——基于國際反貧困戰(zhàn)略的比較研究

摘要：貧困的產(chǎn)生和解決是一個具有爭議性的話題。個人主義將貧困歸因于個人原因，結(jié)構(gòu)主義認(rèn)為貧困是社會問題，前者主張不需要國家干預(yù)，后者主張國家干預(yù)。文本從個人主義與結(jié)構(gòu)主義理論組合來考察貧困的國家干預(yù)類型，通過對中國脫貧攻堅戰(zhàn)實踐的考察及與西方扶貧理論和國家干預(yù)類型的比較，提出反貧困的五種類型：積極國家、發(fā)展型國家、有效國家、消極國家和無為國家。中國屬于積極國家，干預(yù)程度最高。不同時期有不同的干預(yù)度，國家干預(yù)程度并不是越高越好，個人努力也有一定的限度。有效干預(yù)是能夠?qū)崿F(xiàn)減貧最大化的干預(yù)；有效努力是能夠?qū)崿F(xiàn)脫貧最大化的努力。國家有效干預(yù)與個人有效努力的結(jié)合能夠?qū)崿F(xiàn)最有效的減貧。從世界范圍看，反貧困的干預(yù)收斂于有效國家。

關(guān)鍵詞：積極國家；有效國家；有效干預(yù)；有效扶貧；有效努力

貧困是一個伴隨著人類產(chǎn)生的問題，每個國家、地區(qū)都不同程度地面臨貧困問題。對于貧困問題的產(chǎn)生和干預(yù)的認(rèn)識，學(xué)界有共識，也有分歧。一是貧困根源于個人還是社會？二是反貧困依靠個人努力，還是依靠國家干預(yù)？三是如果依靠國家干預(yù)，國家干預(yù)的邊界在哪里？積極國家的干預(yù)是否會影響個人的努力程度？對于這些問題，不能簡單以是或者否來回答，必須從理論的源頭及實踐經(jīng)驗比較進(jìn)行研究。筆者擬通過對貧困理論的梳理，探討國家進(jìn)行貧困干預(yù)的理論基礎(chǔ)，并在此基礎(chǔ)上探討中國脫貧攻堅實踐中的國家干預(yù)類型及其理論基礎(chǔ)。

一、文獻(xiàn)梳理與問題提出

不同的理論對應(yīng)著不同的政府干預(yù)，進(jìn)而形成不同的國家類型。反貧困有兩大理論：一是個人主義理論與消極國家；二是結(jié)構(gòu)主義理論與有效國家，以及在結(jié)構(gòu)主義下的發(fā)展主義理論①。

（一）個人主義貧困理論與消極國家

所謂個人主義貧困理論就是從個人的角度解釋貧困及國家在反貧困中的干預(yù)程度及角色。個人主義貧困理論主要包括兩項內(nèi)容：一是貧困是個人原因；二是個人產(chǎn)生的貧困問題由個人解決，不需要國家干預(yù)。

個人主義理論最早產(chǎn)生于英國，英國在歷史上有強(qiáng)大自由放任的意識形態(tài)，它強(qiáng)調(diào)個人自主選擇，反對國家干預(yù)。國家被概念化為“守夜人”，其作用是保證社會秩序和市場自由。純粹的自由放任主義意識形態(tài)主張否定國家、否定強(qiáng)制，追求個人利益和個人權(quán)利被視為繁榮社會的驅(qū)動力②。純粹的個人主義理論主張對于市場產(chǎn)生的不平等、貧困問題，國家只能有限地介入。這類國家被稱為“消極國家”。

美國是主張個人主義貧困理論的代表性國家。Jacobs.Hacker和Paul Pierson表示，美國人擁抱個人主義，將其作為一種社會倫理。支撐這種倫理的是用一種以高度個人主義的術(shù)語來解釋世界。個人主義將責(zé)備和贊揚歸因為個人，重要的是個人行為，無論好壞都是他們應(yīng)得的③。大多數(shù)美國人重視個人的努力工作和自力更生，認(rèn)為機(jī)會是開放的，反對再分配政策，無論是針對種族的政策，還是旨在幫助普通貧困者的政策。生活中的機(jī)會廣泛存在，在很大程度上不受個人背景的約束。因此，任何由此產(chǎn)生的不平等都被認(rèn)為是公平的，因為個人的努力和能力會得到適當(dāng)?shù)幕貓?。持有這些信念的人強(qiáng)調(diào)自力更生和獎勵分配的公平性④。

