——基于廣東清遠和東莞基層改革的比較分析

摘要：基層治理是國家治理的重要組成部分。近年來，各地因地制宜、大膽創(chuàng)新，大力推進基層治理改革。從基層單元村小組的改革方向來看，廣東清遠和東莞兩個地區(qū)呈現(xiàn)出不同的改革取向，清遠通過“行政—自治”分離采取四個重心下移給村小組做“加法”，而東莞通過“政治—經(jīng)濟”分離以經(jīng)濟分社社長取代村小組長給村小組做“減法”。地方基層單元改革創(chuàng)新路徑的選擇邏輯包括：村民群體構(gòu)成影響單元規(guī)模選擇，經(jīng)濟發(fā)展水平形塑單元結(jié)構(gòu)組合，公共服務(wù)需求影響單元功能發(fā)揮?？傮w來看，地方在改革創(chuàng)新中要立足具體的社會治理條件，正視改革中出現(xiàn)的問題，厘清單元職能和拓展單元功能。

關(guān)鍵詞：基層治理；基本單元；村小組；村民自治；單元規(guī)模；單元結(jié)構(gòu)；單元功能

2019年10月31日，黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出：“健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機制，在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中廣泛實行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，拓寬人民群眾反映意見和建議的渠道，著力推進基層直接民主制度化、規(guī)范化、程序化?！碧岣呋鶎又卫砟芰κ峭七M國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個重要方面。近年來，在國家的重視引導(dǎo)和地方的實踐探索下，以村民自治、基層民主、協(xié)商治理為主題的基層治理創(chuàng)新案例層出不窮，基層治理的內(nèi)生需求和內(nèi)在活力得到充分體現(xiàn)。但縱觀各地的實踐經(jīng)驗我們發(fā)現(xiàn)，不同地方針對相同的治理單元卻采取了不同甚至是截然相反的改革措施，而觀察村小組的改革創(chuàng)新可以更好地認識和研究這一現(xiàn)象。發(fā)端于廣東清遠的“村民自治下沉”改革創(chuàng)新，通過將村委會下移到村小組或自然村一級和建立村民理事會等方式，加強村小組的建設(shè)，在村小組實現(xiàn)了激發(fā)自治活力和提升治理能力的目標(biāo)。而廣東東莞則實行“用經(jīng)濟分社社長代替村小組長”改革，既解決了歷史遺留問題，又促進了集體經(jīng)濟增長，取得了較好的改革成效。筆者擬通過對兩地改革舉措的比較來探究基層治理改革創(chuàng)新中地方對村小組單元路徑的選擇及邏輯。

以往學(xué)界對基層治理單元和村小組都進行了一系列的研究和探索。對基層治理單元的研究主要集中在以下三個方面。一是對單元規(guī)模的研究。鄧大才認為，基層治理單元規(guī)模設(shè)置受制于經(jīng)濟發(fā)展水平和行政與自治的均衡，隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，基層治理單元會逐步擴大，但在單元的具體設(shè)置上不應(yīng)忽略行政與自治的均衡，行政與自治的功能不能互相取代。對于單元上移或者下沉，陳明提出村民自治“單元下沉”更多意義應(yīng)該指向在微觀層面尋找中國農(nóng)村自治的制度原型與底色，突出的應(yīng)該是研究視角的“單元下沉”，而不是制度實踐中的單元“下沉”。李華胤從治理有效的視角提出我國農(nóng)村目前存在三種基層單元的重組路徑和治理取向，分別是“上移、擴大”的行政型治理、“下移、縮小”的自治型治理和行政—自治均衡型的治理。黃輝祥認為，村民自治單元調(diào)整應(yīng)遵循“因地制宜”“治理有效”和“自治落地”的原則。二是對單元功能和屬性的研究。鄧大才認為，基層治理單位具有行政、自治、經(jīng)濟和服務(wù)四種功能，在傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代國家演變過程中，“單單位治理”正轉(zhuǎn)向“多單位治理”，在“多單位治理”的演化中，單位的數(shù)量增長有一定的限度，但其功能的需求和增長則是無止境的。在他看來，中國基層治理單元會逐漸從整合性自治向多元性自治過渡，但過渡的速度、時間在地區(qū)之間會有一定的差異?；鶎又卫韱卧倪x擇取決于經(jīng)濟、社會的發(fā)展，歷史文化和人們的特定需求。侶傳振認為，農(nóng)村自治基本單元具有自治屬性、行政屬性和經(jīng)濟屬性，這些屬性與國家治理能力密切相關(guān)。隨著國家治理能力的增強，自治單元的屬性不斷增多，屬性內(nèi)容不斷轉(zhuǎn)變，但國家能力存在一定的限度，要合理利用自治單元的多種屬性，促進村民自治真正落地，實現(xiàn)與國家治理的良性互動。三是對單元有效性的研究。胡平江認為，基本單元的形成是國家權(quán)力和社會認同共同作用的結(jié)果，其有效性取決于治理主體是否獨立、治理規(guī)則是否具有公共性、治理秩序是否能夠有效供給三個維度。現(xiàn)代社會的基本單元不僅應(yīng)該考慮到歷史延續(xù)與群眾參與問題，還應(yīng)該考慮到現(xiàn)代國家治理的需要。李華胤認為，規(guī)模、聯(lián)結(jié)是單元有效性的兩個變量，共同影響自治單元和村民自治的有效性。

