摘要：農(nóng)村宅基地具有居住保障功能、生產(chǎn)功能、倉(cāng)儲(chǔ)功能和財(cái)產(chǎn)功能，其市場(chǎng)化配置需要產(chǎn)權(quán)清晰、市場(chǎng)健全、居住保障功能弱化或消失、土地用途管制健全、社會(huì)法制健全等條件。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村宅基地居住保障功能依然較強(qiáng)、農(nóng)村社會(huì)保障體系不健全、土地用途管制機(jī)制不健全、宅基地市場(chǎng)化配置制度體系不健全、農(nóng)村土地主導(dǎo)功能限制等因素制約了農(nóng)村宅基地市場(chǎng)化配置。推進(jìn)農(nóng)村宅基地市場(chǎng)化配置需嚴(yán)格限定農(nóng)村宅基地受讓主體，加快農(nóng)村宅基地確權(quán)頒證登記，構(gòu)建宅基地流轉(zhuǎn)審核制度，加強(qiáng)農(nóng)村土地利用管制，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系。

關(guān)鍵詞：宅基地；市場(chǎng)化配置；制約因素；破解對(duì)策

引言

改革開放以來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場(chǎng)化快速發(fā)展，大部分要素和產(chǎn)品在城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)不斷提速，但農(nóng)村宅基地目前仍不能在城鄉(xiāng)居民之間自由實(shí)行市場(chǎng)化配置，計(jì)劃配置依然是其主導(dǎo)的配置方式。隨著農(nóng)民進(jìn)城落戶，部分農(nóng)民愿意以出售的方式流轉(zhuǎn)或退出農(nóng)房及宅基地，部分城鎮(zhèn)居民也有回鄉(xiāng)享受田園生活的愿望，有在農(nóng)村置業(yè)的需求。中共十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，宅基地作為農(nóng)村集體建設(shè)用地的主要組成部分，完善其配置方式是深化我國(guó)農(nóng)村土地制度改革、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的重要任務(wù)。中國(guó)農(nóng)村改革發(fā)展至實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新階段,聚焦城鄉(xiāng)融合發(fā)展，是對(duì)“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”的戰(zhàn)略升級(jí)與更新[1]。2019年，國(guó)家在吉林等11個(gè)省（直轄市）設(shè)立了城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)，根據(jù)《國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)改革方案》，試驗(yàn)區(qū)將探索建立進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓退出農(nóng)村權(quán)益制度，按照依法自愿有償原則，在完成農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記頒證的前提下，探索其流轉(zhuǎn)宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，或向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織退出宅基地資格權(quán)的具體辦法。宅基地流轉(zhuǎn)是宅基地市場(chǎng)化配置的重要組成，2014年我國(guó)開啟新一輪農(nóng)村土地制度改革以來，試點(diǎn)縣市積極探索宅基地流轉(zhuǎn)，取得了一定的成效，但并未形成全面可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。農(nóng)村宅基地能否在城鄉(xiāng)居民之間市場(chǎng)化配置，其市場(chǎng)化配置面臨哪些制約因素，如何破解這些制約因素等，都是值得研究的課題。本研究在對(duì)宅基地及其功能進(jìn)行界定的基礎(chǔ)上，從理論上分析了宅基地市場(chǎng)化配置的需求條件，結(jié)合實(shí)地調(diào)研和我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，對(duì)農(nóng)村宅基地市場(chǎng)化配置的制約因素進(jìn)行剖析，最后提出我國(guó)農(nóng)村宅基地市場(chǎng)化配置的對(duì)策建議。

一、農(nóng)村宅基地及其功能分析

（一）農(nóng)村宅基地概念界定

 到目前為止，國(guó)內(nèi)對(duì)農(nóng)村宅基地的認(rèn)識(shí)尚未統(tǒng)一。從其字面含義來看，農(nóng)村宅基地是指為農(nóng)民建造住宅的建設(shè)用地。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)宅基地也有不同的認(rèn)識(shí)。楊杰（2007）認(rèn)為宅基地是用于建造農(nóng)民私宅的農(nóng)村土地，這種住宅不是商業(yè)性質(zhì)的住宅[2]。王利明(2005)主持起草的《物權(quán)法草案》第892條規(guī)定:“所謂宅基地是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員依法批準(zhǔn)用以建造個(gè)人住宅的農(nóng)民集體所有的土地?！盵3]諶種華（2004）認(rèn)為宅基地包括農(nóng)民建造住房和必要的附屬設(shè)施所需要的土地[4]。王遠(yuǎn)燃（1998）認(rèn)為宅基地僅指農(nóng)村住宅用地[5]。關(guān)江華（2014）認(rèn)為宅基地是指農(nóng)戶從集體經(jīng)濟(jì)組織無償獲得的用于建造住房和附屬設(shè)施的土地，這種土地只有農(nóng)戶才能取得[6]。

