摘要:改革開放以來，中國農(nóng)村反貧困依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展、開發(fā)扶貧、社會保障三管齊下，取得了巨大成就。隨著農(nóng)村貧困人口的快速減少，反貧困政策也在不斷調(diào)整中，最近反貧困政策的調(diào)整集中體現(xiàn)在精準(zhǔn)扶貧政策的出臺。精準(zhǔn)扶貧如何與低保政策銜接成為當(dāng)前農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略的重要問題。與其他國家不同，中國的反貧困制度設(shè)計實際上是同時存在兩套不同的功能互補(bǔ)的制度體系的，其中，扶貧政策重在環(huán)境建設(shè)，重點是為貧困地區(qū)有勞動力的農(nóng)戶增收創(chuàng)造環(huán)境條件。社會保障政策則是為所有缺少勞動力因而缺少響應(yīng)市場條件能力的農(nóng)戶家庭提供基本生活保障。目前反貧困領(lǐng)域存在的政策錯位可能造成政策效率的損失。
關(guān)鍵詞: 反貧困；精準(zhǔn)扶貧；社會保障；開發(fā)扶貧；低保
基金項目:招商局慈善基金會資助課題
改革開放以來，中國農(nóng)村的貧困人口從 1978 年的 2.5 億減少到 2016 年底的 4335 萬；按當(dāng)前中國政府的規(guī)劃，到 2020 年，中國農(nóng)村將消滅貧困?？梢哉f，中國反貧困取得了決定性勝利。中國反貧困的成功得益于三管齊下的反貧困戰(zhàn)略。所謂三管齊下，即國家分別和先后從宏觀層面經(jīng)濟(jì)發(fā)展、中觀開發(fā)扶貧、微觀社會保障三個層面開展反貧困。三管齊下的反貧困戰(zhàn)略，奠定了中國農(nóng)村反貧困決定性勝利的基礎(chǔ)。
一、三管齊下的中國反貧困戰(zhàn)略
中國農(nóng)村反貧困的勝利，宏觀層面取決于新中國前 30 年的工業(yè)化和改革開放以來的市場化與全球化。正是改革開放以來中國持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，才讓中國絕大多數(shù)人口擺脫了貧困。
中國人口眾多，地域廣大，全國不同地區(qū)發(fā)展不平衡，與全國快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯不匹配的一些老少邊窮地區(qū)，資源貧乏，交通通訊不便，基礎(chǔ)設(shè)施簡陋，教育醫(yī)療條件較差，這些地區(qū)人民的生活水平顯著低于全國平均水平，貧困人口也主要集中在這些地區(qū)。因此，中共中央、國務(wù)院在 1984 年發(fā)布了《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，指出：“特別是還有幾千萬人口的地區(qū)仍未擺脫貧困，群眾的溫飽問題尚未完全解決。其中絕大部分是山區(qū)，有的還是少數(shù)民族聚居地區(qū)和革命老根據(jù)地，有的是邊遠(yuǎn)地區(qū)。解決好這些地區(qū)的問題，有重要的經(jīng)濟(jì)意義和政治意義?！?986 年國務(wù)院設(shè)立貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組（1993 年更名為國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組），負(fù)責(zé)擬定扶貧開發(fā)的法律法規(guī)、方針政策和規(guī)劃、調(diào)查、指導(dǎo)全國扶貧開發(fā)工作。1994 年國家出臺“八七脫貧攻堅計劃”，2001 年出臺《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001~2010 年）》，2011 年出臺《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011~2020 年）》，形成了完整系統(tǒng)的扶貧開發(fā)政策。中央認(rèn)為，扶貧開發(fā)“是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展、保障和改善民生、縮小發(fā)展差距、促進(jìn)全國人民共享改革發(fā)展成果的重大舉措”。