對村小組的研究則主要集中在以下幾個方面。一是對村小組共同體的研究。在程同順和趙一瑋看來，村小組是一個天然的利益共同體，村小組在村級利益表達和相關(guān)政策執(zhí)行中發(fā)揮的功能對維持穩(wěn)定、高效的村民自治體系具有不可或缺的作用，應(yīng)進一步明確村委會與村小組的關(guān)系，加強村小組建設(shè)。徐勇和周青年認為，村小組是最緊密的經(jīng)濟、社會和文化共同體，以組為基礎(chǔ)設(shè)立村民理事會，更多是基于農(nóng)村社會內(nèi)部的現(xiàn)實需求，這是村民作為社會主體參與公共事務(wù)管理、共同建設(shè)美好家園可持續(xù)的動力。二是對村小組能力和功能的研究。李永萍和慈勤英通過對川西平原村小組的研究，認為村小組是鄉(xiāng)村治理體系中最基層的治理單元，其有效治理體現(xiàn)在組織動員能力、秩序維持能力和利益平衡能力等方面，村小組的治理能力有賴于治理過程中治理主體、治理資源、治理動力和治理合法性四個維度的共同作用。王德?；谥卫砉δ艿囊暯钦J為，中部農(nóng)村的村組兩級組織分別建立在“熟人社會—半熟人社會”的基礎(chǔ)之上，承擔(dān)著政策性和公益性兩種不同的治理功能。村級組織遵循現(xiàn)代公共規(guī)則和生活邏輯，村小組則主要遵循生活邏輯，通過內(nèi)化自己人的機制實施治理。三是對村小組長的研究。田先紅認為，村民組長制度仍然具有很強的生命力，取消村民組長制度會導(dǎo)致制度變遷成本過高、基層治理弱化和村莊本土資源遭受破壞等問題，應(yīng)堅持“大組長、小村部”，完善村組制度，健全村級組織。

綜上所述，學(xué)者們對基層治理單元的研究大都集中在對規(guī)模、屬性、功能和有效性的靜態(tài)研究上，并未從動態(tài)的視角去探討地方在基層治理改革中對基層治理單元進行改革的路徑及其邏輯。學(xué)者們都肯定了村小組作為農(nóng)民生產(chǎn)、生活的共同體所具有的治理功能，但并未注意到目前有的地方正在弱化村小組功能這一現(xiàn)實。基于此，本文擬在既有研究的基礎(chǔ)上，以廣東清遠和東莞兩地案例作為分析對象，探究二者在基層治理改革創(chuàng)新中村小組單元的改革路徑及選擇邏輯。本文的經(jīng)驗材料源于筆者于2016年在清遠和2019年在東莞的實地調(diào)研。期間，筆者走訪了清遠的英德市、連州市和佛岡縣，東莞的厚街鎮(zhèn)、石排鎮(zhèn)、麻涌鎮(zhèn)、常平鎮(zhèn)等多個鎮(zhèn)村，訪談人員涉及市縣領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、村干部、普通村民等。

二、村小組單元設(shè)置的兩種路徑

廣東省是我國基層治理改革創(chuàng)新的大省，多個地市都根據(jù)地方實際情況進行了以提升基層治理能力為主的改革創(chuàng)新。清遠市位于粵北，以山區(qū)為主，下轄1022個行政村，村莊管轄范圍一般都在幾十公里左右，村莊大的有近萬人，小的也有上千人，各自然村相距較遠，居住相對分散。東莞市位于珠三角地區(qū)，全市共轄4個街道、28個鎮(zhèn)，外來務(wù)工人口較多，號稱“世界工廠”，村莊經(jīng)濟較為發(fā)達，且多數(shù)村莊存在規(guī)模較大的村—組兩級集體經(jīng)濟。近年來，兩個地區(qū)都在基層治理改革方面有所創(chuàng)新，但對于村小組這一基層治理單元的設(shè)置，兩地采取了完全不同的改革措施。具體來看，清遠側(cè)重的是“行政—自治”分離，而東莞側(cè)重的是“政治—經(jīng)濟”分離。

