合當(dāng)時(shí)中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求，促進(jìn)了小城鎮(zhèn)和中小城市的發(fā)展。從1978—2010年，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于低收入和中低等收入階段，這一時(shí)期，小城鎮(zhèn)和小城市發(fā)展明顯快于其他城市的發(fā)展。1978—2008年，全國建制鎮(zhèn)由2173個(gè)增加到19234個(gè)，小城鎮(zhèn)人口由3449萬人增加到28081萬人，占全國城鎮(zhèn)總?cè)丝诒戎貜?0%上升到45%。這30年中，全國城鎮(zhèn)人口年均增長4.38%，而小城鎮(zhèn)人口年均增長7.24%，由于小城鎮(zhèn)人口增長快，此一時(shí)期小城鎮(zhèn)對(duì)中國城鎮(zhèn)人口增長的貢獻(xiàn)率達(dá)55%。小城市的發(fā)展也是一樣。1978—2007年，全國城市數(shù)量從193個(gè)增加到655個(gè)，增長了239.3%，其中20萬人口以下的城市由49個(gè)增加到267個(gè)，增長了444.9%。但是，自2010年起的第二時(shí)段，中國已進(jìn)入中高收入階段，小城鎮(zhèn)和小城市發(fā)展勢頭也有所減緩，此時(shí)城市人口增長本應(yīng)依靠大中城市的發(fā)展來完成。但令人遺憾的是2011年和2013年戶籍制度改革的側(cè)重點(diǎn)卻沒有相應(yīng)轉(zhuǎn)移，依然放在小城鎮(zhèn)和小城市上，實(shí)際上各地仍繼續(xù)嚴(yán)格控制直轄市、副省級(jí)城市和其他大城市人口規(guī)模。比如2013年國家提出全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模的要求。但此時(shí)小城鎮(zhèn)全面放開的邊際效應(yīng)已大大下降，對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不再有大的吸引力。但對(duì)于中等城市、大城市而言，不管是有序放開落戶限制還是合理確定落戶條件，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口都必須達(dá)到“有序”的標(biāo)準(zhǔn)或“合理”的條件，這實(shí)質(zhì)上給農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在中等及以上城市落戶設(shè)置或保留了不同等級(jí)的制度門檻?？上攵?，這一時(shí)期要想依靠大中城市加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化是相當(dāng)困難的。

第二，缺乏農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的公共成本分擔(dān)機(jī)制，也使城鎮(zhèn)化進(jìn)程受到了抑制。2016年后特別是2019年，以全面放開、全面放寬為方向的戶籍制度改革把重點(diǎn)轉(zhuǎn)向大中城市，對(duì)城區(qū)常住人口300萬以下的城市、常住人口300萬～500萬的大城市，分別實(shí)行“全面取消”“全面放寬”的政策，并對(duì)城區(qū)常住人口500萬以上的超大特大城市強(qiáng)調(diào)要完善積分落戶政策。同以前比，這些改革確實(shí)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入大中城市降低了制度門檻。然而，由于轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入大中城市所需要的公共成本和私人成本都遠(yuǎn)高于小城鎮(zhèn)，在公共成本供給主體或責(zé)任主體邊界模糊的情況下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口面對(duì)雙重成本壓力，進(jìn)城意愿自然會(huì)下降。

根據(jù)有關(guān)研究（見表4），實(shí)現(xiàn)一億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，公共服務(wù)成本新增支出為46501萬元，人均需要46500萬元，其中，義務(wù)教育成本需要24600元，社會(huì)保障11620元，保障性住房9200元，技能培訓(xùn)1041元（傅師雄等，2018）。大城市公共服務(wù)成本更高，國務(wù)院發(fā)展研究中心有課題組（2011）根據(jù)嘉興、武漢、鄭州、重慶四城市調(diào)研資料估算，一個(gè)農(nóng)民工如果成為市民，政府需要增加支出80000元左右（2010年價(jià)格）。2015年，中國社會(huì)科學(xué)院的一項(xiàng)研究詳細(xì)地測算了農(nóng)民工市民化的公共成本和個(gè)人成本，該項(xiàng)研究測算結(jié)果是，一個(gè)農(nóng)民工市民化需要的公共成本全國平均為131000元，其中東部地區(qū)為176000元、中部地區(qū)為104000元、西部地區(qū)為106000元；所需的個(gè)人成本全國平均為119000元，其中東部地區(qū)為146000元、中部地區(qū)為99000元、西部地區(qū)為107000元（單菁菁，2015）。按照此課題測算，一個(gè)農(nóng)民工若要市民化，公共成本和個(gè)人成本總支出全國平均為250000元。

