——蘇州城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的啟示

摘要：中國城市化過程中出現(xiàn)大量非法侵犯農(nóng)民社會(huì)權(quán)益的問題，要從源頭上減少社會(huì)沖突，必須盡快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障的協(xié)調(diào)發(fā)展。2008年后，蘇州致力城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，開發(fā)非農(nóng)就業(yè)崗位轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力，推進(jìn)以城鄉(xiāng)社會(huì)保障并軌等為主要內(nèi)容的基本公共服務(wù)均等化，取得顯著進(jìn)展，2012年底在全國率先實(shí)現(xiàn)了戶籍人口全部納入城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障制度。其經(jīng)驗(yàn)一是鼓勵(lì)基層創(chuàng)新，二是地方財(cái)力支持，三是城鄉(xiāng)人才隊(duì)伍建設(shè)，四是信息技術(shù)應(yīng)用。借鑒蘇州經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，改進(jìn)社會(huì)管理應(yīng)重點(diǎn)完善公共財(cái)政制度，完善公共服務(wù)，落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃，尊重農(nóng)民土地權(quán)利，促進(jìn)鄉(xiāng)村復(fù)興和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；社會(huì)保障；蘇州

一、問題由來

中國城市化過程中出現(xiàn)大量非法侵犯農(nóng)民社會(huì)權(quán)益的問題，近年來，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展在一些地方也異化為對(duì)農(nóng)民新的變相剝奪，“被上樓”等呼聲不斷。要從源頭上減少社會(huì)沖突，必須盡快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障的協(xié)調(diào)發(fā)展。我們在實(shí)地調(diào)研基礎(chǔ)上，梳理蘇州城市化的歷程和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，得出的判斷是：城鄉(xiāng)社會(huì)保障的并軌是實(shí)現(xiàn)包容性發(fā)展的前提和主要內(nèi)容，而在國家沒有城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度和體系的情況下，城鄉(xiāng)社會(huì)保障并軌需要地方財(cái)力和人力資源的支持。各地區(qū)要發(fā)揮城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)中的中華智慧，因地制宜，多樣化發(fā)展，落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃，嚴(yán)格限制征地開發(fā)，尊重農(nóng)民土地權(quán)利。在沒有細(xì)致工作和足夠社會(huì)保障的情況下，不宜簡單加速推進(jìn)城市化。蘇南地區(qū)城市化應(yīng)該普遍減速，以減輕環(huán)境壓力和緩解社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)真正不含水分的、能給人民帶來實(shí)惠的發(fā)展。

二、蘇州城鄉(xiāng)一體化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

1、蘇州為什么要搞城鄉(xiāng)一體化？

一是率先現(xiàn)代化的目標(biāo)使然。率先實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)后，蘇州向率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化邁進(jìn)，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村。長期城鄉(xiāng)二元分割造成的一些不合理體制機(jī)制，必須通過城鄉(xiāng)發(fā)展一體化來破解。二是經(jīng)過三十年高速增長，蘇州發(fā)展面臨資源、人口和環(huán)境三大壓力。突出表現(xiàn)為：土地資源緊缺，人均耕地已不到半畝；外來常住人口與本地戶籍人口合計(jì)超過1300萬，陸地常住人口密度每平方公里超過2000人；部分鄉(xiāng)村居住環(huán)境差，農(nóng)房閑置增多；農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營不夠，土地資源沒有得到充分利用?；馊髩毫Φ霓k法一靠是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，比如勞動(dòng)密集型、資源消耗型產(chǎn)業(yè)，主要靠轉(zhuǎn)型升級(jí)來提升；二靠改革體制機(jī)制，用城鄉(xiāng)一體化手段來解決。“所謂城鄉(xiāng)一體化，是在空間形態(tài)上城鄉(xiāng)有別，要使城市更像城市，農(nóng)村更像農(nóng)村，園區(qū)更像園區(qū)；而在社會(huì)形態(tài)上，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體，使廣大農(nóng)村既能保持優(yōu)美的田園風(fēng)光和魚米之鄉(xiāng)的特色，又能享受到高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代城市文明。”“城市更像城市”，主要是指一些縣城鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)應(yīng)該向中小城市發(fā)展；“農(nóng)村更像農(nóng)村”，主要是指基本定義的農(nóng)業(yè)村，要更像種田的農(nóng)村，保持優(yōu)美的田園風(fēng)光和傳統(tǒng)農(nóng)耕文化；“園區(qū)更像園區(qū)”，主要是指各級(jí)各類開發(fā)區(qū)，特別是縣以下工業(yè)開發(fā)區(qū)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提升產(chǎn)業(yè)檔次和發(fā)展水平。 [1] 核心是打破城鄉(xiāng)分割的資源配置方法，從偏向城市轉(zhuǎn)向兼顧城鄉(xiāng)，從單向索取轉(zhuǎn)變?yōu)殡p向互補(bǔ)，從低價(jià)征收轉(zhuǎn)向等價(jià)置換，使蘇州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展從征地投資拉動(dòng)轉(zhuǎn)向主要利用存量土地的可持續(xù)發(fā)展之路。 [2]

