摘要：脫貧攻堅和鄉(xiāng)村治理統(tǒng)一于鄉(xiāng)村振興的總目標(biāo)，共同在鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的實施中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性作用。脫貧攻堅促進鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提升鄉(xiāng)村社會治理水平，脫貧攻堅改善和優(yōu)化鄉(xiāng)村治理生態(tài)。雖然協(xié)同推進脫貧攻堅和鄉(xiāng)村治理取得了一定成果，但仍存在一些挑戰(zhàn)：未能厘清二者的“異同”，協(xié)同推進的理念、協(xié)同推進的規(guī)劃、協(xié)同推進的政策、協(xié)同推進的組織體系等尚未建立。為有效協(xié)同推進脫貧攻堅和鄉(xiāng)村治理，促進二者相互融合、相得益彰，建議要把握好脫貧攻堅戰(zhàn)和鄉(xiāng)村治理有效銜接制度邊界、做好觀念銜接奠定協(xié)同推進的堅實思想基礎(chǔ)、做好規(guī)劃銜接明確協(xié)同推進的有效路徑、做好政策銜接為協(xié)同推進提供有效保障、做好組織銜接為協(xié)同推進提供強力支撐。

黨的十九屆四中全會明確指出，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制。從鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的理論和實踐來看，2020年所有貧困地區(qū)和貧困人口進入全面小康社會后，我國反貧困戰(zhàn)略將實現(xiàn)重大轉(zhuǎn)換。推進脫貧攻堅，解決相對貧困問題，則不僅要注重鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展，更需要重視健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，通過脫貧攻堅與鄉(xiāng)村治理同謀劃，雙推進，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，更加有效地建立解決相對貧困的長效機制，更好地實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的總目標(biāo)。

一、協(xié)同推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村治理基本邏輯

脫貧攻堅和鄉(xiāng)村治理作為解決“三農(nóng)”問題的重要內(nèi)容，統(tǒng)一于鄉(xiāng)村振興的基本目標(biāo)，統(tǒng)一于滿足人民群眾日益增長的美好生活的追求的總體目標(biāo)，在推進鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的進程中，二者相互支撐，共促共進。共同價值追求和“1+1＞2”的協(xié)同效應(yīng)是協(xié)同推進脫貧攻堅和鄉(xiāng)村治理的基本邏輯和動因。

（一）脫貧攻堅優(yōu)化鄉(xiāng)村治理組織體系

一是脫貧攻堅強化了基層黨組織在推進鄉(xiāng)村治理中的戰(zhàn)斗力。貧困鄉(xiāng)村往往基層黨組織軟弱渙散，黨員干部整體素質(zhì)不高，“無人管事、無人干事”突出。鑒于此，習(xí)近平總書記深刻指出，要把扶貧開發(fā)同基層組織建設(shè)有機結(jié)合起來，選優(yōu)配強領(lǐng)導(dǎo)班子，發(fā)揮好村黨組織在脫貧攻堅中的戰(zhàn)斗堡壘作用。脫貧攻堅實施以來，定期選派優(yōu)秀年輕干部到貧困村擔(dān)任駐村第一書記，同時加大資金、技術(shù)等各類資源對村黨組織的幫扶。脫貧攻堅過程成為強化基層黨組織、培養(yǎng)合格黨組織帶頭人的過程?；鶎狱h組織工作思路、工作方式不斷創(chuàng)新，黨員隊伍素質(zhì)提升、作風(fēng)改進、能力增強，為鄉(xiāng)村治理奠定了堅實組織基礎(chǔ)，基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中的戰(zhàn)斗堡壘作用能夠得到更好發(fā)揮。二是脫貧攻堅提升基層政府組織在推進鄉(xiāng)村社會治理中的執(zhí)行力。脫貧攻堅工作時間緊、任務(wù)重，千頭萬緒，紛繁復(fù)雜。這對作為具體執(zhí)行者的基層政府提高行政效率、處理干群關(guān)系、改進工作方法等提出更高要求，同時，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把更多的精力、資源投入到打贏脫貧攻堅戰(zhàn)之中。經(jīng)過脫貧攻堅工作的考驗，基層政府組織強化了行政運行能力，也促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委及村民之間的交流互動，大大提升了基層政府的公信力和權(quán)威性。這為基層政府在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮主體作用奠定了群眾基礎(chǔ)，擴寬了工作渠道，增強應(yīng)對復(fù)雜形勢和局面的能力。三是脫貧攻堅充分調(diào)動村民參與鄉(xiāng)村社會治理的積極性。部分農(nóng)村尤其是貧困地區(qū)信息閉塞，村民思想較落后，主人翁意識不強。一些貧困村“空心化”問題較為突出，留守村民參與治理能力不足，貧困人群的主要精力和心思用于溫飽問題，無暇顧及參與鄉(xiāng)村治理。脫貧攻堅戰(zhàn)的實施，讓村民參與、民主決策得到實際操作和運轉(zhuǎn)，并形成了制度化參與機制，培養(yǎng)了村民自我管理、自我約束的觀念。脫貧進展公開透明，接受廣大村民的監(jiān)督，村民的知情權(quán)和決策權(quán)得以真正實現(xiàn)，村民參與村事務(wù)決策和監(jiān)督的熱情空前高漲，主動參與鄉(xiāng)村治理的氛圍正在形成。