Edward Royce通過對個人主義進(jìn)行梳理，認(rèn)為貧窮源于個人的弱點、缺點和不足。窮人缺乏智力、技術(shù)和能力；缺乏經(jīng)驗和教育；缺乏決心和毅力；缺乏良好的態(tài)度和價值觀；作出錯誤的選擇，從事自我毀滅的行為；不能或者不愿意努力，也不愿意積極利用為他們提供的機(jī)會。他主張貧困是個人問題，是貧困者的特點和行為的副產(chǎn)品⑤。杭承政、胡鞍鋼從個人主義的視角分析了貧困人口的“精神貧困”，將其界定為貧困人口志向缺乏、信念消極和行為決策非理性等，其本質(zhì)是個體失靈⑥。

可見，個人主義理論認(rèn)為貧困是個人原因，國家不應(yīng)該對個人產(chǎn)生的問題進(jìn)行過多的干預(yù)，只需要進(jìn)行有限的干預(yù)和政策支持，主張依靠個人努力脫貧，實施“消極國家”政策。

（二）結(jié)構(gòu)主義貧困理論與有效國家

結(jié)構(gòu)主義貧困理論是與個人主義貧困理論相對的一種理論，認(rèn)為貧困的根源不是個人原因，而是外部影響的結(jié)果。結(jié)構(gòu)主義貧困理論為國家有效干預(yù)提供了理論基礎(chǔ)。

美國是個人主義貧困理論及消極國家的代表，西歐和北歐國家則是結(jié)構(gòu)主義貧困理論與有效國家的代表。美國人認(rèn)為貧窮是窮人懶惰，而歐洲人認(rèn)為貧窮是窮人不幸；美國人認(rèn)為窮人只要努力就能夠擺脫貧困，歐洲人認(rèn)為需要國家?guī)椭F人才能夠擺脫貧困。因此美國反對再分配和國家干預(yù)，歐洲國家支持再分配和國家干預(yù)⑦。

Edward Royce對結(jié)構(gòu)主義貧困理論也進(jìn)行了全面梳理和研究，指出結(jié)構(gòu)性的觀點將貧困歸因于經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會力量在個人控制之外的作用：窮人缺乏能夠支付生活工資的工作；政府體系照顧富人的關(guān)切而忽視低收入家庭的利益；政治和媒體言論蔑視窮人，將他們視為慈善事業(yè)的對象，并使他們隱形等?？傊?，貧困是一個社會問題，是權(quán)力分配和社會組織的副產(chǎn)品⑧。

David Brady提出要超越個人主義，主張以制度化權(quán)力關(guān)系理論解釋貧困問題，認(rèn)為個人主義理論、結(jié)構(gòu)主義理論對貧困的解釋力很弱，制度化權(quán)力關(guān)系理論的解釋力很強(qiáng)。貧困是政治的結(jié)果，因此需要通過政治來反貧困⑨。Thomas A.Bryer等雖然沒有提出結(jié)構(gòu)主義貧困理論，但是主張貧困者擺脫貧困需要國家干預(yù)，特別是最大可能向貧困者授權(quán)，鼓勵貧困者參與⑩。也有學(xué)者通過對墨西哥的反貧困研究得出結(jié)論，認(rèn)為扶貧項目是由政治決定的。在很大程度上社會項目的特殊設(shè)計取決于現(xiàn)有的制度約束和政治家贏得選舉的必要性。扶貧的政治邏輯將選舉和制度設(shè)計置于核心?。

還有些學(xué)者雖然沒有明確提出結(jié)構(gòu)主義貧困理論，但是他們認(rèn)為貧困的根源是外部因素，因此需要國家進(jìn)行有效干預(yù)。Onlenna Selolwane指出，博茨瓦納反貧困的成效主要是國家的有效干預(yù)，其中民主制度的鞏固與問責(zé)的作用很大，政治性因素對反貧困的作用排在首位?。Khoo Boo Teik的研究指出，減少貧窮最有效的辦法是實施普遍性的社會政策，而不是有針對性的、應(yīng)享盡享的辦法，且實施普遍性的社會政策需要強(qiáng)大的國家能力?。汪三貴、彭華民等從國家有效干預(yù)和制度分析的角度梳理了中國的扶貧政策和扶貧經(jīng)驗?。

（三）結(jié)構(gòu)主義下的發(fā)展主義理論與發(fā)展型國家

Edward Royce曾將“有效國家”稱為“發(fā)展型國家”?。筆者認(rèn)為Edward Royce的判斷并不正確，“有效國家”并不干預(yù)市場，但是“發(fā)展型國家”會干預(yù)市場?！鞍l(fā)展型國家”是日本、韓國等東亞國家通過產(chǎn)業(yè)支持政策促進(jìn)發(fā)展的一種國家類型。發(fā)展型國家既不是社會主義類型，也不是自由市場類型。發(fā)展型國家主要利用國家有效干預(yù)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在前期控制底層民眾的組織化和福利增長過程中，國家采取“胡蘿卜加大棒”的政策，謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展及發(fā)展后的社會政策解決貧困問題?。