從國(guó)家法律和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)來看，《物權(quán)法》第152條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施”?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)土地基本術(shù)語(yǔ)》（GB17 19231- 2003）中對(duì)宅基地使用權(quán)定義：“經(jīng)依法審批，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分配給其成員用于建筑住宅及其他有關(guān)附屬物的、無使用期限限制的集體建設(shè)用地使用權(quán)”。由于目前學(xué)界對(duì)宅基地的認(rèn)識(shí)尚未統(tǒng)一，本研究界定宅基地定義主要參考國(guó)家相關(guān)法律和標(biāo)準(zhǔn)，將其界定為農(nóng)村住宅用地及其附屬設(shè)施用地[7]。

（二）農(nóng)村宅基地功能分析

根據(jù)對(duì)宅基地的概念界定，從解決農(nóng)民日常生活所需來看，農(nóng)村住宅用地主要包括客廳（湖南農(nóng)村稱為“堂屋”）用地、臥室用地、廚房用地和廁所用地，這是住宅用地的基本組成，不論城市和農(nóng)村都相差無幾，住宅用地都由這幾部分組成。因此，這四部分是農(nóng)村宅基地的基本組成。在湖南省的實(shí)地調(diào)研過程中，我們還發(fā)現(xiàn)農(nóng)民在宅基地上建造了一些附屬設(shè)施，如豬圈、牛圈、農(nóng)機(jī)具倉(cāng)庫(kù)、糧倉(cāng)等，這些是宅基地的非基本組成（見表1）。根據(jù)農(nóng)村宅基地的內(nèi)部組成，可以初步將農(nóng)村宅基地功能識(shí)別為居住功能、生產(chǎn)功能和倉(cāng)儲(chǔ)功能[7]。

居住功能是農(nóng)村宅基地最基本的功能，主要是為了解決農(nóng)民日常休息、起居和交流需要的場(chǎng)所。這種功能對(duì)于農(nóng)民而言，是一種居住保障功能，保障農(nóng)民的居住權(quán)。從新中國(guó)成立至今，農(nóng)民都沒有被納入國(guó)家住房保障體系，國(guó)家通過制定法律政策，無償分配宅基地，引導(dǎo)農(nóng)民自主建房，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民“居者有其屋”。因此，農(nóng)村宅基地具有與城市公租房、廉租房相似的社會(huì)保障性質(zhì)（王利明，2005）[3]。生產(chǎn)功能是指農(nóng)民可以在宅基地范圍內(nèi)生產(chǎn)部分農(nóng)產(chǎn)品，如養(yǎng)豬。倉(cāng)儲(chǔ)功能是指農(nóng)民可以在宅基地范圍內(nèi)建設(shè)倉(cāng)庫(kù)，用于儲(chǔ)存農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料或者農(nóng)產(chǎn)品。除上述功能外，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場(chǎng)化發(fā)展，部分城中村和城郊村的農(nóng)民可以通過出售小產(chǎn)權(quán)房、出租農(nóng)房、與集體外成員合作建房、農(nóng)房范圍內(nèi)辦二三產(chǎn)業(yè)等方式獲取收益，此時(shí)這類宅基地已經(jīng)具備財(cái)產(chǎn)功能(見表1)。

二、農(nóng)村宅基地市場(chǎng)化配置需求條件分析

（一）農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)清晰

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最核心的問題是交易，通過交易引導(dǎo)資源要素流向利用效率更高的主體，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。科斯認(rèn)為產(chǎn)權(quán)清晰是交易的前提。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)中的產(chǎn)權(quán)主體開展市場(chǎng)交易主要是為了獲得其所擁有產(chǎn)權(quán)的資源（或者財(cái)產(chǎn)）的效用，即發(fā)揮產(chǎn)權(quán)的效率。一般而言，清晰的產(chǎn)權(quán)會(huì)產(chǎn)生較高的效率，模糊的產(chǎn)權(quán)則會(huì)導(dǎo)致效率低下。產(chǎn)權(quán)清晰可以降低交易成本，在產(chǎn)權(quán)內(nèi)部容易形成有效的激勵(lì)，提高產(chǎn)權(quán)效率，有利于保護(hù)產(chǎn)權(quán)，以及提高產(chǎn)權(quán)內(nèi)部監(jiān)督效率。農(nóng)村宅基地市場(chǎng)化配置就是通過引入市場(chǎng)機(jī)制，使農(nóng)村宅基地使用權(quán)能夠按照市場(chǎng)價(jià)格的方向流向利用效率更高的主體，即核心是農(nóng)村宅基地使用權(quán)交易。根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，農(nóng)村宅基地使用權(quán)交易需要其具有清晰的產(chǎn)權(quán)，以降低交易過程中的成本。