（二）脫貧攻堅改善和優(yōu)化鄉(xiāng)村治理生態(tài)

一是脫貧攻堅改善了鄉(xiāng)村治理“硬環(huán)境”。脫貧攻堅通過對口支援、結(jié)對幫扶，加大了發(fā)達地區(qū)資源向貧困鄉(xiāng)村的輸入，在增加村民個人收入的同時改善了鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)、產(chǎn)業(yè)等環(huán)境，民富村美的鄉(xiāng)村為鄉(xiāng)村治理工作的推進提供了更好的物理載體。二是脫貧攻堅改善了鄉(xiāng)村治理“軟環(huán)境”。實施脫貧攻堅拉近了基層干部與人民群眾的距離，增加了雙方接觸和交流的機會，在一定程度上增強了基層政府在群眾中的公信力、親和力和影響力，形成和諧融洽的黨群、干群關(guān)系，為鄉(xiāng)村治理的有效實施，做好思想上和行動上的準(zhǔn)備。三是脫貧攻堅提升鄉(xiāng)村社會治理信息化水平。脫貧攻堅工作中引入了大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)，建立了全國統(tǒng)一的信息化數(shù)據(jù)庫和電子管理平臺。這既為信息技術(shù)手段在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮作用積累了經(jīng)驗，培養(yǎng)了一批熟悉信息化、智能化管理和操作運行的工作人員，也為鄉(xiāng)村治理提供了重要的可供參考的信息源。

（三）鄉(xiāng)村治理為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供有力保障

“三治”融合推動鄉(xiāng)村治理，創(chuàng)造了和諧穩(wěn)定的經(jīng)濟社會秩序，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)創(chuàng)造了良好的環(huán)境、提供了動力和活力。一是加強鄉(xiāng)村自治激活村民脫貧攻堅的主動性。加強村民自治是鄉(xiāng)村治理的重要內(nèi)容之一，就是要構(gòu)建村民自治的組織體系和管理機制，深化村民自治實踐，增強農(nóng)民群眾自我管理、自我服務(wù)水平，大大提升了村民參與鄉(xiāng)村治理的積極性和主動性。二是加強鄉(xiāng)村法治為脫貧攻堅營造安全和諧的環(huán)境。建設(shè)法治鄉(xiāng)村既是全面依法治國的內(nèi)在要求，也是推進鄉(xiāng)村治理的重要內(nèi)容。通過加大鄉(xiāng)村法治教育宣傳力度、強化基層政府依法行政能力、完善鄉(xiāng)村法律服務(wù)體系、推進法律援助進村、法律顧問進村等舉措大大改善了鄉(xiāng)村的法治環(huán)境，改善鄉(xiāng)村的治安水平，有效維護了農(nóng)民權(quán)益，為脫貧致富提供了治安保障。三是加強鄉(xiāng)村德治為脫貧攻堅提供精神動力。德治是健全鄉(xiāng)村社會治理體系的重要支撐，提升鄉(xiāng)村德治水平，推動鄉(xiāng)村移風(fēng)易俗，加強農(nóng)村思想道德建設(shè)，弘揚主旋律和社會正氣，培育文明鄉(xiāng)風(fēng)、良好家風(fēng)、淳樸民風(fēng)，改善農(nóng)民精神風(fēng)貌，提高鄉(xiāng)村社會文明程度，為打贏鄉(xiāng)村脫貧攻堅戰(zhàn)提供良好的社會氛圍，增強鄉(xiāng)村發(fā)展的凝聚力，為脫貧攻堅提供了源源不斷的精神動力。