2、蘇州城鄉(xiāng)一體化發(fā)展主要做法和成效

在上級(jí)“兩個(gè)率先”要求和本地發(fā)展需求的推動(dòng)下，蘇州2008年提出推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革。主要做法有：推進(jìn)三置換、三集中，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，探索農(nóng)民變市民途徑；完善三大保障，加大城鄉(xiāng)社保并軌力度；加快社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化；發(fā)展“三大合作”，走強(qiáng)村富民的路子；創(chuàng)新載體，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

針對(duì)過去“村村點(diǎn)火、處處冒煙”的發(fā)展方式，木瀆等23個(gè)先導(dǎo)區(qū)鼓勵(lì)農(nóng)戶把集體資產(chǎn)所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地及農(nóng)村住房置換成股份合作社股權(quán)、城鎮(zhèn)社會(huì)保障和城鎮(zhèn)住房，并推動(dòng)工業(yè)企業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)業(yè)用地向規(guī)模經(jīng)營集中、農(nóng)民居住向新型社區(qū)集中。2009年末，農(nóng)村勞動(dòng)力的非農(nóng)就業(yè)率已達(dá)85%；2010年農(nóng)村勞動(dòng)力離開本鄉(xiāng)鎮(zhèn)外出從業(yè)的只占9.6%，且?guī)缀鯖]有出省的，他們每月平均拿回家現(xiàn)金約2000元。 [3] 2012年90%的工業(yè)企業(yè)進(jìn)入了工業(yè)園，88%的承包耕地實(shí)現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)營，48%的農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)了集中居住，全市累計(jì)有136萬農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了居住地轉(zhuǎn)移和身份轉(zhuǎn)變。置換形成的增量土地，按照4∶2∶4原則分配，即40%用于農(nóng)民居住安置，20%用于新型工業(yè)化，40%用于發(fā)展服務(wù)業(yè)。土地增值收益主要用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)村社會(huì)保障和農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)?；窘⒘烁幻駨?qiáng)村長效機(jī)制，2012年，蘇州農(nóng)村居民人均純收入19396元，連續(xù)10年實(shí)現(xiàn)兩位數(shù)增長，其中農(nóng)民工資性收入人均12564元，增長11.7%，占全部純收入的比重為64.8%；農(nóng)民人均財(cái)產(chǎn)性收入1389元，比上年增長19.8%；農(nóng)民轉(zhuǎn)移性收入人均1338元，比上年增長19.1%，增速比上年提高5個(gè)百分點(diǎn)。其中離退休金和養(yǎng)老金842元，增長15.9%，各項(xiàng)補(bǔ)貼收入405元，增長32.9%。2013年，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)總資產(chǎn)突破1350億元，村均收入超過650萬元，分別增長12.5%和11.7%。新型合作經(jīng)濟(jì)組織達(dá)到4168家，持股農(nóng)戶比例超過96%?；窘⒘斯卜?wù)均等化運(yùn)行機(jī)制，農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保率分別達(dá)99.6%和97%以上，農(nóng)村老年農(nóng)民按月享受基本養(yǎng)老待遇和社會(huì)養(yǎng)老補(bǔ)貼的人數(shù)達(dá)到74.82萬人，享受率為100％；市、縣級(jí)市（區(qū)）、鎮(zhèn)（街道）、行政村（社區(qū)）四級(jí)人力資源和社會(huì)保障服務(wù)網(wǎng)絡(luò)健全完整，就業(yè)公共服務(wù)入村到戶，為290萬人次的城鄉(xiāng)求職者提供免費(fèi)服務(wù)。 [4] 2011年7月城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一提高為每月500元，2012年統(tǒng)一提高至570元。將農(nóng)村勞動(dòng)力納入失業(yè)率統(tǒng)計(jì)范圍，統(tǒng)一界定城鄉(xiāng)失業(yè)人員，登記失業(yè)的被征地農(nóng)民就業(yè)率達(dá)92.3%，全市社會(huì)登記失業(yè)率控制在3%。農(nóng)村居民和被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保障體系。 [5] 把被征地農(nóng)民當(dāng)做一個(gè)特殊群體，對(duì)勞動(dòng)年齡內(nèi)的被征地農(nóng)民，通過補(bǔ)繳一定年限的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，統(tǒng)一納入職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。勞動(dòng)年齡以上的人員，則納入職工養(yǎng)老保險(xiǎn)或領(lǐng)取征地保養(yǎng)金。全市被征地農(nóng)民參加社會(huì)保障的人數(shù)共147.3萬人，參加城保93.5萬人。目前，蘇州已形成以職工、居民養(yǎng)老保險(xiǎn)為主體的、不分城鄉(xiāng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。即只要是企業(yè)職工，無論在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上班，還是外來農(nóng)民工，都參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。農(nóng)民無論是務(wù)工、經(jīng)商、務(wù)農(nóng)，均可選擇以個(gè)人身份（靈活就業(yè)人員）參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。同時(shí)，無論蘇州的城鎮(zhèn)老居民，還是原來的農(nóng)村居民，都參加統(tǒng)一的居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。也就是說，蘇州職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和居民養(yǎng)老保險(xiǎn)已完全打破城鄉(xiāng)、工農(nóng)、群體界線，真正實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化。截止到2012年末，全市城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)覆蓋率均達(dá)到99%以上，社會(huì)保險(xiǎn)基金征繳率鞏固在99%以上；居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、居民醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率為99%以上，按月享受養(yǎng)老待遇覆蓋率為100%；年末共有56.5萬人參加了城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，其中47萬人享受待遇；目前，全市由人社部門管理的社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的參?？?cè)藬?shù)達(dá)到760萬人以上，其中城鄉(xiāng)居民參保有290多萬人。行政村全部建有設(shè)施完善、功能齊備的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心。全市行政村班車通達(dá)率達(dá)99%，城鄉(xiāng)公交一體化覆蓋率90%以上，90%的規(guī)劃保留村莊實(shí)現(xiàn)生活污水集中處理，村村實(shí)現(xiàn)生活垃圾集中收集。蘇州市被確定為國家可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)。張家港市永聯(lián)村在世博園城市最佳實(shí)踐區(qū)展示主題為“城鄉(xiāng)一體化，農(nóng)民更幸?！薄青l(xiāng)一體化后，農(nóng)民享受到城市居民一樣的生活，生活質(zhì)量在原有的基礎(chǔ)上有顯著提高；同時(shí)，農(nóng)民與城市居民相比，生活空間更廣闊、環(huán)境更優(yōu)美、空氣更清新、交通更暢通、房價(jià)更便宜，因此生活更幸福。城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展已日趨成為新時(shí)期新階段蘇州最大的品牌、最大的特色、最大的優(yōu)勢。 [6]