（二）農(nóng)村宅基地市場(chǎng)健全

市場(chǎng)化配置是資源在市場(chǎng)中按照市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行配置，沒有規(guī)范健全的市場(chǎng)，價(jià)格就容易被操控，市場(chǎng)機(jī)制就會(huì)失靈，資源難以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置。農(nóng)村宅基地要進(jìn)行市場(chǎng)化配置，需要健全農(nóng)村宅基地市場(chǎng)。一是農(nóng)村宅基地市場(chǎng)體系完整，如擁有農(nóng)村宅基地一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)；二是農(nóng)村宅基地市場(chǎng)交易規(guī)則公平，市場(chǎng)交易規(guī)則公平才能保障所有市場(chǎng)參與主體公平地進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，保障農(nóng)村宅基地使用權(quán)價(jià)格通過公平地競(jìng)爭(zhēng)形成，防止價(jià)格扭曲；三是農(nóng)村宅基地市場(chǎng)交易平臺(tái)完善，完善的農(nóng)村宅基地市場(chǎng)交易平臺(tái)有利于搜索市場(chǎng)供求信息、公開市場(chǎng)操作、加強(qiáng)交易監(jiān)管、減低交易成本；四是市場(chǎng)監(jiān)管主體明確，市場(chǎng)監(jiān)管是現(xiàn)代政府的一項(xiàng)基本職能，農(nóng)村宅基地市場(chǎng)監(jiān)管是政府依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村宅基地市場(chǎng)交易行為進(jìn)行引導(dǎo)或者限制，防止出現(xiàn)市場(chǎng)失靈。

（三）農(nóng)村宅基地居住保障功能弱化或消失

中華人民共和國(guó)成立以來宅基地制度演進(jìn)的基本邏輯是保障居住功能[8]，國(guó)家通過制定政策無償給農(nóng)民分配宅基地，其政策初衷是保障農(nóng)民有居住的場(chǎng)所，農(nóng)村宅基地制度設(shè)計(jì)的初始功能是居住保障。農(nóng)村宅基地市場(chǎng)化配置，目的是把宅基地當(dāng)作一種財(cái)產(chǎn)進(jìn)行配置。宅基地作為一種財(cái)產(chǎn)進(jìn)行市場(chǎng)化配置，需要滿足一個(gè)條件，即農(nóng)村宅基地對(duì)于絕大多數(shù)農(nóng)民來說，其居住保障功能不斷弱化或者消失，財(cái)產(chǎn)功能不斷顯現(xiàn)。如果農(nóng)村宅基地對(duì)于大部分農(nóng)民而言，仍然是一種保障，那意味著宅基地不能完全市場(chǎng)化配置。市場(chǎng)化配置只能限于不再是農(nóng)民居住保障的那部分宅基地，即農(nóng)民已經(jīng)在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定的住房，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)在城鎮(zhèn)落戶，或者已經(jīng)具備落戶條件[9]。

（四）土地用途管制機(jī)制健全

土地用途管制是保護(hù)農(nóng)地的核心舉措。國(guó)家禁止宅基地入市交易的一個(gè)重要原因是擔(dān)憂市場(chǎng)化配置后，社會(huì)資本大量進(jìn)入農(nóng)村購(gòu)買宅基地，在建設(shè)過程中可能會(huì)占用農(nóng)地。目前，我國(guó)存量宅基地面積大，閑置宅基地多。如果再新增宅基地使用量，則對(duì)耕地保護(hù)帶來巨大的壓力。因此，推進(jìn)農(nóng)村宅基地市場(chǎng)化配置必須要求擁有健全的土地用途管制機(jī)制。

（五）社會(huì)法制健全

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)從本質(zhì)上來看是法制經(jīng)濟(jì)，只有法制健全，才能合理地約束市場(chǎng)主體的行為，維護(hù)良好的市場(chǎng)秩序。沒有社會(huì)法制的健全，產(chǎn)權(quán)就得不到保護(hù)，市場(chǎng)交易過程中產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)益就難以得到保障，產(chǎn)權(quán)效率降低。農(nóng)村宅基地市場(chǎng)化配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一部分，同樣需要全社會(huì)擁有健全的法制。