（四）鄉(xiāng)村治理鞏固脫貧攻堅成果

一是鄉(xiāng)村治理夯實脫貧攻堅的組織保障。鄉(xiāng)村治理著力打造共建共享共治格局，以基層黨組織建設(shè)為引領(lǐng)，形成多元共治的組織體系，強化了基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力和行動力，為鄉(xiāng)村脫貧攻堅提供了堅強組織保障。二是鄉(xiāng)村治理提升鄉(xiāng)村的資源要素聚集能力。鄉(xiāng)村治理，治理有效是關(guān)鍵。通過推動治理資源向基層傾斜，將醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)下沉到基層，完善了鄉(xiāng)村公共服務(wù)體系，形成了良好的社會秩序，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實。三是鄉(xiāng)村治理為鞏固脫貧攻堅成果提供長效機制。我國脫貧攻堅工作整體進展順利，貧困地區(qū)和貧困人口在2020年基本可以達到農(nóng)民人均可支配收入2300元/年，同時穩(wěn)定實現(xiàn)不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障的“兩不愁三保障”。在此基礎(chǔ)上，在2020年我國絕對貧困人群基本消除后，不斷推動鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化，更好優(yōu)化公共產(chǎn)品和公共服務(wù)資源配置，更好發(fā)揮政府、企業(yè)、社會作用則是鞏固脫貧攻堅成果長效機制的重要內(nèi)容。

二、協(xié)同推進脫貧攻堅和鄉(xiāng)村治理的主要問題

從2015年中扶貧工作會議提出脫貧攻堅，2017年黨的十九大提出鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化以來，脫貧攻堅和鄉(xiāng)村治理在中央和各級政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，在具體的工作實踐中緊密聯(lián)系，共同推進。但同時，二者在推進理念、規(guī)劃、政策、組織體系等方面仍然存在著一些不協(xié)同問題。

（一）未能充分厘清脫貧攻堅與鄉(xiāng)村治理的“異同”

雖然脫貧攻堅和推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化在廣義視角，有統(tǒng)一的目標(biāo)，相同的價值取向，都為增加農(nóng)民的收入，改善鄉(xiāng)村硬環(huán)境和軟環(huán)境。但是脫貧攻堅與改善鄉(xiāng)村治理具有在階段性目標(biāo)、推進方式、相應(yīng)政策體系以及具體的執(zhí)行主體和客體上的不同。要協(xié)同推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，必須明晰二者的“同”與“不同”，增加向心力，擴大公約數(shù)。但目前關(guān)于脫貧攻堅與鄉(xiāng)村治理的異同性認識還不夠，導(dǎo)致二者或者被作為一回事推進，或者作為兩個獨立的個體各自推進，既沒有抓住二者的共性，也沒有認識到二者的不同。

（二）協(xié)同推進的理念尚未形成

脫貧攻堅和推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，猶如車之兩輪、鳥之兩翼，只有深度融合、同向同力，最大限度發(fā)揮二者在鄉(xiāng)村中先導(dǎo)性作用，才能徹底激發(fā)村民的活力，實現(xiàn)脫貧攻堅和推進鄉(xiāng)村治理的相互融合、相互促進、相得益彰。但目前各級政府關(guān)于二者協(xié)同推進的理念尚未形成，兩方面的資源統(tǒng)籌不足，僅是做好了“點”上的工作，還未站在“面”的高度來總攬規(guī)劃。各級政府推進脫貧攻堅和鄉(xiāng)村治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性理念尚未建立，使得二者不能形成總體效應(yīng)。

（三）協(xié)同推進的規(guī)劃尚未建立

協(xié)同推進要規(guī)劃先行，借助規(guī)劃方案的有效整合，實現(xiàn)資源整合、相互促進。目前在脫貧攻堅和鄉(xiāng)村治理兩個領(lǐng)域各個層面的規(guī)劃缺乏整體謀劃，在中央和地方鄉(xiāng)村振興總體規(guī)劃中也沒有對脫貧攻堅和鄉(xiāng)村治理作出一體化的安排，二者在目標(biāo)協(xié)同、路徑協(xié)同上缺乏頂層設(shè)計的引領(lǐng)。此外，2020年脫貧攻堅階段性結(jié)束后，在推進社會主義現(xiàn)代化的新征程中，脫貧工作將面臨更高標(biāo)準(zhǔn)、更高要求，將以鞏固現(xiàn)有脫貧成果，由物質(zhì)扶貧更多轉(zhuǎn)向精神扶貧。這需要鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的進一步提升作為保障，優(yōu)化鄉(xiāng)村軟環(huán)境，提升村民的整體素質(zhì)，激發(fā)村民干事創(chuàng)業(yè)、奮發(fā)有為的決心，為脫貧攻堅提供強大內(nèi)生功力。