三、城鄉(xiāng)社會(huì)保障協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵

1、因地制宜，鼓勵(lì)基層創(chuàng)新。2001年蘇州市第九次黨代會(huì)提出推進(jìn)農(nóng)村“三大合作”改革，即將農(nóng)村經(jīng)營性集體資產(chǎn)折股量化成立社區(qū)股份合作社，將集體所有、家庭承包經(jīng)營土地入股成立土地股份社，鼓勵(lì)農(nóng)民組建農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營、農(nóng)村服務(wù)業(yè)等專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織。通過“三大合作”，明晰了農(nóng)村重大產(chǎn)權(quán)關(guān)系，提高了農(nóng)民組織化程度，完善了收益分配機(jī)制，維護(hù)了農(nóng)民合法權(quán)益。還對(duì)農(nóng)村的合作社組織提供減免稅費(fèi)或退稅、獎(jiǎng)勵(lì)政策。2004年起蘇州市率先取消農(nóng)業(yè)稅，并全面實(shí)施農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。困擾各地的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障轉(zhuǎn)移銜接問題，在蘇州已得到了較好的解決。究其原因，蘇州一開始設(shè)計(jì)新農(nóng)保，包括城鄉(xiāng)并軌后的居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)，就已考慮了農(nóng)?；蚓颖Ｏ虺潜５你暯訂栴}。另外，為解決農(nóng)保待遇偏低的問題，在尚無國家相關(guān)政策的情況下，蘇州創(chuàng)造性建立了居民（農(nóng)民）補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)。補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)享受財(cái)政補(bǔ)貼，由個(gè)人一次性繳費(fèi)，實(shí)行完全積累制。2008年啟動(dòng)主體功能區(qū)規(guī)劃工作，確定了禁止、限制開發(fā)的范圍，2010年開始對(duì)生態(tài)功能區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。其中，對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)域的農(nóng)田每年每畝補(bǔ)償400元；對(duì)縣級(jí)以上集中式飲用水水源地保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的村莊，每年補(bǔ)償100萬元；對(duì)太湖、陽澄湖以及下屬各市、區(qū)確定的重點(diǎn)湖泊水面所在的村，每年給予50萬元的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用。2010年至2011年，市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政共安排生態(tài)補(bǔ)償資金21525.99萬元，惠及水源地村29個(gè)、生態(tài)濕地村105個(gè)，連片水稻田8.41萬畝，基本農(nóng)田1.08萬畝，生態(tài)公益林48.44萬畝。資金補(bǔ)償?shù)芥?zhèn)5209.49萬元，占24.2%，主要是生態(tài)公益林補(bǔ)償金由鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)一使用，補(bǔ)償?shù)酱?6316.5萬元，占75.8%。兩年已使用資金16528.76萬元。2011年南京也提出不再攀比GDP，要比綠色發(fā)展。蘇州滄浪區(qū)的2007年開始探索利用信息化技術(shù)建設(shè)“虛擬養(yǎng)老院”。政府購買服務(wù)，突破機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的局限性和居家養(yǎng)老的松散性，采用互聯(lián)網(wǎng)及移動(dòng)通信等現(xiàn)代手段，成立了居家養(yǎng)老服務(wù)中心，實(shí)現(xiàn)從受理申請、對(duì)象審批、安排服務(wù)、工作評(píng)估、考核監(jiān)督、費(fèi)用結(jié)算等全過程的信息化管理；全面引入“信息化辦公”理念，老人只需撥打一個(gè)電話，就有能在家里接受一對(duì)一的生活照料，提高了居家養(yǎng)老服務(wù)工作的質(zhì)量和效率。 [7] 成都、嘉興等地的改革也是采取了一系列有利于農(nóng)民持續(xù)增收、農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展的新辦法，初步構(gòu)建了化解城鄉(xiāng)發(fā)展矛盾的體制機(jī)制。中國國情復(fù)雜，各地發(fā)展不平衡，今后仍應(yīng)把自下而上的創(chuàng)新和自上而下的調(diào)節(jié)相結(jié)合，堅(jiān)持從群眾中來、到群眾中去的群眾路線。