開發(fā)扶貧的重點是區(qū)域開發(fā)，其中的典型做法是評選出貧困縣，對貧困縣進(jìn)行重點支持。1986 年國家劃定了 258 個國家級貧困縣；在 1994 年“八七”脫貧攻堅規(guī)劃中，國定貧困縣增加到 592 個；2001 年5月，國務(wù)院扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組頒布《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001~2010）》，重新認(rèn)定了國定貧困縣；2017年 6 月，國務(wù)院扶貧辦根據(jù)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011~2020 年）》精神，按照“集中連片、突出重點、全國統(tǒng)籌、區(qū)劃完整”的原則，在全國劃分了 11 個集中連片特殊困難地區(qū)，加上已明確實施特殊扶持政策的西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州，共 14 個片區(qū) 680 個縣作為新階段脫貧攻堅的主戰(zhàn)場[1]。到 2017 年，全國共有 832 個連片特困地區(qū)縣和國家扶貧開發(fā)工作重點縣。2017 年，這些地區(qū)實際整合涉農(nóng)財政資金超過 3000 億元[2]。正是區(qū)域性的扶貧開發(fā)以及對貧困縣、貧困村的項目投資，極大地改變了貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施條件，提高了貧困地區(qū)農(nóng)民的生產(chǎn)生活水平，增加了農(nóng)民的收入，快速減少了農(nóng)村貧困人口。
進(jìn)入 21 世紀(jì)，國家取消農(nóng)業(yè)稅，大幅度增加向農(nóng)村的財政轉(zhuǎn)移支付。從 2002 年開始，國家提出要引導(dǎo)農(nóng)民建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度；2009 年，作為國家深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的主要戰(zhàn)略部署，新農(nóng)合作為農(nóng)村基本醫(yī)療保障制度的地位得以確立。2017 年，各級財政對新農(nóng)合的人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到 450 元，相對 2002 年的人均 10 元，短短十幾年提高了數(shù)十倍；2003 年，民政部開始部署農(nóng)村低保建設(shè)工作；2007 年，國務(wù)院決定在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度，中央財政每年支出城鄉(xiāng)最低生活保障資金超千億元。2016 年，各級財政支出農(nóng)村低保金 1014.5 億元；2009 年，國務(wù)院決定開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點并很快在全國推廣，目前農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金為每月 70 元。這些面向農(nóng)戶個人或家庭的社會保障政策極大地緩解了農(nóng)戶家庭的貧困狀況，提高了農(nóng)戶家庭應(yīng)對風(fēng)險的能力。
上述經(jīng)濟(jì)發(fā)展、開發(fā)扶貧和社會保障構(gòu)成了中國反貧困的三個不同層面。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是中國反貧困戰(zhàn)略取得成功的決定性的宏觀條件；以區(qū)域開發(fā)為主要特征的開發(fā)扶貧大幅度提高了老少邊窮地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，這些地區(qū)大量貧困人口因此得以脫貧；社會保障政策則針對農(nóng)戶或個人進(jìn)行支持，其中的新農(nóng)合對防止農(nóng)戶因病返貧具有很大作用，最低生活保障可以為農(nóng)村缺少收入來源和勞動能力的貧弱農(nóng)戶解決溫飽問題，新農(nóng)保則為農(nóng)村老年人提供了難得的現(xiàn)金收入。
