一、導(dǎo)論：新世紀(jì)國(guó)家和農(nóng)民的關(guān)系
對(duì)國(guó)家政治制度的探討不外乎這樣幾個(gè)大的內(nèi)容：（1）權(quán)力的分散和集中，即皇權(quán)和政府權(quán)力、中央和地方的關(guān)系；（2）官員的選拔、晉升等人事制度；（3）財(cái)政和賦稅制度。其中前 兩項(xiàng)內(nèi)容主要涉及到政府“內(nèi)部”的關(guān)系，而第三項(xiàng)則涉及到政府和百姓的關(guān)系，涉及到政權(quán)的經(jīng)濟(jì)政治運(yùn)作基礎(chǔ)以及合法性。
就中國(guó)的歷代政治而言，國(guó)家和農(nóng)民的關(guān)系一直是一個(gè)主要論題?！八茌d舟、亦能覆舟”是統(tǒng)治者的警訓(xùn)，輕徭薄賦是統(tǒng)治者的理想。國(guó)家政權(quán)要正常運(yùn)作，稅賦是其基礎(chǔ)，財(cái)政是其血脈。在以農(nóng)業(yè)為主的國(guó)家，農(nóng)業(yè)稅收是國(guó)家財(cái)政收入的主要來(lái)源。一般而言，地廣人眾的政權(quán)所需的稅率相對(duì)較低。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的田賦稅率就一直保持在一個(gè)較低水平，戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的理想是什稅一，西漢時(shí)期是三十稅一，唐代曾低至四十稅一。新中國(guó)建國(guó)以后的農(nóng)業(yè)稅率也一直非常低。2002年稅費(fèi)改革以前，農(nóng)業(yè)稅稅率約在3-4%左右，基本上也是三十稅一的水平。
但是，田賦或農(nóng)業(yè)稅并不是國(guó)家從農(nóng)民身上征收的全部收入。除了田賦，農(nóng)民還經(jīng)常承擔(dān)各種各樣的“苛捐雜稅”、“攤款”、“加派”和徭役，用今天的語(yǔ)言來(lái)表述，就是各種“集資收費(fèi)”、“義務(wù)工”等等，我們現(xiàn)在一般稱其為“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”。農(nóng)民負(fù)擔(dān)的高低與農(nóng)業(yè)稅不同，它隨著國(guó)家政治形勢(shì)的變化而劇烈起伏。一般而言，在歷朝建立初期，政治相對(duì)清明，農(nóng)民負(fù)擔(dān)較低，而在后期則各種雜稅滋生。在許多時(shí)期，這些負(fù)擔(dān)會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民往往不堪重負(fù)。而歷代一些著名的財(cái)政和稅賦改革就是針對(duì)這些負(fù)擔(dān)展開(kāi)的，例如明代的“一條鞭法”、清代的“攤丁入畝”和“火耗歸公”。
新中國(guó)建立以來(lái)，國(guó)家和農(nóng)民的關(guān)系經(jīng)歷了一個(gè)復(fù)雜的變化過(guò)程。解放初期通過(guò)土地改革平均地權(quán)，50年代中期國(guó)家又通過(guò)合作化運(yùn)動(dòng)將農(nóng)民的土地收歸集體所有，而在80年代初期，通過(guò)實(shí)行“包產(chǎn)到戶”，將土地的使用權(quán)和收益權(quán)又分配到農(nóng)民手中。在這段歷史時(shí)期，雖然政府一直實(shí)行低農(nóng)業(yè)稅率，但是自1953年實(shí)行糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度起，農(nóng)民必須以統(tǒng)一的糧食價(jià)格（低于糧食市場(chǎng)價(jià)格）將糧食出售給國(guó)家，這實(shí)際上是一種隱性的農(nóng)民負(fù)擔(dān)。據(jù)有的學(xué)者估計(jì)，1953年到1985年，國(guó)家利用糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度從農(nóng)民手中得到的額外收入約在6000-8000億元左右。90年代中期以后，雖然糧食的定購(gòu)制度被實(shí)際上取消，但是各種“集資收費(fèi)”增長(zhǎng)迅速，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)民所要交納的農(nóng)業(yè)稅。到稅費(fèi)改革前夕，全國(guó)農(nóng)民直接承擔(dān)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)總額約1200-1500億元左右，其中農(nóng)業(yè)稅收總額400億元左右，其他全都是各種收費(fèi)。
農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增長(zhǎng)表面上是國(guó)家對(duì)農(nóng)民的過(guò)度征收所致，但較為直接的原因是地方政府的財(cái)政困難，這與歷史上的情況有許多相似之處。田賦在歷史上一直屬于中央政府的財(cái)政收入，而地方官員的日常開(kāi)支、征收費(fèi)用以及一些地方公共事務(wù)一般依靠田賦以外的“加派”和“攤款”。所以地方開(kāi)支增加，農(nóng)民負(fù)擔(dān)就會(huì)增長(zhǎng)。近代以來(lái)，關(guān)稅和工商稅收增長(zhǎng)迅速而成為中央政府的主要財(cái)政收入，農(nóng)業(yè)稅收逐漸變成地方性稅收。但是由于農(nóng)業(yè)稅稅率低、總量少、增長(zhǎng)彈性小，遠(yuǎn)不能滿足地方政府的開(kāi)支需求，所以農(nóng)民負(fù)擔(dān)增長(zhǎng)成為難以避免的現(xiàn)象。2002年，我國(guó)政府在全國(guó)推行農(nóng)村稅費(fèi)改革，旨在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。所以，與歷史上的歷次改革相似，稅費(fèi)改革的關(guān)鍵實(shí)際上是對(duì)地方政府財(cái)政、尤其是對(duì)縣鄉(xiāng)村基層政府財(cái)政的改革。
根據(jù)以上論述，在整個(gè)國(guó)家的財(cái)政和賦稅制度框架內(nèi)，要進(jìn)入分析的不是國(guó)家和農(nóng)民兩個(gè)行動(dòng)主體，而是中央政府、地方政府和農(nóng)民三個(gè)行動(dòng)主體。其中地方政府的財(cái)政狀況和行為模式又是我們理解國(guó)家和農(nóng)民關(guān)系的關(guān)鍵。將“地方政府”從籠統(tǒng)的“國(guó)家”概念內(nèi)抽離出來(lái)進(jìn)行重點(diǎn)討論，是本文一個(gè)主要的分析策略。從概念上講，“地方政府”包括省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)，其中縣鄉(xiāng)兩級(jí)是直接與農(nóng)民發(fā)生各種關(guān)系的最基層政府，省市兩級(jí)政府在國(guó)家和農(nóng)民的關(guān)系框架中相對(duì)不太重要，主要起上傳下達(dá)的作用，所以本文中使用的“地方政府”概念主要是縣鄉(xiāng)兩級(jí)，其中又以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的分析為中心。
本文將以稅費(fèi)改革為重點(diǎn)對(duì)國(guó)家和農(nóng)民在新世紀(jì)的關(guān)系進(jìn)行分析。本文的問(wèn)題是：進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家和農(nóng)民的關(guān)系正在發(fā)生什么樣的變化？這種變化對(duì)國(guó)家的政治制度建設(shè)和整個(gè)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)會(huì)產(chǎn)生什么樣的影響？
二、國(guó)家—社會(huì)模式與地方政府行為
作為起源于西方思想傳統(tǒng)的學(xué)科，社會(huì)學(xué)對(duì)于國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的研究基本從屬于國(guó)家—社會(huì)之關(guān)系的分析框架。這個(gè)研究視角更為側(cè)重在國(guó)家之中社會(huì)力量的形成和成長(zhǎng)過(guò)程，就國(guó)家和農(nóng)民之關(guān)系而言，更加側(cè)重農(nóng)村社會(huì)中“中間層”的作用。這個(gè)“中間層”，在傳統(tǒng)的中國(guó)是士紳階層，而在當(dāng)代中國(guó)，許多研究者將關(guān)注點(diǎn)放在村干部身上，將他們作為理解國(guó)家—農(nóng)民關(guān)系的關(guān)鍵所在。
對(duì)士紳和農(nóng)村權(quán)力精英的研究在西方中國(guó)學(xué)中有著比較悠久的傳統(tǒng)，也極大程度地影響了中國(guó)本土學(xué)者對(duì)農(nóng)村社會(huì)和基層政治的理解。費(fèi)孝通先生所提出的“雙軌政治”的觀點(diǎn)就是其中一個(gè)比較杰出的代表。按照這個(gè)觀點(diǎn)，中國(guó)傳統(tǒng)政治的結(jié)構(gòu)是國(guó)家—士紳—農(nóng)民的三層結(jié)構(gòu)，其運(yùn)作過(guò)程則是自中央、地方政府到士紳的政策執(zhí)行的“一軌”與自農(nóng)民到士紳并通過(guò)各種非正式關(guān)系向上延伸到政府的另外“一軌”的交互作用（費(fèi)孝通，1999）。其中士紳階層是理解國(guó)家和農(nóng)民關(guān)系的關(guān)鍵。在對(duì)晚清以來(lái)近代農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的研究中，許多學(xué)者發(fā)現(xiàn)士紳階層發(fā)生了一些重要的變化，即傳統(tǒng)類型的、以村莊庇護(hù)人形象出現(xiàn)的士紳正在消失，他們的位置被新興的“劣紳”所代替。這些新型的中間人更加代表國(guó)家而非村莊的利益，以對(duì)村莊的搜刮掠奪為能事。這方面觀點(diǎn)闡述頗詳?shù)氖屈S宗智（2000）、杜贊奇（1994）。建國(guó)以來(lái)，土地改革、合作化運(yùn)動(dòng)基本上徹底轉(zhuǎn)換了農(nóng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)，傳統(tǒng)的中間階層消失，村干部（生產(chǎn)隊(duì)干部）則基本上代表國(guó)家和政府的意志。原來(lái)三層的社會(huì)結(jié)構(gòu)被簡(jiǎn)單的兩層結(jié)構(gòu)所替代，共產(chǎn)主義的“總體性”體制籠罩了整個(gè)中國(guó)農(nóng)村。
改革后對(duì)國(guó)家和農(nóng)民關(guān)系的研究仍然承接了以前的傳統(tǒng)。在社會(huì)學(xué)中，這方面的研究有兩個(gè)焦點(diǎn)，分別從不同的角度分析農(nóng)村的權(quán)力精英與農(nóng)民的關(guān)系。其中一個(gè)是通過(guò)對(duì)農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的征收過(guò)程，來(lái)討論新時(shí)期干部與農(nóng)民和農(nóng)村社會(huì)互動(dòng)的方式，并深入挖掘當(dāng)代農(nóng)村社會(huì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)及其運(yùn)作方式的特點(diǎn)（孫立平、郭于華，2000；王漢生、羅剛，2001）。另一個(gè)焦點(diǎn)是村民選舉和村莊自治方面的研究。在這些研究中，村干部和村莊內(nèi)的權(quán)力精英仍然是關(guān)注的焦點(diǎn)。選舉在一定程度上使村干部更傾向于代表村莊的利益而不是完全將自己作為國(guó)家權(quán)力在農(nóng)村的代理人。更深入一些的研究著重討論村民選舉與村莊內(nèi)部的社會(huì)結(jié)構(gòu)的關(guān)系（賀雪峰、仝志輝，2002）。我們看到，這些研究實(shí)際上深深得益于西方中國(guó)學(xué)中社會(huì)史研究的傳統(tǒng)，在農(nóng)村權(quán)力精英和村莊社會(huì)的關(guān)系問(wèn)題上取得了很大的進(jìn)展。但是，這些研究中一個(gè)比較共同的特點(diǎn)是對(duì)于國(guó)家或政府權(quán)力的討論不夠深入。國(guó)家權(quán)力在這些研究中被作為前提條件出現(xiàn)，或者作為一個(gè)模糊混沌的龐然大物來(lái)對(duì)待?；鶎痈刹孔鳛閲?guó)家權(quán)力的代表，經(jīng)常以一副可憎的面目形象出現(xiàn)在分析之中，他們的行為模式是作為研究前提而非研究對(duì)象存在的。這樣一來(lái)，國(guó)家和農(nóng)民關(guān)系的研究很容易陷入一種壓迫—反抗或者權(quán)力博弈的簡(jiǎn)單模式之中。實(shí)際上，中國(guó)農(nóng)村的社會(huì)學(xué)和政治學(xué)研究幾乎完全被籠罩在這種理解模式的陰影之下，這也算是對(duì)西方思想傳統(tǒng)中國(guó)家—社會(huì)二元對(duì)立模式的具體化應(yīng)用和鋪展。
具有突破性意義的研究是應(yīng)星的《大河移民上訪的故事》。作者細(xì)致地講述了一個(gè)冗長(zhǎng)的上訪故事，深入展現(xiàn)了基層政府乃至高端地方政府的行為模式。這個(gè)研究的價(jià)值在于其并非運(yùn)用潛在的國(guó)家—社會(huì)模式去解釋農(nóng)民的上訪行為，而是利用對(duì)“上訪”這種逐級(jí)“滲入”到各級(jí)政府內(nèi)部的行為分析，顯現(xiàn)出地方政府行為的復(fù)雜特點(diǎn)，開(kāi)始打破對(duì)地方官僚的臉譜化理解?；鶎又卫淼膹?fù)雜性在此得到了充分展示，在社會(huì)學(xué)經(jīng)驗(yàn)研究的意義上，這是將政府行為作為分析對(duì)象的可貴嘗試。
要做到不囿于“國(guó)家—社會(huì)模式”來(lái)更加全面地理解國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系，對(duì)政府行為的分析與對(duì)權(quán)力精英和鄉(xiāng)村社會(huì)的分析同樣重要。對(duì)于政府行為的分析，社會(huì)科學(xué)中有著與“國(guó)家—社會(huì)模式”同樣悠久的研究傳統(tǒng)，只是這些傳統(tǒng)沒(méi)有充分應(yīng)用于對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的研究中而已。政府間的權(quán)力配置、人事、財(cái)政制度及其運(yùn)作都是影響基層政府行為的重要因素。本文嘗試從財(cái)政和稅賦制度入手，對(duì)基層政府行為及其對(duì)國(guó)家—農(nóng)民關(guān)系的影響作一初步探索。
中國(guó)的財(cái)政歷來(lái)都是一種“單一制”（unitary system）體制，即中央政府對(duì)稅收擁有完全的決定權(quán)，稅種、稅基和稅率都由中央政府決定，全國(guó)實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。這種體制相對(duì)于以美國(guó)為代表的“聯(lián)邦制”（federal system）顯得高度集權(quán)化，不利于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和地方政府提供有效率的公共服務(wù)。上個(gè)世紀(jì)80年代改革以來(lái)，雖然“單一制”體制沒(méi)有改變，但是稅收分配和支出責(zé)任變得越來(lái)越分權(quán)化，中央政府與地方政府實(shí)行“分灶吃飯”，這給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了強(qiáng)勁的動(dòng)力。有些學(xué)者甚至認(rèn)為，這種財(cái)政分權(quán)化的進(jìn)程是我們理解中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革成功的關(guān)鍵所在（Qian et al.，1995）。但是，這種分權(quán)化與財(cái)政聯(lián)邦制的分權(quán)化又完全不同，其特點(diǎn)是預(yù)算支出高度分權(quán)，但預(yù)算收入?yún)s在90年代中期分稅制改革以后變得越來(lái)越集權(quán)化。同時(shí)，由于預(yù)算外資金處于完全分權(quán)的狀態(tài)，中央對(duì)于地方政府的預(yù)算外資金幾乎沒(méi)有控制能力，這也導(dǎo)致了地方政府對(duì)興辦集體企業(yè)和圈地占地的熱情（Oi，1992；劉守英等，2005）。而對(duì)于企業(yè)不發(fā)達(dá)和土地沒(méi)有開(kāi)發(fā)潛力的廣大中西部地區(qū)，各種農(nóng)民負(fù)擔(dān)作為主要的預(yù)算外收入，成為地方政府關(guān)注的焦點(diǎn)（周飛舟、趙陽(yáng)，2003）。