2、地方財(cái)力提供支持，努力建設(shè)公共財(cái)政。蘇州從深化財(cái)稅體制改革方面入手，努力構(gòu)建真正的公共財(cái)政體制。2010年地方一般預(yù)算支出686億元，其中用于社會(huì)保障與就業(yè)、科技、教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)等方面的財(cái)政投入為254億元，比上年增長16.5%。在地方財(cái)力保證下，蘇州市級(jí)財(cái)政預(yù)算還安排部分資金設(shè)立城鄉(xiāng)一體化改革專項(xiàng)資金，到2012年市級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金規(guī)模達(dá)到1億元。各市（縣）、區(qū)從2009 年起，安排當(dāng)年土地拍賣凈收益的15%，作為改革試點(diǎn)啟動(dòng)資金。同時(shí)積極拓展新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、農(nóng)業(yè)重點(diǎn)開發(fā)資金等專項(xiàng)資金的用途，用于農(nóng)田基本建設(shè)、耕地質(zhì)量建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)及農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等。積極發(fā)展農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，2010年新設(shè)農(nóng)村小額貸款公司32家，累計(jì)達(dá)到50家，公司總數(shù)與注冊資本均居全省第一。 [8] 有人提出全面廢除城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，而蘇州公安局的研究人員認(rèn)為，戶籍制度不是根本問題，根本問題在于公共事業(yè)和社會(huì)保障是否能夠滿足所有居民的需要。盡管蘇州財(cái)政金融對(duì)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供了支持，但仍做不到城鄉(xiāng)公用事業(yè)完全均衡發(fā)展，也無法在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障完全均衡。2010年蘇州企業(yè)退休人員月人均基本養(yǎng)老金為1196.7元，其中市區(qū)為1624元；被征地農(nóng)民基本生活保障第四年齡段保養(yǎng)金標(biāo)準(zhǔn)從390元/月提高到430元/月。農(nóng)村居民養(yǎng)老補(bǔ)貼從160元/月提高到180元/月，原郊區(qū)農(nóng)保退休人員按每人每月80元的標(biāo)準(zhǔn)增加養(yǎng)老金，調(diào)整后養(yǎng)老金低于420元的，予以補(bǔ)足。可以看出本地戶籍人口的社會(huì)保障仍是低水平、廣覆蓋，對(duì)外來人口落戶則提出購房面積、繳納保險(xiǎn)年限等準(zhǔn)入條件。蘇州市60歲以上人口2009年已經(jīng)超過20%，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的統(tǒng)一將面臨不斷增長的老齡人口的壓力。在一些自然條件惡劣的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，本地財(cái)政可能更無法籌集到足夠的資金支持鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)建設(shè)，還要依靠中央的轉(zhuǎn)移支付，同時(shí)爭取聯(lián)合國、世界銀行開發(fā)資金支持，以及國內(nèi)對(duì)口幫扶等措施。

蘇州2011年城鄉(xiāng)社會(huì)保障部分標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比 [9]

近年來，蘇州市不斷加大地方政府財(cái)政投入，社會(huì)保障財(cái)政年支出突破50億元，有力地保障了全市城鄉(xiāng)社保民生項(xiàng)目。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、少兒學(xué)生醫(yī)療保險(xiǎn)、居民醫(yī)療保險(xiǎn)、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)金額比例較低，主要靠地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和托底。2011年全市工傷保險(xiǎn)實(shí)收基金6.85億元，基金收繳率為99.5%%，同比大幅增長，為基金支付及待遇落實(shí)提供了堅(jiān)實(shí)的支撐，但是由于新《工傷保險(xiǎn)條例》實(shí)施后工傷認(rèn)定范圍的擴(kuò)大、基金支出項(xiàng)目的增加及工傷保險(xiǎn)待遇的提高，尤其是由工傷保險(xiǎn)基金支付一次性工傷醫(yī)療補(bǔ)助金數(shù)額巨大，加上以制造業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)使安全生產(chǎn)形勢仍然嚴(yán)峻，生產(chǎn)事故仍處于高頻發(fā)狀態(tài)，工傷職工人數(shù)有增無減，與此相比，工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次較低，總體抗風(fēng)險(xiǎn)能力仍然較弱，對(duì)基金安全運(yùn)行造成了壓力。2011年，全市工傷認(rèn)定人數(shù)比上年增加16.27%，工傷職工勞動(dòng)能力初次鑒定達(dá)到傷殘等級(jí)的人數(shù)比上年增加12.2%；全市享受工傷保險(xiǎn)待遇人數(shù)為24404人，工傷保險(xiǎn)基金支出6.61億元，全年工傷保險(xiǎn)基金支付率升至96.46%。其中常熟、昆山、張家港、太倉市的工傷保險(xiǎn)基金均出現(xiàn)赤字，尤其是昆山市的支付率達(dá)到228.09%。由于經(jīng)濟(jì)增速放緩、房地產(chǎn)市場不景氣，地方財(cái)政收入增幅降低，加上財(cái)政管理體制改革，以及加大政府投資穩(wěn)増長、擴(kuò)內(nèi)需、促發(fā)展，地方財(cái)政對(duì)落實(shí)社會(huì)保障各項(xiàng)政策的資金扶持難度增大。 [10]