經(jīng)濟(jì)發(fā)展、開發(fā)扶貧、社會保障構(gòu)成中國取得反貧困決定性勝利的宏觀、中觀和微觀制度與政策體系，正是宏觀、中觀、微觀三個層面政策同時起作用，使得中國農(nóng)村在改革開放以來的短短幾十年取得舉世矚目的反貧困成績。據(jù)國家統(tǒng)計局對全國 31 個省區(qū)市 16 萬居民家庭的抽樣調(diào)查，按現(xiàn)行國家農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)測算，2017 年末，全國農(nóng)村貧困人口 3046 萬人，比上年末減少 1289 萬人；貧困發(fā)生率 3.1%，比上年末下降 1.4 個百分點。黨的十八大以來，全國農(nóng)村貧困人口從 2012 年末的 9899 萬人減少至 3046 萬人，累計減少 6853 萬人；貧困發(fā)生率從 2012 年末的 10.2% 下降至 3.1%，累計下降 7.1 個百分點。與此同時，貧困地區(qū)農(nóng)村居民收入加快增長。全國農(nóng)村貧困監(jiān)測調(diào)查顯示，2017 年貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入 9377 元，按可比口徑計算，比上年增加 894 元，名義增長 10.5%，扣除價格因素，實際增長 9.1%，實際增速比上年快 0.7 個百分點，比全國農(nóng)村平均水平高 1.8 個百分點。
二、中國反貧困戰(zhàn)略中的脫貧攻堅
應(yīng)該說，當(dāng)前中國反貧困取得成績的根本原因是全國宏觀經(jīng)濟(jì)政策支持下的持續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1978年，中國人均 GDP 只有 300 多美元，2017 年已達(dá) 8000 多美元，這是中國農(nóng)村貧困發(fā)生率由 30% 大幅度下降到 3.1% 最為堅實的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。開發(fā)扶貧將資源重點投入到貧困地區(qū)，著力建設(shè)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，降低了貧困地區(qū)進(jìn)入全國市場的門檻，對貧困地區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)扶持，提高了貧困地區(qū)的生產(chǎn)能力和適應(yīng)市場的能力，防止了貧困地區(qū)農(nóng)民收入與全國平均收入水平差距的快速拉大，從而在反貧困中起到了顯著的作用。
隨著貧困的減少，開發(fā)扶貧在反貧困中的作用開始下降，且開發(fā)扶貧也存在若干缺陷，其中最顯著的一個缺陷就是貧困縣不愿意脫貧，因為列入貧困縣就會有國家財政扶貧資金和專項政策支持。為了獲得專項支持，全國普遍出現(xiàn)了爭當(dāng)貧困縣、被評定為貧困縣則舉縣慶賀的不正?，F(xiàn)象。
而且，隨著貧困人口的減少，農(nóng)村貧困原因更加多樣化，貧困分布也更加彌散。開發(fā)扶貧中貧困戶普遍受益較少而資本和富裕農(nóng)民受益更多，從而產(chǎn)生了精英俘獲現(xiàn)象[3]（P109-113）。與此同時，當(dāng)前農(nóng)村貧困并不僅僅發(fā)生在貧困縣和貧困村，在貧困縣以外和在貧困縣的貧困村以外也有普遍的貧困需要引起關(guān)注。新時期出現(xiàn)了越來越普遍的瞄準(zhǔn)失敗，一直以區(qū)域開發(fā)為重點的農(nóng)村扶貧工作越來越力不從心。
正是在這一背景下，中央在 2014 年提出了“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略，將之前以區(qū)域為重點的開發(fā)扶貧擴(kuò)展到對建檔立卡貧困戶的精準(zhǔn)扶貧，改過去“大水漫灌”為“精準(zhǔn)滴灌”。“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略在以區(qū)域為重點的開發(fā)扶貧戰(zhàn)略基礎(chǔ)上，將扶貧重點落實到直接幫扶貧困戶上來?！熬珳?zhǔn)扶貧”包括精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)考核等貧困治理的全流程，其中“精準(zhǔn)幫扶是對識別出來的貧困戶和貧困村，深入分析致貧原因，落實幫扶責(zé)任人，逐村逐戶制定幫扶計劃，集中力量進(jìn)行扶持”[4]（P57）。2015 年，習(xí)近平總書記在“減貧與發(fā)展高層論壇”上明確提出了“五個一批”的精準(zhǔn)脫貧措施，主張發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批，易地搬遷脫貧一批，生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批，發(fā)展教育脫貧一批，社會保障兜底一批。隨后，“五個一批”的脫貧措施被寫入《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》。