三、我國(guó)農(nóng)村宅基地市場(chǎng)化配置的制約因素分析

（一）農(nóng)村宅基地居住保障功能依然較強(qiáng)

隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型，農(nóng)村大量人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，但是由于種種條件限制，大多數(shù)農(nóng)民工不能享受城鎮(zhèn)的社會(huì)保障，尤其是住房保障，閑置在農(nóng)村的土地依然是這部分群體的重要保障。根據(jù)筆者在湖南省開展的宅基地功能變遷調(diào)研結(jié)果，農(nóng)民的唯一農(nóng)房率（僅擁有一套住房且為農(nóng)房的農(nóng)戶數(shù)÷所有調(diào)研戶數(shù)）最小為63.8%，說明農(nóng)房依然是大部分農(nóng)戶的居住保障，宅基地依然具有較強(qiáng)的居住保障功能[7]。作為保障功能，其重點(diǎn)突出的是宅基地配置的公平性，因此在與宅基地市場(chǎng)化配置中所體現(xiàn)的效率性要求存在內(nèi)在矛盾。宅基地的社會(huì)保障性質(zhì)降低了宅基地的市場(chǎng)價(jià)值，也阻礙了宅基地其他效用的發(fā)揮。正因?yàn)檗r(nóng)村宅基地依然具有較強(qiáng)的社會(huì)保障功能，我國(guó)農(nóng)村宅基地市場(chǎng)化配置具有獨(dú)特性的一面，其市場(chǎng)潛力更多體現(xiàn)在進(jìn)城落戶農(nóng)民所占用的那部分宅基地，故2019年8月新修訂通過的《土地管理法》并未將宅基地流轉(zhuǎn)納入制度設(shè)計(jì)范疇，而是在2019年底設(shè)立的城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)過程中探索進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓退出農(nóng)村權(quán)益制度。

（二）農(nóng)村社會(huì)保障制度不健全

目前，農(nóng)村居民社會(huì)保障體系主要由農(nóng)村低保、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)、農(nóng)村醫(yī)療救助、五保供養(yǎng)、自然災(zāi)害生活救助、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)等制度構(gòu)成?？此票容^全面的農(nóng)村社會(huì)保障體系，與城市社會(huì)保障相比實(shí)際存在較大差距。以住房保障為例，目前僅城鎮(zhèn)居民可以享受廉租房、公租房等保障性住房，農(nóng)村居民不能享受城鎮(zhèn)保障性住房，農(nóng)民僅僅能夠在家庭條件比較差的情況下，通過申請(qǐng)獲取國(guó)家危房改造資金。對(duì)于我國(guó)2.6億進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民而言，他們雖在城鎮(zhèn)工作，但絕大部分在就業(yè)、子女教育、住房保障、醫(yī)療保障等多方面沒有享受城鎮(zhèn)居民的待遇和福利，在某種程度上看，他們只是在具有勞動(dòng)能力的階段待在城市，最終他們會(huì)逐漸返鄉(xiāng)。因此，農(nóng)村居民社會(huì)保障體系的健全程度整體上還低于城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障體系。在社會(huì)保障體系不健全的情況下，如果急于推行宅基地市場(chǎng)化配置，一方面會(huì)增加農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，另一方面會(huì)給市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力差的農(nóng)民造成無房可住的尷尬局面。

（三）土地用途管制機(jī)制不健全

全世界各種所有制國(guó)家均采取土地用途管制防止城鄉(xiāng)建設(shè)隨意占用農(nóng)地。規(guī)范宅基地使用權(quán)主體的土地利用行為是宅基地流轉(zhuǎn)健康發(fā)展的重要保障。當(dāng)前宅基地制度禁止城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)入宅基地，主要是在農(nóng)村土地利用管制機(jī)制不健全的情況下，防范城市居民轉(zhuǎn)入宅基地后出現(xiàn)宅基地?zé)o序利用的行為，如占用耕地建房。我國(guó)土地利用管制機(jī)制不健全主要體現(xiàn)在：