上述研究力圖從財(cái)政體制及其運(yùn)作過(guò)程理解地方政府的行為模式，但是其政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的色彩濃厚，并且過(guò)度注重于制度設(shè)計(jì)而缺少對(duì)實(shí)際的行動(dòng)與變通過(guò)程的分析，也與社會(huì)學(xué)中的國(guó)家—社會(huì)模式相脫離。本文試圖將這種政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析納入社會(huì)學(xué)的分析框架之中，使社會(huì)學(xué)的經(jīng)驗(yàn)研究擺脫注重“社會(huì)”而將“國(guó)家”形象臉譜化的研究取向，將政府行為變成一個(gè)“內(nèi)生”的而非“外生”的變量來(lái)理解基層治理。
本文之所以選取稅費(fèi)改革作為研究對(duì)象，就是上述考慮的結(jié)果。稅費(fèi)改革既是一種典型的財(cái)政改革，又是全面涉及國(guó)家和農(nóng)民關(guān)系的改革。在這個(gè)改革中，地方政府扮演了重要而積極的角色。本著實(shí)事求是的態(tài)度，本文并非將地方政府假設(shè)為鄉(xiāng)村社會(huì)的對(duì)立面，而是試圖理解地方政府的行為動(dòng)機(jī)和約束條件，所有這些都在稅費(fèi)改革的過(guò)程中充分展現(xiàn)了出來(lái)。
三、國(guó)家—農(nóng)民關(guān)系背后的中央—地方關(guān)系
20世紀(jì)90年代，農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系基本穩(wěn)定，即村集體擁有對(duì)耕地的所有權(quán)，而農(nóng)民擁有使用權(quán)和收益權(quán)。但是稅賦制度并不穩(wěn)定。農(nóng)民向國(guó)家繳納的稅收主要是農(nóng)業(yè)稅，種植經(jīng)濟(jì)作物的農(nóng)民要繳納農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。糧食的市場(chǎng)貿(mào)易發(fā)達(dá)，由統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷演變而來(lái)的糧食定購(gòu)制度已經(jīng)不再成為一種隱性的農(nóng)民負(fù)擔(dān)。為了能夠收購(gòu)到糧食，有時(shí)為了減輕糧食市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)對(duì)種糧戶帶來(lái)的沖擊，國(guó)家制定的糧食定購(gòu)價(jià)經(jīng)常會(huì)高于糧食的市場(chǎng)價(jià)格，出現(xiàn)所謂“糧價(jià)倒掛”現(xiàn)象。但是與此同時(shí)，各種其他形式的農(nóng)民負(fù)擔(dān)卻有增無(wú)減。
除了稅收以外，農(nóng)民所要繳納的費(fèi)用還包括兩大部分。一部分叫做“三提五統(tǒng)”，另一部分是各種集資收費(fèi)。三提五統(tǒng)即“三項(xiàng)提留、五項(xiàng)統(tǒng)籌”，是人民公社分配制度的遺跡。三項(xiàng)提留指村級(jí)組織的管理費(fèi)、公積金和公益金三項(xiàng)，五項(xiàng)統(tǒng)籌則是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府用于鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村教育、計(jì)劃生育、民兵訓(xùn)練和優(yōu)撫等公共事業(yè)的五類費(fèi)用。改革以前，這些費(fèi)用會(huì)在分配以前就從村集體收入中扣除，所以稱之為“提留”、“統(tǒng)籌”，而在包產(chǎn)到戶以后，則需要農(nóng)戶均攤。由于三提五統(tǒng)是鄉(xiāng)村兩級(jí)自收自用的費(fèi)用，所以國(guó)家并沒(méi)有明確統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。這就往往造成一種現(xiàn)象：那些比較貧窮、村級(jí)集體收入比較少的農(nóng)村所收的三提五統(tǒng)往往較高，而村級(jí)集體收入高的農(nóng)村往往少收、甚至不收。90年代中期以后，這個(gè)問(wèn)題愈演愈烈，地方干部盤(pán)剝搜刮以致?tīng)颗Ｗト说氖录r(shí)有發(fā)生。1998年，中央政府出臺(tái)了13號(hào)文件，對(duì)三提五統(tǒng)的收取標(biāo)準(zhǔn)和辦法做出了明確規(guī)定。文件規(guī)定，三提五統(tǒng)的總量不得超過(guò)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民人均純收入的5%。但是，從以后幾年的情況來(lái)看，雖然標(biāo)準(zhǔn)得到了執(zhí)行，但是許多地區(qū)的基層政府通過(guò)“人為”提高農(nóng)民人均純收入的辦法來(lái)提高收費(fèi)。三提五統(tǒng)的增長(zhǎng)并沒(méi)有得到有效的遏制。
農(nóng)村地區(qū)的集資收費(fèi)則幾乎沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)可循。鄉(xiāng)村干部往往以公共事業(yè)的名義任意制定集資收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，其中辦學(xué)、修路、農(nóng)田水利都是集資收費(fèi)的主要名目。在這些項(xiàng)目中，農(nóng)民或直接被攤派交費(fèi)，或者無(wú)償出勞力，家庭缺少勞力或不愿出勞力的戶則要交錢(qián)替代。對(duì)于這些農(nóng)民負(fù)擔(dān)，至今為止也沒(méi)有比較完整的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)。根據(jù)農(nóng)業(yè)部1999年全國(guó)6省12縣820個(gè)農(nóng)戶的抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，人均農(nóng)民負(fù)擔(dān)總量在100元左右，約占農(nóng)民人均純收入的7%左右，其中農(nóng)業(yè)稅、三提五統(tǒng)和集資收費(fèi)分別占負(fù)擔(dān)總量的29%、58%、13%（趙陽(yáng)、周飛舟，2002）。可見(jiàn)正稅只占不到三分之一，而其他部分則超過(guò)正稅的兩倍還多。但是由于抽樣調(diào)查并不能真實(shí)地反映“亂攤派、亂收費(fèi)、亂集資”的實(shí)際情況，這個(gè)數(shù)字中“集資收費(fèi)”的數(shù)字應(yīng)該低于農(nóng)民實(shí)際承擔(dān)的總量。
總而言之，稅輕費(fèi)重、缺少規(guī)范是稅費(fèi)改革前農(nóng)民負(fù)擔(dān)的主要特點(diǎn)。各種收費(fèi)過(guò)多過(guò)重而造成的農(nóng)民自殺、群體上訪惡性事件在90年代末期成為媒體中最為常見(jiàn)的報(bào)道之一，以至于農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定也受到越來(lái)越嚴(yán)重的威脅，使得稅費(fèi)改革成為迫在眉睫之舉。
2000年初，中央政府在安徽省進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革的全面試點(diǎn)，2002年，農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作已經(jīng)在全國(guó)20個(gè)省份全面展開(kāi)。2003年在全國(guó)范圍內(nèi)推開(kāi)此項(xiàng)改革。
農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的主要內(nèi)容是：取消鄉(xiāng)五項(xiàng)統(tǒng)籌和農(nóng)村教育集資等專門(mén)面向農(nóng)民的收費(fèi)和集資；取消屠宰稅和除煙葉特產(chǎn)稅以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅；取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工；改革村提留征收使用辦法；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策。簡(jiǎn)單而言，稅費(fèi)改革可以總結(jié)為“三個(gè)取消和一個(gè)調(diào)整”。
總的來(lái)看，除了農(nóng)業(yè)稅被保留之外，幾乎所有的提留統(tǒng)籌和集資收費(fèi)都被取消了，農(nóng)民不必再向政府繳納除正規(guī)稅收之外的任何費(fèi)用。但與此同時(shí)，農(nóng)業(yè)稅的稅率有所調(diào)整，從3%左右提高到7%，同時(shí)在此基礎(chǔ)上再征收相當(dāng)于農(nóng)業(yè)稅數(shù)量20%的附加稅收，稱為“農(nóng)業(yè)稅附加”。這樣，農(nóng)業(yè)稅正稅和附加稅加在一起，占農(nóng)業(yè)常年產(chǎn)量的8.4%，這就是改革以后的新農(nóng)業(yè)稅稅率。
農(nóng)業(yè)稅稅率之所以有較大的提高，是為了部分彌補(bǔ)停止各種收費(fèi)后對(duì)地方財(cái)政帶來(lái)的負(fù)面影響。其中的農(nóng)業(yè)稅附加部分主要用于彌補(bǔ)村提留取消后村級(jí)組織的開(kāi)支，由縣鄉(xiāng)政府征收以后返還給村莊使用。農(nóng)業(yè)稅正稅中的增加部分主要用于彌補(bǔ)鄉(xiāng)統(tǒng)籌和各種集資（主要是教育集資）取消后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收入缺口。這種制度設(shè)計(jì)遵循的是“并費(fèi)入稅”的思路，與“一條鞭法”和“攤丁入畝”異曲同工。但是，由于改革前“費(fèi)”的總量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于稅的總量，所以稅率的提高只能部分彌補(bǔ)因停止收費(fèi)而帶來(lái)的收入缺口。在這種情況下，中央政府采取了另外的措施來(lái)彌補(bǔ)地方政府的開(kāi)支。
2003年財(cái)政部出臺(tái)了《農(nóng)村稅費(fèi)改革中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付辦法》，對(duì)中西部地區(qū)的農(nóng)村進(jìn)行補(bǔ)助，這筆補(bǔ)助的名字叫做“農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付”。在此之前的2002年就發(fā)放了245億，2003年又發(fā)放了305億。2003年當(dāng)年全國(guó)在改革后的農(nóng)業(yè)稅正稅總量為338億元。也就是說(shuō)，中央政府發(fā)放了與農(nóng)業(yè)稅總量規(guī)模相當(dāng)?shù)亩愘M(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付。按照《轉(zhuǎn)移支付辦法》，轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)助方向主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出、村級(jí)支出和農(nóng)村義務(wù)教育三項(xiàng)內(nèi)容，也就是說(shuō)，全部用于鄉(xiāng)村兩級(jí)的支出。按照中央政府的設(shè)想，“并費(fèi)入稅”帶來(lái)的農(nóng)業(yè)稅增加部分、農(nóng)業(yè)稅附加部分，再加上稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付，這三個(gè)部分共同填補(bǔ)由于稅費(fèi)改革造成的鄉(xiāng)村兩級(jí)的財(cái)政缺口。三個(gè)部分加在一起，以2003年的總量計(jì)算，約700億元，如果我們只粗略計(jì)算除“五省俱樂(lè)部”以外的農(nóng)民，則平均到每個(gè)農(nóng)民頭上，總在100元左右?；鞠喈?dāng)于改革前農(nóng)民負(fù)擔(dān)的總量。也就是說(shuō)，稅費(fèi)改革雖然取消了各種收費(fèi)，但是制度設(shè)計(jì)通過(guò)三個(gè)途徑基本彌補(bǔ)了因?yàn)楦母飵?lái)的地方財(cái)政缺口。按照這個(gè)制度設(shè)計(jì)，中央政府出錢(qián)、農(nóng)民受益、地方政府也維持了收支平衡，是一個(gè)皆大歡喜的改革。
2004年，中央政府推出了更加雄心勃勃的改革計(jì)劃，決定自2004年起逐年降低農(nóng)業(yè)稅的稅率，在5年左右的時(shí)間里徹底取消農(nóng)業(yè)稅。對(duì)于由此帶來(lái)的地方財(cái)政缺口，采用與稅費(fèi)改革相似的辦法進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。地方政府對(duì)此政策的響應(yīng)十分熱烈，到2004年底，除五個(gè)省份以外，其他所有地區(qū)都宣布將在2005年底徹底取消農(nóng)業(yè)稅。至此為止，稅費(fèi)改革及農(nóng)業(yè)稅取消政策在理論上徹底將農(nóng)業(yè)負(fù)擔(dān)一降而為零。從國(guó)家和農(nóng)民的關(guān)系上講，這個(gè)改革的確具有革命性的意義。在中國(guó)歷史上，農(nóng)民第一次可以合法地不再繳納“皇糧國(guó)稅”，從而也有希望擺脫地方官吏的攤派和盤(pán)剝。
從表面上看，稅費(fèi)改革的主角是兩個(gè)，即中央政府和農(nóng)民。中央政府付出了巨大的財(cái)政資金來(lái)補(bǔ)償因?yàn)楦母飵?lái)的財(cái)政缺口，農(nóng)民則直接從中受益。但從改革的執(zhí)行和后果來(lái)看，真正的主角是地方政府。雖然按照改革的設(shè)計(jì)，地方政府能夠維持改革前的財(cái)政收支狀況，但在實(shí)際過(guò)程中，農(nóng)村地方政府，尤其是縣鄉(xiāng)村三級(jí)政府和組織，卻受到了前所未有的巨大沖擊，其中尤以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為甚。
首先是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能和角色開(kāi)始受到普遍質(zhì)疑。作為五級(jí)政府中最低的一級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在改革前的實(shí)際職能被概括為“三要政府”，即“要錢(qián)、要糧、要命”，分別是收取稅費(fèi)、定購(gòu)糧和開(kāi)展計(jì)劃生育。定購(gòu)糧自90年代后期已經(jīng)基本名存實(shí)亡，而計(jì)劃生育工作也隨著社會(huì)發(fā)展和人口素質(zhì)的提高變得不那么困難，最困難的“要錢(qián)”任務(wù)則被稅費(fèi)改革一舉取消。在這種形勢(shì)下，有學(xué)者和政策研究人員提出應(yīng)該取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，或者將其作為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。
其次，中央與地方基層政府，尤其是縣鄉(xiāng)村的關(guān)系正在發(fā)生深刻變化。稅費(fèi)改革以前，基層政府的財(cái)政主要依靠地方稅收（包括地方工商稅收和農(nóng)業(yè)稅收）、各種攤派和收費(fèi)。對(duì)于大部分中西部地區(qū)的農(nóng)村而言，收入結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是費(fèi)大于稅、農(nóng)業(yè)稅大于工商稅；改革取消了農(nóng)村收費(fèi)和農(nóng)業(yè)稅之后，這些地區(qū)的基層政府收入開(kāi)始越來(lái)越依靠上級(jí)政府尤其是中央政府的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。這些補(bǔ)助不但包括稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付和農(nóng)業(yè)稅降點(diǎn)轉(zhuǎn)移支付，還包括越來(lái)越多的名目繁復(fù)、數(shù)量巨大的專項(xiàng)補(bǔ)助。改革伴隨著巨大的財(cái)政資金由中央向中西部地方流動(dòng)的開(kāi)始，用政策語(yǔ)言來(lái)說(shuō)，稅費(fèi)改革是“公共財(cái)政反哺農(nóng)村”的開(kāi)始。
從改革的設(shè)計(jì)和初衷來(lái)看，兩個(gè)目的是非常明顯的。一個(gè)是減輕和徹底取消農(nóng)民負(fù)擔(dān)，另一個(gè)是逐步在農(nóng)村建立公共服務(wù)和公共事業(yè)體系，即不是靠向農(nóng)民收錢(qián)，而是由政府的公共財(cái)政體系來(lái)負(fù)擔(dān)地方的公共建設(shè)。但是執(zhí)行的任務(wù)非常艱巨：一是要保證農(nóng)民負(fù)擔(dān)不再反彈，避免所謂的“黃宗羲定律”；二是要建立有效、公平的公共服務(wù)體系。這兩個(gè)任務(wù)的成敗卻主要取決于位于中央和農(nóng)民中間的地方政府。更直接而言，取決于地方政府財(cái)政收支的狀況和財(cái)政體系的運(yùn)行效率。也就是說(shuō)，稅費(fèi)改革表面看來(lái)是國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的調(diào)整，而實(shí)質(zhì)上改革的關(guān)鍵卻在于中央和地方關(guān)系的調(diào)整。因此，理解新型的國(guó)家—農(nóng)民關(guān)系的關(guān)鍵在于我們對(duì)地方政府行為的理解。
