2020年11月，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕44號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）發(fā)布后，各地針對(duì)本地“非糧化”問(wèn)題實(shí)際，因地制宜出臺(tái)了具體實(shí)施方案，耕地“非糧化”排查整治行動(dòng)正在如期扎實(shí)推進(jìn)。

尋找保障糧食安全、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)投資和增加農(nóng)民收入之間的最大公約數(shù)，對(duì)推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興和構(gòu)建新發(fā)展格局很重要。為了解該項(xiàng)工作最新進(jìn)展情況，筆者于2021年4—6月先后赴浙江嘉興市及所轄桐鄉(xiāng)市、重慶銅梁區(qū)和湖北監(jiān)利市進(jìn)行調(diào)研并發(fā)現(xiàn)，耕地“非糧化”整治工作已經(jīng)取得階段性成果，但政策落地過(guò)程中存在的永久基本農(nóng)田與糧食功能區(qū)邊界不清晰、“非糧化”整治成本分擔(dān)機(jī)制不健全、部分糧食功能區(qū)“非糧化”整治缺乏法律依據(jù)、政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)走向不明等新矛盾與隱憂，亟待解決。

防止耕地“非糧化”政策因地制宜加快落地見(jiàn)效

鑒于耕地“非糧化”問(wèn)題地區(qū)差異大、情況復(fù)雜、原因多樣，國(guó)家層面對(duì)非糧化問(wèn)題未制定統(tǒng)一整治方案，而是要求各地結(jié)合本地實(shí)際自主制定具體工作方案，采取針對(duì)性特色化措施。這些措施實(shí)施一段時(shí)間以來(lái)，取得了階段性成果。

（一）湖北界定四種耕地“非糧化”類(lèi)型并分類(lèi)清理整改

湖北省及荊州市政府發(fā)布了防止耕地非糧化、穩(wěn)定糧食生產(chǎn)工作方案，界定四種耕地“非糧化”類(lèi)型，包括占用永久基本農(nóng)田從事林果業(yè)、挖塘養(yǎng)魚(yú)、閑置荒蕪永久基本農(nóng)田、已建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田占用調(diào)整為非耕地。監(jiān)利市作為全國(guó)產(chǎn)糧大市，嚴(yán)格落實(shí)上級(jí)政府文件，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，明確工作職責(zé)，加強(qiáng)整改督辦，開(kāi)展技術(shù)指導(dǎo)，加大宣傳力度。截至2021年5月底，全市查出耕地“非糧化”總數(shù)111塊，總面積3073.37畝，其中，占用永久基本農(nóng)田從事林果業(yè)1806.46畝，挖塘養(yǎng)魚(yú)1144.35畝，閑置荒蕪永久基本農(nóng)田122.56畝，已建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田占用調(diào)整為非耕地面積0畝。可見(jiàn)，監(jiān)利市全部屬于存量“非糧化”問(wèn)題，增量“非糧化”現(xiàn)象被完全遏止。

（二）重慶銅梁區(qū)將穩(wěn)定糧食面積納入重點(diǎn)考核并支持套種糧食

銅梁區(qū)結(jié)合本區(qū)實(shí)際，逐項(xiàng)分解落實(shí)國(guó)辦指導(dǎo)意見(jiàn)中的任務(wù)措施。特色做法包括：將盤(pán)活撂荒地、穩(wěn)定糧食種植面積和產(chǎn)量、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田等納入鄉(xiāng)村振興考核重點(diǎn)內(nèi)容，和鎮(zhèn)街簽訂了目標(biāo)責(zé)任書(shū)，支持和鼓勵(lì)在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)作物中間（套）種糧食作物，探索建立糧食生產(chǎn)利益補(bǔ)償機(jī)制。

（三）浙江嘉興市突出妥善處置存量、建立拋荒清單、科學(xué)務(wù)實(shí)調(diào)規(guī)

嘉興市對(duì)種植多年生經(jīng)濟(jì)作物等耕地“非糧化”行為分類(lèi)分步妥善處置，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。探索建立耕地拋荒負(fù)面清單，推動(dòng)將長(zhǎng)期拋荒耕地行為納入社會(huì)信用體系。對(duì)不宜作為糧食生產(chǎn)功能區(qū)的，按照“總量不減、質(zhì)量不降、集中連片、局部調(diào)整”原則及時(shí)進(jìn)行調(diào)整修編，確保調(diào)整補(bǔ)劃的糧食生產(chǎn)功能區(qū)落地在永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田范圍內(nèi)。全面實(shí)施耕地質(zhì)量管理和標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田提升工程，在全面建成保有115.7萬(wàn)畝糧食生產(chǎn)功能區(qū)基礎(chǔ)上，高質(zhì)量實(shí)施提標(biāo)改造，升級(jí)田間基礎(chǔ)設(shè)施。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田（196.4萬(wàn)畝）占永久基本農(nóng)田總量的75.6%，一等田占永久基本農(nóng)田總量的55.8%，明顯高于全國(guó)。