過去開發(fā)扶貧重點是區(qū)域性的，扶貧支持的重點是區(qū)域，比如連片特困地區(qū)、貧困縣或貧困村，國家扶貧資源一般不會到戶。農(nóng)民收入由國家統(tǒng)計局進(jìn)行抽樣調(diào)查即可以確定貧困發(fā)生率，并以此為基礎(chǔ)來確定貧困縣和貧困村。一旦精準(zhǔn)扶貧要到戶，就首先產(chǎn)生了如何識別出貧困戶的問題?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011~2020 年）》明確規(guī)定，扶貧對象是在扶貧標(biāo)準(zhǔn)以下具備勞動能力的農(nóng)村人口。在這里，扶貧對象有兩個標(biāo)準(zhǔn)：一是收入水平低于當(dāng)?shù)刎毨Ь€，二是具備勞動能力。2008 年十七屆三中全會決定對農(nóng)村低收入人口全面實施扶貧政策；年底，國家將農(nóng)村絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)村低收入標(biāo)準(zhǔn)合二為一，統(tǒng)稱扶貧標(biāo)準(zhǔn)[5]（P16）。
2011 年中央決定將農(nóng)民人均純收入 2300 元（2010 年不變價）作為新的國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，到 2016 年全國貧困線大約在人均純收入 3000 元。因為提高了扶貧標(biāo)準(zhǔn)，全國大部分農(nóng)村地區(qū)的低保線要略低于扶貧標(biāo)準(zhǔn)。截至 2015 年底，“全國貧困地區(qū) 832 個扶貧重點縣（含重點縣和片區(qū)縣兩個口徑）有 708 個（或 85.1%）農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)低于國家貧困線”[6]（P8-9）。最近幾年，全國大多數(shù)省區(qū)市正在嘗試將貧困線與低保線“兩線合一”。
在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略背景下，精準(zhǔn)識別貧困戶，其中最重要的標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)戶收入是否低于扶貧標(biāo)準(zhǔn)。凡是收入低于扶貧標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶，除極少數(shù)五保戶以外，基本上都被納入到各地的貧困戶中。現(xiàn)在的問題是， 2017 年全國貧困戶為 3046 萬人，而 2017 年 11 月民政部公布的農(nóng)村低保戶對象為 2270.4 萬戶、4063.3萬人。也就是說，當(dāng)前農(nóng)村低保戶人數(shù)竟然比貧困戶人數(shù)更多。在低保線低于貧困線的情況下，農(nóng)村低保人數(shù)多于貧困戶人數(shù)只有兩種情況可以解釋：一是低保戶的評定標(biāo)準(zhǔn)與貧困戶評定標(biāo)準(zhǔn)不同；二是部分低保戶即使家庭人均收入超過了當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ弦脖患{入到了低保之中。就第二種情況來講，在實踐中普遍存在將農(nóng)村重病、殘疾人員納入到低保的規(guī)定，比如河南省就明文規(guī)定農(nóng)村二級以上殘疾一律納入低保。就第一種情況來講，從理論上，扶貧的重點是有勞動能力的農(nóng)戶；但在實踐中，除極個別情況（如五保戶）以外，所有家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刎毨Ь€的農(nóng)戶都被評為貧困戶，不漏一人一戶。也是因此，家庭人均收入低于最低收入線的低保戶也自然被評為了貧困戶。