（一）“行政-自治”分離下的清遠“加法”

中國農(nóng)村基層存在兩類基本單元，即國家建構(gòu)的行政單元和自然形成的自然單元，前者具有行政性治理功能，后者則具有自治性治理功能；從長期來看，兩者的功能互補，且存在此消彼長的趨勢。清遠地區(qū)的農(nóng)村面臨的主要問題是基層單元行政職能與自治功能之間存在明顯的張力。在過去，清遠市的大多數(shù)農(nóng)村行政凌駕于自治之上，自治日趨虛化和形式化情況普遍存在，具體表現(xiàn)為基層黨組織軟弱渙散、村委會行政化嚴重、村集體經(jīng)濟薄弱和公共服務(wù)享受不均等。為了解決這些問題，提升基層治理能力，清遠市自發(fā)探索進行基層治理改革，2012年11月印發(fā)了《關(guān)于完善基層組織建設(shè)推進農(nóng)村綜合改革的意見》，提出并推行村民自治下移。2013年10月開始在英德市西牛鎮(zhèn)、佛岡縣石角鎮(zhèn)和連州市九陂鎮(zhèn)的6個村進行試點。經(jīng)過一系列探索，將改革經(jīng)驗總結(jié)為“四個重心下移”，即村民自治重心下移、農(nóng)村公共服務(wù)和社會管理重心下移、黨組織設(shè)置重心下移和發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟重心下移。

從村—組關(guān)系來看，清遠在村小組層面采取的是做“加法”。首先，增加組織力量，在村小組增設(shè)黨支部、村民理事會和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。清遠市改變了以往僅在行政村建立黨支部的做法，通過設(shè)立“黨總支—黨支部”，將黨支部下沉到村小組一級，將支部建設(shè)融入村落發(fā)展，將支部引領(lǐng)落實于日常生活，化解黨組織脫離黨員和群眾的危險；重新構(gòu)建起黨支部、黨員和群眾的利益共同體，充分發(fā)揮村黨支部在基層組織和農(nóng)村各項工作中的核心領(lǐng)導(dǎo)作用。通過在村小組建立理事會，搭建了平臺，聚攏了人心。理事會作為農(nóng)民群眾的自治組織，在倡導(dǎo)農(nóng)民共議、引導(dǎo)農(nóng)民共籌和帶領(lǐng)農(nóng)民共建方面具有特殊優(yōu)勢。理事會以尊重農(nóng)民發(fā)展意愿為前提，鼓勵農(nóng)民參與村莊公共事務(wù)，實現(xiàn)共理共管。村小組集體經(jīng)濟組織的建立體現(xiàn)了充分尊重農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)在村小組的事實，通過經(jīng)濟載體盤活村莊土地資源和壯大集體經(jīng)濟實力。其次，增加人員力量，在村小組增加了村小組黨支部書記、理事長和經(jīng)濟社長。村小組在原來只有一個小組長的基礎(chǔ)上實現(xiàn)了組織和人員的擴展，并承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。清遠改革取得了一定成效，包括強化了黨在農(nóng)村基層的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，增強了村級組織的自治能力，促進了村集體經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民增收致富。由此，清遠的地方探索實踐上升為國家政策，2014—2018年四年的中央一號文件都以不同的表述方式提出開展以村小組或自然村為基本單元的村民自治試點工作。

清遠針對當(dāng)?shù)剞r(nóng)村存在的自治懸浮、自治虛化問題，將改革落腳在“行政—自治”分離方面，通過對村小組在組織、人員和經(jīng)濟上做“加法”，最大程度激活村小組的內(nèi)生動力，進而通過激活村民自治來有效解決地方難題。

（二）“政治—經(jīng)濟”分離下的東莞“減法”