政策落實(shí)面臨新矛盾與隱憂

（一）永久基本農(nóng)田與糧食功能區(qū)地塊交叉布局后邊界不明，導(dǎo)致種植主體無(wú)意間觸碰“非糧化”底線

2011年最新修訂的《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第11條規(guī)定，“劃定的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，由縣級(jí)人民政府設(shè)立保護(hù)標(biāo)志。”調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)并未樹(shù)立保護(hù)標(biāo)志。即使立了標(biāo)志牌，一些保護(hù)區(qū)“四至”邊界不清。糧食功能區(qū)雖然已上圖入庫(kù)，但村干部和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)其范圍和邊界并不清楚。據(jù)湖北監(jiān)利市一鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部反映，村干部、普通農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體很難搞清楚哪些地塊屬于永久基本農(nóng)田和糧食功能區(qū)，因地塊信息保密，種植主體只能到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的國(guó)土所去查詢(xún)，有的地塊復(fù)雜，還需要自然資源部門(mén)干部下到田間地頭去比對(duì)，程序繁瑣，工作量比較大。此外，湖北監(jiān)利市和重慶銅梁區(qū)的相關(guān)部門(mén)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道干部都反映，糧食功能區(qū)與永久基本農(nóng)田大部分交叉，還有一部分在一般耕地中。種植主體對(duì)一般耕地上的糧食功能區(qū)邊界不明，有時(shí)就會(huì)無(wú)意間將非糧作物種在了糧食功能區(qū)上，出現(xiàn)了被動(dòng)“非糧化”。

（二）限期強(qiáng)制清除“非糧化”產(chǎn)品及設(shè)施的成本分擔(dān)機(jī)制不健全，部分地塊整治與鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和農(nóng)民增收任務(wù)存在矛盾

據(jù)地方鄉(xiāng)村干部反映，以前沒(méi)有提過(guò)防止耕地“非糧化”，現(xiàn)在要求清除基本農(nóng)田上已經(jīng)種植的林果、花卉、苗木及魚(yú)塘等“非糧化”作物和田間設(shè)施，沒(méi)有具體法律依據(jù)和強(qiáng)制手段。如果法律條件不具備，操之過(guò)急，限期強(qiáng)行清除，容易引發(fā)社會(huì)矛盾，不利于農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。一農(nóng)業(yè)企業(yè)主反映，該企業(yè)種了果樹(shù)和苗木，基本都在基本農(nóng)田。種植基地吸納100多農(nóng)民就業(yè)，其中有7—8位剛脫貧的貧困戶。因?qū)嵤┓乐垢亍胺羌Z化” 政策，各地苗木需求量銳減，2021年同比下降50%。如果明年苗木需求繼續(xù)下降，將縮減投資，不得不辭掉50%農(nóng)民勞動(dòng)力；如果退林還田，每畝苗圃將損失2萬(wàn)多元基礎(chǔ)設(shè)施投資，種糧還需要按照糧田要求再投資修建基礎(chǔ)設(shè)施。另外一家苗木企業(yè)的容器苗也在基本農(nóng)田上，如果退苗還田，將容器果苗移走，每畝遷移苗木費(fèi)約6萬(wàn)元（3萬(wàn)株×2元/株），每畝基礎(chǔ)設(shè)施投資損失2萬(wàn)元，包括上級(jí)財(cái)政項(xiàng)目已投的100多萬(wàn)元基礎(chǔ)設(shè)施投資也將打水漂，村集體將失去該財(cái)政項(xiàng)目在企業(yè)的分紅。目前，清除基本農(nóng)田上的林木等作物，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體不會(huì)自己干，只能由基層政府設(shè)法清除，各種費(fèi)用由縣市地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。如果永久基本農(nóng)田租賃合同到期，清除則不需要補(bǔ)償。如監(jiān)利市政府對(duì)承包合同已到期的一家農(nóng)業(yè)企業(yè)種在基本農(nóng)田上的樹(shù)木移除，基層政府不需要賠償樹(shù)木，只需承擔(dān)樹(shù)木移除費(fèi)用。