2012 年，全國貧困線遠(yuǎn)高于低保線，除特殊情況以外（如家庭人均收入高過貧困線卻存在重病重殘人員），低保戶都被認(rèn)定為了貧困戶。2012 年以后，隨著農(nóng)村扶貧力度的加大，大量貧困戶脫貧，到 2017 年農(nóng)村僅剩 3046 萬貧困人口，農(nóng)村低保人口超過了農(nóng)村貧困人口。如果貧困和低保識別都是精準(zhǔn)的話，當(dāng)前農(nóng)村貧困人口基本上都應(yīng)當(dāng)是低保戶，或者說，僅靠低保兜底就可以消滅農(nóng)村貧困了。這樣來看，當(dāng)前農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的階段就應(yīng)當(dāng)結(jié)束了，整個農(nóng)村反貧困工作的重點就變成以農(nóng)村低保為中心的社會保障工作了。
實際情況卻與以上推論相差很大。一方面，當(dāng)前全國仍然處在精準(zhǔn)扶貧的攻堅階段，國家正投入極大的財力和人力于精準(zhǔn)扶貧；另一方面，農(nóng)村低保的評定越來越脫離其設(shè)立之初的最低生活保障內(nèi)涵，而與其他社會保障政策混同起來，比如一些地方政府要求無條件將農(nóng)村二級以上殘疾納入到低保之中。
三、扶貧政策的演變及其與低保政策的交叉
雖然從功能上講，開發(fā)扶貧與以低保制度為代表的社會保障制度都可以起到反貧困的作用，扶貧政策與低保政策在反貧困中起作用的方式卻是顯然不同的，這種不同主要表現(xiàn)在三個方面：（1）扶貧開發(fā)偏向于中觀層面的經(jīng)濟(jì)政策，而低保制度屬于微觀層面的社會政策。（2）扶貧開發(fā)政策重點是提供區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施，多是通過項目進(jìn)行投資開發(fā)。扶貧開發(fā)為區(qū)域內(nèi)所有農(nóng)戶提供生產(chǎn)生活便利，農(nóng)戶家庭勞動力因此可以有更為便利的生產(chǎn)條件，可以增加農(nóng)業(yè)、副業(yè)或外出務(wù)工的收入?；蛘哒f，扶貧開發(fā)的重點是為農(nóng)村有勞動力的家庭提供生產(chǎn)和就業(yè)機(jī)會以增加收入，低保則主要針對家庭中缺少勞動力的農(nóng)戶，是無條件的“補(bǔ)差”。（3）扶貧即使精準(zhǔn)到戶也不允許直接發(fā)錢，而只是進(jìn)行幫扶，包括幫扶技術(shù)、貼息貸款，低保則是直接發(fā)錢“補(bǔ)差”。
我們再來看扶貧政策是如何演變的。
如前已述，2014 年以前中國農(nóng)村扶貧的重點是區(qū)域而非農(nóng)戶家庭，主要手段是開發(fā)，主要措施是通過項目來改善地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等。這樣一種主要面向區(qū)域的開發(fā)扶貧政策為區(qū)域內(nèi)所有農(nóng)戶提供了生產(chǎn)生活的便利，農(nóng)村勞動力因此具有了與全國其他地區(qū)相差不是太多的進(jìn)行生產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施條件（比如交通、電力通訊、水利設(shè)施）和進(jìn)入市場的機(jī)會。國家開發(fā)扶貧只是為所有農(nóng)戶提供了依靠自己主動響應(yīng)來增加收入的機(jī)會。主動響應(yīng)要有兩個條件：一是有勞動能力，二是有響應(yīng)意愿。一個雖然有勞動能力卻不愿意響應(yīng)各種生產(chǎn)和市場機(jī)會的人是不可能從開發(fā)扶貧中獲得充分利益的。
對于家庭中缺少勞動力或雖然有勞動力卻不愿意響應(yīng)各種生產(chǎn)與市場機(jī)會的農(nóng)戶，扶貧開發(fā)是難以惠及的。從理論上講，如果這些家庭的收入水平低于當(dāng)?shù)刈畹蜕钏?，就?yīng)當(dāng)無條件地被納入農(nóng)村最低生活保障，由國家進(jìn)行“補(bǔ)差”。這個“補(bǔ)差”也僅僅是“補(bǔ)差”，即將低保戶家庭收入補(bǔ)到最低生活保障線。這個“補(bǔ)差”是無條件的，而最低生活水平不可能設(shè)定得太高，不然就會出現(xiàn)鼓勵有勞動力的人不勞動而當(dāng)懶漢的可能。
現(xiàn)在的問題是，因為扶貧開發(fā)中出現(xiàn)了精英俘獲以及貧困原因的多樣化，為了提高扶貧資源使用的效率，國家提出精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，將扶貧重點由區(qū)域下降到農(nóng)戶，國家扶貧的重點不只是區(qū)域開發(fā)，而更重視對精準(zhǔn)識別出來的貧困戶進(jìn)行一對一幫扶。精準(zhǔn)識別貧困戶的根本標(biāo)準(zhǔn)就是農(nóng)戶人均收入是否超過貧困線。大量缺少勞動力或雖然有勞動力卻缺少勞動意愿的農(nóng)戶就被納入到必須精準(zhǔn)幫扶的貧困戶中來。實際上，在之前的開發(fā)扶貧中，這些貧困戶主要是靠低保維持最低生活保障。也就是說，當(dāng)扶貧政策由扶貧開發(fā)為主變成精準(zhǔn)扶貧時，扶貧政策就被導(dǎo)入到社會保障政策中，就與農(nóng)村低保政策產(chǎn)生了交叉與重疊。