簡言之，發(fā)展型國家就是“先發(fā)展，再分配”，“先忍受低福利痛苦，再分享紅利”。發(fā)展型國家與有效國家最大的不同是實施產(chǎn)業(yè)政策影響市場。因此發(fā)展型國家的扶貧是發(fā)展結(jié)果的副產(chǎn)品。可以將這種干預(yù)和扶貧稱為發(fā)展主義。在發(fā)展主義下需要國家主動干預(yù)，這類國家屬于“發(fā)展型國家”。從研究范疇和影響因素看，發(fā)展主義也是一種外因論，可歸屬于結(jié)構(gòu)主義理論。

還有學(xué)者將兩種理論、兩類國家結(jié)合起來研究。Steffen Mau認(rèn)為，國家需要為窮人提供體面的生活，窮人也應(yīng)該努力工作，擺脫貧困?。Duncan Green則建議，要解決貧困問題，不能只有“有效國家”，也不能只有“積極公民”，要將兩者有機(jī)結(jié)合起來，才能夠有效反貧困?。Yuen Yuen Ang通過對中國的研究指出，中國能夠擺脫貧困主要在于將“薄弱的機(jī)構(gòu)”與“薄弱的市場”相結(jié)合，相互演進(jìn)促進(jìn)發(fā)展擺脫貧困?。Zhaohui hong認(rèn)為中國貧困沒有解決，根本原因是窮人缺少權(quán)利，即“權(quán)力資本”剝奪了窮人權(quán)利，導(dǎo)致“權(quán)利貧困”?。邢成舉、李小云則基于中國扶貧實踐的分析，認(rèn)為中國走出了一條超越結(jié)構(gòu)與行動的中國特色扶貧開發(fā)道路，不僅重視貧困者自身的主體價值與內(nèi)在動力，而且健全了貧困政策結(jié)構(gòu)和治理體系?。

通過上述分析可以發(fā)現(xiàn)，在解釋貧困問題方面存在兩種理論，即個人主義貧困理論和結(jié)構(gòu)主義貧困理論，同時也存在兩類國家——消極國家、有效國家。此外，結(jié)構(gòu)主義貧困理論在實踐中拓展為發(fā)展主義理論和發(fā)展型國家。但是這些理論和國家類型都無法完全解釋近年來中國全面實施的脫貧攻堅戰(zhàn)。在脫貧攻堅戰(zhàn)中，國家不僅干預(yù)市場，而且直接介入生產(chǎn)過程，幫助窮人提高生產(chǎn)能力；國家提供的脫貧援助不是以產(chǎn)業(yè)政策及企業(yè)集團(tuán)為對象，而是以社區(qū)和貧困戶為對象；國家在提供援助時脫貧對象沒有選擇的自由，等等。那么中國脫貧攻堅戰(zhàn)可以用怎樣的理論來解釋？脫貧攻堅中的國家是什么類型的國家？在國家類型的譜系中位置如何、角色如何？

二、脫貧攻堅：從“發(fā)展型國家”到“積極國家”

作為社會主義國家，中國十分重視扶貧和反貧困。改革開放前，因為國家能力不足，扶貧沒有進(jìn)入國家的政治議程。但改革開放后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展增強(qiáng)了國家能力，國家開始加大反貧困的力度。1986年5月成立的國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，作為國務(wù)院的議事機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌全國的扶貧工作?。1993年，國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組更名為國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組。國務(wù)院扶貧辦成立后，我國進(jìn)入專門的扶貧階段，但在很長一段時間里，扶貧服從于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，與日本、韓國的“發(fā)展型國家”類似，在發(fā)展中扶貧，以發(fā)展促扶貧。2015年11月29日，中共中央、國務(wù)院頒布了《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》（以下簡稱《決定》），標(biāo)志著脫貧攻堅戰(zhàn)正式啟動?。該《決定》要求2020年所有貧困人口實現(xiàn)脫貧。為了實施脫貧攻堅戰(zhàn)，國家編制了脫貧規(guī)劃及實施“倒計時”脫貧策略，并對各級地方政府、行政官員實施嚴(yán)厲的政治和行政問責(zé)。與消極國家、有效國家、發(fā)展型國家的扶貧政策比較，中國的脫貧攻堅戰(zhàn)具有如下特點?。

（一）系統(tǒng)性

中國的脫貧攻堅戰(zhàn)是一項浩大的系統(tǒng)工程，主要體現(xiàn)在幾個方面：一是扶貧內(nèi)容的系統(tǒng)性。除了“兩不愁三保障”外，還有貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、貧困社區(qū)和農(nóng)戶的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策。“兩不愁三保障”是指窮困戶不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障，它是農(nóng)村貧困人口脫貧的基本要求和核心指標(biāo)；二是扶貧行動的系統(tǒng)性。整個國家的黨務(wù)和官員行政系統(tǒng)，從國務(wù)院、省、市、縣、鄉(xiāng)、村的各級政權(quán)、行政官員和黨務(wù)系統(tǒng)，均參與和承擔(dān)著本地或者對口幫扶地區(qū)的脫貧攻堅任務(wù)。各地還動員企業(yè)、社會組織等加入脫貧攻堅系統(tǒng)；三是扶貧經(jīng)費的系統(tǒng)性。中央政府承擔(dān)了大部分的扶貧經(jīng)費，但是各級政府需要配套資金，市場主體和社會組織也被動員投入扶貧經(jīng)費。脫貧攻堅戰(zhàn)是一項以國家為行動主體的系統(tǒng)性政治、行政工程。