這些研究的口徑和應(yīng)用環(huán)境不一致，所以數(shù)據(jù)差別明顯，但是農(nóng)業(yè)人口市民化的公共成本是不可忽視的難點(diǎn)。面對(duì)巨大的人口轉(zhuǎn)移成本支出，無論是對(duì)接受地的地方政府還是農(nóng)民自身都是一筆不小的負(fù)擔(dān)。顯然，如果城市政府要接受外來農(nóng)民工及其子女落戶城市，就必須改變現(xiàn)有戶籍制度和公共福利制度，承擔(dān)農(nóng)民工的公共成本。而延續(xù)現(xiàn)有戶籍制度和公共福利制度，則意味著城市政府不僅未承擔(dān)任何公共成本，反而還能享受外來農(nóng)民工進(jìn)城創(chuàng)造的紅利。因此，盡管上有政策，各級(jí)城市政府都自覺不自覺地選擇了不動(dòng)不改，維持現(xiàn)狀。況且，在維持現(xiàn)狀的多數(shù)選擇下，會(huì)出現(xiàn)一個(gè)令城市政府擔(dān)憂的難題，就是對(duì)戶籍制度及其公共福利制度的改革中，誰先動(dòng)手誰吃虧。因?yàn)闆]有“誰先改革誰獲益”的激勵(lì)政策刺激，若某一城市率先全面取消落戶限制，給予外來人口市民化的公共服務(wù)待遇，勢必會(huì)使一定半徑內(nèi)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口紛紛涌向這個(gè)城市，形成外來人口進(jìn)入和公共成本支出的“洼地效應(yīng)”。大家都按兵不動(dòng)，繼續(xù)維持制度和政策現(xiàn)狀也就淪為最佳策略。結(jié)果也可想而知，農(nóng)民工及其子女進(jìn)城落戶限制門檻無人愿意降低，轉(zhuǎn)移落戶公共成本供給依然缺失，個(gè)人成本還在隨物價(jià)繼續(xù)攀升，農(nóng)民只能“望城興嘆”。

第三，在大中城市的治理方式和發(fā)展理念上，許多城市管理者，過分強(qiáng)調(diào)城市建設(shè)的現(xiàn)代化水平，追求整齊劃一，寬馬路、大廣場、綠化覆蓋率、公園數(shù)量、城市名片等。忽視人的城市化，不重視城市的適宜居住環(huán)境，合理的人口密度，適度的人群分層結(jié)構(gòu)等。更有甚者，還借著解決城市擁擠、環(huán)境治理等名義，把已經(jīng)進(jìn)城的、有基本穩(wěn)定就業(yè)崗位的農(nóng)民向外趕，結(jié)果造成城市人口密度不增反降，使得土地城鎮(zhèn)化速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于人口城鎮(zhèn)化速度。比如，中國無論是城市建成區(qū)還是建制市的人口密度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國際相同類型城市的人口密度，但是中國的城市人口密度在一段時(shí)間不增反降，從2014—2018年，北京市人口密度從1525人/平方公里減少到1136人/平方公里，比2010年的1383人/平方公里還要低17.86%，上海市人口密度從3826人/平方公里減少到3823人/平方公里，全國城市在2014年到2016年人口密度平均由2419人/平方公里降到2408人/平方公里（見表5）?？上攵?，城市人口增長速度減緩，但土地進(jìn)城速度卻在加快，城市土地與人口比例會(huì)發(fā)生什么樣的異常變化。按國際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，土地城鎮(zhèn)化速度與人口城鎮(zhèn)化速度之比的合理區(qū)間應(yīng)該為1～1.12∶1。2010到2018年，我國城市建設(shè)用地面積擴(kuò)大了45.9%，而城鎮(zhèn)常住人口增長了26.67%，兩者速度之比為1.72∶1。