3、創(chuàng)造條件加強(qiáng)城鄉(xiāng)社會(huì)管理與服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)。城鄉(xiāng)社會(huì)保障并軌需要做大量深入細(xì)致的工作，但目前的城鄉(xiāng)社會(huì)管理與服務(wù)人才隊(duì)伍尚不能滿足需要，很多地方處于窮于應(yīng)付的水平。蘇州全市133個(gè)街道（鎮(zhèn)）的1828個(gè)社區(qū)（村）均設(shè)立了勞動(dòng)保障專職協(xié)理員，網(wǎng)絡(luò)連通率達(dá)到100%。同時(shí)，各級(jí)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與財(cái)政、地稅、公積金中心、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、銀行和郵政等合作，形成以社保經(jīng)辦為主、其他機(jī)構(gòu)為輔的經(jīng)辦模式，打造“15分鐘社保服務(wù)圈”。蘇州的城鄉(xiāng)社區(qū)管理與服務(wù)快速發(fā)展的同時(shí)，也面臨員工待遇低，管理人員和團(tuán)隊(duì)建設(shè)難以吸引年輕人的難題。從民國時(shí)代開始，高教完全“洋化”了，中小學(xué)亦隨之“洋化”。內(nèi)地與沿海、農(nóng)村與城市，已經(jīng)斷裂為兩個(gè)世界。 [11] “我們花了大力氣培養(yǎng)的中國的科教人才反而成了外國的第一生產(chǎn)力”。 [12] 留在大陸默默奉獻(xiàn)、建設(shè)家鄉(xiāng)的更多的是那些非重點(diǎn)高校和中專的畢業(yè)生。鄉(xiāng)村的優(yōu)質(zhì)人力資源被吸走后，依靠誰來建設(shè)新農(nóng)村？大學(xué)生村官計(jì)劃有一定作用，但有調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大學(xué)生村官不在農(nóng)村一線工作的占62.2%，僅1.5%的人準(zhǔn)備繼續(xù)當(dāng)村官。 [13] 近年海歸增多，出現(xiàn)了北京小毛驢農(nóng)園、上海青藍(lán)耕讀等海歸到農(nóng)村創(chuàng)辦“社區(qū)支持農(nóng)業(yè)”的典型，是一個(gè)值得注意的趨勢。但更根本的還是立足于本土人才培養(yǎng)，要從“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”轉(zhuǎn)向以人為本，轉(zhuǎn)向?qū)W習(xí)型社會(huì)、服務(wù)型政府、創(chuàng)新型國家建設(shè)為首要任務(wù)。蘇州市在2002年后積極扶持高等職業(yè)教育發(fā)展，普通高校由7所增加到20所，在校生近23萬人，高等教育毛入學(xué)率超過65%。農(nóng)村成人教育年培訓(xùn)總量達(dá)130萬人次。 [14] 5個(gè)縣級(jí)市都建立了高校，本地新成長勞動(dòng)力人均受教育年限提升到14.5年。蘇州衛(wèi)生職業(yè)技術(shù)學(xué)院結(jié)合本地實(shí)際開設(shè)社區(qū)管理與服務(wù)專業(yè)，大專層次的畢業(yè)生大部分愿意回到家鄉(xiāng)昆山、吳江、張家港工作和生活。隨著國家財(cái)力的增強(qiáng)，應(yīng)該進(jìn)一步加大對(duì)高職高專的投入，落實(shí)其辦學(xué)自主權(quán)，最大程度地發(fā)揮其潛能。并在相關(guān)專業(yè)中開設(shè)城鄉(xiāng)社會(huì)保障管理等課程。