在治理單元改革實踐中出現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展權(quán)上收和社會治理權(quán)責(zé)下移的雙重變奏。東莞改革的路徑正呈現(xiàn)出經(jīng)濟發(fā)展權(quán)上收的態(tài)勢。以往，東莞市的多數(shù)農(nóng)村在基層治理方面都存在著行政經(jīng)費開支較大、選舉拉票賄選普遍、村民分紅矛盾較多等問題。為了有效解決這些問題，東莞市立足實際，于2009年3月出臺《關(guān)于推進村級體制改革試點工作的意見》，明確提出從2009年7月由厚街和黃江兩鎮(zhèn)領(lǐng)銜試點工作；2010年8月17日，經(jīng)調(diào)整修訂的《厚街鎮(zhèn)村級體制改革試點工作方案（討論稿）》出爐，標(biāo)志著厚街全面鋪開東莞村級體制改革試點工作。試點明確規(guī)定，此后不再選舉村小組長，而是通過“進、聘、轉(zhuǎn)、退”的方式來解決村小組長的進退問題。以厚街白濠社區(qū)為例，原先該社區(qū)下設(shè)7個村小組，每個小組設(shè)一名組長，兩名副組長。村小組取消以后，7名組長達到法定退休年齡，自動退休；兩名副組長通過競聘，其中一人成為社區(qū)委派理事負責(zé)打理村小組的經(jīng)濟事務(wù)。

從村—組關(guān)系來看，東莞在村小組層面采取的是做“減法”。一是減少集體經(jīng)濟組織。農(nóng)村從過去的村—組兩級經(jīng)濟通過“集體經(jīng)濟社區(qū)統(tǒng)籌”的改革推進組級經(jīng)濟并入村級集體經(jīng)濟，但這項措施并非一刀切，而是根據(jù)村組實際情況，對于原先村小組發(fā)展相對均衡的村莊，原村小組的資產(chǎn)、資源一次性并入股份經(jīng)濟聯(lián)合社；而對于原先村小組發(fā)展不均衡、存在差距較大的行政村，則采取設(shè)立經(jīng)濟聯(lián)合社分社的形式，實現(xiàn)集體經(jīng)濟由兩級核算向行政村一級核算過渡。二是減少人員。東莞市大多數(shù)村莊除了有兩委干部外，還有治安隊、護村隊等，少的有30～50人，多的有100人以上。改革后，除了不再設(shè)立小組長外，治安員招聘也由各片區(qū)派出所統(tǒng)籌，村莊不再單獨招聘治安員，行政人員大大減少。三是減少經(jīng)費。人員的減少意味著工資開支的減少，厚街全鎮(zhèn)23個社區(qū)，改革之后行政經(jīng)費支出總額減少幾千萬元。上述改革取得了一定成效，具體包括減少了村小組選舉的家族角力、降低了行政成本、提升了行政效率、鎮(zhèn)村資源重組實現(xiàn)了鎮(zhèn)村雙贏格局。

東莞針對當(dāng)?shù)剞r(nóng)村存在的行政效率低下、利益矛盾擴大等問題，將改革落腳在“政治—經(jīng)濟”分離方面，通過設(shè)立經(jīng)濟聯(lián)合社和分社，取消村小組長代之以經(jīng)濟分社社長，對村小組在組織上、人員上和經(jīng)濟上做“減法”，提高了行政效率，通過經(jīng)濟引領(lǐng)來帶動村組發(fā)展。

（三）兩地單元改革路徑的限度

清遠和東莞根據(jù)本地實際進行基層治理創(chuàng)新，取得了一定的成效，但也面臨著不小的困難和挑戰(zhàn)。正如有學(xué)者認為，無論從清遠自身的實踐還是從全國實踐來看，清遠的村小組自治仍存在體制上的障礙、黨建上的問題、財政上的困難和人才上的匱乏，以村小組或自然村為基本單元的村民自治并不具有普遍性和可行性。而東莞市的改革同樣面臨著困難和挑戰(zhàn)：一是有的村小組之間經(jīng)濟水平差距較大，利益難以協(xié)調(diào)。經(jīng)濟發(fā)達的村小組每個村民的平均資產(chǎn)高達10萬元，而經(jīng)濟欠發(fā)達的村小組村民的平均資產(chǎn)只有幾千元，村小組合并后實行統(tǒng)一分紅，發(fā)展較好的村小組村民必然會有抵觸情緒。二是取消村小組長代之以經(jīng)濟分社理事之后，村小組只具有經(jīng)濟職能，而社會職能缺失，行政人員不變甚至減少，要做的事情更多責(zé)任也更大，容易誘發(fā)新的矛盾。政經(jīng)分離后村莊呈現(xiàn)出“經(jīng)濟強而社會弱”的自治格局，形成“經(jīng)濟自治消解社會自治”的現(xiàn)象，突出表現(xiàn)為規(guī)則程序懸浮與自治價值消解、民主的功利化與治理效應(yīng)抵消、自治空間縮減與融合治理失效。

