在全面建成小康社會的背景下，城鄉(xiāng)之間的差距主要表現(xiàn)在公共產(chǎn)品供給的各個方面。進入21世紀以來，尤其是黨的十八大以來，新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險等制度全面建立并實現(xiàn)了城鄉(xiāng)并軌，主要差距表現(xiàn)為城鄉(xiāng)居民的個人繳費額度和政府補助力度不同。在交通、飲水、供電、能源、通訊和人居環(huán)境六個方面均取得了重大進展，但城鄉(xiāng)差距仍較突出。未來中國農(nóng)村的發(fā)展，要強化“融合”理念，實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的全面供給，從投入、人才、改革等方面補齊農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的“短板”，把農(nóng)村人居環(huán)境改善放在公共服務(wù)的突出位置。

2020年是全面建成小康社會的收官之年。自黨的十六大提出全面建成小康社會目標(biāo)后，隨著旨在調(diào)整傾斜城鄉(xiāng)關(guān)系政策的實施，農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的環(huán)境得到了極大的改善，工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間的差距不斷縮小。但正如《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》所指出的：“城鄉(xiāng)要素流動不順暢、公共資源配置不合理等問題依然突出，影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制障礙尚未根本消除”，中國的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化還要突破很多重大問題。黨的十九大報告指出：“解決人民溫飽問題、人民生活總體上達到小康水平這兩個目標(biāo)已提前實現(xiàn)?！背青l(xiāng)之間的差距，除了收入差距外，主要表現(xiàn)在公共產(chǎn)品供給的差距上。本文擬討論在全面建成小康社會的大背景下，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給和城市之間的差距以及要解決的關(guān)鍵問題，并在此基礎(chǔ)上提出若干政策建議。

一、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的理論分析

“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”。廣大農(nóng)民全面實現(xiàn)小康，是實現(xiàn)黨的十九大提出的“到建黨一百年時建成經(jīng)濟更加發(fā)展、民主更加健全、科教更加進步、文化更加繁榮、社會更加和諧、人民生活更加殷實的小康社會”目標(biāo)的關(guān)鍵。從農(nóng)民收入角度看，黨的十八大提出到2020年要實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番的全面小康社會目標(biāo)。2010年我國農(nóng)民人均純收入為5919元，按照人均可支配收入為人均純收入1.06倍的經(jīng)驗數(shù)據(jù)，可推算2010年農(nóng)民人均可支配收入為6274元；2019年全國農(nóng)民人均可支配收入為16021元，按照2010年不變價格計算為12813.7元，超過2010年農(nóng)民人均可支配收入的2倍，提前實現(xiàn)了黨的十八大提出的收入倍增目標(biāo)。從收入差距看，2009年城鄉(xiāng)居民收入比為3.33：1，此后連續(xù)10年農(nóng)村居民收入增長速度均超過城鎮(zhèn)居民，2019年二者之比降低為2.64：1。而且，2010-2019年，農(nóng)民人均純收入（可支配收入）有9年超過國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長速度，僅2018年和國內(nèi)生產(chǎn)總值增長速度相同。

然而，收入只是人的發(fā)展的條件之一。諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者阿馬蒂亞?森在對中國和印度的經(jīng)濟社會狀況進行比較時指出：“中國的健康條件，由于改革前當(dāng)局對醫(yī)療保健像對教育一樣作了社會投入，也比印度好得多。說來奇怪，盡管這種投入的初衷并不是協(xié)助市場導(dǎo)向型經(jīng)濟增長，但它卻創(chuàng)造了在這個國家轉(zhuǎn)向市場化之后可以投入動態(tài)運用的社會機會。印度社會的落后，表現(xiàn)在精英主義地過分注重高等教育而嚴重忽視中小學(xué)教育，以及嚴重忽視基本醫(yī)療保健，使得它在取得共享型經(jīng)濟發(fā)展方面缺乏準備?！币虼?，他認為：“扶持導(dǎo)致的過程作為一條發(fā)展道路所取得的成功，確實指明了一個國家不必等到（通過可能是相當(dāng)長期的經(jīng)濟增長）富裕起來之后，才開始爭取基本教育和醫(yī)療保健的迅速擴展?！?015年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者安格斯-迪頓高度關(guān)注健康領(lǐng)域的不平等問題。他認為：“在健康領(lǐng)域，進步也同樣孕育了不平等?！薄啊】挡黄降取殉蔀楦黝愔卮蟛黄降戎械囊粋€重要方面。”他批評了一些經(jīng)濟學(xué)家“經(jīng)常錯誤地將帕累托法則用于分析收入問題，而忽視了人類幸福的其他方面”，認為“我們不能僅僅以物質(zhì)水平一項來評價一個社會或者其公正性”。安格斯?迪頓的研究表明，收入并非是人們評價生活狀況時唯一考量的標(biāo)準，“影響人類福祉的，還有錢以外的其他方面，比如健康、教育或者參與社會的能力等”。兩位諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者的研究表明，將收入之外的健康、教育等因素納入經(jīng)濟學(xué)研究范疇已經(jīng)成為經(jīng)濟學(xué)界的共識，并且已經(jīng)成為影響人類社會發(fā)展的重要因素。