4、“四化”聯(lián)動(dòng)，積極應(yīng)用信息技術(shù)。在人口密集、就業(yè)多樣化的蘇州地區(qū)，要建立新的社會(huì)保障制度，必須有方便的使用環(huán)境和監(jiān)督手段。2000年以來，蘇州堅(jiān)持工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化聯(lián)動(dòng)，社保主管部門積極利用本地電子信息產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)、網(wǎng)絡(luò)普及程度高的優(yōu)勢，與電腦設(shè)備公司、銀行合作，開發(fā)蘇州社?？ㄏ到y(tǒng)解決方案。蘇州“社?？ā毕到y(tǒng)的設(shè)計(jì)原則遵循五點(diǎn)要求：可靠性、安全性、實(shí)用性、可維護(hù)性和先進(jìn)性。商業(yè)銀行負(fù)責(zé)提供社保結(jié)算中心系統(tǒng)的硬件環(huán)境；根據(jù)市社保局提供的客戶資料，在金融IC卡中開辟空間增加醫(yī)保應(yīng)用；提供蘇州“社?？ā苯鹑趹?yīng)用的使用環(huán)境；提供蘇州“社?？ā睊焓?、補(bǔ)發(fā)、修改信息、增加卡應(yīng)用等卡交易。而社保局在項(xiàng)目中負(fù)責(zé)中心系統(tǒng)軟件環(huán)境；定制卡片上醫(yī)保文件格式；定制管理醫(yī)保文件的加密格式。雙方合作將醫(yī)療保險(xiǎn)管理部門從大量事務(wù)性的工作中解脫出來，致力于社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)基金的管理和運(yùn)作；方便廣大參保人員、參保單位及醫(yī)療機(jī)構(gòu)；為銀行和社保機(jī)構(gòu)帶來較好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益；技術(shù)上既能適應(yīng)當(dāng)前醫(yī)療體制改革的需要，又具有易擴(kuò)展性，預(yù)留“五保合一”接口。社保中心、社保定點(diǎn)藥店、社保定點(diǎn)醫(yī)院三者之間，通過電信網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成一個(gè)覆蓋全市范圍內(nèi)的廣域網(wǎng)。在社保中心，工作站通過TCP/IP構(gòu)成獨(dú)立的局域網(wǎng)，這些獨(dú)立的局域網(wǎng)通過X.25、DDN或公用電話網(wǎng)(PSTN)和廣域網(wǎng)互連，建立同銀行的連接。在社保定點(diǎn)醫(yī)院，工作站通過TCP/IP構(gòu)成獨(dú)立的局域網(wǎng)，這些獨(dú)立的局域網(wǎng)通過X.25、DDN或公用電話網(wǎng)(PSTN)和廣域網(wǎng)互連，實(shí)現(xiàn)同社保中心的連接。社保定點(diǎn)藥店通過PSTN和廣域網(wǎng)互連，實(shí)現(xiàn)同社保中心的連接。社保中心的終端、醫(yī)院的終端和定點(diǎn)藥店的計(jì)算機(jī)連接IC卡讀寫器實(shí)現(xiàn)對(duì)IC卡信息的讀寫操作。依托這個(gè)框架可實(shí)現(xiàn)藥品三大目錄管理、看病管理、報(bào)銷管理、社?；鸸芾砗豌y行支付劃帳管理等一系列的功能，形成了一個(gè)以社保IC卡管理為中心，以電子化處理為目的社保IC卡管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)社保信息共享。2009年，蘇州市社保中心積極探索，將傳統(tǒng)業(yè)務(wù)模式下的繳費(fèi)工資申報(bào)相關(guān)審核步驟和要求進(jìn)行量化和標(biāo)準(zhǔn)化，通過信息技術(shù)程序化進(jìn)行審核和限定，打破時(shí)間和空間限制，開通“年度繳費(fèi)工資網(wǎng)上申報(bào)”功能，參保單位整個(gè)申報(bào)過程全部在網(wǎng)上獨(dú)立完成，無需在單位與社保中心之間往返奔波，大大方便了企業(yè)與員工。2012年12月15日起，吳中區(qū)、相城區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)與市本級(jí)實(shí)現(xiàn)全面并軌。委托扣繳銀行與社保經(jīng)辦（工作）機(jī)構(gòu)通過“社銀平臺(tái)”實(shí)時(shí)聯(lián)動(dòng)，傳輸核對(duì)委托扣款信息、按申請補(bǔ)繳或?qū)崟r(shí)扣繳信息，保證每筆扣繳準(zhǔn)確無誤。靈活就業(yè)參保登記業(yè)務(wù)下沉到社區(qū)辦理，是對(duì)個(gè)人參保繳費(fèi)模式的一次突破，參保人員只需在社區(qū)進(jìn)行業(yè)務(wù)申請便“立等可取”，打破了原有單獨(dú)的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)面對(duì)眾多參保人員、經(jīng)辦能力有所不足的局面，實(shí)現(xiàn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)多點(diǎn)化，辦理業(yè)務(wù)就近化，手續(xù)辦理簡單化。并依托信息技術(shù)，建立起與委托扣繳銀行的聯(lián)動(dòng)，規(guī)范了銀行扣繳行為，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了規(guī)范社保、安全社保的發(fā)展目標(biāo)。近年來，蘇州市“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，覆蓋全民”社會(huì)保障體系逐步完善，政策覆蓋人群成倍增長，社保經(jīng)辦業(yè)務(wù)迅速擴(kuò)展，已運(yùn)行十多年的原信息系統(tǒng)已無法滿足新的發(fā)展需要。2013年，按照人社部部署，人社系統(tǒng)扎實(shí)推進(jìn)，在較短的時(shí)間內(nèi)高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量開發(fā)完成了金保工程一期項(xiàng)目。