1.農(nóng)村土地利用詳細(xì)規(guī)劃缺失

隨著規(guī)劃技術(shù)、方法和手段的進(jìn)步，農(nóng)村實(shí)現(xiàn)了土地利用總體規(guī)劃的覆蓋，對(duì)農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)、空間布局等方面進(jìn)行了總體控制。但在土地利用詳細(xì)規(guī)劃方面，絕大部分農(nóng)村尚未實(shí)施，對(duì)宅基地利用強(qiáng)度、選址等缺乏明確規(guī)范的界定，使得農(nóng)村宅基地利用顯得混亂，主要表現(xiàn)在：農(nóng)民在外務(wù)工經(jīng)商，家庭收入逐漸增加，為改善居住條件建大房子，部分農(nóng)民考慮子孫后代，房子建設(shè)面積明顯超出實(shí)際需求。

2.農(nóng)村土地執(zhí)法監(jiān)察力量薄弱

雖然我國(guó)建立了土地督察制度，但農(nóng)村土地用途管理的力度還不強(qiáng)，機(jī)制還不夠健全，國(guó)家土地執(zhí)法監(jiān)察力量主要集中在城市、城市邊緣區(qū)農(nóng)村和產(chǎn)業(yè)園區(qū)。當(dāng)前，很多農(nóng)區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土人員數(shù)量少、專業(yè)技術(shù)水平低，在很大程度上監(jiān)管范圍過寬、監(jiān)管能力較弱。一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)依靠1-2個(gè)國(guó)土人員難以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的全覆蓋。在農(nóng)村熟人社會(huì)、家族社會(huì)背景下，即便有人違背農(nóng)村土地用途管制，農(nóng)民也不會(huì)選擇舉報(bào)。因此，如果全面放開城市居民赴農(nóng)村購(gòu)買宅基地，則會(huì)面臨因監(jiān)管力度不足而出現(xiàn)城市居民建房占用農(nóng)用地的現(xiàn)象，這將對(duì)農(nóng)地保護(hù)造成新的壓力。

3.農(nóng)地破壞懲處標(biāo)準(zhǔn)缺乏可操作性

我國(guó)雖然有部分法律對(duì)破壞農(nóng)地的行為設(shè)定了相應(yīng)的懲處調(diào)控，但缺乏實(shí)際操作標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐過程中難以實(shí)際執(zhí)行。如刑法中有破壞耕地罪，但實(shí)踐中鮮見這樣的司法案例出現(xiàn)。

（四）宅基地市場(chǎng)化配置制度體系不健全

 制度具有激勵(lì)與約束人們行為的作用，制度設(shè)計(jì)的目的是協(xié)調(diào)人與人之間的關(guān)系，提高資源配置效率，為社會(huì)帶來更多的財(cái)富。目前，我國(guó)宅基地市場(chǎng)化配置制度體系不健全表現(xiàn)在：

1.產(chǎn)權(quán)制度不健全

（1）宅基地所有權(quán)主體模糊。由于實(shí)體缺失或者治理機(jī)制不健全，很多地方把農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)和管理權(quán)委托給村民委員會(huì)或村民小組。然而，代理人也是理性經(jīng)濟(jì)人，他們的利己動(dòng)機(jī)可能會(huì)出現(xiàn)以權(quán)謀私、侵害農(nóng)民的權(quán)益（高圣平，2007）[10]。（2）產(chǎn)權(quán)登記滯后。我國(guó)的《不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記條例》宅基地納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記范圍，但截至2020年，農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地房地一體確權(quán)登記工作才全面推開，且根據(jù)基層調(diào)研反饋，該項(xiàng)工作面臨資金短缺、矛盾糾紛多、工作力量不足等困難。農(nóng)民在農(nóng)村擁有宅基地或住房情況，政府主管部門短時(shí)間內(nèi)難以掌握。

2.市場(chǎng)不健全

宅基地市場(chǎng)化配置還需要健全的市場(chǎng)體系，包括價(jià)格評(píng)估體系、市場(chǎng)交易平臺(tái)、市場(chǎng)監(jiān)管體系等。但目前我們國(guó)家在這方面的試點(diǎn)還沒有形成較為成熟、可復(fù)制推廣的經(jīng)驗(yàn)。目前農(nóng)村宅基地隱性市場(chǎng)普遍存在，定價(jià)隨意性,、主觀性較強(qiáng)。而且還存在農(nóng)村房屋交易中的“以房帶地”交易現(xiàn)象，宅基地與房屋一并交易掩蓋了宅基地價(jià)值。達(dá)成交易的“熟人見證”契約形式不具有法律效力，不利于交易雙方權(quán)益的保護(hù)和義務(wù)的履行。