四、縣鄉(xiāng)政府間關(guān)系的基本構(gòu)架
理解政府間關(guān)系的關(guān)鍵在于對(duì)政府間財(cái)政體制的考察，對(duì)于我們的分析而言，縣鄉(xiāng)財(cái)政體制尤為重要?？h鄉(xiāng)財(cái)政體制是縣鄉(xiāng)政府之間關(guān)于財(cái)政收入和支出的分配方案，或者說(shuō)是對(duì)縣鄉(xiāng)政府間財(cái)權(quán)和事權(quán)的劃分辦法。具體而言，這種體制規(guī)定了縣鄉(xiāng)之間如何分配稅收，同時(shí)規(guī)定分別負(fù)擔(dān)哪些財(cái)政支出的類型。需要指出的是，按照什么原則來(lái)劃分縣和鄉(xiāng)的收入支出，中央政府并沒(méi)有統(tǒng)一要求，因此各地的體制都不一樣。大致說(shuō)來(lái)，自上個(gè)世紀(jì)80年代中期建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政到90年代中期分稅制改革為止，縣鄉(xiāng)財(cái)政體制以財(cái)政包干為主要形式。分稅制以后，則更加多樣化，通常是既按稅種劃分收入，又沿用以前的包干，形成了各種各樣的“分稅包干制”。
所謂“包干”，是相對(duì)于80年代前全國(guó)財(cái)政的“統(tǒng)收統(tǒng)支”體制而言。具體到縣鄉(xiāng)財(cái)政，就是縣級(jí)財(cái)政給鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政制定一個(gè)收入的“基數(shù)”，這個(gè)基數(shù)就是包干數(shù)，一定幾年不變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際收入超過(guò)基數(shù)的部分按照比例在縣鄉(xiāng)間分配，因此有所謂的“超收分成”或者“超收全留”體制。由于大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有自己的國(guó)庫(kù)，所以所有的財(cái)政收入都要上交到縣級(jí)財(cái)政的國(guó)庫(kù)，包括基數(shù)內(nèi)和超基數(shù)部分。其中基數(shù)內(nèi)的部分并不是全額留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政使用，而是要根據(jù)另一個(gè)基數(shù)——支出基數(shù)——來(lái)計(jì)算。支出基數(shù)是根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)常規(guī)性的支出規(guī)模確定的，與收入基數(shù)一樣相對(duì)固定幾年不變。如果一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入基數(shù)大于支出基數(shù)，差額部分要留在縣級(jí)國(guó)庫(kù)，算作鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)縣級(jí)財(cái)政的上解，叫做“體制上解”；如果收入基數(shù)小于支出基數(shù)，則差額部分就是縣級(jí)財(cái)政對(duì)該鄉(xiāng)鎮(zhèn)所發(fā)放的補(bǔ)助，這種財(cái)政補(bǔ)助有專門(mén)的名目，一般叫做“體制補(bǔ)助”。這樣，根據(jù)縣鄉(xiāng)財(cái)政體制，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)年終所分配得到的財(cái)政收入包括基數(shù)內(nèi)的部分、體制補(bǔ)助部分（或減去體制上解部分）以及超收分成部分。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)的財(cái)力還要加上來(lái)自上級(jí)政府的其他類型的補(bǔ)助或者轉(zhuǎn)移支付，不同的地區(qū)種類有所不同。
所謂“分稅包干”，則是指收入基數(shù)是按照不同的稅種來(lái)制定的，也就是說(shuō)，收入基數(shù)有許多個(gè)。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般制定這樣幾個(gè)基數(shù)：增值稅基數(shù)、所得稅基數(shù)、其他工商稅收基數(shù)、農(nóng)業(yè)稅基數(shù)。也有些縣鄉(xiāng)之間對(duì)每一種稅收都制定基數(shù)，使體制顯得非常復(fù)雜。但是支出基數(shù)總是只有一個(gè)，所以體制補(bǔ)助或體制上解的算法就是各種稅收基數(shù)之和減去支出基數(shù)的差額。因此，“分稅包干”的實(shí)質(zhì)還是包干，在本質(zhì)上與以前沒(méi)有什么不同。
財(cái)政體制反映了縣鄉(xiāng)政府直接的關(guān)系，最主要的是縣級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為制約。這直接反映在兩個(gè)方面。第一，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成稅收任務(wù)并激勵(lì)其稅收增長(zhǎng)。雖然分稅制改革將稅務(wù)部門(mén)獨(dú)立出來(lái)，但是在農(nóng)村地區(qū)，稅務(wù)部門(mén)并不能獨(dú)立完成稅收的征管，必須主要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的配合。不但農(nóng)業(yè)稅收幾乎全部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織實(shí)施，各種工商稅收也主要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的幫助。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完不成收入基數(shù)，則會(huì)被相應(yīng)地扣減支出。如果超收，則會(huì)有各種獎(jiǎng)勵(lì)和激勵(lì)措施。第二，控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支出規(guī)模。支出基數(shù)一般是按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)目乘以工資數(shù)來(lái)制定的，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)還會(huì)配備一定的辦公經(jīng)費(fèi)。超過(guò)支出基數(shù)的部分縣級(jí)財(cái)政一般不會(huì)給予另外的補(bǔ)助，主要是為了限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的增長(zhǎng)。
縣鄉(xiāng)政府間的這種財(cái)政體制類似于我們見(jiàn)到的許多委托—代理關(guān)系。與以前的統(tǒng)收統(tǒng)支體制相比，包干體制相對(duì)“硬化”了上級(jí)對(duì)下級(jí)政府的預(yù)算約束，但是，這種體制運(yùn)行的實(shí)際結(jié)果仍然是“軟預(yù)算約束”，最主要的原因是由于預(yù)算外收入和支出的存在。就整個(gè)中國(guó)政府預(yù)算而言，預(yù)算外收入在過(guò)去20年里有巨大增長(zhǎng)，其規(guī)模一度幾與預(yù)算內(nèi)收入相當(dāng)（Wong，1998）。在縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府，這個(gè)問(wèn)題尤為突出。就縣級(jí)預(yù)算而言，東部地區(qū)發(fā)達(dá)縣市的預(yù)算外規(guī)模仍然接近或超過(guò)預(yù)算內(nèi)收入，其中主要以土地開(kāi)發(fā)收入和行政事業(yè)性收費(fèi)為主。而中部地區(qū)的縣市預(yù)算外則相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)收入的三分之一或一半左右。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，預(yù)算外收入通常比預(yù)算內(nèi)收入更加重要。中部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)所收的提留統(tǒng)籌費(fèi)一項(xiàng)就往往超過(guò)其全部的預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入。而預(yù)算外資金的管理體制則與上述的預(yù)算管理體制非常不同，雖然近年來(lái)財(cái)政部采取了一系列改革將預(yù)算外資金“預(yù)算化”，但由于其中涉及巨大的部門(mén)利益，所以預(yù)算外資金的管理仍以地方政府為主，而且在實(shí)際上也基本采取“誰(shuí)收取誰(shuí)使用”的原則。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，稅費(fèi)改革前的鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留完全由鄉(xiāng)鎮(zhèn)支配，其使用權(quán)限與鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)上交的利潤(rùn)或租金幾乎相同。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府看來(lái)，預(yù)算內(nèi)資金屬于“死錢(qián)”，而提留統(tǒng)籌等預(yù)算外資金屬于“活錢(qián)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)用這些活錢(qián)的手段可謂出神入化，一般而言，預(yù)算外收入主要用于以下幾個(gè)方面。
首先是用來(lái)完成預(yù)算內(nèi)的收入任務(wù)。根據(jù)縣鄉(xiāng)財(cái)政體制的規(guī)定，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能完成其“收入基數(shù)”，那么支出基數(shù)就會(huì)被相應(yīng)扣減。這不但會(huì)直接影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)工資和日常運(yùn)轉(zhuǎn)，也會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)的工作考核產(chǎn)生負(fù)面影響。這兩個(gè)因素使得財(cái)政收入基數(shù)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)工作的首要目標(biāo)。完成收入基數(shù)的困難一般是農(nóng)業(yè)稅拖欠和工商稅收稅源不足。農(nóng)業(yè)稅拖欠可以靠加強(qiáng)征收力度來(lái)解決，但是工商稅收稅源的缺乏卻無(wú)法直接解決。普遍的做法是“空轉(zhuǎn)”，將預(yù)算外資金“調(diào)入”預(yù)算內(nèi)填補(bǔ)財(cái)政收入的基數(shù)。
其次是用于發(fā)放各種補(bǔ)貼，聘用一些“臨時(shí)”人員。在預(yù)算內(nèi)的“支出基數(shù)”中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的工資標(biāo)準(zhǔn)一般都采用“國(guó)標(biāo)”工資制（國(guó)家四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)工資），各種地方政府出臺(tái)的工資補(bǔ)貼、津貼都不包括在內(nèi)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府常常利用預(yù)算外收入去發(fā)放各種補(bǔ)貼和福利，聘用“臨時(shí)”人員也是靠這些資金。在許多情況下，聘用人員是為了幫助征收稅費(fèi)，而征收來(lái)的稅費(fèi)又會(huì)用于養(yǎng)人。這樣一來(lái)，收費(fèi)越多越難收，越難收就需要越多的人來(lái)收，人越多收費(fèi)就越多，變成了一個(gè)機(jī)構(gòu)膨脹和農(nóng)民負(fù)擔(dān)增長(zhǎng)的惡性循環(huán)。
第三是用于維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的日常運(yùn)轉(zhuǎn)。中西部大多數(shù)縣財(cái)政并不給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政配備公用經(jīng)費(fèi)，即使有也少得可憐。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“人吃馬喂”，招待、開(kāi)會(huì)，要維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠開(kāi)門(mén)上班，一個(gè)中等規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要50-100萬(wàn)左右。這筆資金也靠預(yù)算外的收費(fèi)來(lái)解決。
第四是鄉(xiāng)村的公共服務(wù)和公共開(kāi)支費(fèi)用。三提五統(tǒng)都是以公共支出的名義來(lái)收取的，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般采取“能省則省”的態(tài)度，但是有些開(kāi)支則不可避免。例如校舍、道路、水壩的維修，計(jì)劃生育開(kāi)支等等。
在上述四項(xiàng)功能當(dāng)中，第一項(xiàng)最為重要。其他三項(xiàng)則要看事情的輕重緩急，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人觀念、政府內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)、當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)形勢(shì)都會(huì)影響到預(yù)算外資金的支出優(yōu)先順序?！安饢|墻補(bǔ)西墻”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的常態(tài)，其資金安排以“救火救急”為原則，拖欠工資、沒(méi)錢(qián)開(kāi)會(huì)、欠交水電費(fèi)以及校舍危房倒塌、道路失修斷行等等都是俗語(yǔ)所謂“按下葫蘆浮起瓢”的結(jié)果。
總而言之，對(duì)于基層財(cái)政而言，預(yù)算外遠(yuǎn)比預(yù)算內(nèi)重要得多。在這種形勢(shì)下，不但財(cái)政體制對(duì)支出規(guī)模的控制失去了意義，而且對(duì)財(cái)政收入的激勵(lì)也變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府弄虛作假和浮夸風(fēng)的濫觴。而機(jī)構(gòu)規(guī)模日漸臃腫、收入浮夸泛濫成風(fēng)的后果使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越來(lái)越依賴于這些“活錢(qián)”，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增長(zhǎng)便難以遏制。所以，稅費(fèi)改革以前，農(nóng)村政治表現(xiàn)最為激烈的就是農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，但是其根源是與縣鄉(xiāng)的財(cái)政體制和政府間關(guān)系密切相關(guān)的。
五、稅費(fèi)改革前后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力
農(nóng)村基層政府的財(cái)力主要由三個(gè)大的部分計(jì)算而來(lái)：本級(jí)收入（預(yù)算內(nèi)收入）、補(bǔ)助收入或上解支出、預(yù)算外收入。其中本級(jí)收入是指經(jīng)過(guò)財(cái)政體制劃分之后屬于本級(jí)政府的收入；補(bǔ)助收入則是指上級(jí)政府為了彌補(bǔ)本級(jí)政府的支出而撥付的各種補(bǔ)助或者轉(zhuǎn)移支付。通常財(cái)政上計(jì)算一級(jí)政府的“可支配財(cái)力”時(shí)，采用“本級(jí)收入+補(bǔ)助收入-上解”的辦法，這也等于本級(jí)政府的預(yù)算內(nèi)支出的總量。預(yù)算外的收入和支出通常單獨(dú)計(jì)算，所以“可支配財(cái)力”的概念并不包括預(yù)算外的部分，但是實(shí)際上，預(yù)算外收入無(wú)疑是構(gòu)成政府財(cái)力的一個(gè)重要部分。