（三）清除永久基本農(nóng)田之外糧食功能區(qū)的“非糧化”種養(yǎng)產(chǎn)品和設(shè)施，缺乏法律依據(jù)、存在后續(xù)隱患

《意見(jiàn)》規(guī)定“不得違規(guī)在糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)建設(shè)種植和養(yǎng)殖設(shè)施”，“推動(dòng)制訂和完善相關(guān)法律法規(guī)，明確對(duì)占用永久基本農(nóng)田從事林果業(yè)、挖塘養(yǎng)魚(yú)等的處罰措施”。如果今后相關(guān)法律法規(guī)修訂完畢，這些制度規(guī)定只能依法處置永久基本農(nóng)田上從事林果業(yè)、挖塘養(yǎng)魚(yú)等行為，但對(duì)不在永久基本農(nóng)田上的糧食功能區(qū)上從事“非糧化”種植和養(yǎng)殖，依然缺乏法律處罰依據(jù)。只要糧食功能區(qū)與永久基本農(nóng)田存在地塊交叉，這一制度漏洞就可能給永久基本農(nóng)田之外糧食功能區(qū)的“非糧化”治理留下隱患。

（四）永久基本農(nóng)田劃定存隱憂，不適合種糧農(nóng)地“被劃入”后整治難度大

據(jù)某地估計(jì)，目前大約10%不適合種糧的農(nóng)地還是基本農(nóng)田。如果不允許調(diào)減永久基本農(nóng)田面積或異地調(diào)整地塊，這些分布在丘陵山地的基本農(nóng)田可能繼續(xù)劃入永久基本農(nóng)田。還有一些地方反映，由于歷史原因，一些水淹地、鄉(xiāng)間道路甚至農(nóng)民宅基地都劃入了基本農(nóng)田。這些地方耕地資源嚴(yán)重稀缺，在縣域范圍內(nèi)調(diào)整補(bǔ)劃地塊幾乎沒(méi)有空間，一般耕地都已經(jīng)種植林果、花卉苗木等，或搞養(yǎng)殖業(yè)，補(bǔ)劃后面臨清除現(xiàn)有種植作物和養(yǎng)殖產(chǎn)品及其設(shè)施的賠償壓力。

（五）防止耕地“非糧化”政策未來(lái)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)走向不明，各方對(duì)穩(wěn)定農(nóng)業(yè)投資隱憂增多

據(jù)調(diào)研地區(qū)部分基層干部和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體反映，大家擔(dān)憂糧食安全黨政同責(zé)后，防止耕地“非糧化”政策的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)可能會(huì)從嚴(yán)，擔(dān)憂上級(jí)對(duì)在永久基本農(nóng)田從事林果業(yè)以及挖塘養(yǎng)魚(yú)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，要求短期內(nèi)強(qiáng)挖林果、強(qiáng)填魚(yú)塘，導(dǎo)致一些農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的投資處于觀望狀態(tài)，農(nóng)業(yè)投資預(yù)期受到一定影響。

加快構(gòu)建防止耕地“非糧化”與穩(wěn)定農(nóng)業(yè)投資的長(zhǎng)效機(jī)制

（一）明晰農(nóng)田地塊類(lèi)型和保護(hù)標(biāo)志

許多地區(qū)糧食功能區(qū)面積與永久基本農(nóng)田的比例不高（如浙江嘉興市為44.6%）。結(jié)合農(nóng)田劃界調(diào)整，原則上要求將糧食功能區(qū)調(diào)整劃入永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)，盡量減少永久基本農(nóng)田與糧食功能區(qū)的交叉覆蓋。全面普及永久基本農(nóng)田和糧食功能區(qū)保護(hù)標(biāo)志建設(shè)，逐步做到永久基本農(nóng)田和糧食功能區(qū)的地塊“四至”標(biāo)志清晰，其中，要標(biāo)注“禁止從事林果業(yè)以及挖塘養(yǎng)魚(yú)、非法取土等破壞耕作層的行為”等內(nèi)容，讓種田人明白放心種地。在保證信息安全的前提下，向村委會(huì)開(kāi)放糧食功能區(qū)電子地圖和數(shù)據(jù)庫(kù)接口，便于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體就近查詢(xún)地塊類(lèi)型，也利于村集體提前預(yù)警并監(jiān)督制止耕地“非糧化” 行為。推動(dòng)各縣市制定并推廣使用承包地流轉(zhuǎn)合同范本，其中，必須設(shè)定“禁止占用永久基本農(nóng)田從事林果業(yè)以及挖塘養(yǎng)魚(yú)、非法取土等破壞耕作層的行為，禁止閑置、荒蕪永久基本農(nóng)田”等法定條款。