（二）精準(zhǔn)性

脫貧攻堅戰(zhàn)又稱為精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)，精準(zhǔn)性是中國脫貧攻堅的一大特征。主要體現(xiàn)在兩方面：一是脫貧對象的精準(zhǔn)性。國家在低收入地區(qū)劃出一些貧困縣、貧困村；在低收入人群中劃出一些貧困戶、貧困人口，專門為這部分人群建檔立卡。各級政府、對口幫扶部門和人員對建檔立卡貧困戶和人口進(jìn)行精準(zhǔn)幫扶。建檔立卡戶務(wù)必在2020年底實現(xiàn)脫貧，國家與社會集中幫扶脫貧；二是脫貧經(jīng)費的精準(zhǔn)性。國家財政撥款和地方配套經(jīng)費專款專用，基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)費、產(chǎn)業(yè)項目經(jīng)費、危房改造經(jīng)費等不得混用，也不能轉(zhuǎn)移到非貧困縣、非貧困村。脫貧對象和脫貧經(jīng)費的精準(zhǔn)性有利于提升扶貧效率和績效，但扶貧對象和經(jīng)費投入的傾斜也可能造成地區(qū)之間、社區(qū)之間和貧困戶之間出現(xiàn)新的不平等。

（三）生產(chǎn)性

中國脫貧攻堅戰(zhàn)與有效國家、發(fā)展型國家的不同之處在于，我國有產(chǎn)業(yè)扶貧項目、金融貸款項目等。產(chǎn)業(yè)項目可以以村、小組或者合作社為單位組織，也可以因戶施策，進(jìn)行生產(chǎn)性投入或者經(jīng)營性投入，必須保障貧困戶增收。金融貸款采取“戶貸戶用，企貸企用”原則。各級地方政府及駐村幫扶人員要確保貧困村有產(chǎn)業(yè)，貧困戶能夠從產(chǎn)業(yè)中增收。國家的投入不僅有產(chǎn)業(yè)支持政策，而且能直接培育生產(chǎn)、組織生產(chǎn)和發(fā)展生產(chǎn)，期待通過生產(chǎn)項目扶貧培育貧困村莊和貧困戶的內(nèi)生動力和增收能力。脫貧攻堅戰(zhàn)的生產(chǎn)性特點主要是針對有生產(chǎn)能力和意愿的貧困戶，但是這種生產(chǎn)性特點將中國與有效國家和發(fā)展型國家區(qū)別開來，而且與古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的自由主義理論存在差別。

（四）強(qiáng)制性

脫貧攻堅戰(zhàn)還有一個重要特點，即強(qiáng)制性。一是對貧困地區(qū)的地方官員具有強(qiáng)制性，地方黨委、政府負(fù)責(zé)人是脫貧攻堅的第一責(zé)任人，轄區(qū)貧困人口不脫貧，就不允許責(zé)任人異地調(diào)動和提拔。如果在2020年或者其他規(guī)定的時間內(nèi)不能脫貧，要被上級問責(zé)。二是對口幫扶單位及駐村扶貧人員具有強(qiáng)制性，對口幫扶單位和幫扶人員必須持續(xù)幫扶，在規(guī)定的期限內(nèi)幫助貧困村、貧困戶脫貧。三是對貧困村、貧困戶具有強(qiáng)制性，國家級的貧困村、貧困戶必須接受各級政府的幫扶直到脫貧。四是對扶貧辦系統(tǒng)具有強(qiáng)制性，國務(wù)院扶貧辦及各級地方扶貧系統(tǒng)作為脫貧攻堅的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、組織、分配和監(jiān)督，同時接受黨中央、國務(wù)院的政治和行政問責(zé)，具有強(qiáng)制性的職能和任務(wù)。