稅費(fèi)改革以前，縣鄉(xiāng)政府的財(cái)力分布情況大致是，東部地區(qū)以本級(jí)財(cái)力為主，還要上解相當(dāng)大的一部分本級(jí)收入，同時(shí)得到一部分補(bǔ)助收入；西部地區(qū)則主要以上級(jí)尤其是中央的補(bǔ)助收入為主；中部地區(qū)的情況則介于兩者之間，其能夠上解的財(cái)力很少，而得到的補(bǔ)助也相對(duì)較少，在其財(cái)政支出中，本級(jí)收入占相當(dāng)大的比重。預(yù)算外的情況也大致呈東中西三個(gè)級(jí)次分布。東部地區(qū)預(yù)算外收入巨大，包括各種行政事業(yè)性收費(fèi)和土地開(kāi)發(fā)收入；而中部地區(qū)則以收費(fèi)為主；西部地區(qū)的預(yù)算外收入總量很小。受稅費(fèi)改革影響最大的是中西部地區(qū)，尤其是中部地區(qū)的縣鄉(xiāng)基層政府。
對(duì)于中部地區(qū)的大部分縣鄉(xiāng)政府而言，本級(jí)收入和預(yù)算外收費(fèi)是政府財(cái)力的主要部分。在其本級(jí)收入中，農(nóng)業(yè)稅收是主要的稅種，在2001年占縣鄉(xiāng)兩級(jí)收入的15%左右，其他部分則是工商稅收。而預(yù)算外收入的部分則沒(méi)有全國(guó)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。但根據(jù)稅費(fèi)改革前的一些研究材料和新聞報(bào)道，我們可以看到反映各種收費(fèi)問(wèn)題最為嚴(yán)重的就集中在中部地區(qū)的省份。
稅費(fèi)改革之后，由于取消了各種農(nóng)村的集資收費(fèi)、提高了農(nóng)業(yè)稅的稅率，同時(shí)又設(shè)立了中央的稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，中西部地區(qū)縣鄉(xiāng)政府的財(cái)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了明顯變化，其中最主要的一個(gè)變化就是預(yù)算外收入的減少和預(yù)算內(nèi)收入的增加。由于基層政府的總財(cái)力并沒(méi)有發(fā)生大的變化，所以這個(gè)變化可以視為預(yù)算內(nèi)對(duì)預(yù)算外的替代。
在縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府中，這種替代效應(yīng)最明顯的又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。因?yàn)槎愘M(fèi)改革取消的基本都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收費(fèi)項(xiàng)目。我們先來(lái)看稅費(fèi)改革前這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)稅收和提留統(tǒng)籌的情況（見(jiàn)表1）。
首先說(shuō)明的是，表1中最后一列合計(jì)數(shù)反映的是農(nóng)民負(fù)擔(dān)，并不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的總財(cái)力，因?yàn)檫@不包括工商類稅收和各種補(bǔ)助與上解。其次，這并不是全部的農(nóng)民負(fù)擔(dān)，不包括各種亂集資和亂收費(fèi)，只是“常規(guī)”的農(nóng)民負(fù)擔(dān)。我們看到，除了重慶江陽(yáng)張家鎮(zhèn)外，其他11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)籌提留數(shù)都高于農(nóng)業(yè)稅收數(shù)，在江陽(yáng)的豐池鄉(xiāng)，統(tǒng)籌提留數(shù)高達(dá)農(nóng)業(yè)稅收的6倍?？偟膩?lái)看，在這些農(nóng)民負(fù)擔(dān)中，統(tǒng)籌提留約占三分之二左右。下面我們?cè)賮?lái)看稅費(fèi)改革后的情況。
對(duì)比表1表2，我們就可以看出稅費(fèi)改革的主要內(nèi)容。特產(chǎn)稅明顯下降，但是農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)稅附加大幅度上升。一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是翻了一番，這和農(nóng)業(yè)稅稅率提高的程度基本吻合。稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付部分是用來(lái)補(bǔ)充鄉(xiāng)村財(cái)力的。但是如果我們對(duì)比這兩個(gè)表的合計(jì)數(shù)，會(huì)發(fā)現(xiàn)改革后的財(cái)力比改革前的財(cái)力有明顯下降。下降的幅度各地不等，但除了重慶江陽(yáng)縣的兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下降幅度多在30%左右。實(shí)際上，我們并沒(méi)有計(jì)算那些不規(guī)范的亂攤派和亂收費(fèi)，如果計(jì)算在內(nèi)，下降幅度則遠(yuǎn)不止30%。
六、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的“空殼化”
造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力下降的直接原因是轉(zhuǎn)移支付和農(nóng)業(yè)稅增加額不足以彌補(bǔ)原來(lái)的三提五統(tǒng)收費(fèi)。那么，稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付是按照什么原則分配下去的呢？按照財(cái)政部《農(nóng)村稅費(fèi)改革中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付暫行辦法》（財(cái)預(yù)【2002】468號(hào)文件），
某地區(qū)轉(zhuǎn)移支付額=鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付+村級(jí)轉(zhuǎn)移支付+教育集資轉(zhuǎn)移支付
其中：
該地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付=（該地區(qū)鄉(xiāng)村兩級(jí)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)+該地區(qū)計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)+該地區(qū)優(yōu)撫經(jīng)費(fèi)+該地區(qū)鄉(xiāng)村道路修建經(jīng)費(fèi)+該地區(qū)民兵訓(xùn)練費(fèi)+其他統(tǒng)籌支出+該地區(qū)屠宰稅減收+該地區(qū)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策性減收-該地區(qū)農(nóng)業(yè)稅增收）×該地區(qū)轉(zhuǎn)移支付系數(shù)
我們可以看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算依據(jù)實(shí)際上就是原來(lái)“五項(xiàng)統(tǒng)籌”的內(nèi)容。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付是稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付中最大的一個(gè)部分。這說(shuō)明中央實(shí)際上是根據(jù)地方改革前的鄉(xiāng)統(tǒng)籌為基礎(chǔ)來(lái)計(jì)算的。有意思的是，在稅費(fèi)改革前，財(cái)政部要求各地上報(bào)“三提五統(tǒng)”等農(nóng)民負(fù)擔(dān)的實(shí)際數(shù)量，而各地政府因?yàn)椴⒉恢肋@個(gè)上報(bào)數(shù)是為了計(jì)算轉(zhuǎn)移支付，反而以為是對(duì)農(nóng)民減負(fù)工作的檢查，所以大部分上報(bào)的要少于實(shí)際數(shù)。而中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的測(cè)算則是以這些上報(bào)數(shù)為主要依據(jù)。這是我們理解轉(zhuǎn)移支付不足的一個(gè)根據(jù)。
但更為重要的變化發(fā)生在基層。縣級(jí)政府在向下進(jìn)行稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付時(shí)，對(duì)事權(quán)進(jìn)行了一些實(shí)質(zhì)性的調(diào)整。正是這些調(diào)整使得稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付有相當(dāng)大的一部分并沒(méi)有發(fā)放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中去。這些調(diào)整主要包括農(nóng)村義務(wù)教育與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員工資的發(fā)放形式。
2002年前后，與稅費(fèi)改革的推行相伴隨的另一個(gè)財(cái)政改革是農(nóng)村義務(wù)教育投入體制的改革，通常被稱為“以縣為主”的義務(wù)教育改革，于2003年在全國(guó)普遍推開(kāi)（關(guān)于改革的具體內(nèi)容，可參見(jiàn)周飛舟，2004，此不贅述）。簡(jiǎn)而言之，這個(gè)改革就是將農(nóng)村義務(wù)教育（主要是小學(xué)和初中教育階段）的投入主體由鄉(xiāng)村兩級(jí)組織變?yōu)榭h級(jí)財(cái)政。這里“直接”二字是改革的實(shí)質(zhì)。改革以前，小學(xué)和初中公辦教師的工資由鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算內(nèi)財(cái)力支付，改革以后，則由縣財(cái)政的預(yù)算內(nèi)財(cái)力直接支付，即縣財(cái)政直接將工資發(fā)放到全縣每個(gè)公辦教師的個(gè)人銀行帳戶上，不再和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政發(fā)生任何關(guān)系。表面上看，縣財(cái)政的負(fù)擔(dān)增加而鄉(xiāng)財(cái)政的負(fù)擔(dān)減輕，實(shí)際上并非如此。如上一節(jié)所述，縣鄉(xiāng)之間的預(yù)算內(nèi)財(cái)力分配是由縣鄉(xiāng)財(cái)政體制決定的。改革以前，縣級(jí)政府會(huì)在體制中為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排發(fā)放教師工資的財(cái)力，而改革以后，則不再安排這一部分財(cái)力。一個(gè)簡(jiǎn)單的做法是，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)將原來(lái)用于發(fā)放教師工資的財(cái)力上解到縣財(cái)政，由縣財(cái)政直接發(fā)到教師個(gè)人帳戶里去。實(shí)際上，這些財(cái)力本來(lái)就放在縣級(jí)國(guó)庫(kù)里，所謂“上解”，其實(shí)就是縣財(cái)政不再下?lián)艿洁l(xiāng)鎮(zhèn)而已。從財(cái)政上說(shuō)，發(fā)放教師工資不再是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的事權(quán)，而變成縣級(jí)財(cái)政的事權(quán)，所以叫做“以縣為主”。改革的主要意義在于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政因?yàn)樽陨砝щy而拖欠、挪用教師工資的問(wèn)題。這個(gè)改革幾乎與稅費(fèi)改革同時(shí)發(fā)生，其間有著潛在的密切關(guān)系。
在稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付中，有一部分是按照五項(xiàng)統(tǒng)籌中的一項(xiàng)“鄉(xiāng)村兩級(jí)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)”來(lái)進(jìn)行測(cè)算的。在全國(guó)大部分地區(qū)，這一項(xiàng)統(tǒng)籌一般占到“五統(tǒng)”總量的60%。也就是說(shuō)，在稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付的測(cè)算中，這是相當(dāng)重要的一塊。而在實(shí)行了“以縣為主”改革的地區(qū)，縣級(jí)政府通常把這一部分轉(zhuǎn)移支付資金“切”出來(lái)，留在縣里。我們來(lái)看南川的稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付測(cè)算。南川的稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付方案幾乎與中央對(duì)省的一樣。具體如下：
某鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付額=（該鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)村兩級(jí)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)+計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)+優(yōu)撫經(jīng)費(fèi)+鄉(xiāng)村道路建設(shè)經(jīng)費(fèi)+民兵訓(xùn)練經(jīng)費(fèi)+教育集資支出+補(bǔ)助村級(jí)基本支出-農(nóng)業(yè)稅增收）×該鄉(xiāng)分配率
按照這個(gè)分配公式計(jì)算出來(lái)的結(jié)果如表3：
從全縣的情況來(lái)看，轉(zhuǎn)移支付總額3657萬(wàn)元，我們沒(méi)有得到全縣在稅改前提留統(tǒng)籌的總數(shù)，但是這兩個(gè)鄉(xiāng)的總數(shù)可以參見(jiàn)表1。以龍頭鄉(xiāng)為例，改革前農(nóng)業(yè)稅142萬(wàn)，提留統(tǒng)籌393萬(wàn)，改革后農(nóng)業(yè)稅正稅和附加合在一起273萬(wàn)，增加了131萬(wàn)，再加上補(bǔ)助（總補(bǔ)助額見(jiàn)上表第一行）的177.8萬(wàn)，共計(jì)308.8萬(wàn)，前后的缺口是84.2萬(wàn)。也就是說(shuō)，即使總補(bǔ)助額全部下?lián)艿酱肃l(xiāng)，其因?yàn)楦母镌斐傻娜笨谶€有85萬(wàn)，但實(shí)際上即使是這些補(bǔ)助也只有不到三分之一發(fā)了下來(lái)。
從表3可以看出，龍頭鄉(xiāng)的177.8萬(wàn)轉(zhuǎn)移支付總額中，先扣掉了7.7萬(wàn)屠宰稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅減收的補(bǔ)助，因?yàn)檫@兩個(gè)稅種在改革前算作縣級(jí)財(cái)力，然后又扣掉了113.1萬(wàn)元的教育經(jīng)費(fèi)和1.3萬(wàn)元的民兵訓(xùn)練經(jīng)費(fèi)，最后發(fā)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府手里的只有55.7萬(wàn)元。定陽(yáng)鄉(xiāng)的情況與此差不多。
首先需要說(shuō)明的是，這并不能算是縣政府截留了對(duì)鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。因?yàn)楦鶕?jù)我們介紹的“以縣為主”的教育改革情況，農(nóng)村鄉(xiāng)村兩級(jí)義務(wù)教育是縣財(cái)政的主要責(zé)任，所以縣財(cái)政會(huì)將這部分轉(zhuǎn)移支付直接轉(zhuǎn)給縣教育局而非鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。同時(shí)，民兵訓(xùn)練在南川成為縣委人民武裝部的事權(quán)，所以也像教育經(jīng)費(fèi)一樣，民兵訓(xùn)練經(jīng)費(fèi)直接轉(zhuǎn)給了縣人武部。
但是這里值得進(jìn)行更細(xì)致的分析。“以縣為主”的主要內(nèi)容是教師工資由縣財(cái)政統(tǒng)發(fā)，而辦學(xué)的其他費(fèi)用，如學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)的公用經(jīng)費(fèi)，縣財(cái)政很少負(fù)擔(dān)，主要由學(xué)校直接向?qū)W生收取的雜費(fèi)負(fù)擔(dān)。學(xué)校的危房改造等校建開(kāi)支，則由中央以下層層配套的專項(xiàng)資金負(fù)擔(dān)。“以縣為主”除了工資以外，并沒(méi)有改變這種教育的投入構(gòu)架。而教師工資的資金，無(wú)論在改革前還是改革后，都是由預(yù)算內(nèi)財(cái)力負(fù)擔(dān)，并非自預(yù)算外的統(tǒng)籌提留費(fèi)中來(lái)。那么，統(tǒng)籌費(fèi)中的“鄉(xiāng)村兩級(jí)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)”到底是用于什么方面呢？