3.社會(huì)法制不健全

當(dāng)前，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，法制建設(shè)還不夠健全。主要表現(xiàn)在：法律法規(guī)體系不完備，如無《遺產(chǎn)法》；部分法律法規(guī)不能滿足新情況新形勢(shì)的需要；部分法律法規(guī)可操作性不強(qiáng)；法律法規(guī)部門利益傾向較為明顯。由于社會(huì)法制不健全，農(nóng)村宅基地市場(chǎng)化配置過程中農(nóng)民和農(nóng)村集體的權(quán)益難以得到有效保障。

（五）農(nóng)村土地主導(dǎo)功能限制

一般而言，土地的功能包括：養(yǎng)育功能、空間承載功能、文化功能和財(cái)產(chǎn)功能。養(yǎng)育功能主要是指人類依靠土地可以生產(chǎn)所需要的農(nóng)產(chǎn)品、保持生態(tài)平衡，具體表現(xiàn)出來是土地的生產(chǎn)功能和生態(tài)功能，土地的養(yǎng)育功能主要是由農(nóng)用地來承載。土地的空間承載功能主要是發(fā)揮土地的地質(zhì)力學(xué)承載力，它是人類工業(yè)生產(chǎn)、生活服務(wù)等的空間，主要是由建設(shè)用地來發(fā)揮。土地的文化功能和財(cái)產(chǎn)功能，農(nóng)用地和建設(shè)用地都可以承載。從保持人類生命延續(xù)、生態(tài)平衡以及農(nóng)村土地的主要組成來看，農(nóng)地的主導(dǎo)功能是生產(chǎn)功能，空間承載功能、文化傳承功能和財(cái)產(chǎn)功能等相對(duì)于生產(chǎn)功能而言居于次要地位。這也是世界各國(guó)允許城市工商資本赴農(nóng)村流轉(zhuǎn)農(nóng)地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，而嚴(yán)格限制城市工商資本赴農(nóng)村投資建房的重要原因。

農(nóng)村地區(qū)的主導(dǎo)功能是提供農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品，隨著城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，農(nóng)村自然逐漸回到生產(chǎn)和生態(tài)的本原，原有閑置的宅基地逐漸復(fù)墾為耕地或生態(tài)用地。農(nóng)村的變遷過程是農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化的發(fā)展過程，從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變必然是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力逐漸轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐漸現(xiàn)代化的過程，而在此過程中農(nóng)村宅基地將以退出為主。

四、推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村宅基地市場(chǎng)化配置的對(duì)策建議

（一）嚴(yán)格限定農(nóng)村宅基地受讓主體

宅基地流轉(zhuǎn)是提高宅基地配置效率的重要途徑，但是受農(nóng)村土地主導(dǎo)功能定位的影響，宅基地流轉(zhuǎn)在承受人的選擇上與城市國(guó)有建設(shè)用地應(yīng)有所不同。農(nóng)村土地的主導(dǎo)功能是生產(chǎn)功能，生產(chǎn)人類生存所必需的農(nóng)產(chǎn)品。同時(shí)，由于農(nóng)業(yè)受自然條件影響較為明顯，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中處于劣勢(shì)地位，在行業(yè)之間的比較收益相對(duì)較低。因此，農(nóng)地制度設(shè)計(jì)必須保護(hù)其生產(chǎn)功能的發(fā)揮，這是古今中外普遍的做法（朱道林，2014）[11]。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)20世紀(jì)70年代的“土地法“第31條第一款規(guī)定：“私有農(nóng)地所有權(quán)轉(zhuǎn)移，承受人必須是自耕農(nóng)”，以及臺(tái)灣地區(qū)“農(nóng)業(yè)發(fā)展條例“（2000修訂）規(guī)定申請(qǐng)興建農(nóng)舍的土地必須供農(nóng)業(yè)使用(姜華秀,2011)[12]。因此，我國(guó)在宅基地流轉(zhuǎn)過程中可要求其承受人必須是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，承受人具備自耕能力，轉(zhuǎn)入宅基地后必須在宅基地所在的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，假如農(nóng)戶在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中完全喪失承包地，則宅基地流轉(zhuǎn)的承受人不受限制。借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的做法，要求宅基地轉(zhuǎn)入一定年限方可再次流轉(zhuǎn)。對(duì)具有承包地的農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)限制承受人的資格，以及規(guī)定宅基地再次流轉(zhuǎn)的年限要求，可以有效保護(hù)農(nóng)地，防止宅基地過度資本化和農(nóng)房過度商品化。