扶貧政策本質(zhì)上是要激活農(nóng)村勞動力，是對有勞動力和有勞動意愿家庭的精準(zhǔn)幫扶，從而讓這部分農(nóng)民家庭獲得較高收入，擺脫貧困。扶貧政策與低保政策最大的一個不同就是，低保是直接發(fā)錢，而扶貧重在扶，是支持和幫助，是提供條件與機(jī)會，增加家庭收入仍然要靠農(nóng)戶家庭自己去努力。因此，扶貧的一個基本要求是不允許直接或變相給貧困戶發(fā)錢。
在開發(fā)扶貧階段，國家只是為所有農(nóng)戶提供外在的基礎(chǔ)設(shè)施或市場條件，并不對每個具體農(nóng)戶的脫貧負(fù)責(zé)，所有農(nóng)戶要脫貧，就必須自己努力利用各種外在的機(jī)會與條件。沒有勞動力的農(nóng)戶家庭或不愿響應(yīng)外在機(jī)會的農(nóng)戶家庭，當(dāng)他們收入低于最低生活保障線時，由國家無條件“補(bǔ)差”，但這個最低生活水平的標(biāo)準(zhǔn)不高。正是因為這個標(biāo)準(zhǔn)不高，絕大多數(shù)有勞動力的家庭都會積極主動地利用外在機(jī)會來發(fā)展生產(chǎn)（包括外出務(wù)工）獲取收入，以提高家庭生活水平，擺脫貧困。
在精準(zhǔn)扶貧階段，所有家庭收入低于貧困線的農(nóng)戶都被納入到貧困戶中，然后進(jìn)行幫扶，而這個貧困線又是高于農(nóng)村最低生活保障線的，這樣就會產(chǎn)生兩個嚴(yán)重的問題：一是家庭缺乏勞動力的農(nóng)戶如何扶貧？顯然，這樣的農(nóng)戶家庭是無法得到幫扶的，因為沒有可以扶的條件，也就只可能通過低保來兜底，從而達(dá)到脫貧。這個時候，就要將低保線提高到貧困線，兩線合一，正如當(dāng)前全國大多數(shù)省區(qū)市正在做的一樣。如果低保線與貧困線合一了，那些有勞動力卻不愿勞動的農(nóng)戶家庭就會獲得超出最低生活水平的國家直接補(bǔ)錢的好處，這就會激勵某些貧困戶“等靠要”，從而產(chǎn)生政策偏差。二是如果兩線尚未合一，為了讓家庭缺少勞動力的農(nóng)戶脫貧，就只可能在低保收入以外直接或間接發(fā)錢，而這又違反了扶貧強(qiáng)調(diào)“扶”的政策基本要求。
總而言之，在中國反貧困的制度體系中存在著兩個完全不同又相互補(bǔ)充的制度，即扶貧制度與低保制度。扶貧制度即通過對有勞動力農(nóng)戶的幫扶，讓這些農(nóng)戶擺脫貧困。幫扶有兩個階段，即開發(fā)扶貧階段和精準(zhǔn)扶貧階段。開發(fā)扶貧的重點是解決貧困集中發(fā)生的老少邊窮地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施缺乏和市場條件不足的問題，從而為貧困地區(qū)農(nóng)村勞動力提供與全國農(nóng)村同樣的獲取收入的機(jī)會。因為外在環(huán)境條件的改善，老少邊窮地區(qū)大部分有勞動力的農(nóng)戶通過響應(yīng)環(huán)境機(jī)會而提高了收入，擺脫了貧困。那些缺少勞動力的農(nóng)戶家庭，以及有勞動力卻不愿響應(yīng)環(huán)境機(jī)會或者響應(yīng)失敗的農(nóng)戶，當(dāng)他們收入水平低于最低生活水平時，國家無條件地將他們納入低保，為他們“補(bǔ)差”，以維持基本生活。精準(zhǔn)扶貧的重點則不再僅僅是為貧困戶提供外在的環(huán)境機(jī)會，而是將所有貧困戶納入到直接幫扶之中，且要求限期脫貧。這樣，貧困戶脫貧的主要責(zé)任不在貧困戶而是幫扶責(zé)任人和地方政府；而貧困線又是高于低保線的，這就必然造成大批貧困戶“等靠要”。也就是說，扶貧政策與低保政策交叉，一方面可能激勵某些貧困戶習(xí)慣性地“等靠要”；另一方面，由于兩線合一，某些農(nóng)村通過低保兜底而在表面上消滅了貧困，實際上因為區(qū)域發(fā)展不平衡，大量需要開發(fā)式扶貧來提供基礎(chǔ)設(shè)施和市場條件的地區(qū)卻再也享受不到開發(fā)式扶貧帶來的福利。
四、當(dāng)前中國農(nóng)村反貧困政策中的三層錯位