一個(gè)是用于鄉(xiāng)村兩級(jí)（初中和小學(xué)）學(xué)校中的民辦教師的工資，另一個(gè)則是用于學(xué)校的一些日常性的校建，如門(mén)窗桌椅、修修補(bǔ)補(bǔ)之類。但是，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不會(huì)將這筆經(jīng)費(fèi)專門(mén)留作辦學(xué)之用，而是放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外的“大盤(pán)子”里“自由”使用。名曰“統(tǒng)籌”，即非專用之意?！叭嵛褰y(tǒng)”分項(xiàng)雖細(xì)，但主要是充作征收的名目，與支出類型關(guān)系并不大。湖南雖然在稅費(fèi)改革前就實(shí)行教師工資縣級(jí)統(tǒng)發(fā)，但是并沒(méi)有要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)上解鄉(xiāng)統(tǒng)籌的“辦學(xué)經(jīng)費(fèi)”部分到縣財(cái)政，也就是說(shuō)，在改革前，鄉(xiāng)統(tǒng)籌的資金是完全屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的。
那么，縣政府為什么就能夠“名正言順”地將轉(zhuǎn)移支付中的“鄉(xiāng)村辦學(xué)經(jīng)費(fèi)”留在縣里呢？這是因?yàn)椤耙钥h為主”以后，雖然名義上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍負(fù)責(zé)民辦教師工資和學(xué)校日常運(yùn)作費(fèi)用，但這些支出責(zé)任實(shí)際上已經(jīng)有名無(wú)實(shí)。民辦教師大部分分布在小學(xué)，在初中的非常少，而小學(xué)民辦教師的補(bǔ)助按照歷來(lái)的“三級(jí)辦學(xué)”體制（村負(fù)責(zé)小學(xué)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)初中、縣政府負(fù)責(zé)高中）是村級(jí)的責(zé)任。教師工資統(tǒng)發(fā)一般伴隨著對(duì)民辦教師的清退、轉(zhuǎn)正工作，而且是以“清”為主、以“轉(zhuǎn)”為輔。所以在實(shí)現(xiàn)“以縣為主”后，民辦教師的工資支出已經(jīng)是很小的一部分了。而學(xué)校的日常運(yùn)作則主要依靠向?qū)W生收取的雜費(fèi)，只是在運(yùn)轉(zhuǎn)十分困難的時(shí)候，校長(zhǎng)才會(huì)去找鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要求補(bǔ)助。如果是小學(xué)，則要先找村長(zhǎng)，村里辦不成，再和村長(zhǎng)去找鄉(xiāng)長(zhǎng)。能否得到、得到多少，都很難說(shuō)。而在這種形勢(shì)下，縣政府將轉(zhuǎn)移支付的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)留在縣里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也難有異詞。
在全國(guó)范圍內(nèi)，教育事權(quán)和財(cái)權(quán)的上收是與稅費(fèi)改革相伴隨的普遍現(xiàn)象。隨著工資由縣財(cái)政統(tǒng)發(fā)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不再負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村兩級(jí)中小學(xué)的其他財(cái)政性投入。當(dāng)然這不是說(shuō)在改革前鄉(xiāng)村兩級(jí)就對(duì)學(xué)校的運(yùn)轉(zhuǎn)有大量投入，但是當(dāng)時(shí)的事權(quán)和支出責(zé)任是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織。湖南的“以縣為主”在稅費(fèi)改革前就已經(jīng)實(shí)施，但是全國(guó)大部分地區(qū)是緊接著稅費(fèi)改革實(shí)行的。黑龍江和湖北都是如此。在我們對(duì)黑龍江兩個(gè)縣的調(diào)研中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍認(rèn)為自己不再對(duì)轄區(qū)內(nèi)的中小學(xué)有任何責(zé)任，如果有的話，就是保證安全，不出現(xiàn)校舍倒塌和校內(nèi)刑事案件。進(jìn)一步的變化發(fā)生在安徽。自2004年開(kāi)始，安徽省教育廳就開(kāi)始試點(diǎn)“學(xué)區(qū)”管理體制，即對(duì)農(nóng)村中小學(xué)的投入和管理不但由縣教育局統(tǒng)一負(fù)責(zé)，而且在縣域分設(shè)學(xué)區(qū)，學(xué)區(qū)的劃分范圍不與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管轄范圍相同。在這種體制下，學(xué)校就與鄉(xiāng)村政府組織完全脫離了干系，成為獨(dú)立于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之外的組織。
稅費(fèi)改革之后，除了教育，越來(lái)越多的縣實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員工資統(tǒng)發(fā)制度。有些縣只對(duì)行政人員（公務(wù)員）實(shí)行工資統(tǒng)發(fā)，有些縣則對(duì)全額財(cái)政供養(yǎng)人員（包括事業(yè)單位）實(shí)行工資統(tǒng)發(fā)。所謂工資統(tǒng)發(fā)，與教育的“以縣為主”相似，即縣財(cái)政不會(huì)再將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的工資支出下?lián)苤拎l(xiāng)財(cái)政，而是直接在縣財(cái)政將工資發(fā)放到人員的工資帳戶里去。與教育改革不同的是，這一部分資金在根據(jù)縣鄉(xiāng)體制計(jì)算財(cái)力分配的時(shí)候仍然算作鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)完不成財(cái)政收入的基數(shù)，所要扣減的就包括這一部分。也就是說(shuō)，工資統(tǒng)發(fā)前后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力的規(guī)模是不變的，變化的是這些財(cái)力的分配和使用形式，用通俗一點(diǎn)的話講，就是“自己的錢(qián)由別人花”。在這一點(diǎn)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)始變得像縣級(jí)政府的“派出”機(jī)構(gòu)，縣級(jí)財(cái)政變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的“家長(zhǎng)”。這種關(guān)系的變化對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的獨(dú)立性和日常運(yùn)作有著嚴(yán)重的影響。
對(duì)于財(cái)政和金融機(jī)構(gòu)而言，資金的流動(dòng)和時(shí)間上的延遲是生財(cái)和用財(cái)?shù)年P(guān)鍵因素。獨(dú)立的一級(jí)政府財(cái)政的主要意義在于政府可以根據(jù)自己轄區(qū)內(nèi)的情況安排預(yù)算、斟酌輕重緩急而安排支出。工資支出，看上去雖然像是剛性的、專門(mén)的支出款項(xiàng)，但是由于這是財(cái)力的主要部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)常用來(lái)應(yīng)急。工資如果能晚發(fā)一個(gè)月，資金的運(yùn)用余地就大大增加，這相當(dāng)于增加了其政府財(cái)力。稅費(fèi)改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有“統(tǒng)籌費(fèi)”來(lái)調(diào)度使用，這相當(dāng)于基層政府運(yùn)轉(zhuǎn)的“潤(rùn)滑劑”。稅費(fèi)改革以后，這筆“潤(rùn)滑劑”縮水，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必然會(huì)擠占、挪用其工資支出來(lái)維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)的運(yùn)轉(zhuǎn)和日常工作。
拖欠工資對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)而言有許多負(fù)作用，不但會(huì)影響自己的聲望和形象，而且會(huì)影響士氣、增加工作難度。所以除非不名一文，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)不會(huì)選擇拖欠工資。這是最后的選擇。所以這里關(guān)鍵的問(wèn)題是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)D占、挪用工資資金用來(lái)干什么？有些人認(rèn)為是用來(lái)搞達(dá)標(biāo)升級(jí)，有些人認(rèn)為是吃吃喝喝。在我們的實(shí)地調(diào)研中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府反映這些都是不得不做的事情。達(dá)標(biāo)升級(jí)則是必須做的事情，因?yàn)樵谀壳暗母鞣N考核制度之下，完不成指標(biāo)不但會(huì)影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的仕途，也會(huì)被扣減相應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力。與其最終被扣，不如勉強(qiáng)填補(bǔ)完成，“兩害相權(quán)取其輕”。吃吃喝喝多是用“招待”的名義，招待的主要是上級(jí)政府、機(jī)關(guān)來(lái)的檢查工作、實(shí)地調(diào)研的人員?！肮茱垺笔潜仨毜?，否則“達(dá)標(biāo)升級(jí)”和各種考核就可能通不過(guò)，而其中有多少是鋪張浪費(fèi)則不得而知。但是一般而言，靠拖欠工資來(lái)鋪張浪費(fèi)的可能性并不大。
事權(quán)上收、工資統(tǒng)發(fā)作為稅費(fèi)改革的后果或者配套措施，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政變得越來(lái)越“空殼化”。教育是事權(quán)上收的始作俑者，而目前正在醞釀中的農(nóng)村衛(wèi)生、水利和交通等管理體制的改革也遵循著類似的思路。這些相應(yīng)事業(yè)單位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員被清退或者進(jìn)行“垂直管理”，即由縣級(jí)的職能局來(lái)直接管理其人、財(cái)、物。許多部門(mén)的“專項(xiàng)資金”也開(kāi)始越來(lái)越“繞開(kāi)”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由縣職能部門(mén)直接實(shí)施。工資的統(tǒng)發(fā)制度則實(shí)際上將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政完全“挖空”。全額財(cái)政供養(yǎng)人員的工資統(tǒng)發(fā)以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)力便只剩下了公用經(jīng)費(fèi)和稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付，而這兩部分的資金分配也逐年減少。
七、縣鄉(xiāng)關(guān)系的全面調(diào)整
與事權(quán)上收、工資統(tǒng)發(fā)相伴隨的另外的變化就是縣鄉(xiāng)關(guān)系的全面調(diào)整。首先，在對(duì)稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付的向下分配中，縣級(jí)政府并不是簡(jiǎn)單計(jì)算財(cái)政缺口，而是重新規(guī)定支出標(biāo)準(zhǔn)，也就是推翻改革前對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力缺口的測(cè)算，重新制定一套鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權(quán)分配方案。其次，在縣鄉(xiāng)財(cái)政體制對(duì)財(cái)權(quán)的分配中，農(nóng)業(yè)稅的征收不再是重點(diǎn)，工商稅收變成了原來(lái)那些農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要工作任務(wù)。
濱江縣是這種做法的代表。濱江縣的《農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付方案》重新詳細(xì)計(jì)算了原“五項(xiàng)統(tǒng)籌”中的每一項(xiàng)支出標(biāo)準(zhǔn)，從而計(jì)算出每一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“實(shí)際支出需求”。具體計(jì)算如下：
1.村級(jí)經(jīng)費(fèi)的測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)：
村專職干部按每村4人，每人月均220元測(cè)算；隊(duì)組干部工資，按人年均100元測(cè)算；五保戶生活費(fèi)，按每人年均500元測(cè)算；村級(jí)公用經(jīng)費(fèi)，用于報(bào)刊費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、辦公費(fèi)等，500畝以下村按每畝1.8元測(cè)算，500-1000畝村，按每畝1.5元測(cè)算，1000-1500畝村，按每畝1.2元測(cè)算，1500畝以上村，按每畝1元測(cè)算。
2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費(fèi)測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)
1）民兵訓(xùn)練費(fèi)，按訓(xùn)練任務(wù)人數(shù)每人每年850元測(cè)算。
2）征兵經(jīng)費(fèi)，按1999-2001年年均送兵數(shù)每人每年500元測(cè)算。
3）軍功獎(jiǎng)勵(lì)、傷殘人員優(yōu)待補(bǔ)助和春節(jié)慰問(wèn)等，按每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)8000元測(cè)算。
4）優(yōu)撫費(fèi)：按2001年底服兵役義務(wù)兵實(shí)際人數(shù)，每人每年700元測(cè)算。
5）計(jì)劃生育費(fèi)：按每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)人口每人每年5元測(cè)算。
6）鄉(xiāng)村道路維修費(fèi)：村級(jí)道路按照一事一議的原則籌資安排，行政道路除器材費(fèi)、養(yǎng)路工班人員伙食費(fèi)等仍由交通部門(mén)安排外，按每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)1萬(wàn)元標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算。
7）鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院護(hù)理人員工資：按每個(gè)敬老院2個(gè)護(hù)理人員，每人每月工資250元標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算。
8）防洪大堤補(bǔ)助：按有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的堤委會(huì)人數(shù)，人均月工資300元的標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算經(jīng)費(fèi)，按堤防長(zhǎng)度和維修難度適當(dāng)安排器材費(fèi)。