（二）加快農(nóng)村宅基地確權(quán)頒證登記

    權(quán)屬清晰是進(jìn)行市場(chǎng)交易的前提，對(duì)于宅基地權(quán)屬的清晰界定有利于宅基地市場(chǎng)化配置過程中保護(hù)交易雙方的合理權(quán)益，起到“定紛止?fàn)帯钡闹匾饔?。盡快明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員界定辦法,加快宅基地和農(nóng)房的確權(quán)登記頒證,推進(jìn)相關(guān)法律的立改廢釋[13]。嚴(yán)格遵循登記程序，保證宅基地“分權(quán)到戶”、“落實(shí)到人”。對(duì)于存在爭(zhēng)議地塊，充分收集證明材料，并綜合當(dāng)事人、相關(guān)人、知情人的意見，合理劃定宅基地界址范圍并將相關(guān)資料存檔備案。對(duì)于確權(quán)結(jié)果按照程序進(jìn)行公開公示，確保每個(gè)利益相關(guān)方充分知情，并且對(duì)有異議的農(nóng)戶開辟申訴渠道[14]。確保確權(quán)準(zhǔn)確性和科學(xué)性，提高確權(quán)效率。建立常態(tài)化的培訓(xùn)交流學(xué)習(xí)機(jī)制，提高確權(quán)工作人員業(yè)務(wù)能力和專業(yè)技能。充實(shí)相關(guān)法律條文，為宅基地確權(quán)結(jié)果提供法律保障。

（三）構(gòu)建宅基地流轉(zhuǎn)審核制度

參考日本的土地交易審核做法（關(guān)谷俊，2004）[15]，構(gòu)建我國(guó)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)審核制度，在縣級(jí)層面組建宅基地流轉(zhuǎn)審核機(jī)構(gòu)，對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)雙方資格、流轉(zhuǎn)價(jià)格和面積等信息進(jìn)行審核。如對(duì)宅基地受讓人進(jìn)行資格審核，對(duì)宅基地受讓人的自耕能力進(jìn)行測(cè)試，測(cè)試合格則由縣級(jí)政府核發(fā) “自耕能力證明”。同時(shí)，審核轉(zhuǎn)讓人的宅基地使用權(quán)來源、面積的合法性，對(duì)符合國(guó)家法律規(guī)定的宅基地流轉(zhuǎn)，給予辦理產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的建議。

（四）加強(qiáng)農(nóng)村土地利用管制

統(tǒng)籌發(fā)揮土地利用規(guī)劃、監(jiān)督和土地破壞懲處機(jī)制建設(shè)等綜合作用才能保證土地管制產(chǎn)生實(shí)效。針對(duì)土地利用總體規(guī)劃在農(nóng)村地區(qū)缺乏對(duì)細(xì)微土地利用行為進(jìn)行約束的不足，完善農(nóng)村土地利用詳細(xì)規(guī)劃，使其具體到每宗地的用途管控，并且對(duì)于集體建設(shè)用地要增加土地利用強(qiáng)度方面的規(guī)劃指引。比如對(duì)集體建設(shè)用地利用中的建筑高度、容積率和建筑密度等具體利用行為提供約束指標(biāo)。避免土地利用規(guī)劃實(shí)施困難，采用簡(jiǎn)單易行、通俗易懂的方式加強(qiáng)宣傳，使農(nóng)村土地利用規(guī)劃的要求深入人心，從而提高集體組織成員自發(fā)遵守規(guī)劃、合理有序開發(fā)利用農(nóng)村土地的自覺性。

為農(nóng)村土地利用規(guī)劃的執(zhí)行提供法律保障。審核批準(zhǔn)后的農(nóng)村土地利用規(guī)劃具備法律效力，必須嚴(yán)格執(zhí)行，只能通過法定程序進(jìn)行修改完善。根據(jù)“先規(guī)劃后建設(shè)”的原則，農(nóng)村各類建設(shè)工程要遵守規(guī)劃許可制度。加強(qiáng)規(guī)劃條款的監(jiān)督管理，未經(jīng)批準(zhǔn)不得擅自改變規(guī)劃條款進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。