黨的十九大報告指出：“人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長?！薄案油怀龅膯栴}是發(fā)展不平衡不充分，這已經(jīng)成為滿足人民日益增長的美好生活需要的主要制約因素”。這種不平衡不充分在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域表現(xiàn)得最為突出，主要是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不足、公共服務(wù)落后。2021年是全面建成小康社會之后的第一年，也是中國共產(chǎn)黨建黨100周年，黨的基本宗旨正如馬克思、恩格斯在《共產(chǎn)黨宣言》中所說的，是要建立“這樣一個聯(lián)合體，在那里，每個人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件”，這就必須“把農(nóng)業(yè)和工業(yè)結(jié)合起來，促使城鄉(xiāng)對立逐步消滅”。在這里，城鄉(xiāng)對立和城鄉(xiāng)差別是同義語。按照黨的十九大報告的精神，“從二O二O年到二O三五年，在全面建成小康社會的基礎(chǔ)上，再奮斗十五年，基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化?！睂脮r，工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間的差距將明顯縮小，包括收入之間的差距，更包括公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施之間的差距。實際上，這些差距的縮小，既是現(xiàn)代化的結(jié)果，又是現(xiàn)代化實現(xiàn)的動力。本文以下的部分將在這一框架下討論農(nóng)村公共服務(wù)供給和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策沿革及其與城市之間的差距，并提出相應(yīng)的對策建議。

二、農(nóng)村公共服務(wù)及其與城市的差距

農(nóng)村公共服務(wù)涉及的內(nèi)容很多，至少包括農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、農(nóng)村社會保障服務(wù)、農(nóng)村教育服務(wù)、農(nóng)村文化服務(wù)、農(nóng)村就業(yè)服務(wù)、農(nóng)村安全服務(wù)等，限于篇幅，本文僅關(guān)注農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和社會保障服務(wù)兩個方面的情況。

（一）農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)及其與城市的差距

農(nóng)村現(xiàn)代醫(yī)療衛(wèi)生體系來源于新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。20世紀90年代后期至21世紀初期，建立在人民公社體制下保障低下的農(nóng)村合作醫(yī)療制度基本瓦解，廣大農(nóng)村居民陷入自費看病和看病難、看病貴的困境之中。為了解決這一問題，2002年10月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步加強農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》，首次提出建立以大病統(tǒng)籌為主的“新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度”，即“新農(nóng)合”，重點解決農(nóng)民因患傳染病、地方病等大病而出現(xiàn)的因病致貧、返貧問題，并提出到2010年該制度基本覆蓋全體農(nóng)村居民的目標(biāo)。2003年1月，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生部等部門《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》，明確了“新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟制度”。規(guī)定：“新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度實行個人繳費、集體扶持和政府資助相結(jié)合的籌資機制”，“農(nóng)民個人每年的繳費標(biāo)準不應(yīng)低于10元”，“地方財政每年對參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療農(nóng)民的資助不低于人均10元”，“從2003年起，中央財政每年通過專項轉(zhuǎn)移支付對中西部地區(qū)除市區(qū)以外的參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)民按人均10元安排補助資金這是新中國成立以來首次提出由中央和地方財政對農(nóng)民醫(yī)療保險進行補貼。2006年1月，衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部等七部門發(fā)布《關(guān)于加快推進新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點工作的通知》，要求擴大新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點，2006年試點縣（市、區(qū)）達到全國縣（市、區(qū)）的40%左右，2007年擴大到60%左右，2008年在全國基本推行，2010年實現(xiàn)基本覆蓋農(nóng)村居民的目標(biāo)。根據(jù)這個文件，從2006年起，中央財政對中西部地區(qū)除市區(qū)以外的參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)民由每人每年補助10元提高到20元，地方財政也相應(yīng)增加10元。2008年3月，衛(wèi)生部、財政部印發(fā)《關(guān)于做好2008年新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作的通知》，要求從2008年開始，各級財政對參合農(nóng)民的補助標(biāo)準提高到每人每年80元，其中中央財政對中西部地區(qū)參合農(nóng)民按40元給予補助，并對東部省份按照一定比例給予補助，計劃單列市和農(nóng)業(yè)人口低于50%的市轄區(qū)也全部納入中央財政補助范圍，農(nóng)民個人繳費由每人每年10元增加到20元。此后，各級財政補助和農(nóng)民個人繳費的額度不斷增加，到2017年，政府資助增加到450元，農(nóng)民個人繳費增加到180元，說明在“新農(nóng)合”制度下，農(nóng)民的醫(yī)療保障水平不斷提升，也為城鄉(xiāng)接續(xù)奠定了基礎(chǔ)。