第四，中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程還受到文化環(huán)境等社會(huì)因素的影響，比如原有市民對(duì)外來農(nóng)民工及其子女之間不僅有彼此的生活需求和服務(wù)便利，也有社會(huì)性的歧視沖突與排斥。過去，盡管存在著城鄉(xiāng)二元戶籍及福利制度差別，但農(nóng)民被擋在城門之外，市民與農(nóng)民生活在兩個(gè)不同空間里，應(yīng)該說那時(shí)是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾的遠(yuǎn)距離對(duì)立。進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著改革開放的深入推進(jìn)，有數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民工及其子女由鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)。由此，在同一城市空間下生活著兩個(gè)群體，一個(gè)群體是農(nóng)民工及其子女，他們在子女教育、大病醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)、住房保障、貧困救濟(jì)、就業(yè)保障、工資待遇等方面與原有城鎮(zhèn)居民存在著巨大差別。過去這種差別是在空間上遠(yuǎn)距離存在，彼此看不見，摸不著，也感受不到。而現(xiàn)在，一方面進(jìn)城農(nóng)民工近距離親眼看到并體會(huì)到農(nóng)民工及其子女與原有市民在公共福利待遇方面的巨大差距，他們對(duì)這種城鄉(xiāng)二元制度安排形成的身份歧視越來越不認(rèn)同、不滿意。另一方面是原有城鎮(zhèn)市民，當(dāng)城鎮(zhèn)特別是大中城市涌進(jìn)越來越多農(nóng)民工以后，數(shù)億農(nóng)民工長期與原有市民在同一地域空間上生活，這改變了城市的階層結(jié)構(gòu)，打破了原有城市生活秩序，伴隨著交通擁擠、房價(jià)上升、食品價(jià)格上揚(yáng)、上學(xué)難、就業(yè)難、看病難等等，就有相當(dāng)一部分市民對(duì)農(nóng)民工產(chǎn)生抱怨，從坐車、就餐、逛公園、看病、就學(xué)等歧視農(nóng)民工及其子女。比如，蘇州某個(gè)以農(nóng)民工子女為主的民辦小學(xué)校舍被騰退，800多個(gè)小學(xué)生被整體安排在附近的公辦重點(diǎn)小學(xué)上學(xué)，不料遭到重點(diǎn)小學(xué)眾多家長們的不滿和反對(duì)。當(dāng)?shù)匦７綗o奈在校區(qū)搞了一個(gè)“隔離區(qū)”，對(duì)這些農(nóng)民工子女進(jìn)行“單獨(dú)管理”，并給予獨(dú)立的教學(xué)和活動(dòng)空間（熊丙奇，2018）。類似這種沖突并不是個(gè)案?！案綦x區(qū)”及原有城市居民子女與農(nóng)民工子女的不同境遇，給雙方都造成了心理壓力和對(duì)立情緒?，F(xiàn)在，在同一藍(lán)天下同一城市空間中，生活著互不認(rèn)同、難以融合的兩個(gè)群體，無形中給中國進(jìn)一步城鎮(zhèn)化制造了社會(huì)性障礙。隨著進(jìn)城農(nóng)民群體規(guī)模的日益擴(kuò)大，他們對(duì)身份的不認(rèn)同及與原有城市居民在社會(huì)文化等方面的對(duì)立情緒也會(huì)不斷積累，這會(huì)給城鄉(xiāng)二元制度改革帶來更大壓力，改革越滯后，壓力越大，阻力和風(fēng)險(xiǎn)也就越大。