9）水淹區(qū)補(bǔ)助：按1999年和2000年省降低水淹區(qū)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)缺額的73.3%的比例測(cè)算到有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
10）縣集中教育統(tǒng)籌經(jīng)費(fèi)：全縣按照新增農(nóng)業(yè)稅額的25.46%的比例由縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中，統(tǒng)籌用于教育。
11）補(bǔ)助照顧。
計(jì)算公式：
農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付額=鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出需求+村級(jí)支出需求-新增農(nóng)業(yè)稅-新增農(nóng)業(yè)稅附加和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加-縣集中農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌
在上述10項(xiàng)的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出需求”測(cè)算中，基本內(nèi)容都是改革前的“五項(xiàng)統(tǒng)籌”，而村級(jí)支出需求則是“三項(xiàng)提留”的內(nèi)容。這個(gè)方案的主要潛在含義有兩個(gè)。
第一，通過(guò)重新測(cè)算支出需求，縣政府實(shí)際上改變了按照改革前“三提五統(tǒng)”分配轉(zhuǎn)移支付的精神。濱江縣兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的測(cè)算方案列在表4中。我們看到，按照這個(gè)測(cè)算辦法，江口鎮(zhèn)的“鄉(xiāng)村支出需求”總數(shù)是184萬(wàn)元，射離鎮(zhèn)是272萬(wàn)元。而改革前這兩個(gè)鎮(zhèn)的“三提五統(tǒng)”總數(shù)分別是276萬(wàn)元和410萬(wàn)元，測(cè)算過(guò)的支出需求僅相當(dāng)于“三提五統(tǒng)”總數(shù)的66%，即三分之二。其含義不言自明：改革前的“三提五統(tǒng)”總量過(guò)大、農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重，本來(lái)就是不合理的收費(fèi)，所以轉(zhuǎn)移支付也不必全部補(bǔ)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。方案羅列細(xì)目，計(jì)算精細(xì)，但是多為估計(jì)或臆斷。例如民兵訓(xùn)練、征兵經(jīng)費(fèi)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院人員的工資標(biāo)準(zhǔn)，到底是否充足，無(wú)從得知。而村級(jí)辦公費(fèi)按照畝數(shù)計(jì)算，也是此縣的發(fā)明。但是這些估計(jì)都明顯符合上述“壓縮”鄉(xiāng)村支出的總原則。
與事權(quán)上收、工資統(tǒng)發(fā)相伴隨的另外的變化就是縣鄉(xiāng)關(guān)系的全面調(diào)整。首先，在對(duì)稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付的向下分配中，縣級(jí)政府并不是簡(jiǎn)單計(jì)算財(cái)政缺口，而是重新規(guī)定支出標(biāo)準(zhǔn)，也就是推翻改革前對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力缺口的測(cè)算，重新制定一套鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權(quán)分配方案。其次，在縣鄉(xiāng)財(cái)政體制對(duì)財(cái)權(quán)的分配中，農(nóng)業(yè)稅的征收不再是重點(diǎn)，工商稅收變成了原來(lái)那些農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要工作任務(wù)。
濱江縣是這種做法的代表。濱江縣的《農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付方案》重新詳細(xì)計(jì)算了原“五項(xiàng)統(tǒng)籌”中的每一項(xiàng)支出標(biāo)準(zhǔn)，從而計(jì)算出每一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“實(shí)際支出需求”。具體計(jì)算如下：
1.村級(jí)經(jīng)費(fèi)的測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)：
村專職干部按每村4人，每人月均220元測(cè)算；隊(duì)組干部工資，按人年均100元測(cè)算；五保戶生活費(fèi)，按每人年均500元測(cè)算；村級(jí)公用經(jīng)費(fèi)，用于報(bào)刊費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、辦公費(fèi)等，500畝以下村按每畝1.8元測(cè)算，500-1000畝村，按每畝1.5元測(cè)算，1000-1500畝村，按每畝1.2元測(cè)算，1500畝以上村，按每畝1元測(cè)算。
2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費(fèi)測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)
1）民兵訓(xùn)練費(fèi)，按訓(xùn)練任務(wù)人數(shù)每人每年850元測(cè)算。
2）征兵經(jīng)費(fèi)，按1999-2001年年均送兵數(shù)每人每年500元測(cè)算。
3）軍功獎(jiǎng)勵(lì)、傷殘人員優(yōu)待補(bǔ)助和春節(jié)慰問(wèn)等，按每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)8000元測(cè)算。
4）優(yōu)撫費(fèi)：按2001年底服兵役義務(wù)兵實(shí)際人數(shù)，每人每年700元測(cè)算。
5）計(jì)劃生育費(fèi)：按每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)人口每人每年5元測(cè)算。
6）鄉(xiāng)村道路維修費(fèi)：村級(jí)道路按照一事一議的原則籌資安排，行政道路除器材費(fèi)、養(yǎng)路工班人員伙食費(fèi)等仍由交通部門(mén)安排外，按每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)1萬(wàn)元標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算。
7）鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院護(hù)理人員工資：按每個(gè)敬老院2個(gè)護(hù)理人員，每人每月工資250元標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算。
8）防洪大堤補(bǔ)助：按有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的堤委會(huì)人數(shù)，人均月工資300元的標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算經(jīng)費(fèi)，按堤防長(zhǎng)度和維修難度適當(dāng)安排器材費(fèi)。
9）水淹區(qū)補(bǔ)助：按1999年和2000年省降低水淹區(qū)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)缺額的73.3%的比例測(cè)算到有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
10）縣集中教育統(tǒng)籌經(jīng)費(fèi)：全縣按照新增農(nóng)業(yè)稅額的25.46%的比例由縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中，統(tǒng)籌用于教育。
11）補(bǔ)助照顧。
計(jì)算公式：
農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付額=鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出需求+村級(jí)支出需求-新增農(nóng)業(yè)稅-新增農(nóng)業(yè)稅附加和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加-縣集中農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌
在上述10項(xiàng)的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出需求”測(cè)算中，基本內(nèi)容都是改革前的“五項(xiàng)統(tǒng)籌”，而村級(jí)支出需求則是“三項(xiàng)提留”的內(nèi)容。這個(gè)方案的主要潛在含義有兩個(gè)。
第一，通過(guò)重新測(cè)算支出需求，縣政府實(shí)際上改變了按照改革前“三提五統(tǒng)”分配轉(zhuǎn)移支付的精神。濱江縣兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的測(cè)算方案列在表4中。我們看到，按照這個(gè)測(cè)算辦法，江口鎮(zhèn)的“鄉(xiāng)村支出需求”總數(shù)是184萬(wàn)元，射離鎮(zhèn)是272萬(wàn)元。而改革前這兩個(gè)鎮(zhèn)的“三提五統(tǒng)”總數(shù)分別是276萬(wàn)元和410萬(wàn)元，測(cè)算過(guò)的支出需求僅相當(dāng)于“三提五統(tǒng)”總數(shù)的66%，即三分之二。其含義不言自明：改革前的“三提五統(tǒng)”總量過(guò)大、農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重，本來(lái)就是不合理的收費(fèi)，所以轉(zhuǎn)移支付也不必全部補(bǔ)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。方案羅列細(xì)目，計(jì)算精細(xì)，但是多為估計(jì)或臆斷。例如民兵訓(xùn)練、征兵經(jīng)費(fèi)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院人員的工資標(biāo)準(zhǔn)，到底是否充足，無(wú)從得知。而村級(jí)辦公費(fèi)按照畝數(shù)計(jì)算，也是此縣的發(fā)明。但是這些估計(jì)都明顯符合上述“壓縮”鄉(xiāng)村支出的總原則。
表5展示的是兩輪財(cái)政體制對(duì)支出基數(shù)的計(jì)算情況。新體制較之老體制的最大變化是基數(shù)工資（無(wú)論全額人員還是差額人員，離退休除外）都翻了一番，公務(wù)費(fèi)（按全額財(cái)政供養(yǎng)人員配備）則翻了四倍。那么，需要增加多少財(cái)力才能做到這一點(diǎn)呢？
以射離鎮(zhèn)2000年和2003年的情況為例（我們沒(méi)有1998年和2002年的詳細(xì)資料，所以分別用2000和2003年的代替，這兩年的支出基數(shù)測(cè)算與1998年和2002年的一致）。2000年按照支出基數(shù)縣級(jí)財(cái)政給射離鎮(zhèn)的撥款是106萬(wàn)，而2003年的支出基數(shù)是177萬(wàn)，比前者多出了71萬(wàn)。如果按每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均增加70萬(wàn)元支出基數(shù)計(jì)算，濱江縣共22個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)將增加支出基數(shù)1500萬(wàn)元。而全縣因?yàn)槎愘M(fèi)改革得到的轉(zhuǎn)移支付為4355萬(wàn)元（2002年和2003年都是此數(shù)），扣除用于教育的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)2980萬(wàn)元與向下轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村的599萬(wàn)元，還剩下776萬(wàn)元。也就是說(shuō)，縣財(cái)政除了拿出這剩余的776萬(wàn)元外，還要再拿出約700多萬(wàn)元以支付鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出基數(shù)的增長(zhǎng)。
至此為止，我們將稅費(fèi)改革造成的縣鄉(xiāng)收入和支出的變動(dòng)基本計(jì)算清楚了。這里的結(jié)論和我們最初的印象恰恰相反：從表面上看，縣級(jí)政府截取了大部分的稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付，但實(shí)際上這些轉(zhuǎn)移支付資金中許多被用來(lái)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出基數(shù)，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員的工資和公用經(jīng)費(fèi)。按照對(duì)濱江縣的計(jì)算，稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付的最終分配大致如下：
68%（2980萬(wàn)元）——?dú)w縣財(cái)政統(tǒng)籌用于教育；
13%（599萬(wàn)元）——用于補(bǔ)充鄉(xiāng)村兩級(jí)“五項(xiàng)統(tǒng)籌”（實(shí)際上教育除外，是四項(xiàng)）的支出需求；
19%（776萬(wàn)元）——用于提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員的工資和公用經(jīng)費(fèi)。
在其他一些地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員統(tǒng)發(fā)工資制度的實(shí)行與濱江縣的提高支出基數(shù)的做法異曲同工。統(tǒng)發(fā)工資一般能夠保證這些人員與縣級(jí)同一級(jí)別的人員享受統(tǒng)一的工資標(biāo)準(zhǔn)，而在統(tǒng)發(fā)以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的工資實(shí)際上能夠發(fā)多少，要依統(tǒng)籌費(fèi)能夠收多少而定。提高支出基數(shù)或者統(tǒng)發(fā)工資是對(duì)稅費(fèi)改革取消統(tǒng)籌提留費(fèi)的一個(gè)反應(yīng)，這種舉動(dòng)與歷史上的“養(yǎng)廉銀”制度非常相似。
總結(jié)稅費(fèi)改革以后政府間關(guān)系的變化，我們發(fā)現(xiàn)主要在兩個(gè)方面。一個(gè)是通過(guò)對(duì)事權(quán)和支出責(zé)任的再劃分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政基本上變成了空殼財(cái)政，大部分財(cái)政資金都用于發(fā)放鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的工資，處于“有財(cái)無(wú)政”的狀態(tài)；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的工資比改革前變得更有保障，旨在“養(yǎng)廉”以防聚斂。這對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為模式產(chǎn)生了巨大的影響。
八、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的新特點(diǎn)
按照稅費(fèi)改革的制度設(shè)計(jì)意圖，地方政府在農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)支出將通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)替代原來(lái)對(duì)農(nóng)民收取的稅費(fèi)。但是，在本文的分析中，我們看到，改革引起了地方政府間關(guān)系的重新調(diào)整，這種調(diào)整的結(jié)果有兩個(gè)，一個(gè)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政開(kāi)始呈現(xiàn)“空殼化”的形式，另一個(gè)是轉(zhuǎn)移支付的相當(dāng)一部分變成了“養(yǎng)廉銀”來(lái)保障基層官員的工資發(fā)放，從而防止聚斂和農(nóng)民負(fù)擔(dān)的反彈。我們知道，防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)的反彈是一個(gè)艱難的任務(wù)。造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈和所謂“黃宗羲定律”的主要原因是地方政府的財(cái)政運(yùn)作狀況。所以，改革后的基層政府財(cái)政運(yùn)作和行為模式是我們理解新時(shí)期國(guó)家和農(nóng)民關(guān)系的關(guān)鍵所在。