2016年1月，國務(wù)院頒布《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》，提出“六統(tǒng)一”的要求，即統(tǒng)一覆蓋范圍、統(tǒng)一籌資政策、統(tǒng)一保障待遇、統(tǒng)一醫(yī)保目錄、統(tǒng)一定點管理、統(tǒng)一基金管理。2017年4月，人力資源和社會保障部與財政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好2017年城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險工作的通知》，要求對持居住證參保并按相同標(biāo)準繳費的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口按當(dāng)?shù)鼐用裣嗤瑯?biāo)準給予補助，力爭在2017年基本建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民基本醫(yī)療保險制度。2017年4月，國家衛(wèi)生計生委聯(lián)合財政部發(fā)布《關(guān)于做好2017年新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作的通知》，不僅要求農(nóng)村居民的財政補助標(biāo)準和個人繳費標(biāo)準與城鎮(zhèn)居民達到一致，同時要求各地完成城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度整合，“在制度整合過程中實行分檔籌資、參保人自愿選擇繳費檔次辦法的統(tǒng)籌地區(qū)，個人繳費最低檔不得低于國家規(guī)定標(biāo)準”。2018年，國家醫(yī)保局、財政部等聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好2018年城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險工作的通知》，不再區(qū)分城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民，要求各級財政人均補助標(biāo)準在2017年基礎(chǔ)上新增40元，達到每人每年不低于490元；城鄉(xiāng)居民醫(yī)保人均個人繳費標(biāo)準同步新增40元，達到每人每年220元。這就在制度和資金額度（個人繳費、財政補助）上實現(xiàn)了城鄉(xiāng)并軌。

《國務(wù)院關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》要求難度較大地區(qū)在2?3年內(nèi)完成過渡工作。實際上，在該文件頒布之前，已有許多省份如浙江、天津、青海、山東、寧夏等?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）實施了整合。2018年，國家醫(yī)療保障局開始統(tǒng)計城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險數(shù)據(jù)，并且16不再單獨統(tǒng)計新農(nóng)合數(shù)據(jù)。當(dāng)年仍然單獨實施新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度的只有遼寧、吉林、安徽、海南、貴州、陜西、西藏7個省份。2019年所有省份全部實現(xiàn)了整合。

應(yīng)該指出的是，上述并軌主要是在制度上實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在醫(yī)療保險上的接續(xù)和一致，并沒有而且在短期內(nèi)不可能實現(xiàn)二者在投保水平上的完全一致?！蛾P(guān)于做好2018年城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險工作的通知》明確要求，年人均財政補助和個人繳費水平已達到國家規(guī)定的最低標(biāo)準的地區(qū)，在確保各項待遇落實的前提下，可根據(jù)實際情況合理確定2018年籌資標(biāo)準，這說明至少在地區(qū)之間還存在著一定的差距。

此外，城鄉(xiāng)醫(yī)療條件差距很大。從表1至表4可以看出，（1）進入21世紀以來，農(nóng)村居民的人均醫(yī)療保健支出始終低于城鎮(zhèn)居民，2008年之前，二者之比（以農(nóng)村居民為1）一般超過3:1，一些年份超過4：1。2008年之后農(nóng)村居民醫(yī)療保健支出上升速度加快，實行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度后，二者之比呈下降趨勢，2019年達到1.61:1，明顯低于二者可支配收入之比2.45：1。從醫(yī)療保健支出占消費性支出的比重看，農(nóng)村居民呈上升趨勢并逐漸超過城鎮(zhèn)居民同樣是實施新的醫(yī)療保障制度的結(jié)果，屬于補償性上升，同時也是農(nóng)村居民整體消費水平低的反映。（2）農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)和每萬人醫(yī)療機構(gòu)床位數(shù)雖然處于上升態(tài)勢，但每萬人醫(yī)療機構(gòu)床位數(shù)和城市依然有很大的差距。（3）表3所示的城鄉(xiāng)每萬人口擁有衛(wèi)生資源之比（以農(nóng)村為1），只有醫(yī)療機構(gòu)床位數(shù)（只有2007年以來的數(shù)據(jù)）明顯下降，衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)、執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師數(shù)和注冊護士數(shù)均先升后降，而且前兩個指標(biāo)2018年的數(shù)據(jù)還高于2000年，說明醫(yī)療資源越來越多地向城市地區(qū)集聚，這主要是由城鄉(xiāng)工作條件、生活條件的差距造成的。（4）從表4看，盡管21世紀以來新生兒死亡率、嬰兒死亡率、5歲以下兒童死亡率和孕產(chǎn)婦死亡率均呈下降態(tài)勢，但城鄉(xiāng)差距依然明顯，說明鄉(xiāng)村醫(yī)療條件、醫(yī)療水平和城市仍然有很大的差距。

（二）農(nóng)村社會保障服務(wù)及其與城市的差距

農(nóng)村社會保障服務(wù)包括養(yǎng)老服務(wù)、最低生活保障服務(wù)、殘疾人生活保障服務(wù)和五保供養(yǎng)服務(wù)等多項內(nèi)容，限于篇幅，本節(jié)僅關(guān)注農(nóng)村養(yǎng)老保險服務(wù)和最低生活保障服務(wù)兩個方面的情況。