（五）高標(biāo)準(zhǔn)性

中國脫貧攻堅戰(zhàn)還有一個特點是高標(biāo)準(zhǔn)性，指在最嚴(yán)考核和督查問責(zé)體制下，各地嚴(yán)格按照高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求推進(jìn)脫貧攻堅工作。例如，在危房改造方面，河南省新蔡縣危房改造不僅速度快，投入比非貧困村多，而且在改造完成時還在“清零”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步實現(xiàn)了“六改一增”，即為困難家庭改院、改廁、改廚、改線、改地面、改墻面，以及增添簡單家具。在醫(yī)療保險方面，河南省西平縣的貧困戶能夠享受基本醫(yī)保/家庭醫(yī)生、大病醫(yī)療保險、大病補(bǔ)充醫(yī)療保險、門診重特大疾病保險、民政大病救助、政府醫(yī)療救助等，住院治療貧困戶自己基本不花錢，但是同一地區(qū)的非貧困戶則只享受基本醫(yī)保、大病保險、大病救助等。在教育保障方面，遼寧省黑山縣的貧困戶學(xué)生可以享受學(xué)前教育免除保教費，同時補(bǔ)助生活費；義務(wù)教育階段寄宿補(bǔ)助，高中階段免除學(xué)雜費、享受助學(xué)金，非貧困戶只能享受國家普惠教育政策。另外，在產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)幫扶、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，貧困村與非貧困村、貧困戶與非貧困戶之間存在較大差異。這些高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求的投入和保障，有力促進(jìn)了貧困村、貧困戶脫貧，但值得注意的是，各級政府在扶貧上的“政策疊加”可能引發(fā)“政策懸崖”。

從上述分析中可以發(fā)現(xiàn)，中國脫貧攻堅戰(zhàn)是一項舉國體制、系統(tǒng)工程，貧困人口享受到的脫貧待遇超過其他非貧困人口的待遇。脫貧攻堅不僅有產(chǎn)業(yè)政策扶持，更有生產(chǎn)性投入、組織和培育。脫貧攻堅戰(zhàn)帶來了國家與社會關(guān)系的深刻改變，國家?guī)头鲐毨?，而且對貧困戶具有?qiáng)制性。脫貧攻堅戰(zhàn)本身是解決不平等問題，但是部分地區(qū)由于政策疊加形成了“政策懸崖”，貧困地區(qū)、貧困村和貧困戶的收入、發(fā)展環(huán)境、福利政策等反而超過了非貧困地區(qū)、非貧困村和非貧困戶，產(chǎn)生了新的不平等問題。

三、貧困理論的組合與國家干預(yù)類型的系譜

中國的脫貧攻堅戰(zhàn)是中華人民共和國扶貧歷史進(jìn)程中的一個階段，也是世界反貧困戰(zhàn)略的重要組成部分。將中國的脫貧攻堅戰(zhàn)放在世界扶貧框架中進(jìn)行考察將更能發(fā)現(xiàn)中國脫貧攻堅戰(zhàn)的特色，也能更好地理解脫貧攻堅中的國家與反貧困理論。

（一）貧困理論組合與國家類型

Edward Royce曾將結(jié)構(gòu)主義分為“強(qiáng)結(jié)構(gòu)主義”和“弱結(jié)構(gòu)主義”?，但是他沒有將結(jié)構(gòu)主義與個人主義結(jié)合起來進(jìn)行考察。結(jié)構(gòu)主義是一個非常寬泛的概念，將外部因素對扶貧的解釋均置于結(jié)構(gòu)主義下，模糊了不同國家扶貧戰(zhàn)略的差異。本文將個人主義理論與結(jié)構(gòu)主義理論相結(jié)合，建構(gòu)一個二維四象限的框架來解釋不同國家的反貧困戰(zhàn)略（見圖1）。

圖1 貧困理論與國家類型

第一種類型，強(qiáng)結(jié)構(gòu)主義和強(qiáng)個人主義：有效國家（Effective Country）。這種理論的組合強(qiáng)調(diào)貧困是外部因素與個人因素共同導(dǎo)致的，因此需要國家的大力幫助，也需要個人的最大努力。所謂有效國家主要是指能夠?qū)腋深A(yù)與個人努力結(jié)合起來反貧困的國家，西歐、北歐的福利國家是有效國家的代表。

第二種類型，弱結(jié)構(gòu)主義和強(qiáng)個人主義：消極國家（Negative State）。這種理論的組合強(qiáng)調(diào)貧困產(chǎn)生的個人因素，主張最小干預(yù)的國家，即“守夜人”、“看門人”的國家。早期的自由放任型國家屬于這種類型，主要指美國和早期的英國。

第三種類型，弱結(jié)構(gòu)主義和弱個人主義：無為國家（InactiveState）。這種理論組合下的國家沒有能力對貧困進(jìn)行干預(yù)，也沒有制定相應(yīng)制度激發(fā)個人的積極性。簡單而言，這類國家是：國家無能力，窮人無依靠，努力無作用。