不可否認的是，改革過程中必然會遇到各種問題，關(guān)鍵是各級政府如何面對和解決這些問題。中國地域遼闊，區(qū)域農(nóng)村各具特點，改革舉措應(yīng)緊密結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H。清遠改革激發(fā)出來的農(nóng)村活力表明，當(dāng)?shù)噩F(xiàn)階段仍然需要進行“行政—自治”分離；而東莞地區(qū)的農(nóng)村已經(jīng)沒有可供開發(fā)的土地，通過鎮(zhèn)政府的統(tǒng)籌、整合，引進好的項目實現(xiàn)鎮(zhèn)村分利的雙贏模式符合當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展趨勢。顯然，不能因為出現(xiàn)一些伴生性問題就忽視改革成果甚至否認改革，應(yīng)積極探究地方改革路徑的選擇邏輯以及如何調(diào)整下一步的改革路徑。

三、基層治理路徑的選擇邏輯

本文所討論的基本單元是聚焦于我國基層治理單元演變中不可缺少的村小組單元。通過比較廣東省清遠市和東莞市的基層治理改革創(chuàng)新特別是針對其在村小組一級采取的截然不同的改革路徑可以發(fā)現(xiàn)，各地對村小組的單元設(shè)置受當(dāng)?shù)剞r(nóng)村村民群體構(gòu)成、村莊經(jīng)濟發(fā)展水平和村民對公共服務(wù)需求的影響，并由此決定了基層在改革中所選擇的單元規(guī)模、單元組合和單元功能。通過結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，適應(yīng)當(dāng)?shù)匕l(fā)展需求，改革實現(xiàn)了激活土地要素、激發(fā)農(nóng)村活力、提升農(nóng)民生活水平的目標(biāo)。

（一）村民群體構(gòu)成影響單元規(guī)模選擇

密爾認為，有效參與和治理規(guī)模有關(guān)，“在面積和人口超過一個小市鎮(zhèn)的社會里，除公共事務(wù)的某些極次要的部分外，所有的人親自參加公共事務(wù)是不可能的”。托克維爾在對美國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行考察的基礎(chǔ)上提出：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)是自然界中只要有人集聚就能自行組織起來的唯一聯(lián)合體”“其人口一般為兩三千人，其面積并未大得使全體居民無法實現(xiàn)其共同利益的地步；居民人數(shù)也足以使居民確實能從鄉(xiāng)親中選出良好的行政管理人員。”美國學(xué)者達爾對治理規(guī)模與民主的關(guān)系進行考察，發(fā)現(xiàn)在一個國家之內(nèi)，為了使參與和效能感的價值最大化，可能需要的單位大大小于通常假設(shè)的規(guī)模。可見，從治理有效的視角看，基本單元的特點是規(guī)模最小且不可再細分，相對較小規(guī)模的單元更加有助于實現(xiàn)有效治理。在清遠市和東莞市關(guān)于單元設(shè)置的改革方面，單元規(guī)模是一個重要的考慮因素，而單元規(guī)模的選擇邏輯則深受當(dāng)?shù)剞r(nóng)村村民群體構(gòu)成的影響。

清遠的單元選擇是小規(guī)模的村小組。清遠市大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的村民群體構(gòu)成是“農(nóng)村留守人口+外出返鄉(xiāng)人員”。從村民對村莊的認同感來看，本地的留守人口多為“386199部隊”，他們?nèi)粘Ｉ詈徒煌秶酁槭烊松鐣拇逍〗M或自然村，不關(guān)心行政村的公共事務(wù)，也不具有參與行政村公共事務(wù)的能力，對村小組的集體認同高于行政村。外出返鄉(xiāng)人口大多是在外工作取得一定成就想回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)的群體，部分外出返鄉(xiāng)能人作為新鄉(xiāng)賢，能為村小組或自然村的發(fā)展作出較大的貢獻。以清遠市的中華里村為例，中華里村位于佛岡縣，大量村民外出務(wù)工，雖然物質(zhì)生活較為富裕但精神生活卻相對貧乏，村莊人心渙散，村民沉迷賭博。后來，以返鄉(xiāng)能人李庚原為代表的新鄉(xiāng)賢通過搭建村民理事會，聚合村莊人力、物力、財力，開展共建、共理、共管，使村莊生產(chǎn)生活條件與村容村貌大為改善。清遠市采取“行政—自治”分離，村民自治下沉到村小組一級的改革路徑，讓村民群體回歸到極具認同感的村小組單元，適宜的單元規(guī)模激發(fā)了村小組的內(nèi)生活力，村集體經(jīng)濟日益壯大，村民生活水平顯著提高。