四、余論：城市化的速度和限度

1978年蘇州城市化水平不足17%。1983年1月，國務(wù)院決定蘇州地區(qū)和蘇州市合并，實(shí)行市管縣的新體制，蘇州市從面積不足120平方公里、人口60多萬的小城市，一變而為轄有六縣四區(qū)、8488平方公里國土、530余萬人口的中等城市，結(jié)束了實(shí)行20多年的“地市分設(shè)、城鄉(xiāng)分治”制度，開啟了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新時(shí)代。 [15] 上世紀(jì)90年代，蘇州大力發(fā)展開放型經(jīng)濟(jì)，先后建立了5個(gè)國家級(jí)和11個(gè)省級(jí)開發(fā)區(qū)，完成開發(fā)面積167.4平方公里，加速形成了適度超前、城鄉(xiāng)一體、水平先進(jìn)的能源、通信、交通等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。2000年，6個(gè)縣級(jí)市城區(qū)面積擴(kuò)展到124平方公里，比1992年擴(kuò)大一倍左右；城鎮(zhèn)戶籍人口占總?cè)丝诒戎剡_(dá)到42.6%,如按城鎮(zhèn)實(shí)際居住人口統(tǒng)計(jì)則超過50%，比1991年提高了近20個(gè)百分點(diǎn)。 [16] 2001年8月蘇州市第九次黨代會(huì)提出大力實(shí)施城市化戰(zhàn)略，加快推進(jìn)城市化進(jìn)程，政府推動(dòng)和市場運(yùn)作并重，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。實(shí)施了重大行政區(qū)劃調(diào)整，積極撤并鎮(zhèn)村，拓展城市空間。強(qiáng)政府和大資本聯(lián)手強(qiáng)力推進(jìn)的開發(fā)模式，在蘇州盛行一時(shí)。2004年非農(nóng)人口超過農(nóng)業(yè)人口，2008年聚居于城鎮(zhèn)的人口占全市總?cè)丝诘?2%， [17] 年均提升3.7個(gè)百分點(diǎn)，成為蘇州歷史上城市化速度最快的階段； [18] 市區(qū)建成區(qū)面積從2000年的86.5平方公里擴(kuò)大到2009年的324平方公里。

新中國蘇州城鎮(zhèn)化水平變化示意圖 [19]

在超速的城市化過程中，優(yōu)質(zhì)耕地以每年近10萬畝的速度減少，“東方威尼斯”的水體變得黑臭難忍?？诩Z自給率只有三分之一左右。恩格斯指出：“我們不要過分陶醉于我們對(duì)自然界的勝利。對(duì)于每一次這樣的勝利，自然界都報(bào)復(fù)了我們。” [20] 如果今天的人們?nèi)匀缇字?，只看到局部，無法縱觀全局，對(duì)于悄悄發(fā)生的生態(tài)方面大的變化視而不見，或者因?yàn)榧w行動(dòng)的邏輯——無人負(fù)責(zé)、搭便車，最終會(huì)帶給我們更加嚴(yán)重的危害！新千年以來，長三角地區(qū)的常州鐵本事件、無錫太湖藍(lán)藻泛濫等已經(jīng)敲響了警鐘。蘇州高新區(qū)成立十年，吸引外資70億美元，投資回報(bào)率居全國53個(gè)高新區(qū)之首。然而，大強(qiáng)度的開發(fā)使土地透支、環(huán)境透支、能源透支、水資源透支。首期開發(fā)土地用盡后，蘇州市決定把虎丘區(qū)與高新區(qū)合并，高新區(qū)面積擴(kuò)為223.36平方公里。擴(kuò)張過程中一些村民因補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低拒絕簽字而遭遇強(qiáng)拆，甚至釀成極端事件。從2003年起，不斷有動(dòng)遷戶逐級(jí)上訪，由鎮(zhèn)、區(qū)、市、省，直到北京。當(dāng)?shù)卣畡t采取“辦學(xué)習(xí)班”等方式限制其人身自由。 [21] 城鄉(xiāng)社會(huì)保障均衡發(fā)展是包容性發(fā)展的主要內(nèi)容和前提之一。而蘇州平江區(qū)被征地農(nóng)民失地后經(jīng)營收入、房租收入和經(jīng)濟(jì)福利銳減，村級(jí)股份合作制經(jīng)濟(jì)效益下滑，與城市居民的收入差距進(jìn)一步拉大。部分失地農(nóng)民就業(yè)難度大，創(chuàng)業(yè)空間有限，補(bǔ)繳社保積極性也不高。 [22] 上海、蘇州的一些基層干部感慨：這幾年發(fā)展太快了！居民和政府都沒有足夠的準(zhǔn)備，一些管理和體制及居民心理都不適應(yīng)，他們隱隱地有種不安。