市民化社會(huì)是實(shí)現(xiàn)中等跨越、邁向發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的重要結(jié)構(gòu)支撐。做為實(shí)現(xiàn)市民化社會(huì)的載體和依托，城鎮(zhèn)化能將供給與需求兩側(cè)有效結(jié)合起來，從投資和消費(fèi)兩方面拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，是實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略、構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局的重要途徑。因此，總體戰(zhàn)略就是必須加快推進(jìn)中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，讓城鎮(zhèn)化發(fā)展水平與中國所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)。

首先，調(diào)整城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，從促進(jìn)“大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展”轉(zhuǎn)向上建“群”、中構(gòu)“圈”、下強(qiáng)“底”擴(kuò)“底”的戰(zhàn)略思路。2020年10月，習(xí)近平總書記就今后中國的城市發(fā)展方向指出，“要推動(dòng)城市組團(tuán)式發(fā)展，形成多中心、多層級(jí)、多節(jié)點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)型城市群結(jié)構(gòu)?！睆慕窈笾袊鞘谢瘧?zhàn)略看，要上建“群”，即要在全國區(qū)域布局上，構(gòu)建一批生活和發(fā)展質(zhì)量高的大城市群，形成骨干結(jié)點(diǎn)；中構(gòu)“圈”，就是要緊密圍繞各個(gè)大城市，發(fā)展起內(nèi)部聯(lián)系緊密、交通便利的依托城市圈層，群與圈結(jié)合，提升和帶動(dòng)城鎮(zhèn)化；下強(qiáng)“底”，就是提高現(xiàn)有小城鎮(zhèn)的人口承載能力，改善臨近城市群和城市圈的小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)一體化和均等化；下擴(kuò)“底”就是把現(xiàn)有貼近城市群、都市圈的人口超過2000人以上的行政村全部按城市標(biāo)準(zhǔn)建成小城鎮(zhèn)，并推進(jìn)這些小城鎮(zhèn)在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面與所在城市群實(shí)現(xiàn)同城化。

其次，要堅(jiān)決貫徹落實(shí)國務(wù)院關(guān)于“全面取消”和“全面放寬”農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的落戶條件的改革政策。除了北京、上海等超大城市外，應(yīng)該真正放開放寬農(nóng)民進(jìn)城落戶條件。要建立一種激勵(lì)機(jī)制，就是誰先放開放寬農(nóng)民工進(jìn)城落戶條件，誰就能得先機(jī)、能先獲利，反之亦然。同時(shí)，中央政府可明確各大中城市放開放寬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移市民化的最后期限，對(duì)在期限內(nèi)率先放開放寬的城市給予政策激勵(lì)，對(duì)超過期限不打開城門的管理者，要頒布懲罰措施。

再次，建立有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的公共成本分擔(dān)機(jī)制，盡量降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的落戶成本。為了便于實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力跨區(qū)自由流動(dòng)，義務(wù)教育、社會(huì)保障等也能在全國范圍內(nèi)跨區(qū)異地轉(zhuǎn)移接續(xù)，中央政府可以承擔(dān)因農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化發(fā)生的義務(wù)教育、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等由政府承擔(dān)的那部分公共支出，地方政府承擔(dān)住房保障、勞動(dòng)技能培訓(xùn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、貧困救助等，企業(yè)承擔(dān)農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)需要企業(yè)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)支出，其他落戶成本由進(jìn)城農(nóng)民個(gè)人負(fù)擔(dān)。

最后，改革土地制度。從長遠(yuǎn)看，要讓市場在資源配置中起決定性作用，同時(shí)要增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益，各級(jí)政府就應(yīng)逐漸退出土地市場，公益性征地應(yīng)按市場價(jià)格交易，農(nóng)村集體建設(shè)用地（包括宅基地）享受同城鎮(zhèn)國有土地一樣的政策待遇，可直接進(jìn)入一級(jí)市場，農(nóng)民承包地按市場原則流轉(zhuǎn)。

（作者系國家發(fā)展和改革委員會(huì)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院;中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2021年第9期，原題為《中國經(jīng)濟(jì)邁上新的大臺(tái)階亟需加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化》）