根據(jù)前面的分析，以“三提五統(tǒng)”為主體的鄉(xiāng)村預(yù)算外收入的主要功能有四項(xiàng)，即完成財(cái)政收入基數(shù)、發(fā)放工資補(bǔ)貼、維持運(yùn)轉(zhuǎn)和提供公共服務(wù)。隨著非稅收入的取消和轉(zhuǎn)移支付的下達(dá)，這四項(xiàng)功能中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員的工資基本有了保障、公共服務(wù)的許多職能正在上移到縣級(jí)政府，但是完成收入基數(shù)和維持運(yùn)轉(zhuǎn)仍然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作中的大問(wèn)題，過(guò)去用預(yù)算外收入來(lái)維持，現(xiàn)在變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的真正缺口。
在我們調(diào)查的地區(qū)，縣鄉(xiāng)財(cái)政體制普遍隨著稅費(fèi)改革進(jìn)行了重要調(diào)整，主要有兩個(gè)方面的變化。一是工資統(tǒng)發(fā)，前面已經(jīng)分析過(guò)，但在保障工資的同時(shí)，縣級(jí)財(cái)政一般并不配置相應(yīng)的日常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)。也就是說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員的工資雖然有了保障，但是缺乏靈活的財(cái)力來(lái)維持運(yùn)轉(zhuǎn)和應(yīng)付意外事件。財(cái)力都是一些“不好花”的“死錢(qián)”，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府連會(huì)都不敢多開(kāi)，因?yàn)闊o(wú)法支付會(huì)議費(fèi)。另一個(gè)方面則是工商稅收普遍納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收入基數(shù)中去，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)工商稅收的連續(xù)增長(zhǎng)。稅費(fèi)改革前，縣級(jí)政府一般對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府征收農(nóng)業(yè)稅收有嚴(yán)格的要求，而改革以后，工商稅收成為考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的最重要指標(biāo)。
要維持運(yùn)轉(zhuǎn)和完成收入基數(shù)，向農(nóng)民收費(fèi)或者向村莊攤派在目前稅費(fèi)改革大力推行的時(shí)候是不可行的，用有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的話來(lái)說(shuō)，這是踩不得的“高壓線”。但是收入任務(wù)要完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)又要開(kāi)門(mén)上班，辦法只有一個(gè)——借錢(qián)。
鄉(xiāng)村負(fù)債的規(guī)模、原因有眾多的研究和討論，本文不再贅述。這里要討論的是稅費(fèi)改革以來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債的新特點(diǎn)。
表6列出了我們調(diào)查的3省6縣共12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負(fù)債情況。表中所列是每個(gè)省內(nèi)調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況的平均數(shù)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)個(gè)數(shù)較少，只看平均數(shù)有誤差，所以我們把所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的詳細(xì)情況列在附錄中以供參考。
表6列出的是所調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)在2000年和2004年的累計(jì)負(fù)債情況，是按照債務(wù)用途分類的。表中最后一欄是鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債的總數(shù)，以2004年而言，地區(qū)之間的情況差別非常大。湖南平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債1674萬(wàn)元，重慶為590萬(wàn)元，吉林為899萬(wàn)元，12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總平均數(shù)是1049萬(wàn)元。這個(gè)數(shù)字比目前一些對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)水平的估計(jì)都要高?，F(xiàn)有的一般估計(jì)認(rèn)為，中國(guó)目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債大約在2000億到3000億元之間，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債在500萬(wàn)到700萬(wàn)元之間，而如果按照我們的調(diào)查結(jié)果估計(jì)，則全國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債總額應(yīng)該在4000億到6000億元之間。
分地區(qū)來(lái)看，自2000年至2004年，重慶的債務(wù)有所下降，湖南和吉林的債務(wù)則有所上升。重慶的情況不太典型，因?yàn)樵谖覀冋{(diào)查的同豐縣，縣政府在最近幾年的中心工作是“清除鄉(xiāng)村負(fù)債”，提出了“還債也是政績(jī)”的口號(hào)，將減低鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的重要考核指標(biāo)。所以在債務(wù)統(tǒng)計(jì)上，出現(xiàn)了債務(wù)下降的現(xiàn)象，但這也主要限于同豐縣的兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，具體可參見(jiàn)附錄。
在債務(wù)用途的三項(xiàng)分類中，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”是指90年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)時(shí)的負(fù)債，這些債務(wù)主要是銀行和信用社的貸款，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一般在建立起來(lái)一兩年之內(nèi)即告倒閉或轉(zhuǎn)制，這些貸款便成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的負(fù)債?！稗r(nóng)村合作基金會(huì)”是指90年代中期在全國(guó)許多地區(qū)的農(nóng)村建立起來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自辦的金融組織，其最初用意在于利用民間資本支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但成立不久即告失敗，中央及地方高端政府出面將從農(nóng)民手中的集資還給農(nóng)民，但是算作縣鄉(xiāng)政府向上級(jí)政府的借款。這兩類債務(wù)都屬于“陳年舊債”，我們看到隨著債務(wù)的增長(zhǎng)，這兩類債務(wù)的比重也在下降。近年來(lái)真正增長(zhǎng)的是用于維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)和某些“公益性支出”的債務(wù)。這類債務(wù)項(xiàng)目繁多，極為瑣碎龐雜，許多債務(wù)到底是否屬于“公益性”，界限也難以劃分。其中有許多實(shí)際上是用來(lái)維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)的。
總的來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的規(guī)模雖然很大，但是有一半左右都是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”和“農(nóng)村合作基金會(huì)”的歷史性負(fù)債，這類債務(wù)的增長(zhǎng)是以利息的方式實(shí)現(xiàn)的。最值得注意的是新增債務(wù)。
在新增債務(wù)中，向銀行和信用社的借款或者貸款幾乎沒(méi)有了，這主要是銀行金融體制改革的結(jié)果。新增債務(wù)大部分以向個(gè)人借款、向上級(jí)機(jī)構(gòu)借款和拖欠工程款為主。我們以重慶同豐縣清水鄉(xiāng)的債務(wù)統(tǒng)計(jì)來(lái)進(jìn)行更詳細(xì)的分析（見(jiàn)表7）。
表7在很大程度上說(shuō)明了當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的重要特點(diǎn)。從表中可以看出，2002年以前的債務(wù)成因主要有三類，第一類是農(nóng)村合作基金會(huì)債務(wù)（36萬(wàn)），第二類是工程欠款（190萬(wàn)），第三類是向信用社的借款（34萬(wàn)）。工程欠款包括了建學(xué)校、修路和改政府辦公樓的費(fèi)用，債主大部分是工程的包工頭。我們可以看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債主可謂多矣，光欠工程款一項(xiàng)大大小小的債主就多達(dá)11人。向信用社的借款是利用個(gè)人小額貸款的名義從信用社貸出的，但是這些錢(qián)算是替政府借的，我們看到這是1999年鄉(xiāng)政府“過(guò)日子”的主要手段，共分別向此鄉(xiāng)的信用社貸了9筆款項(xiàng)，最大的一筆10萬(wàn)，最小的只有1萬(wàn)。稅費(fèi)改革以后，借款形式更加多樣化。此鄉(xiāng)的信用社在2003年仍然用個(gè)人名義放貸了兩筆，共15800元；欠包工頭的工程款有一筆12.7萬(wàn)，由于辦一個(gè)完小，并且通過(guò)招商引資“引來(lái)”了一個(gè)皮革企業(yè)，企業(yè)用地欠村民小組的征地補(bǔ)償費(fèi)用共6.5萬(wàn)左右；欠鄉(xiāng)政府駐地的一個(gè)飯館的招待費(fèi)2.1萬(wàn)，由于鄉(xiāng)政府的食堂承包給個(gè)人，而政府無(wú)錢(qián)替職工付伙食補(bǔ)貼，欠食堂2.6萬(wàn)元。此外，還向縣里的開(kāi)發(fā)區(qū)借款50萬(wàn)元，扶植那個(gè)招商來(lái)的皮革企業(yè)，也算在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頭上。另外，鄉(xiāng)政府征地以后辦土地證的稅費(fèi)也負(fù)擔(dān)不起，要向另外一個(gè)公司借款5萬(wàn)。但這些都還是小數(shù)目，在2000到2004年，鄉(xiāng)政府向上級(jí)財(cái)政即縣財(cái)政的借款高達(dá)205萬(wàn)元，大部分都是一些應(yīng)急性的借款，每到年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往會(huì)通過(guò)關(guān)系向縣財(cái)政要求撥付一筆年終補(bǔ)助，而縣財(cái)政往往將這些補(bǔ)助作為暫借款，記在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的賬上。
清水鄉(xiāng)的債務(wù)情況顯示了稅費(fèi)改革以后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)的一些主要的特點(diǎn)，其中最重要的就是除了工資之外，一切都靠借錢(qián)度日。總結(jié)起來(lái)，借債有兩個(gè)主要的來(lái)源。每年年底，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都會(huì)向縣財(cái)政打報(bào)告，以各種名義要求補(bǔ)助。這些補(bǔ)助，在縣政府看來(lái)，都是“暫借款”，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)看來(lái)都是“贊助款”或“困難補(bǔ)助”，是不打算還的。另一個(gè)辦法是鄉(xiāng)政府干部用個(gè)人名義向民間借款。這些借款一般具有小額、多筆、高利、短期的特點(diǎn)，主要用于維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)，有時(shí)也用來(lái)充當(dāng)稅款，完成收入基數(shù)。這些借款多發(fā)生在年底，是為了還舊債和借新債。在我們調(diào)查的湖南幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，借債已經(jīng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)的主要手段。每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的黨委書(shū)記和鎮(zhèn)長(zhǎng)上任以后，首先就要想辦法籌集資金來(lái)發(fā)放拖欠的工資和維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)。在我們?cè)L談的南川定陽(yáng)鄉(xiāng)，新任黨委書(shū)記是2003年底由縣農(nóng)管局局長(zhǎng)上任的。她上任時(shí)就先從縣里的部門(mén)里借來(lái)了30萬(wàn)元來(lái)發(fā)放拖欠的工資和維持運(yùn)轉(zhuǎn)。此后的一年里，她動(dòng)員大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部從民間以個(gè)人名義進(jìn)行高息借貸以維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運(yùn)轉(zhuǎn)，她自己也認(rèn)為這是她最重要的工作。在南川的龍頭鄉(xiāng)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都有一個(gè)“借款指標(biāo)”，書(shū)記和鎮(zhèn)長(zhǎng)每年20萬(wàn)，其他人從5萬(wàn)到10萬(wàn)不等。這些干部都是以個(gè)人名義從民間借款，然后將借來(lái)的資金交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政所有一個(gè)內(nèi)部登記，會(huì)清楚地標(biāo)明誰(shuí)在哪一年借到了多少。借款的歸還也是由財(cái)政所出錢(qián)、由借款人以個(gè)人名義歸還的。用個(gè)人名義借款的主要原因是上級(jí)政府不允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政進(jìn)行民間借款。但是實(shí)際上，這種現(xiàn)象在湖南的兩個(gè)縣的每個(gè)鄉(xiāng)都普遍存在。另一個(gè)原因是，用個(gè)人名義容易借到資金。這是因?yàn)閭鶛?quán)人已經(jīng)普遍對(duì)政府的還款意愿和能力不再信任，而私人關(guān)系被看作具有更高的信用。事實(shí)上，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍靠每年的借款來(lái)運(yùn)轉(zhuǎn)，年終會(huì)還掉借款的一部分本金和利息，而在下一年繼續(xù)以高息借貸。雖然在我們2004年累計(jì)的債務(wù)統(tǒng)計(jì)上，這些債務(wù)并不算太高，但是由于“借新債還舊債”，利息滾動(dòng)、層層累積，政府工作人員每年的借款任務(wù)和指標(biāo)要遠(yuǎn)高于累計(jì)的負(fù)債數(shù)額。