第四種類型，強(qiáng)結(jié)構(gòu)主義和弱個人主義：多類型的國家。在這種理論組合下有多種類型的國家，本文主要討論發(fā)展型國家（Developmental State）和積極國家（Positive State）。發(fā)展型國家主要是國家積極干預(yù)產(chǎn)業(yè)政策，先發(fā)展經(jīng)濟(jì)再扶貧脫貧，因此扶貧是在發(fā)展的后期，發(fā)展前期國家往往抑制福利的增長和再分配。這類國家在第四象限的上部分，國家的行為是為了發(fā)展，可以稱之為發(fā)展主義，日本、韓國屬于這種類型。在第四象限的下部分，國家不僅干預(yù)產(chǎn)業(yè)政策，還直接干預(yù)家庭、社區(qū)的生產(chǎn)過程，比如中國的脫貧攻堅戰(zhàn)。這一類型的國家有更積極的行動、更積極的政策，可以稱為積極國家。這種類型的國家只有在強(qiáng)意識形態(tài)、強(qiáng)國家能力、強(qiáng)職能的背景下才有可能實現(xiàn)。本文將積極國家概括為“強(qiáng)國家主義理論”。

（二）不同類型國家的貧困政策與戰(zhàn)略

個人主義、結(jié)構(gòu)主義貧困理論及其組合可以形成五種經(jīng)典的國家類型。為什么會形成這五種類型的國家？這五種類型國家的劃分依據(jù)是什么？五種類型國家的扶貧政策有何不同？本文將從國家對社會和市場干預(yù)的程度的維度予以解釋。

1.消極國家（Negative State）

早期的現(xiàn)代國家是典型的消極國家，如英國、美國。這類國家主張自由放任的經(jīng)濟(jì)，由市場調(diào)節(jié)、個人自主選擇來解決市場產(chǎn)生的問題，國家主要是維持秩序，最多也只是解決弱者的生存問題，在這類國家中即使有社會政策也只解決貧困人口的生存問題。因此，消極國家只有少量的普遍性社會政策。

2.有效國家（Effective Country）

市場經(jīng)濟(jì)帶來了發(fā)展，同時也產(chǎn)生了很多問題，特別是不平等問題，僅僅依靠市場無法解決。因此經(jīng)濟(jì)史學(xué)家格申克龍認(rèn)為落后國家需要國家集中力量促進(jìn)發(fā)展?。波蘭尼認(rèn)為，要使市場不毀滅，需要國家扮演更“積極”的“強(qiáng)制”角色，賦權(quán)公民權(quán)利?。第二次世界大戰(zhàn)前后，經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)域出現(xiàn)了“凱恩斯革命”，即通過國家投資來解決就業(yè)、再分配問題，第二次世界大戰(zhàn)后大部分經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國家形成了福利國家，如北歐的丹麥、挪威、瑞典等。與消極國家相比，福利國家除了具有普遍性的社會政策扶貧外，還有針對性的應(yīng)享盡享政策和提升就業(yè)能力的政策，前者包括針對婦女、兒童、老年人和殘疾人的扶貧政策，后者包括教育、技術(shù)培訓(xùn)等人力資本政策。這類國家沒有干預(yù)市場，但是通過干預(yù)性社會政策補(bǔ)充市場。因此，國家干預(yù)主要是幫助個人、促進(jìn)個人，調(diào)動政府和個人兩方面的積極性。因此，這類國家被稱為扶貧的有效國家。

3.發(fā)展型國家（Developmental State）

在20世紀(jì)50年代以后，東亞一些國家，如日本、韓國等國家，采取了與有效國家不同的發(fā)展政策，即通過主動干預(yù)產(chǎn)業(yè)政策、協(xié)助符合產(chǎn)業(yè)政策的企業(yè)發(fā)展。這類國家稱為發(fā)展型國家。發(fā)展型國家的扶貧分為兩個階段，第一階段為發(fā)展階段，國家主要是促進(jìn)發(fā)展，即“做大蛋糕”，國家控制再分配和社會政策，以免福利增長過快影響發(fā)展。第二階段為再分配階段，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度后，再逐漸提高再分配比重，實施較多的社會政策，緩解不平等和進(jìn)行扶貧?。發(fā)展型國家與有效國家的不同之處在于，發(fā)展型國家通過產(chǎn)業(yè)政策干預(yù)市場，促進(jìn)發(fā)展。這與古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的自由放任主義有很大差異。

4.積極國家（Positive State）

中國是社會主義國家，實施的脫貧攻堅戰(zhàn)與有效國家、發(fā)展型國家有較大區(qū)別：一是在社會政策方面，有超過生存需要的政策，如各類教育保障、住房改造、低保政策等“政策疊加”，致使有些地方形成了“政策高地”甚至“政策懸崖”；二是國家不僅實施產(chǎn)業(yè)政策，干預(yù)市場，而且還直接幫助貧困村、貧困戶發(fā)展生產(chǎn)，要求生產(chǎn)環(huán)節(jié)有成效，即保障貧困戶、貧困村有持續(xù)發(fā)展和增收的能力；三是部分貧困地區(qū)、貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)高于周邊非貧困地區(qū)、非貧困村，其建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)超越貧困地區(qū)、村莊、農(nóng)戶的需要。與有效國家、發(fā)展型國家相比，中國脫貧攻堅戰(zhàn)在貧困政策、介入生產(chǎn)、超越需要的基礎(chǔ)建設(shè)方面更加積極。因此，本文稱脫貧攻堅時期的中國為積極國家。