1.農(nóng)村養(yǎng)老保險服務(wù)

改革開放以后，國家逐步探索新形勢下的農(nóng)村養(yǎng)老保險模式。1992年1月，民政部發(fā)布《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》，主要保險對象是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、私營企業(yè)職工、農(nóng)村個體戶、農(nóng)村民辦教師等人員，并規(guī)定外來勞務(wù)人員原則上要在其戶口所在地參加養(yǎng)老保險。1995年10月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部《關(guān)于進一步做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的意見》，提出逐步引導(dǎo)農(nóng)民參加養(yǎng)老保險制度，后來被稱為“舊農(nóng)保2008年，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出：“按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的要求，建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。”2009年9月，國務(wù)院頒布《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，提出了“?；尽V覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的基本原則，確立了黨的十七屆三中全會提出的“個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度”，即“新農(nóng)?！?；并要求“2009年試點覆蓋面為全國10%的縣（市、區(qū)、旗），以后逐步擴大試點，在全國普遍實施，2020年之前基本實現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋”。2014年2月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，要求在“十二五”末期，在全國基本實現(xiàn)新農(nóng)保和城居保制度合并實施，并與職工基本養(yǎng)老保險制度相銜接；2020年前，全面建成公平、統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度。文件明確規(guī)定了中央政府和地方政府對參保人繳費補貼的標(biāo)準，極大地促進了“新農(nóng)?！毕虺青l(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的過渡，也使得我國養(yǎng)老保障水平有了顯著提升，城鄉(xiāng)居民最低標(biāo)準的基礎(chǔ)養(yǎng)老金從之前的55元/月提高到2018年的88元/月，為農(nóng)村居民的養(yǎng)老生活提供了基礎(chǔ)來源和保障，進一步縮小了城鄉(xiāng)之間的差距。截至2018年底，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險覆蓋了全國2195萬名60歲以上的貧困老人，有2741萬貧困人口接受了代繳保費，4936萬貧困人口從城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險中享受到真實益處。截至2019年底，全國有53266萬人參加了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。

按照國務(wù)院文件精神，截至2020年6月底，各地基本上實現(xiàn)了“新農(nóng)?！迸c城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的接續(xù)。文件設(shè)定了繳費標(biāo)準為每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元12個檔次，各省、自治區(qū)、直轄市政府補貼力度差距很大，并根據(jù)自身的財政能力對最低檔次予以調(diào)整。例如，北京市規(guī)定2019年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險最低繳費標(biāo)準為年繳費1000元，最高繳費標(biāo)準為年繳費9000元。甘肅省規(guī)定從2019年1月1日起，在國定12個標(biāo)準的基礎(chǔ)上增加2500元和3000元兩個繳費檔次；從2020年起，將全省最低繳費檔次提高到300元。在執(zhí)行過程中，不僅不同地區(qū)居民繳費和補貼的額度存在著差距，而且在城鄉(xiāng)之間，農(nóng)村居民一般選擇較低的檔次，保障水平依然較低。

2.農(nóng)村最低生活保障服務(wù)

在社會保障體系中，最低生活保障歸屬于社會救助范疇，處于社會保障的最低層級，是社會保障的“保底政策”，也是建設(shè)農(nóng)村社會保障體系的基石。2007年7月，國務(wù)院出臺《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》（下文簡稱《通知》），決定在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度（下文簡稱“農(nóng)村低?！保?，對符合最低生活保障標(biāo)準的農(nóng)村人口給予保障。2012年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》，指出要科學(xué)制定最低生活保障標(biāo)準，健全救助標(biāo)準與物價上漲掛鉤的聯(lián)動機制，動態(tài)、適時調(diào)整最低生活保障標(biāo)準。2014年2月，國務(wù)院公布的《社會救助暫行辦法》規(guī)定：“對批準獲得最低生活保障的家庭，縣級人民政府民政部門按照共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準的差額，按月發(fā)給最低生活保障金?！?019年12月，民政部、國家統(tǒng)計局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在脫貧攻堅中切實加強農(nóng)村最低生活保障家庭經(jīng)濟狀況評估認定工作的指導(dǎo)意見》，明確了農(nóng)村最低生活保障家庭收入評估認定方法和指標(biāo)體系，從而為脫貧攻堅和最低生活保障制度的有效銜接奠定了基礎(chǔ)。上述四個文件的發(fā)布，標(biāo)志著中國建立了比較完善的農(nóng)村最低生活保障制度。