以區(qū)域為重點的扶貧開發(fā)，識別出貧困區(qū)域是相對比較容易的事情，因為貧困地區(qū)往往經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展顯著落后，貧困發(fā)生率比較高。將貧困識別下降到農(nóng)戶，貧困識別難度顯著增大，其中最重要的是，因為貧困戶會受到政策關(guān)照，農(nóng)戶就會傾向隱瞞實際收入爭當(dāng)貧困戶。
如果農(nóng)戶收入都是透明的、可計算的，確定貧困戶也會很簡單，即看其是否達(dá)到人均收入的當(dāng)?shù)刎毨Ь€標(biāo)準(zhǔn)，低于貧困線自然就是貧困戶。實際上，當(dāng)前農(nóng)民收入不僅可計算性很差，而且透明度也不高。從可計算性來看，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入往往不夠穩(wěn)定，自給自足收入難以計算。從透明度來看，農(nóng)民外出務(wù)工收入難以計算。農(nóng)民收入多少只能依靠農(nóng)戶自己申報，在爭當(dāng)貧困戶的背景下，農(nóng)戶隱瞞實際收入的情況就很普遍。正因如此，以“社區(qū)評議”為基礎(chǔ)的貧困戶評選辦法被普遍采用，這個辦法的根本就是由社區(qū)群眾投票選出貧困戶。村莊是一個熟人社會，哪一戶經(jīng)濟(jì)條件好哪一戶經(jīng)濟(jì)條件差，哪一戶富哪一戶窮，村民都很了解，因此，社區(qū)評議往往比較準(zhǔn)確。不過，社區(qū)評議也有可能受到人際關(guān)系的干擾，尤其容易受到家族關(guān)系的干擾，導(dǎo)致村莊真正貧困卻人緣不好的農(nóng)戶落選。且社區(qū)評議一般是上級先下達(dá)貧困戶指標(biāo)，其中貧困戶與邊緣貧困戶的差異很小，很難區(qū)分，因此在評議中容易引起爭端。
總之，無論是收入標(biāo)準(zhǔn)還是社區(qū)評議，都不是完備的認(rèn)定貧困戶的方法。全國不同省區(qū)市就在實踐中摸索出了各種不同的貧困戶識別方法。大體上可分兩種：一種是排除法，比如規(guī)定家庭有公職人員、在城市買有商品房、有大型農(nóng)具、有大額存款的農(nóng)戶不能被評為貧困戶；一種是條件篩選法，比如貴州識別貧困戶的“四看法”“：一看房，二看糧，三看勞力強(qiáng)不強(qiáng)，四看無有讀書郎。”條件篩選法與《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011~2020）》提出的到 2020 年我國扶貧開發(fā)政策針對扶貧對象總體目標(biāo)中的“兩不愁三保障”邏輯是同樣的，即“穩(wěn)定實現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房”?！皟刹怀钊Ｕ稀笔呛饬控毨羰欠衩撠毜闹匾獥l件，也當(dāng)然成為能否入選貧困戶的條件。比如，筆者在河南農(nóng)村調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，住房破爛（危房）的農(nóng)戶就自然是貧困戶，而實際上這戶人家可能只是不愿意花錢建房而已。
正是因為貧困識別、幫扶、脫貧過程中都存在難以精準(zhǔn)量化的問題，精準(zhǔn)扶貧最為困難之處正在于很難精準(zhǔn)。為了在形式上顯得精準(zhǔn)，扶貧過程中就往往在形式上、程序上做很多看起來精準(zhǔn)的表面文章，其中最典型的是建檔立卡和各種資料填報，從而將扶貧的極大部分時間與精力乃至資源都用到做文案上了。比如，在精準(zhǔn)扶貧強(qiáng)調(diào)“五個一批”，即發(fā)展生產(chǎn)、易地搬遷、生態(tài)補(bǔ)償，發(fā)展教育、社會保障等五種途徑來脫貧，但通過為所有貧困戶建檔立卡后卻發(fā)現(xiàn)，最為根本的仍然是發(fā)展生產(chǎn)和社會保障，這又回到社會保障與低保政策的交叉上了。
國家要求消除貧困的最后期限是 2020 年，在巨大政績壓力下面，貧困地區(qū)只能投入巨大資源進(jìn)行扶貧。貧困地區(qū)財力有限，扶貧需要的投資巨大，僅靠國家和省級扶貧資金是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此，國家給貧困地區(qū)特殊政策，允許貧困地區(qū)將各種自上而下的財政資金打包使用，從而在貧困地區(qū)出現(xiàn)了非扶貧資源流向扶貧事業(yè)的情況，并因此造成對貧困地區(qū)其他事業(yè)的影響。這樣就產(chǎn)生了當(dāng)前農(nóng)村反貧困的第一層錯位，即貧困地區(qū)的扶貧事業(yè)使用了貧困地區(qū)一般事業(yè)發(fā)展所需資源。