（二）妥善處置存量耕地“非糧化”問(wèn)題

在目前國(guó)內(nèi)谷物類(lèi)糧食供求平衡階段，允許各地在完成中央糧食播種面積基礎(chǔ)上，分批分期逐步化解永久基本農(nóng)田上的存量“非糧化”問(wèn)題，盡量減少對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)投資的沖擊，避免一邊抓防止“非糧化”、一邊又托市收儲(chǔ)糧食。據(jù)調(diào)研地區(qū)農(nóng)業(yè)部門(mén)一些干部建議，考慮到防止耕地“非糧化”政策文件出臺(tái)在后，耕地“非糧化”存量問(wèn)題發(fā)生在前，應(yīng)允許流轉(zhuǎn)承包地的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在合同到期后清除永久基本農(nóng)田及其他糧食功能區(qū)上的林果及魚(yú)塘并恢復(fù)耕地種糧條件。

（三）推動(dòng)糧食功能區(qū)防止“非糧化”法律法規(guī)出臺(tái)

盡管《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2017〕24號(hào)）要求積極推動(dòng)制定“兩區(qū)”監(jiān)管方面的地方性法規(guī)或政府規(guī)章，但目前網(wǎng)上只查到浙江省2012年即已出臺(tái)的糧食生產(chǎn)功能區(qū)保護(hù)辦法，多數(shù)省份可能并未出臺(tái)相關(guān)保護(hù)辦法。在浙江的辦法中，只是對(duì)各級(jí)政府部門(mén)在糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)鼓勵(lì)和支持種植多年生作物和挖塘養(yǎng)殖水產(chǎn)依法追責(zé)，但對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體卻無(wú)相應(yīng)的處罰措施。因此，要督促“非糧化”問(wèn)題突出的?。ㄊ?、自治區(qū)）盡快出臺(tái)糧食生產(chǎn)功能區(qū)保護(hù)辦法，并對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體違規(guī)種植多年生作物和挖塘養(yǎng)殖水產(chǎn)的行為提出依法處理措施。條件成熟時(shí)，可以出臺(tái)全國(guó)性的糧食生產(chǎn)功能區(qū)保護(hù)條例或辦法。

（四）實(shí)事求是科學(xué)調(diào)整補(bǔ)劃永久基本農(nóng)田

要高度重視多種復(fù)雜原因造成的基本農(nóng)田“上山、下海、入湖、進(jìn)房、占道”等歷史問(wèn)題。目前，耕地地塊信息上圖入庫(kù)后，衛(wèi)片執(zhí)法很?chē)?yán)格，處罰追責(zé)嚴(yán)厲，個(gè)別地方想搞變通很困難，實(shí)事求是調(diào)整各地永久基本農(nóng)田面積和地塊位置的技術(shù)、制度條件已經(jīng)基本具備。因此，不能以“開(kāi)口子后無(wú)法控制”為由，將不具備種糧條件的基本農(nóng)田重新劃入“永久基本農(nóng)田”。要嚴(yán)格按照永久基本農(nóng)田的技術(shù)條件，剔除不具備條件的基本農(nóng)田，重新補(bǔ)劃其他地塊。確實(shí)在本地沒(méi)有地塊可補(bǔ)劃的，可以調(diào)減當(dāng)?shù)赜谰没巨r(nóng)田保有面積，允許跨縣市甚至跨省補(bǔ)充同質(zhì)等量永久基本農(nóng)田，按照“誰(shuí)補(bǔ)劃、誰(shuí)出資”的原則支付跨區(qū)域補(bǔ)充永久基本農(nóng)田的建設(shè)資金。

（五）穩(wěn)定防止耕地“非糧化”政策預(yù)期促進(jìn)農(nóng)業(yè)投資

建議有關(guān)部門(mén)摸清新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、社會(huì)資本和普通農(nóng)戶對(duì)“非糧化”政策下一走勢(shì)的多種“猜測(cè)”，特別是對(duì)已經(jīng)種在基本農(nóng)田上的林果、花卉、苗木等多年生作物以及所挖魚(yú)塘等設(shè)施是否會(huì)加速清除等重要而敏感問(wèn)題，加緊研究后提出政策方向。然后，針對(duì)性舉辦權(quán)威性新聞發(fā)布會(huì)，明確防止耕地“非糧化”政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)邊界，讓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體和社會(huì)資本放心投資農(nóng)業(yè)，擴(kuò)大農(nóng)村投資，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。

(作者單位:國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所;中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《中國(guó)發(fā)展觀察》雜志2021年第17期）

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