（四）協(xié)同推進的政策有待設(shè)計

“十個指頭彈鋼琴”是政策協(xié)同科學(xué)性的比喻，形象表達了政策協(xié)同配合的重要性。協(xié)同推進脫貧攻堅和鄉(xiāng)村治理必須注重兩個領(lǐng)域政策在“時、度、效”幾個維度的有機銜接，著力打好政策“組合拳”，形成政策協(xié)同效應(yīng)。但當(dāng)前，涉及脫貧攻堅和鄉(xiāng)村治理的資金投入和管理、人才引進、技術(shù)投入以及信息化管理等各項政策的有效銜接還有待創(chuàng)新設(shè)計。在宏觀政策領(lǐng)域和微觀政策領(lǐng)域均未有專門的對接機制。

（五）協(xié)同推進的組織體系尚不統(tǒng)一

雖然基層黨組織和基層政府組織是推進脫貧攻堅和鄉(xiāng)村治理的核心和主體，但由于脫貧攻堅和鄉(xiāng)村治理的具體工作分屬不同的執(zhí)行部門，在機構(gòu)內(nèi)部尚未建立協(xié)同推進二者的組織體系和相應(yīng)的協(xié)調(diào)機制。在脫貧攻堅和鄉(xiāng)村治理主體越來越多元化的發(fā)展驅(qū)使下，協(xié)同組織體系的缺失，不能有效地整合社會各類資源，不能形成合力。

三、協(xié)同推進脫貧攻堅鄉(xiāng)村治理的政策建議

加快形成脫貧攻堅和鄉(xiāng)村治理相互支撐、相互配合、有機銜接的良性互動格局，要在厘清二者“同”與“不同”的基礎(chǔ)上，探索完善各環(huán)節(jié)有效銜接的方式方法和耦合機制。

（一）做好概念銜接，明確協(xié)同推進的制度邊界

脫貧攻堅與鄉(xiāng)村治理的不同之處在于，脫貧攻堅具有特殊性、局部性、緊迫性的特點，而鄉(xiāng)村治理則具有綜合性、整體性、漸進性和持久性的特點。脫貧攻堅目標(biāo)是確保到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困地區(qū)人口實現(xiàn)脫貧，而鄉(xiāng)村治理則著眼于從根本上解決鄉(xiāng)村社會問題。在2020年完成脫貧攻堅目標(biāo)任務(wù)之前，仍然要堅持以扶貧工作為重心，與鄉(xiāng)村治理做好觀念、規(guī)劃和政策上的銜接。2020年后，我國脫貧攻堅戰(zhàn)將實現(xiàn)全面勝利，要通過推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，有效改善提升貧困地區(qū)發(fā)展的內(nèi)生動力和外在活力，助力破解相對貧困，實現(xiàn)共同富裕。脫貧攻堅與鄉(xiāng)村治理的有效銜接，要以脫貧攻堅觀念、民生、人才、制度建設(shè)等方面取得的成效為基礎(chǔ)，推動要素配置、組織建設(shè)向鄉(xiāng)村傾斜，助力鄉(xiāng)村治理能力的全面提升。

（二）做好觀念銜接，奠定協(xié)同推進的思想基礎(chǔ)

脫貧攻堅向鄉(xiāng)村治理過渡是從被動式的政府扶持轉(zhuǎn)為主動自愿式的自發(fā)運動。在這個過程中，一是注重理論指導(dǎo)的連續(xù)性，深刻領(lǐng)會、準(zhǔn)確把握習(xí)近平總書記關(guān)于扶貧工作重要論述和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略思想精神實質(zhì)，繼承“精準(zhǔn)”理念，總結(jié)脫貧攻堅先進理論和優(yōu)秀經(jīng)驗，指導(dǎo)精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村治理工作。二是實現(xiàn)“被動扶”到“主動興”的轉(zhuǎn)變，通過鄉(xiāng)村治理的改善，提高村民整體素質(zhì)和能力，提升“三治”能力，實現(xiàn)村民的自我管理、自我提升，變“要我脫貧”為“我要脫貧”，進一步提升貧困人口“自主脫貧”的能力，讓人民群眾從內(nèi)心深處轉(zhuǎn)變觀念，主動依靠自己的勤奮努力，早日過上富裕生活。