當(dāng)前農(nóng)村反貧困中的第二層錯位是，以扶持建檔立卡貧困戶為中心的幫扶，將本來應(yīng)當(dāng)是由社會保障來兜底的家庭缺少勞動力的農(nóng)戶也納入進(jìn)來，從而產(chǎn)生了扶貧與低保之間的重疊與錯位，扶貧逐步替代了農(nóng)村低保，或農(nóng)村低保制度成為了扶貧制度的一個補(bǔ)充。當(dāng)前反貧困領(lǐng)域中不僅存在扶貧與低保的錯位，而且還存在扶貧與其他各項社會保障制度的錯位，典型就是提高貧困戶合作醫(yī)療報銷比例，其理由是貧困戶經(jīng)濟(jì)困難，更缺少承擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用的能力。再如，對貧困戶給予教育資助以及危房改造資金，從而造成貧困戶可以享受到遠(yuǎn)多于邊緣貧困戶的經(jīng)濟(jì)好處，導(dǎo)致農(nóng)村新的不公平。
當(dāng)前反貧困中的第三層錯位是低保制度與其他社會保障制度之間的錯位。本來低保制度是由國家對低保戶進(jìn)行收入“補(bǔ)差”，在實踐中卻給了低保戶若干其他優(yōu)惠，比如提高合作醫(yī)療報銷比例、優(yōu)先享受大病補(bǔ)助、子女上學(xué)給予額外補(bǔ)貼、優(yōu)先享受各項福利等。更糟糕的是，因為低保戶醫(yī)療報銷比例高，全國幾乎所有地區(qū)都出現(xiàn)了將得大病農(nóng)戶納入低保戶從而達(dá)到讓農(nóng)戶看病少出錢的目的，而這存在拖垮合作醫(yī)療的風(fēng)險。有些省區(qū)市規(guī)定所有二級以上殘疾都納入低保，也必然產(chǎn)生低保制度與社會救助制度的錯位。
五、未來中國反貧困的制度設(shè)計
縱觀今日中國反貧困戰(zhàn)略，存在三個層面的政策與制度體系，除宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策與制度以外，還有中觀與微觀的兩層設(shè)計，中觀層面制度設(shè)計的核心是開發(fā)扶貧，主要針對區(qū)域性的基礎(chǔ)設(shè)施和市場條件；微觀層面制度設(shè)計的核心是社會保障制度，主要針對農(nóng)村各種不同人群的不同需要。在中國反貧困取得決定性勝利之際，貧困本身的多元化和復(fù)雜性引發(fā)扶貧政策由開發(fā)扶貧到精準(zhǔn)扶貧演進(jìn)，扶貧政策與社會保障政策由此產(chǎn)生了交叉甚至錯位。
筆者認(rèn)為，在未來中國反貧困制度設(shè)計中，應(yīng)當(dāng)對當(dāng)前扶貧與社會保障之間的錯位有清醒認(rèn)識，應(yīng)當(dāng)讓扶貧重返中觀的開發(fā)扶貧層面，重點是連片特困地區(qū)的區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施與市場制度建設(shè)。同時，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步健全農(nóng)村社會保障制度，確保低保制度主要針對那些缺少家庭勞動力的農(nóng)戶以維持其基本生活保障，新農(nóng)合為所有農(nóng)戶提供基本醫(yī)療保障，新農(nóng)合＋大病救助致力于防止農(nóng)戶因病致貧，新農(nóng)保為所有農(nóng)村老年人提供基本的養(yǎng)老保險。其他如殘疾救助、特殊救助（如孤寡老人、孤兒等），應(yīng)與上述政策配套，形成相互補(bǔ)充的完整健全的社會保障體系。
當(dāng)前中國反貧困實踐中出現(xiàn)了普遍的政策錯位，如精準(zhǔn)扶貧與農(nóng)村低保的重疊與錯位，也包括與醫(yī)療教育政策等方面的重疊和錯位，嚴(yán)重影響扶貧目標(biāo)的最終實現(xiàn)。未來的制度設(shè)計一定要清晰認(rèn)識當(dāng)前中國反貧困制度的上述錯位，應(yīng)當(dāng)設(shè)計出相互區(qū)別、相互支持、相互補(bǔ)充的中國反貧困制度體系，只有這樣，中國農(nóng)村的反貧困戰(zhàn)略才能走出目前的困境甚至混亂，中國的反貧困事業(yè)才會事半功倍。
作者簡介：賀雪峰 社會學(xué)博士，武漢大學(xué)社會學(xué)系教授，教育部長江學(xué)者特聘教授，
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）2018年第3期
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