按照2007年國務(wù)院《通知》精神，農(nóng)村最低生活保障制度在全國范圍內(nèi)普遍建立，當(dāng)年的補助標(biāo)準為70元/人?月，受益人數(shù)3566.3萬人（1608.5萬戶）。此后標(biāo)準不斷提高，2019年達到429.5元/人?月（見表5）。在農(nóng)村低保對象范圍的確定上，各省市一般規(guī)定凡常年居住在當(dāng)?shù)厍揖哂挟?dāng)?shù)貞艨?，上年度家庭年收入低于戶籍所在縣（市、區(qū)）當(dāng)年農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準的農(nóng)村居民，均納入當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活保障范圍。低保制度的實施，有效縮小了農(nóng)村收入差距，在最低生活保障金發(fā)放過程中實施的公示等政策提高了基層政府的公信力，促進了社會公平正義。與此同時，農(nóng)村最低生活保障制度整合了現(xiàn)有的各項保障制度，極大地提高了農(nóng)村社會救濟工作的法制化、規(guī)范化水平。通過建立農(nóng)村低保制度來解決農(nóng)村貧困問題，是中國農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略目標(biāo)和思路的一次重大調(diào)整，即由以前的經(jīng)濟增長型戰(zhàn)略、目標(biāo)瞄準戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣Ｕ暇W(wǎng)絡(luò)救助邊緣化人口為主的社會保障型扶貧戰(zhàn)略。當(dāng)然，盡管農(nóng)村低保水平持續(xù)上升，但和城市居民低保水平還存在著明顯的差距。

三、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其與城市的差距

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施涉及的內(nèi)容很多，既包括生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施，也包括生活性基礎(chǔ)設(shè)施，有的二者通用（如道路）。限于篇幅，本文僅從以下六個方面展開討論。

（一）交通

2005年10月，黨的十六屆五中全會提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村的歷史任務(wù)，推動了農(nóng)村交通建設(shè)。2006年1月，交通部公布《農(nóng)村公路建設(shè)管理辦法》，規(guī)定農(nóng)村公路建設(shè)資金應(yīng)當(dāng)列入地方人民政府的財政預(yù)算，極大地推動了農(nóng)村道路建設(shè)。2015年5月，交通運輸部發(fā)布《關(guān)于推進“四好農(nóng)村路”建設(shè)的意見》，進一步推動了農(nóng)村道路建設(shè)。2018年4月，新版《農(nóng)村公路建設(shè)管理辦法》發(fā)布，明確了農(nóng)村公路建設(shè)應(yīng)以政府為主導(dǎo)、縣級人民政府負主體責(zé)任。截至2019年底，我國農(nóng)村公路的里程總數(shù)已經(jīng)超過404萬千米，占全國公路里程總數(shù)的80%以上；中央投入資金累計超過6120億元，用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、建制村的230余萬千米公路建設(shè)和改造。在通客車率方面，我國具備條件的建制村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別達到99.45%、99.64%。農(nóng)村道路網(wǎng)建設(shè)突破了交通瓶頸，促進了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。以甘肅省天水市清水縣為例，該縣的“四好農(nóng)村路”建設(shè)實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、建制村客車全覆蓋，村民前往縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的時間分別平均縮短了25%和30%，對主要產(chǎn)業(yè)公路覆蓋率達85%，極大地促進了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和脫貧攻堅。

從現(xiàn)實情況看，盡管“兩通”目標(biāo)——具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村通硬化路、通客車基本實現(xiàn)，道路寬度和質(zhì)量得到進一步提升，但自然村道路硬化和村內(nèi)道路建設(shè)還不夠完善，大多數(shù)省份自然村通硬化路率還難以達到100%，交通道路養(yǎng)護運營的制度設(shè)定與實施還不夠完善，“重建輕養(yǎng)”問題依然存在。對此，2020年中央一號文件作出了專門部署：“在完成具備條件的建制村通硬化路和通客車任務(wù)基礎(chǔ)上，有序推進較大人口規(guī)模自然村（組）等通硬化路建設(shè)。支持村內(nèi)道路建設(shè)和改造?！鞭r(nóng)村道路建設(shè)的任務(wù)依然繁重。

（二）供水

2006年3月，國務(wù)院常務(wù)會議原則通過《2005—2006年農(nóng)村飲水安全應(yīng)急工程規(guī)劃》，旨在解決農(nóng)村飲水困難，改善農(nóng)民的生活條件，提高農(nóng)民的健康水平，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展。此后，《全國農(nóng)村飲水安全工程“十一五”規(guī)劃》《全國農(nóng)村飲水安全工程“十二五”規(guī)劃》相繼出臺。2000—2004年，中央財政資金劃撥97億元解決了6004萬農(nóng)村人口的飲水困難問題；2005—2015年，中央財政投入2861億元用于農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)，5.2億農(nóng)村居民和4700多萬農(nóng)村學(xué)校師生的飲水安全問題得到解決；2016年以來，農(nóng)村飲水工程進入鞏固提升階段。截至2018年底，建成各類農(nóng)村供水工程1100余萬處，惠及9.4億農(nóng)村人口；農(nóng)村集中供水率達到86%，我國農(nóng)村長期存在的飲水不安全問題基本得到解決，實現(xiàn)了從喝上水到喝好水的目標(biāo)。僅2018年，國家投資于農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程的資金就達573.6億元，惠及7800多萬農(nóng)村居民、436萬建檔立卡貧困人口。但也應(yīng)該看到，農(nóng)村飲水安全的提升空間還很大，截至2019年底，農(nóng)村自來水普及率僅為82%，還有約8.2萬貧困人口的飲水安全問題尚未得到解決。全國城市、縣城、建制鎮(zhèn)、鄉(xiāng)和農(nóng)村的供（用）水普及率呈梯度分布，農(nóng)村和鄉(xiāng)及城鎮(zhèn)的差距極大。從2018年城市供（用）水普及率數(shù)據(jù)來看，城市供（用）水普及率是98.36%，而農(nóng)村供（用）水普及率僅為77.79%，二者相差約20個百分點。