東莞的單元選擇是較大規(guī)模的網(wǎng)格，村莊下轄也有村民小組。東莞市的村民群體構(gòu)成是“本地戶籍人口+外來務(wù)工人員”。從村民對村莊的認同感來看，由于外來人員較多，原來的村小組因為歷史、產(chǎn)權(quán)等因素?zé)o法將外來人員納入其中，外來務(wù)工人員始終被排除在村小組單元之外，無法參與到農(nóng)村社會的有效治理當(dāng)中。東莞市采取“政治—經(jīng)濟”分離，取消村民小組長，代之以經(jīng)濟分社社長，原有的村小組保留經(jīng)濟職能，實行經(jīng)濟自治，而在社會治理的單元規(guī)模選擇上以網(wǎng)格代替村小組，一個網(wǎng)格通常由2～3個村小組構(gòu)成，設(shè)立網(wǎng)格長和網(wǎng)格員，負責(zé)網(wǎng)格房屋信息核查、企業(yè)資料錄入、消防安全檢查、矛盾糾紛調(diào)解和環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)督等多項事務(wù)。以東莞市的橋梓村為例，橋梓村位于常平鎮(zhèn)，面積1.75平方公里，村中戶籍人口2600多人，華僑和港澳同胞3000多人，外來人員高達10000人以上。橋梓村原來下轄7個村小組，后重新進行單元設(shè)置，分為3個網(wǎng)格，設(shè)6名網(wǎng)格員，聘用新莞人作為工作人員，充分吸納外來人口參與村莊事務(wù)，形成了新老莞人共同參與的基層治理新格局?？梢?，兩個地方的村民群體構(gòu)成不同，所選擇的基本單元規(guī)模也不一樣。

（二）經(jīng)濟發(fā)展水平形塑單元結(jié)構(gòu)組合

基層治理單元規(guī)模設(shè)置受制于經(jīng)濟發(fā)展水平，隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，基層治理單元會逐漸擴大。學(xué)者們探討了經(jīng)濟發(fā)展水平與治理單元規(guī)模之間的關(guān)系，但并未關(guān)注和探討經(jīng)濟發(fā)展水平與地方單元結(jié)構(gòu)組合形式之間的關(guān)系。清遠市和東莞市呈現(xiàn)出兩種完全不同的經(jīng)濟發(fā)展方式，前者為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，后者為工業(yè)經(jīng)濟。清遠市大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟收入來源為山林出租、土地發(fā)包，收入普遍較低，村民的收入主要來源于種植農(nóng)作物、經(jīng)濟作物和外出務(wù)工。如，英德市禾灣村2013年村集體經(jīng)濟收入21萬元，人均純收入為7000元/年；佛岡縣石角鎮(zhèn)大田村在2013—2016年村集體經(jīng)濟收入分別為40137.1元、63242.6元、42337.8元、57849.2元，在5萬元上下浮動。而東莞市農(nóng)村的村集體收入來源為廠房出租、企業(yè)項目引進，收入相對較高，村民的收入主要依靠房屋出租、村組分紅和就地務(wù)工。如，常平鎮(zhèn)橋梓村2018年的村集體收入達到4000萬元，石排鎮(zhèn)埔心村、橫山村、谷嚇村、燕窩村2017年的村組兩級經(jīng)營總收入分別為3280萬元、2500萬元、2366萬元、1944萬元。

兩地經(jīng)濟發(fā)展方式和經(jīng)濟發(fā)展水平都呈現(xiàn)較大差距。清遠市在經(jīng)濟發(fā)展上更依賴產(chǎn)權(quán)與治權(quán)合一，發(fā)展村組集體經(jīng)濟，產(chǎn)權(quán)在村小組一級，更容易在村小組內(nèi)部實現(xiàn)土地整合和資金整合。清遠市將改革重點放在村—組關(guān)系上，強化村—組合作結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展村小組集體經(jīng)濟，提升村小組經(jīng)濟內(nèi)生活力。東莞市則側(cè)重于鎮(zhèn)—村關(guān)系改革。首先，自2009年起，東莞市開始推進“擴權(quán)強鎮(zhèn)試點”和“村級體制改革”，形成了市—鎮(zhèn)—村三級扁平化的治理架構(gòu)。與此同時，逐步取消村民小組，用經(jīng)濟分社社長代替村民小組長，更便于鄉(xiāng)鎮(zhèn)靈活治理和統(tǒng)籌管理。其次，整合組織資源，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村莊—網(wǎng)格三者各自的職責(zé)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，通過整合不同部門功能，多部門聯(lián)合，節(jié)省行政資源，提高服務(wù)效率；村莊層面，通過村級組織分工、分類服務(wù)，根據(jù)村民所需要的服務(wù)類型，探索市場化、社會化、行政化等多種服務(wù)模式，實現(xiàn)村級專業(yè)化治理；在網(wǎng)格層面，綜合利用網(wǎng)格管理系統(tǒng)，探索發(fā)揮“一格多元”功能?？梢?，在鎮(zhèn)—村—組縱向鏈條中，地方的經(jīng)濟發(fā)展方式和經(jīng)濟發(fā)展水平形塑了基層單元結(jié)構(gòu)組合，通過優(yōu)化單元組合方式實現(xiàn)有效治理。