“拖欠”也是一個(gè)類似借款的手段。由于缺少可用資金，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的作風(fēng)變得“無(wú)賴”化。吃飯欠飯館錢(qián)，開(kāi)會(huì)欠賓館錢(qián)，開(kāi)車欠加油站的油錢(qián)，可以說(shuō)是“能欠就欠”、“無(wú)所不欠”，其中最嚴(yán)重的就是工程隊(duì)欠款。無(wú)論是修路架橋、蓋樓建校，還是搞農(nóng)田水利，幾乎每個(gè)公共建設(shè)項(xiàng)目都有工程隊(duì)的欠款，這些欠款占到建設(shè)款的20%到80%不等。在我們調(diào)查的3省12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，幾乎沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)不拖欠工程款的。有個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說(shuō)，現(xiàn)在搞公共建設(shè)，最主要的就是要和包工頭“斗智斗勇”，騙得他先把活干了再說(shuō)。值得注意的是，工程隊(duì)欠款，名義上受損的是包工頭，實(shí)際受損的則是在建筑隊(duì)的農(nóng)民。
除了“借”和“欠”外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還有兩種辦法。一曰“跑”，就是利用各種關(guān)系，去上級(jí)部門(mén)跑項(xiàng)目、要資金。中央及省市財(cái)政支農(nóng)的資金有相當(dāng)大的比重是以項(xiàng)目的形式下達(dá)的。這些項(xiàng)目的資金分配有主觀上的隨意性。近年來(lái)，縣鄉(xiāng)基層政府越來(lái)越重視“跑項(xiàng)目”，有些地區(qū)甚至?xí)?duì)“跑”項(xiàng)目成功的官員有回扣和獎(jiǎng)勵(lì)。這不但使得上上下下設(shè)租、尋租之風(fēng)愈演愈烈，而且也使得項(xiàng)目資金被擠占、挪用來(lái)發(fā)工資、維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)等現(xiàn)象變得公開(kāi)化和普遍化?！芭堋卞X(qián)成風(fēng)的最大危害是，它嚴(yán)重影響到支農(nóng)資金的使用效率，使得最需要得到項(xiàng)目的地區(qū)項(xiàng)目資金貧乏，而最能“跑”的地區(qū)則項(xiàng)目成堆。二曰“賣(mài)”，就是變賣(mài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的固定資產(chǎn)或者一次性出讓固定資產(chǎn)的承包權(quán)。在這一點(diǎn)上，不同地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以說(shuō)是“各有奇招”。根據(jù)我們的調(diào)查，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)靠砍樹(shù)賣(mài)樹(shù)，有的靠出賣(mài)倒閉的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的廠房、土地，有的靠一次性出賣(mài)山林經(jīng)營(yíng)權(quán)，有的靠出讓水電站、水庫(kù)的承包權(quán)。這是把“家底”一次性吃光的做法。這種辦法無(wú)疑加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政“空殼化”的趨勢(shì)。
總而言之，稅費(fèi)改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為由向農(nóng)民收取稅費(fèi)一變而為借錢(qián)和“跑”錢(qián)。借錢(qián)和跑錢(qián)，一要靠上級(jí)政府，二要靠民間的有錢(qián)人。稅費(fèi)改革，在使得基層政府更加依賴于上級(jí)政府的意義上是一種集權(quán)化式的改革，它產(chǎn)生的另一個(gè)也許是更加深遠(yuǎn)的影響在于，基層政權(quán)運(yùn)作的基礎(chǔ)正在發(fā)生悄悄的改變，民間的富人和富裕階層正越來(lái)越成為鄉(xiāng)村兩級(jí)政府組織所依賴的對(duì)象。
中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和地方私營(yíng)企業(yè)的關(guān)系變得越來(lái)越復(fù)雜。一方面，企業(yè)上繳的工商稅收是政府財(cái)政收入的主體，政府的主要工作已經(jīng)轉(zhuǎn)移到“一切為了企業(yè)、為了企業(yè)一切和為了一切企業(yè)”上面來(lái)，
在上表中我們可以看到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府寧可借錢(qián)和欠款為招商引資征地或直接投入資金；另一方面，政府又依靠向企業(yè)借款來(lái)維持其自身的運(yùn)作。政府利用個(gè)人名義的高息借貸、拖欠工程款使得民間資本開(kāi)始變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“股東”。
九、結(jié)論：國(guó)家權(quán)力退出農(nóng)村？
在“以農(nóng)立國(guó)”的傳統(tǒng)社會(huì)，國(guó)家和農(nóng)民的關(guān)系主要表現(xiàn)為“汲取型關(guān)系”，即國(guó)家主要依靠從農(nóng)民身上收取的田賦和其他雜征、徭役維持政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)。近代以來(lái)，隨著工商業(yè)的發(fā)展，國(guó)家和農(nóng)民的關(guān)系發(fā)生了一些變化。在賦稅形態(tài)上，中央政府漸漸開(kāi)始依靠工商稅收和關(guān)稅，而農(nóng)業(yè)稅收則開(kāi)始成為地方政府的財(cái)政收入（瞿同祖，2003）。在清代雍正時(shí)期“火耗歸公”改革以前，基本不存在中央財(cái)政與地方財(cái)政的劃分，國(guó)家的田賦收入除用于支付官員俸祿、政府運(yùn)轉(zhuǎn)等開(kāi)支外，也會(huì)部分用于大型水利、道路設(shè)施、地方宗廟的建設(shè)，但是農(nóng)村的公共社會(huì)與公共服務(wù)大多靠農(nóng)民自己的村莊和士紳組織?！盎鸷臍w公”改革以后，“耗羨”這種田賦附加收入歸入地方財(cái)政，田賦正稅歸中央財(cái)政，初步建立了中央—地方的分權(quán)財(cái)政框架。地方財(cái)政除了支付官員的養(yǎng)廉銀外，留出一部分“公費(fèi)”用于地方社會(huì)的公共事務(wù)，這樣從財(cái)政體制上開(kāi)創(chuàng)了地方公共支出的先河，使得一部分從農(nóng)民手中收取的財(cái)政收入返回用于農(nóng)村的公共事務(wù)。在此后，隨著農(nóng)業(yè)收入逐漸歸入地方財(cái)政，地方政府對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的支出責(zé)任也變得越來(lái)越明確。自上個(gè)世紀(jì)50年代農(nóng)村合作社和人民公社成立以后，一直到稅費(fèi)改革以前，政府在農(nóng)村各種非稅收入（攤派和收費(fèi)）除了部分支付地方官員和政府的日常運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用外，另外一部分則用于農(nóng)村的公共事業(yè)。例如“五項(xiàng)統(tǒng)籌”就分別用于教育、道路、優(yōu)撫、民兵和計(jì)劃生育。1994年的分稅制改革正式而徹底地將農(nóng)業(yè)稅劃分為地方政府的收入，在各地的實(shí)踐中，農(nóng)業(yè)稅基本屬于縣鄉(xiāng)政府的收入。而三提五統(tǒng)及各種農(nóng)民負(fù)擔(dān)，則大部分屬于鄉(xiāng)村兩級(jí)政府組織的收入。整個(gè)財(cái)政體制在事權(quán)的安排（支出責(zé)任）上保持著較高程度的分權(quán)狀態(tài)，農(nóng)村的教育、衛(wèi)生、道路、水利大都采取“分級(jí)投入、分級(jí)管理”的形式。例如前面所說(shuō)的義務(wù)教育，就是縣政府負(fù)責(zé)高中、鄉(xiāng)政府負(fù)責(zé)初中，村級(jí)則負(fù)責(zé)農(nóng)村小學(xué)除公辦教師工資之外的日常投入，道路和水利設(shè)施也都按照其規(guī)模和覆蓋程度分級(jí)，跨村的道路、水庫(kù)、河壩定為鄉(xiāng)級(jí)，否則定為村級(jí)。衛(wèi)生也是如此，縣醫(yī)院、鄉(xiāng)級(jí)衛(wèi)生院和村級(jí)診所的投入和管理也分屬縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)。
這種劃分收入、分級(jí)投入的財(cái)政體制雖然與清中葉以前中央地方財(cái)政不分的體制很不相同，形成了帶有獨(dú)立性質(zhì)的地方預(yù)算，但是國(guó)家和農(nóng)民仍然維持著一種“汲取型”或“半汲取型”的關(guān)系。地方政府的農(nóng)業(yè)稅收和非稅收入的大部分用于養(yǎng)人和維持運(yùn)轉(zhuǎn)，小部分用于農(nóng)村公共事業(yè)。稅改以前，中西部地區(qū)的縣鄉(xiāng)政府預(yù)算基本上是所謂的“吃飯財(cái)政”。
從本文的分析可知，稅費(fèi)改革在減輕和取消農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，開(kāi)始對(duì)中央和地方政府、地方政府之間的關(guān)系產(chǎn)生巨大的影響，收入和支出的分權(quán)框架正在迅速消失，對(duì)于以農(nóng)業(yè)為主的縣鄉(xiāng)政府而言，其財(cái)政收入的主要部分開(kāi)始由農(nóng)業(yè)稅費(fèi)變成來(lái)自中央及上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付。而農(nóng)村公共事業(yè)的支出責(zé)任也在調(diào)整和改革中逐漸上移。以教育為例，實(shí)行“以縣為主”之后，由于許多縣級(jí)政府的財(cái)政收入仍然無(wú)力負(fù)擔(dān)巨大的教師工資支出，目前進(jìn)一步的改革正在醞釀之中，即考慮由中央或省級(jí)政府直接擔(dān)負(fù)農(nóng)村教師的工資支出。其他的許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支出責(zé)任也在逐漸上移到縣級(jí)政府。從這個(gè)意義上講，稅費(fèi)改革無(wú)疑是一種集權(quán)式的改革?！胺旨?jí)投入”的體制開(kāi)始被中央和高端地方政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付方式進(jìn)行投入的形式所取代。同時(shí)，從國(guó)家和農(nóng)民的關(guān)系角度看，這種收入和支出的新型框架呈現(xiàn)出不同于傳統(tǒng)的“汲取型”體制的新特點(diǎn)，即農(nóng)民不再成為地方政府財(cái)政的主要來(lái)源。
那么，在正在浮現(xiàn)和成形的新體制之下，國(guó)家和農(nóng)民的關(guān)系將會(huì)如何呢？
本文分析展示了制度變革和基層治理的復(fù)雜性。稅費(fèi)改革通過(guò)取消稅費(fèi)和加強(qiáng)政府間轉(zhuǎn)移支付來(lái)實(shí)現(xiàn)基層政府財(cái)政的公共管理和公共服務(wù)職能，力圖將國(guó)家—農(nóng)民的“汲取型”關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N“服務(wù)型”關(guān)系。在這個(gè)過(guò)程中，中央政府通過(guò)加強(qiáng)預(yù)算和預(yù)算外管理、轉(zhuǎn)移支付制度和對(duì)資金的監(jiān)管來(lái)控制地方政府的行為，而地方政府內(nèi)部的關(guān)系也發(fā)生了很大的調(diào)整和改變，其中縣鄉(xiāng)體制的調(diào)整、轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)和具體化，以及“以縣為主”、“工資統(tǒng)發(fā)”的改革都是為了配合稅費(fèi)改革的實(shí)行而做出的積極調(diào)整。改革取得了明顯的成效，即農(nóng)民負(fù)擔(dān)大為減輕，地區(qū)間均等化的轉(zhuǎn)移支付框架初步建立了起來(lái)，由上而下、用東到西的轉(zhuǎn)移支付資金替代農(nóng)民稅費(fèi)成為中西部地區(qū)基層政府財(cái)政收入的主要來(lái)源。但是，稅費(fèi)改革更深層次的目標(biāo)，即轉(zhuǎn)變基層政府職能、實(shí)現(xiàn)國(guó)家和農(nóng)民的“服務(wù)型”關(guān)系并沒(méi)有完成，而且出現(xiàn)了一些意外的后果，其中最為重要的就是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為中心的基層政府行為的“迷失”。通過(guò)本文的分析，我們看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在變得越來(lái)越“空殼化”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為則以四處借貸、向上“跑錢(qián)”為主，不但沒(méi)有轉(zhuǎn)變?yōu)檎?wù)農(nóng)村的行動(dòng)主體，而且正在和農(nóng)民脫離其舊有的聯(lián)系，變成了表面上看上去無(wú)關(guān)緊要、可有可無(wú)的一級(jí)政府組織。
中國(guó)幅員廣闊、人口眾多，四萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國(guó)家和農(nóng)民直接發(fā)生關(guān)系的節(jié)點(diǎn)。這些基層政府的行為一方面受到上級(jí)政府的監(jiān)管，另一方面則扎根于鄉(xiāng)村社會(huì)，是提供公共服務(wù)、維持社會(huì)穩(wěn)定、影響農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的基層治理的關(guān)鍵。減輕和取消農(nóng)民負(fù)擔(dān)，不等于取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。依靠治理規(guī)模在幾十萬(wàn)人、甚至上百萬(wàn)人口的縣級(jí)政府來(lái)提供不斷增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求的設(shè)想不但不現(xiàn)實(shí)，而且會(huì)使得整個(gè)國(guó)家政權(quán)“懸浮”于鄉(xiāng)村社會(huì)之上。從本文的分析來(lái)看，即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不被取消，“懸浮型”政權(quán)的特征也已經(jīng)越來(lái)越凸現(xiàn)出來(lái)。
在本文的分析中，我們可以體會(huì)到，稅費(fèi)改革及其轉(zhuǎn)移支付制度本身完備周詳，幾乎沒(méi)有設(shè)計(jì)上的漏洞，但是在實(shí)踐中的結(jié)果不能盡如人意，關(guān)鍵不是制度本身，而是制度背后所體現(xiàn)的理念和精神有問(wèn)題。
在中國(guó)這樣一個(gè)“單一式”財(cái)政體制的國(guó)家，任何制度改革中財(cái)政集權(quán)的理念在各級(jí)政府的層層操作中都容易變成“過(guò)度集權(quán)”。過(guò)度集權(quán)的后果就是“越俎代庖”，下級(jí)政府變得縛手縛腳。而之所以會(huì)出現(xiàn)過(guò)度集權(quán)，又是因?yàn)樵诩瘷?quán)體制下，既容易產(chǎn)生上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的不信任，又容易產(chǎn)生農(nóng)民對(duì)基層政府的不滿。這兩種看法和情緒的焦點(diǎn)就是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為中心的基層政府。稅費(fèi)改革表面上是國(guó)家和農(nóng)民關(guān)系的改革，實(shí)際上是針對(duì)基層政府的改革。改革的結(jié)果是使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于“半癱瘓”狀態(tài)，政府不是能夠更加完善、周密地提供公共服務(wù)、維持一方平安，而是在國(guó)家和農(nóng)民中間造成一種“真空”狀態(tài)，這是改革的意外后果。
稅費(fèi)改革的意義重大而深遠(yuǎn)，是中國(guó)歷史上前所未有的重大變革。但是這種改革要做到善始善終，關(guān)鍵是規(guī)范地方政府間關(guān)系和基層政府行為，但這并非設(shè)計(jì)一種滴水不漏的制度就能夠?qū)崿F(xiàn)。重要的是這種制度要為基層政府留出一定的靈活財(cái)力和活動(dòng)空間，讓基層政權(quán)自主、積極地運(yùn)轉(zhuǎn)，在此基礎(chǔ)上，制度規(guī)定于前，監(jiān)管跟蹤于后，才能夠擺脫“一收就死、一放就亂”的治理怪圈，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和繁榮。
（作者單位：北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《社會(huì)學(xué)研究》2006年第3期）
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