（三）做好規(guī)劃銜接，明確協(xié)同推進有效路徑

在推進鄉(xiāng)村治理總體安排下，清晰明確地制定符合地方實際情況的短期過渡計劃，為脫貧工作和鄉(xiāng)村治理有效銜接形成過渡期。規(guī)劃堅持鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌長遠和當(dāng)前，注重質(zhì)量。協(xié)同規(guī)劃要銜接好市縣、鎮(zhèn)村發(fā)展總體規(guī)劃，及扶貧搬遷、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等專業(yè)規(guī)劃。針對不同發(fā)展水平、不同類型的村莊，各地區(qū)、各部門應(yīng)加強分類規(guī)劃指導(dǎo)，梯次推進。從多維貧困的視角破解相對貧困將成為2020年后農(nóng)村工作的重點，要通過鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，鞏固脫貧成果，建立破解相對貧困、實現(xiàn)共同富裕長效機制，各級政府在經(jīng)濟社會發(fā)展的“十四五”規(guī)劃中，進一步明確和細化脫貧攻堅和鄉(xiāng)村治理協(xié)同推進的機制、目標(biāo)和重點任務(wù)。

（四）做好政策銜接，為協(xié)同推進提供保障

政策銜接要完善和優(yōu)化政策體系，促進相關(guān)政策向常規(guī)性、普惠性和長效性轉(zhuǎn)變，為脫貧攻堅和鄉(xiāng)村治理有機銜接提供具體的指導(dǎo)方案和實施細則。一是按照鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)要求，抓緊對現(xiàn)有扶貧政策進行梳理。適應(yīng)從脫貧攻堅向鄉(xiāng)村治理的形勢轉(zhuǎn)變，分類確定需要取消的、接續(xù)的、完善的或強化的扶貧政策，注重總結(jié)梳理脫貧攻堅中成熟的理論成果、實踐經(jīng)驗，用于完善鄉(xiāng)村治理政策體系、制度框架。二是促進特惠性政策向常規(guī)性、普惠性政策的轉(zhuǎn)變。把臨時性幫扶政策轉(zhuǎn)成常態(tài)化支持政策，強化脫貧攻堅政策與農(nóng)村社會保障政策的銜接，逐步將針對絕對貧困的脫貧攻堅舉措調(diào)整為針對相對貧困的常規(guī)性社會保障措施。同時，均衡發(fā)展農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和教育、醫(yī)療等公共服務(wù)，避免“政策懸崖”問題的出現(xiàn)。三是做好投入銜接。強化資金“整合”，發(fā)揮規(guī)劃的統(tǒng)籌引領(lǐng)作用，把脫貧攻堅、公共事業(yè)發(fā)展和涉農(nóng)資金等多方投入統(tǒng)籌起來，充分發(fā)揮資金整合規(guī)模合力效益。

（五）做好組織銜接，為協(xié)同推進提供支撐

脫貧攻堅巨大成就的取得關(guān)鍵就在于強大的組織動員能力。一是做好“五級書記抓扶貧”與鄉(xiāng)村治理的有效銜接，將其總結(jié)提煉、推廣運用到鄉(xiāng)村治理中。二是建立起相對完善的組織力量，將脫貧攻堅的組織機制與鄉(xiāng)村治理銜接，利用駐村干部振興、第一書記振興、對口幫扶振興等方式，奠定鄉(xiāng)村治理的組織基礎(chǔ)，提升鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)能力。三是著力打造自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。在繼承發(fā)揚脫貧攻堅治理精華的同時，重點完善法律法規(guī)，以法治提升鄉(xiāng)村治理能力。

參考文獻：略

作者：國務(wù)院發(fā)展研究中心公共管理與人力資源研究所“新時代我國鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新發(fā)展研究”課題組，執(zhí)筆：劉燕玲、王炳文、趙崢

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國水勢》2020年3月23日

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