（三）公共服務(wù)需求影響單元功能的發(fā)揮

基本單元的特點是有一定的公共生活，人們聚集或者組織在一起就是為了實現(xiàn)公共生活，沒有公共生活的群體不能稱為基本單元。各個地區(qū)的村民群體構(gòu)成和經(jīng)濟發(fā)展水平不同，所以公共服務(wù)需求也會有所不同。關(guān)于地方提供公共服務(wù)的路徑，胡平江認為，“單元上移”是強化國家對基本單元的控制，使國家資源更集中、高效地投入，“單元下沉”是國家將基本單元的劃定權(quán)讓渡給社會，以此激活社會資源的自我供給能力。由此可見，資源配置高效化和資源供給社會化是地方提供公共服務(wù)的兩條有效路徑，其選擇邏輯取決于地方改革發(fā)展是靠行政效率推動還是靠自治活力推動。

清遠市和東莞市恰好選擇了兩種不同的公共服務(wù)路徑。在清遠，村組較低的集體收入導(dǎo)致村民所需的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)無法由村組自身來承擔(dān)，大多數(shù)村莊都要依靠政府的轉(zhuǎn)移支付、新農(nóng)村建設(shè)等項目支持。清遠市在村小組建立黨支部和理事會，激發(fā)村小組發(fā)展動力，通過村小組籌工籌勞開展土地整合、拆舊建新、修繕路橋等公共事務(wù)，政府“以獎代補”最大程度激發(fā)村組活力，積極發(fā)揮農(nóng)民主體性作用，實現(xiàn)資源供給社會化。如佛岡縣同興村在村民理事會的帶領(lǐng)下，對農(nóng)戶156 間舊屋危房進行拆并后實施統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，利用新整合的宅基地資源，建成村莊文化室、籃球場、健身廣場和公園等基礎(chǔ)設(shè)施，村莊面貌大為改善。在東莞市，政府在整合資源的基礎(chǔ)上通過建立服務(wù)清單制度、創(chuàng)新服務(wù)供給制度來為村民提供公共服務(wù)，同時，村集體自身有較大的財力支持村莊的公共事務(wù)和提升公共服務(wù)供給水平。東莞市將村小組的經(jīng)濟統(tǒng)合到村一級，可以克服分散的村小組決策帶來的摩擦和阻力，提高村莊的資源統(tǒng)籌和整合能力，在公共服務(wù)的分配和安排上可以更好地實現(xiàn)均等化，在村級土地資源的利用上可以更好地打通既有的瓶頸，實現(xiàn)整片開發(fā)、綜合開發(fā)，提高經(jīng)濟效益。可見，清遠市和東莞市都面臨著提升農(nóng)村公共服務(wù)水平的需求。清遠市側(cè)重于發(fā)揮單元的自治功能，選擇在村小組層面激活村民內(nèi)動力，通過村民自發(fā)籌工籌勞參與到村莊公共事務(wù)中來；而東莞市側(cè)重于發(fā)揮單元的行政功能，選擇從行政村層面整體統(tǒng)籌和落實網(wǎng)格單元來更好地實現(xiàn)公共服務(wù)均等化。二者處于經(jīng)濟水平發(fā)展的不同階段，不同的基礎(chǔ)條件決定了清遠市通過發(fā)揮單元的自治功能，選擇了公共服務(wù)資源供給社會化；而東莞市通過發(fā)揮單元的行政功能，選擇了公共服務(wù)資源配置高效化。