城市化作為一個(gè)進(jìn)程，有開端自然也有結(jié)尾。鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳生活對(duì)和諧發(fā)展有著不可替代的作用。中國社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所《宏觀經(jīng)濟(jì)藍(lán)皮書》預(yù)測，中國將在2011-2016年之間出現(xiàn)城市化增速的拐點(diǎn)，68%可能是中國未來20年城市化發(fā)展的頂部。 [23] 按照上級(jí)批準(zhǔn)的規(guī)劃，到2020年蘇州城市化擬達(dá)到80%，而2010年全市城市化率已經(jīng)達(dá)到70.55%， [24] 實(shí)際從事農(nóng)業(yè)的人口不超過5%。建設(shè)用地占全市土地面積比重已超過40%，而聯(lián)合國有關(guān)機(jī)構(gòu)認(rèn)為建設(shè)用地不宜超過30%。上海的城市化更是達(dá)到了89%，在這種情況下，不但不能再追求高速的城市化，而且農(nóng)民集中居住也應(yīng)該減速。

當(dāng)前，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)過多，社會(huì)管理和公共服務(wù)比較薄弱；一些工作人員依法行政意識(shí)不強(qiáng)；一些領(lǐng)導(dǎo)干部脫離群眾、脫離實(shí)際，官僚主義嚴(yán)重。 [25] 蘇州從加快城市化到重提城鄉(xiāng)一體化實(shí)際上也是走了一段彎路。在新農(nóng)村建設(shè)過程中蘇州曾總結(jié)出城郊社區(qū)型、集中居住型、鄉(xiāng)村別墅型、古村保護(hù)型、老村落改造型、自然生態(tài)型等多種模式。如果能真正因地制宜，尊重歷史，尊重自然，尊重村民意愿，是不會(huì)出大問題的。但在實(shí)際工作中，古村保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，撤村并鎮(zhèn)一度操之過急。2010年7月，蘇州通安鎮(zhèn)爆發(fā)了數(shù)千失地農(nóng)民因補(bǔ)償不公而集體堵路的群體性事件。 [26] 當(dāng)?shù)貢和Ａ瞬疬w工作，將有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部就地免職，并出臺(tái)了提高失地農(nóng)民社會(huì)保障水平的新辦法。后來提出2012年實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌，2013年實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)并軌的目標(biāo)。各地應(yīng)該吸取教訓(xùn)，而不宜簡單推廣其經(jīng)驗(yàn)。但是，實(shí)際工作中，每周都有內(nèi)地干部到蘇州取經(jīng)，回去還要干出更大的規(guī)模。全國“十二五”規(guī)劃提出，城鎮(zhèn)化率要從47.5%提高到51.5%，但人口普查數(shù)據(jù)顯示，2010年大陸常住城鎮(zhèn)的人口已經(jīng)有49.68%，五年后一定會(huì)超過“十二五”規(guī)劃指標(biāo)。要制止無知和急功近利式的破壞性開發(fā)建設(shè)，必須擴(kuò)大有序的公民參與。實(shí)踐證明，農(nóng)民是改革的推動(dòng)力量，是市場經(jīng)濟(jì)的先導(dǎo)力量，是社會(huì)穩(wěn)定的保障力量，有巨大的創(chuàng)造力。不能對(duì)他們強(qiáng)迫命令，損害其民主權(quán)利。 [27] 在普及義務(wù)教育后和信息化的條件下，農(nóng)民也擁有了組織和決策的多種手段。這時(shí)，我們更有必要尊重群眾的自組織。

2011年，江蘇省政府在總結(jié)蘇州試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，施政方針中用城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略代替了城市化戰(zhàn)略，集中居住的做法也開始全省推廣。但一些地區(qū)農(nóng)民“被上樓”后生活方式被改變，遠(yuǎn)離了循環(huán)經(jīng)濟(jì)，土地保障被迫轉(zhuǎn)向社會(huì)保障，但社保基金的支撐能力尚有不確定性，其他公共服務(wù)能力也不堪重負(fù)，可能加劇兩極分化。城鄉(xiāng)一體化對(duì)體制機(jī)制改革的要求是全方位的，成功的前提是切實(shí)保護(hù)生態(tài)，尊重民意，保障民生，不能再搞新的大躍進(jìn)。2014年出臺(tái)的國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃對(duì)此作出了回應(yīng)，隨后《江蘇省新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化發(fā)展規(guī)劃（2014-2020）》也明確提出“支持蘇州開展國家級(jí)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化綜合改革試點(diǎn)，重點(diǎn)在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、推進(jìn)生態(tài)文明、和諧社會(huì)建設(shè)等方面探索創(chuàng)新?！?/p>

本文是江蘇省社科聯(lián)立項(xiàng)精品課題“蘇州城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的回顧與前瞻”的成果，曾在中國社會(huì)科學(xué)報(bào)摘要發(fā)表，后收入上海社科院出版社《社會(huì)管理法治化的理論與實(shí)踐》，第592-601頁。

作者系蘇州衛(wèi)生職業(yè)技術(shù)學(xué)院社科部督學(xué)，學(xué)術(shù)委員。 

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《發(fā)展研究》2015年第4期

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