（三）供電

從1998年起，國家開始實施改造農(nóng)村電網(wǎng)、改革農(nóng)村電力管理制度、推進城鄉(xiāng)用電同網(wǎng)同價的“兩改一同價”政策。截至2000年，全國97%人口的用電問題得到解決，80%的中國農(nóng)村地區(qū)配備了大電網(wǎng)；截至2004年，在完成兩期農(nóng)村電網(wǎng)改造工程以后，4.8萬個行政村近1.5億農(nóng)民從中受益，農(nóng)戶用電價格下降31.58%（從0.76元/度降至0.52元/度）。2015年12月23日，位于青海省玉樹藏族自治州的9614戶、合計3.98萬農(nóng)村居民合閘通電，從此我國農(nóng)村居民全部告別了“煤油燈”時代，實現(xiàn)家家戶戶用上電的目標(biāo)。為有效解決農(nóng)村居住分散造成的用電成本過高問題，進入21世紀以來，國家一直高度重視鄉(xiāng)村水電站建設(shè)。2004年，中共中央一號文件提出通過節(jié)水灌溉、人畜飲水、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村沼氣、農(nóng)村水電、草場圍欄“六小工程”進一步加強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。表6為2000—2018年鄉(xiāng)村水電站建設(shè)及裝機容量。其中，2008年起統(tǒng)計口徑發(fā)生變化導(dǎo)致數(shù)據(jù)無法銜接，但能看出變化趨勢。2018年，鄉(xiāng)村水電站裝機容量達到8043.53萬千瓦，占全國水電裝機容量的22.8%。鄉(xiāng)村水電站的年發(fā)電總量達到2345.6億千瓦時，占全國水電發(fā)電總量的19%，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活起到重要的保障作用。

進入21世紀以來，各級政府十分重視農(nóng)村動力電網(wǎng)的改造和完善。據(jù)統(tǒng)計，2016—2017年，我國完成了三大工程建設(shè)：（1）小城鎮(zhèn)中心村農(nóng)網(wǎng)改造升級工程，惠及30個省（自治區(qū)、直轄市）、7.8萬個村、1.6億的農(nóng)村居民；（2）農(nóng)村機井通電工程，全國17個?。ㄗ灾螀^(qū)）和新疆建設(shè)兵團1萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1.5億畝農(nóng)田的160萬個機井通了電；（3）貧困村通動力電工程，使得動力電覆蓋了3.3萬個自然村、800萬貧困村居民。2018年，國家電網(wǎng)農(nóng)村供電可靠率達到99.80%，客戶年均停電時間僅為18小時，較2005年的99.38%和54小時有了很大的提升，當(dāng)然，這較城市2018年的99.96%和4小時的水平還存在一定的差距，農(nóng)村電力供給的穩(wěn)定性也有待進一步提高。

（四）能源

隨著農(nóng)村居民整體收入水平的提高，生活用能源消費數(shù)量也在增加。按發(fā)電煤耗計算法計算，2000年，鄉(xiāng)村生活消費占比為39.15%，城鎮(zhèn)為60.85%，總量5838.58萬噸標(biāo)準煤；到2017年，二者的占比分別為42.22%和57.78%，總量達到24325.13萬噸標(biāo)準煤。表7顯示了2000—2017年城鄉(xiāng)居民人均能源消費總量的變化?？梢钥闯?，2017年，農(nóng)村居民人均生活用能源消費已經(jīng)達到417千克標(biāo)準煤，分別高于全國平均水平和城鎮(zhèn)居民平均水平1千克和2千克標(biāo)準煤。然而，在生活用能源結(jié)構(gòu)中，農(nóng)村居民主要以價格較為低廉的煤炭為主，油品、天然氣、電力較少，熱力資源一直沒有使用。以天然氣為例，2013年農(nóng)村居民生活用燃氣普及率只有19.76%，2018年上升為28.59%。盡管上升速度很快，但2013年，城市和縣城的生活用燃氣普及率分別達到94.25%和70.91%，2018年分別為96.70%和83.85%，農(nóng)村和城市、縣城還存在著相當(dāng)大的差距。