5.無為國家（Inactive State）

世界上還有一類國家，國民掙扎在生存的邊緣，國家沒有能力扶貧。如果有社會政策支持，也只是微弱的生存性支持，并不是普遍性保障。這類國家屬于無為國家，在無為國家中有一部分國家屬于阿西莫格魯和羅賓遜所說的“失敗國家”。“失敗國家”不僅沒有包容性的增長以使國家從貧困走向富裕，甚至不能維護(hù)社會秩序?。五類國家對應(yīng)著不同的貧困理論，消極國家對應(yīng)個人主義貧困理論；有效國家、發(fā)展型國家和積極國家對應(yīng)結(jié)構(gòu)主義貧困理論。結(jié)構(gòu)主義理論下的三類國家也有差別，有效國家對應(yīng)福利主義，發(fā)展型國家對應(yīng)發(fā)展主義，積極國家對應(yīng)強(qiáng)國家主義。如果進(jìn)一步深入研究，這些理論的不同組合又會形成多類、多層的國家。

表1 經(jīng)濟(jì)、社會政策與國家類型

（三）國家干預(yù)、個人努力及國家系譜

經(jīng)過上述分析，可以將五類國家置于一個連續(xù)的系譜及箱式結(jié)構(gòu)圖中（見圖2），A為完全的國家干預(yù)，沒有市場和社會的努力空間；B為沒有任何國家干預(yù)；C為完全的個人努力；D為個人沒有任何努力。

從國家干預(yù)程度來排序，從A到B，依次為積極國家、發(fā)展型國家、有效國家、消極國家和無為國家，其干預(yù)程度依次降低。從圖2可以看出，有效國家的干預(yù)程度雖然較高，但是沒有達(dá)到50%（假設(shè)最高干預(yù)為100%，50%為干預(yù)的中間線），但是接近50%；發(fā)展型國家干預(yù)程度大于有效國家，超過了50%的干預(yù)中間線；積極國家的干預(yù)程度最高，超過了50%，靠近100%的干預(yù)線；消極國家有干預(yù)，但是干預(yù)程度有限；無為國家的干預(yù)程度最低，無法滿足窮人的需求。

按個人的努力程度排序，恰好與國家干預(yù)程度相反，從C到D，依次為掙扎窮人、努力窮人、積極窮人、服從窮人和被動窮人，其個人努力程度依次降低。其實個人的努力程度與國家干預(yù)程度緊密相關(guān)，國家干預(yù)的程度越大，窮人作用的空間越小，努力程度越小。如積極國家對應(yīng)著“被動的窮人”，即窮人不需要太多的努力就能夠?qū)崿F(xiàn)脫貧。

從中國脫貧攻堅戰(zhàn)的實踐及各國比較看，有效政府與積極窮人是扶貧最有效的組合?。如果國家干預(yù)程度太大，就會發(fā)生“擠出效應(yīng)”，即會降低窮人的努力程度；如果國家干預(yù)程度太小，則會發(fā)生“干預(yù)赤字”，貧困者的努力無法實現(xiàn)最優(yōu)化。因此，國家干預(yù)不是越多越好，窮人努力雖然是越大越好，但是如果沒有國家干預(yù)支持，其努力效果也會大打折扣，可見兩者是相互補(bǔ)充的。最好的組合即：干預(yù)而不影響努力，努力能夠借助政府力量獲得最大程度的發(fā)展。只有獲得國家支持的努力才是“有效的努力”，當(dāng)然只有窮人努力的國家干預(yù)才是“有效的干預(yù)”。

圖2 國家干預(yù)與個人努力的結(jié)構(gòu)圖

四、結(jié)論

經(jīng)過實證分析及比較性深入討論，我們可以得出如下基本結(jié)論。

（一）脫貧攻堅戰(zhàn)的中國屬于積極國家

在脫貧攻堅戰(zhàn)中，國家在社會政策、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及生產(chǎn)環(huán)節(jié)的介入比較深，特別是超需要的干預(yù)和供給。對生產(chǎn)過程的積極干預(yù)，即使在發(fā)展型國家、有效國家中也不存在。因此，在扶貧的國家干預(yù)類型中，中國屬于積極國家。脫貧攻堅戰(zhàn)中國家干預(yù)的理論基礎(chǔ)，既源于結(jié)構(gòu)主義理論，也源于社會主義國家性質(zhì)的要求?？梢詫⒋朔Q為結(jié)構(gòu)主義理論中的“強(qiáng)國家主義觀點”，它是中國脫貧攻堅戰(zhàn)的理論基礎(chǔ)，也是對積極國家的一種理論概括。