四、結(jié)論與討論

（一）立足具體的社會治理條件是單元設(shè)置的前提

從我國的實際情況來看，社會區(qū)域的復(fù)雜性決定了基層社會治理樣態(tài)的豐富性。因此，深入推進基層改革、提升基層治理能力需要為地方探索留出空間，堅持實事求是，鼓勵各地因地制宜、大膽創(chuàng)新。具體到農(nóng)村改革方面，有學(xué)者關(guān)注到改革應(yīng)尊重地方社會治理條件，如印子提出優(yōu)化村組治理的可行路徑，是對我國農(nóng)村治理現(xiàn)狀保持類型化的理解思路，結(jié)合具體的社會治理條件，來思考鄉(xiāng)村治理體系的重構(gòu)，為村組治理的運行提供合適的治理空間和制度環(huán)境。各個地區(qū)的社會基礎(chǔ)不同，村民群體構(gòu)成、經(jīng)濟發(fā)展水平和公共服務(wù)需求也不一樣，這直接影響到基層改革過程中單元規(guī)模的選擇、單元結(jié)構(gòu)的組合和單元功能的發(fā)揮。地方在進行基層治理創(chuàng)新時要充分尊重地方底色與特色，最大程度地爭取村民的認同和支持，正確把握地方的經(jīng)濟發(fā)展水平和發(fā)展形勢，提升公共服務(wù)水平。

（二）正視改革中出現(xiàn)的問題是治理創(chuàng)新的重點

地方治理創(chuàng)新具有實際性和靈活性，要直擊改革過程中出現(xiàn)的痛點和難點。自治重心下移后的村民自治依然面臨著新的結(jié)構(gòu)性困境與挑戰(zhàn)，分別為動力機制缺失、人才難接續(xù)和再度行政化，具體體現(xiàn)在理事會成員全憑公益心、能人外流下的精英匱乏和自治組織承擔(dān)上級事務(wù)變多。此外，清遠市強化村民自治面臨的問題還有政策銜接不順暢等；東莞市取消村小組選舉同樣也面臨著一系列后續(xù)問題，如行政村工作壓力增大、村小組社會治理職能缺失和新老莞人融合度低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊和村小組在公共服務(wù)提供方面的責(zé)任和義務(wù)尚未明確和理順等。具體體現(xiàn)在還未理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊和小組在公共服務(wù)提供方面的責(zé)任和義務(wù)。弱村組、強街鎮(zhèn)的改革路徑雖然提升了行政效率和加快了經(jīng)濟發(fā)展，但社會根基的削弱導(dǎo)致村小組日益缺乏社會活力，村莊當(dāng)“保姆”村民當(dāng)“懶漢”的現(xiàn)象隨處可見。兩個地區(qū)應(yīng)當(dāng)正確對待改革創(chuàng)新過程中出現(xiàn)的新現(xiàn)象和新問題，及時轉(zhuǎn)換改革思路，調(diào)整改革策略，確保改革成果。

（三）厘清單元職能和拓展單元功能是單元調(diào)整的關(guān)鍵

在基層治理改革中，地方需要認識到單元的限度，厘清單元職能和拓展單元功能是有效的解決辦法之一。一方面，厘清職能分工，實現(xiàn)權(quán)責(zé)明晰。清遠市應(yīng)進一步理順村委會和村民理事會之間的職能分工，從體制上明確二者的權(quán)責(zé)清單，確保村民理事會的自治作用得到有效發(fā)揮，避免理事會再度行政化。東莞市經(jīng)濟發(fā)展水平較高導(dǎo)致所需的公共服務(wù)也較多，大多數(shù)村組都承擔(dān)了大量的公共職能，如消防、安全監(jiān)管等，需要理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村莊—小組三者在公共服務(wù)提供方面的責(zé)任和義務(wù)，處理好三者之間既分工又合作的關(guān)系。另一方面，確定單元性質(zhì)，實現(xiàn)功能整合。地方在治理改革創(chuàng)新中，避免用單一視角看問題，不能僅僅從“行政—自治”分離或者“政治—經(jīng)濟”分離來確定改革思路，要培育多功能的單元。清遠市的村小組在自治能力較強的基礎(chǔ)上積極發(fā)揮經(jīng)濟功能，東莞市行政村在經(jīng)濟效率較高的基礎(chǔ)上積極發(fā)揮社會職能，如此方能確?；鶎又卫砀母锏捻樌七M。

注釋：

（1） 本文所使用的實際案例和相關(guān)數(shù)據(jù)均來源于筆者的實證調(diào)查，由地方政府提供和訪談所得，文中不再單獨注釋。筆者所在的華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院調(diào)研團隊在清遠市調(diào)研的相關(guān)成果已匯編于調(diào)研報告《清遠改革：以治理有效引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興》。

（作者劉義強系華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院教授、博士生導(dǎo)師，朱露系華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院博士生；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《求實》2021年第3期）

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