（五）通訊

進入21世紀以后，廣大農(nóng)村的通訊條件逐步改善，基本實現(xiàn)村村通。國家統(tǒng)計局發(fā)布的第二次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，截至2006年底，全國通電話的村為620920個，占全部村數(shù)量的97.5%；第三次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)則顯示，截至2016年底，通電話的村達到99.5%，另有82.8%的村安裝了有線電視，89.9%的村通寬帶互聯(lián)網(wǎng)，25.1%的村有電子商務(wù)配送站點。這些數(shù)據(jù)在說明鄉(xiāng)村變化取得的成績的同時，也顯示出鄉(xiāng)村和城市之間還存在不小的差距。如表8所示，盡管一直處于上升趨勢，但農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)普及率和城鎮(zhèn)之間的差距一直保持在30%以上。

（六）人居環(huán)境

農(nóng)村人居環(huán)境包括的范圍很廣，前面討論的有些內(nèi)容也屬于人居環(huán)境范圍。本部分主要討論廁所改造和垃圾、污水集中處理兩個方面。

自2005年黨的十六屆五中全會提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村以來，中央政府、各級地方政府投入了大量資金，農(nóng)村人居環(huán)境得到了顯著改善。根據(jù)第二次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，截至2006年底，我國農(nóng)村實施垃圾集中處理的村比重為15.8%，完成改廁的村比重為20.6%。根據(jù)第三次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，截至2016年底，生活垃圾集中處理或部分集中處理的村比重為73.9%，其中東部地區(qū)比重為90.9%，中部地區(qū)比重為69.7%，西部地區(qū)比重為60.3%，東北地區(qū)比重為53.1%；完成或部分完成改廁的村比重為53.5%，其中，東部地區(qū)比重為64.5%，中部地區(qū)比重為49.1%，西部地區(qū)比重為49.1%，東北地區(qū)比重為23.7%。

2018年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》，提出了“到2020年，實現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善，村莊環(huán)境基本干凈整潔有序，村民環(huán)境與健康意識普遍增強”的行動目標(biāo)，要求各地結(jié)合實際認真貫徹落實。2018年召開的全國農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳局長會議要求農(nóng)村人居環(huán)境整治進一步由點到面全面推開。2018年，83.6%的戶所在自然村實現(xiàn)了垃圾集中處理，比2013年提高34.9個百分點；農(nóng)村居民使用衛(wèi)生廁所的戶比重為56.0%，比2013年提高20.4個百分點。截至2018年底，北京、天津、上海、江蘇、山東、廣西、海南和四川8個省份通過了農(nóng)村生活垃圾治理驗收，100個農(nóng)村生活垃圾分類和資源化利用示范縣（市、區(qū)）中，75%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和58%的行政村啟動垃圾分類工作。

2020年是農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動的收官之年。2020年4月，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部召開了全國村莊清潔行動春季戰(zhàn)役推進視頻會，對結(jié)合開展愛國衛(wèi)生月活動開展春季村莊清潔行動和2020年重點工作進行了具體部署，要求2020年底東部地區(qū)、中西部城市近郊區(qū)等有基礎(chǔ)有條件的地區(qū)基本完成農(nóng)村戶用廁所無害化改造。

在城鄉(xiāng)差距中，人居環(huán)境的差距最為明顯，而且在短期內(nèi)很難實現(xiàn)根本性的改變。以城鄉(xiāng)污水處理率為例，鄉(xiāng)的集中處理范圍主要是鄉(xiāng)駐地所在及附近村，一般不可能包括整個鄉(xiāng)域范圍。城鄉(xiāng)污水處理率數(shù)據(jù)顯示，2015年以來城市污水處理率均在90%以上，2018年達到95.49%，而鄉(xiāng)一級污水處理率一直在20%以下，2018年僅為18.75%。因此，農(nóng)村人居環(huán)境改善的任務(wù)還十分艱巨，三年行動結(jié)束后，“十四五”期間還要投入更多資金，做更艱苦細致的工作。

四、政策建議

通過強化農(nóng)村公共產(chǎn)品供給來縮小城鄉(xiāng)之間的差距是一項長期而艱巨的任務(wù)。本文僅在全面建成小康社會的背景下，對“十四五”期間的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給提出以下政策性建議。