有效發(fā)揮農(nóng)村土地利用監(jiān)督主體作用。賦予地方政府國(guó)土部門、村委會(huì)和農(nóng)村相關(guān)協(xié)會(huì)組織的農(nóng)村土地利用監(jiān)督責(zé)任，統(tǒng)籌各方力量促進(jìn)農(nóng)村土地利用規(guī)劃嚴(yán)格執(zhí)行。充實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土所力量，完善辦公條件，提高人員經(jīng)費(fèi)，加強(qiáng)農(nóng)村土地執(zhí)法監(jiān)察力量。發(fā)揮村委會(huì)和農(nóng)村相關(guān)協(xié)會(huì)組織的土地利用監(jiān)督作用，既要賦予其駐村執(zhí)法監(jiān)督的權(quán)力，也要切實(shí)提高其履行職責(zé)的能力和責(zé)任。對(duì)于農(nóng)村違法用地行為，首先要追究村級(jí)監(jiān)督員主體責(zé)任。

充分發(fā)揮村內(nèi)長(zhǎng)者力量，形成自我約束、自我管理的良好風(fēng)氣，促進(jìn)自發(fā)遵守土地利用規(guī)劃。如湖南省隆回縣和江蘇省金壇市的農(nóng)民耕地保護(hù)協(xié)會(huì)對(duì)耕地保護(hù)起到了作用，具有借鑒意義。

明確破壞農(nóng)村土地資源行為的處罰措施，建立違規(guī)違法土地利用行為的懲戒制度。根據(jù)違法違規(guī)方式、土地資源破壞程度以及土地可修復(fù)程度，制定細(xì)致明確的處罰標(biāo)準(zhǔn)，提高制度的可操作性。

（五）構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系

 隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場(chǎng)化發(fā)展，城鄉(xiāng)人口不斷流動(dòng)，典型特征是大量的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，但城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系將農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口排除在外，尤其是城鎮(zhèn)住房保障體系，只面向城鎮(zhèn)低收入居民開放，使得大多農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在城中村或城郊村租住或購(gòu)置小產(chǎn)權(quán)房。因此，要構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，逐漸破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

1.城鎮(zhèn)住房保障體系面向農(nóng)村低收入居民開放

改變過去城鎮(zhèn)住房保障體系僅僅面向城鎮(zhèn)低收入居民開放的格局，允許在城鎮(zhèn)就業(yè)、收入水平較低的農(nóng)村戶籍人口享受城鎮(zhèn)住房保障。若農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在符合條件的情況下長(zhǎng)期享受城鎮(zhèn)保障性住房，則需要退出其位于農(nóng)村的宅基地。探索從現(xiàn)有存量住房中通過購(gòu)買、租賃等形式形成一定數(shù)量的公租房，擴(kuò)大城鎮(zhèn)保障性住房供給數(shù)量。

2.構(gòu)建農(nóng)村地區(qū)住房保障體系

對(duì)在農(nóng)村地區(qū)就業(yè)、收入水平較低的農(nóng)村戶籍人口，構(gòu)建農(nóng)村地區(qū)住房保障體系。具體思路為：在農(nóng)村地區(qū)就業(yè)的低收入農(nóng)村戶籍人口在所在農(nóng)村地區(qū)租賃農(nóng)房居住，國(guó)家給予一定的租房補(bǔ)貼。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展，大量農(nóng)戶進(jìn)城就業(yè)，部分農(nóng)戶是舉家搬遷，且在城鎮(zhèn)已經(jīng)有穩(wěn)定的就業(yè)和居住場(chǎng)所，這部分農(nóng)戶的農(nóng)房長(zhǎng)期處于閑置狀態(tài)，農(nóng)村地區(qū)的低收入群體可以租賃這部分農(nóng)房，一方面解決了低收入群體的住房問題，另一方面也可以提高閑置農(nóng)房的利用率。

3.構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障體系籌資機(jī)制

建立多渠道籌資機(jī)制是健全農(nóng)村社會(huì)保障體系的重要保證?；I資渠道來源主要有：政府財(cái)政投入、社會(huì)捐贈(zèng)、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益。長(zhǎng)期以來，中央財(cái)政用于社會(huì)保障的支出占中央財(cái)政總支出的比重相比較低（中國(guó)的比重為10%，加拿大為39%，日本為37%，澳大利亞為35%），且中央財(cái)政在社會(huì)保障方面的支出大部分投向城鎮(zhèn)職工。中央政府和地方政府應(yīng)該加大在農(nóng)村社會(huì)保障方面的投入。鼓勵(lì)上市公司、國(guó)有企業(yè)和社會(huì)高收入群體對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障體系開展捐贈(zèng)，捐贈(zèng)所得用于農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)。最后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益的一部分歸為農(nóng)村集體，充實(shí)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)資金。

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作者系湖南師范大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村振興研究院（馬克思主義學(xué)院）副教授，中國(guó)浦東干部學(xué)院博士后科研工作站應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后

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