（二）不同的貧困理論會有不同類型的國家

總體而言，學(xué)術(shù)界有兩大貧困理論，即個人主義貧困理論和結(jié)構(gòu)主義貧困理論。每一類理論都會有不同類型國家及對貧困的干預(yù)類型。個人主義貧困理論對應(yīng)消極國家，結(jié)構(gòu)主義貧困理論對應(yīng)干預(yù)國家。從科學(xué)角度講，沒有完全單一理論支撐的貧困干預(yù)和國家類型，任何國家都是個人主義理論與結(jié)構(gòu)主義理論的結(jié)合，只是組合的比例不同。根據(jù)兩者的不同組合，可以形成五種類型的國家：積極國家、發(fā)展型國家、有效國家、消極國家和無為國家。這五種類型的國家干預(yù)程度依次降低。積極國家的干預(yù)程度最強(qiáng)，無為國家的干預(yù)程度最低。

（三）有效扶貧是國家干預(yù)與窮人努力的有效組合

對于有效扶貧而言，國家干預(yù)程度不是越高越好，窮人的努力程度也不是越大越好，兩者都有一個“度”的問題。從實踐中看，國家最有效的干預(yù)程度是不以“擠出窮人努力”為代價；窮人的有效努力是能夠借助國家的干預(yù)發(fā)揮最大化減貧的努力，窮人的努力只要沒有出現(xiàn)邊際遞減，就是有效的努力。從整體上看，有效國家與積極窮人的組合是比較適宜的脫貧組合；積極國家可能擠出窮人的努力；消極國家可能使窮人努力無效。

（四）國家類型在不同的歷史時期可以相互轉(zhuǎn)化

國家對扶貧的干預(yù)類型在不同的時期會有所不同。如中國從改革開放初期的發(fā)展型國家轉(zhuǎn)向如今的積極國家，2020年中國脫貧攻堅階段即將結(jié)束，脫貧攻堅戰(zhàn)全面完成后的相對貧困問題，如何從“積極國家”轉(zhuǎn)為“有效國家”，通過社會政策實施普遍性的或者應(yīng)享盡享的扶貧政策緩解相對貧困，應(yīng)是我們思考的問題。東亞的發(fā)展型國家也逐漸降低國家干預(yù)程度，即從“發(fā)展型國家”轉(zhuǎn)為“有效國家”。西方發(fā)達(dá)國家的扶貧戰(zhàn)略也是從“無為國家”轉(zhuǎn)為“消極國家”，從“消極國家”轉(zhuǎn)為“有效國家”?？梢?，國家對貧困的干預(yù)程度會隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展而進(jìn)行調(diào)整，不同的時期和不同的階段會有不同的國家干預(yù)戰(zhàn)略，但是最終都會逐漸收斂于“有效國家”。

筆者在此可以與一些競爭性觀點進(jìn)行商榷。Edward Royce對個人主義貧困理論和結(jié)構(gòu)主義貧困理論進(jìn)行詳細(xì)深入的分析，提出了“強(qiáng)結(jié)構(gòu)主義”和“弱結(jié)構(gòu)主義”的觀點，但是Edward Royce沒有對兩種理論的組合及其國家類型進(jìn)行深入研究，也沒對結(jié)構(gòu)主義理論進(jìn)行細(xì)致的分類和拓展性研究。同時，筆者在Edward Royce研究的基礎(chǔ)上將結(jié)構(gòu)主義理論與個人主義理論進(jìn)行了組合性研究，提出五種經(jīng)典的反貧困的國家干預(yù)類型。筆者還將國家干預(yù)程度放在一個連續(xù)的系譜上考察，提出積極介入生產(chǎn)過程的中國，屬于積極國家。積極國家對貧困的干預(yù)程度最高，而且這種最高的干預(yù)對個人努力具有一定的“擠出效應(yīng)”。

Duncan Green對國家干預(yù)與個人努力進(jìn)行過深入研究，提出了有效國家和積極公民的結(jié)合可以有效脫貧的觀點，但是他并沒有考慮有效國家干預(yù)的程度和積極公民的努力程度。本文在此將五種類型的國家與個人努力程度進(jìn)行結(jié)合，并提出了過多或者過少的國家干預(yù)都不會實現(xiàn)最有效的扶貧，沒有國家干預(yù)的個人努力不是最有效的努力，只有適宜的國家干預(yù)與個人努力的結(jié)合才能夠?qū)崿F(xiàn)最有效的扶貧和減貧。

作者簡介：鄧大才，華中師范大學(xué)政治科學(xué)高等研究院/中國農(nóng)村研究院教授、博士生導(dǎo)師。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《新疆師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2021年第2期

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