（一）強化“融合”理念，實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的全面供給

十六大以來，黨在執(zhí)政理念上實現(xiàn)了從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌到城鄉(xiāng)一體化再到城鄉(xiāng)融合的轉(zhuǎn)變。黨的十九大報告提出“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”，不僅是城鄉(xiāng)融合政策的開端，也指明了政策目標(biāo)是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。農(nóng)村現(xiàn)代化包含的內(nèi)容很多，但農(nóng)村公共產(chǎn)品供給一定是其最重要的內(nèi)容之一，也是整個農(nóng)村現(xiàn)代化實現(xiàn)的基礎(chǔ)。2019年4月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》（以下簡稱《意見》），提出2022年、2035年和21世紀中葉城鄉(xiāng)融合的目標(biāo)任務(wù)，并界定了城鄉(xiāng)融合的主要領(lǐng)域，即城鄉(xiāng)要素合理配置、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展、鄉(xiāng)村經(jīng)濟多元化發(fā)展和農(nóng)民收入持續(xù)增長，也可以概括為城鄉(xiāng)要素融合、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)融合、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施融合、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合和城鄉(xiāng)居民收入融合。要進一步“推動公共服務(wù)向農(nóng)村延伸、社會事業(yè)向農(nóng)村覆蓋，健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體系，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準統(tǒng)一、制度并軌從本文討論內(nèi)容角度，結(jié)合《意見》精神，“十四五”期間要聚焦以下三個重點：一是進一步完善城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，加大對中西部地區(qū)尤其是相對貧困人口基本醫(yī)保的補助力度；通過建立和完善相關(guān)政策體系，吸引醫(yī)務(wù)人員到基層就業(yè)，加強基層醫(yī)療衛(wèi)生隊伍建設(shè)；改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室條件，提升基層醫(yī)院的治療和保健水平。二是不斷完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，建立多層次農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，創(chuàng)新多元化照料服務(wù)模式。三是以縣域為整體，建立城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化的規(guī)劃、建設(shè)和管護機制，推動城市公共設(shè)施向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村延伸，健全有利于基礎(chǔ)設(shè)施長期發(fā)揮效益的體制機制。

（二）從投入、人才、改革等方面補齊農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的“短板”

根據(jù)2020年中共中央一號文件精神，“十四五”期間補齊農(nóng)村公共服務(wù)短板需要從以下三個方面發(fā)力：一是投入政策。（1）文件提出要加大中央和地方財政對“三農(nóng)”領(lǐng)域的投入力度，2020年中央預(yù)算內(nèi)投資繼續(xù)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜，確保財政投入與補上全面小康“三農(nóng)”領(lǐng)域突出短板相適應(yīng)。（2）允許地方政府有序擴大用于支持鄉(xiāng)村振興的專項債券發(fā)行規(guī)模；地方土地出讓金中要有一定比例用于脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)。二是人才政策。主要是：（1）暢通各類人才下鄉(xiāng)渠道，支持大學(xué)生、退役軍人、企業(yè)家等到農(nóng)村干事創(chuàng)業(yè)；有組織地動員城市科研人員、工程師、規(guī)劃師、建筑師、教師、醫(yī)生下鄉(xiāng)服務(wù)。（2）縣域內(nèi)人才統(tǒng)籌使用，城市中小學(xué)教師、醫(yī)生晉升高級職稱前，原則上要有1年以上農(nóng)村基層服務(wù)工作經(jīng)歷。上述政策要在“十四五”期間持續(xù)推進，形成穩(wěn)定的制度。三是以改革推動“補短板”。發(fā)揮改革對發(fā)展的促進作用，進一步深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，探索新時代農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的路徑，確保農(nóng)村基層組織的穩(wěn)定，拓寬農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)資金來源。

（三）把農(nóng)村人居環(huán)境改善放在公共服務(wù)的突出位置

經(jīng)過21世紀以來尤其是黨的十八大以來的努力，“新農(nóng)合”“新農(nóng)?！?、農(nóng)村低保等制度均已建立，“十四五”期間主要是完善制度，并根據(jù)政府財政狀況適當(dāng)提高補助額度。因此，“十四五”期間農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的重點應(yīng)是人居環(huán)境的改善。

2018年印發(fā)的《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》基本解決了農(nóng)村人居環(huán)境臟、亂、差的問題，效果十分明顯?！笆奈濉逼陂g要在此基礎(chǔ)上全面提升人居環(huán)境水平，全面實現(xiàn)農(nóng)村生活垃圾處置體系全覆蓋，其中，東部地區(qū)和中西部有條件的地區(qū)實現(xiàn)垃圾分類處理全覆蓋。全面完成農(nóng)村戶用廁所無害化改造，廁所糞污全部得到處理或資源化利用，農(nóng)村生活污水治理率達到100%，村容村貌城市化，管理管護長效機制城市化。為此，一是要壓實屬地責(zé)任。農(nóng)村人居環(huán)境整治要作為鄉(xiāng)村振興的重要組成部分，納入地方“一把手”工程。各級政府在績效考評、監(jiān)督考核、目標(biāo)責(zé)任制等方面都要有所體現(xiàn)，落實到位。二是要加強資金保障。農(nóng)村人居環(huán)境整治在硬件和軟件上都需要花費大量資金，很多村目前已將大量村財用于人居環(huán)境整治，“十四五”期間要破解鄉(xiāng)村道路、公共場所、基礎(chǔ)設(shè)施等深層次公共產(chǎn)品供給問題，需要比較充足的資金來源，建議除了加大財政資金投入外，還要引進社會資本，動員社會各界參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。三是要營造濃厚氛圍。隨著基礎(chǔ)設(shè)施的提升和改善，農(nóng)村群眾長期形成的生活習(xí)慣急需改變，這需要宣傳和引導(dǎo)，社會宣傳、媒體報道、網(wǎng)絡(luò)造勢需全面推進，在全社會形成農(nóng)村人居環(huán)境整治的良好氛圍。

作者系中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院二級教授、博士生導(dǎo)師

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國人民大學(xué)學(xué)報》2020年第6期

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