摘要：[目的]涉農(nóng)資金整合能積極引導金融和社會資本投向農(nóng)村農(nóng)業(yè), 對加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系, 實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺, 促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興具有重要意義。[方法]以哈爾濱市通河縣特色產(chǎn)業(yè)的調(diào)研和訪談資料為基礎(chǔ), 重點關(guān)注了涉農(nóng)資金整合以來通河縣榛子產(chǎn)業(yè)的運作發(fā)展成效。[結(jié)果]在涉農(nóng)資金整合下, 通河縣通過科學統(tǒng)籌榛子產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、搭建資金整合平臺、培育新型主體、全產(chǎn)業(yè)鏈開發(fā)顯著帶動了農(nóng)業(yè)增效農(nóng)民增收, 得到了國家、省、市各級領(lǐng)導的充分認可。但也存在規(guī)劃統(tǒng)籌不夠全面、統(tǒng)籌管理有待于進一步強化、地方資金配套存在困難、縣級統(tǒng)籌資金整合壓力大等問題。[結(jié)論]從通河縣特色產(chǎn)業(yè)運作發(fā)展成效中得出, 堅持以產(chǎn)業(yè)為平臺整合涉農(nóng)資金對于促進農(nóng)業(yè)增效農(nóng)民增收是最直接、最有效, 也是最為關(guān)鍵的。通過加強頂層設計與組織, 促進涉農(nóng)部門機構(gòu)整合;加強規(guī)劃引導, 優(yōu)化涉農(nóng)資金結(jié)構(gòu);加強關(guān)鍵領(lǐng)域有效投資, 提高涉農(nóng)資金使用效率;擴充融資渠道, 建立多元投入機制;加強財政資金績效考核與管理等方面的對策, 可進一步提高以扶持產(chǎn)業(yè)為平臺統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金的優(yōu)勢和成效。

0 引言

2018年“中央一號文件”以實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為核心, 明確指出, 實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 是黨的十九大作出的重大決策部署, 是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務, 是新時代“三農(nóng)”工作的總抓手。對如何振興鄉(xiāng)村, 黨的十九大報告提出了20字總要求, 其中, 產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的前提和基礎(chǔ), 是促進農(nóng)民增收脫貧的關(guān)鍵所在, 是鄉(xiāng)村振興的內(nèi)源性動力支撐。沒有產(chǎn)業(yè)興旺的鄉(xiāng)村振興, 無異于無源之水無本之木, “生態(tài)宜居、治理有效、鄉(xiāng)風文明、生活富?！钡饶繕艘矡o從談起。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興, 既是推進鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要標志, 也是發(fā)展現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)、加快新舊動能轉(zhuǎn)換的客觀要求。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大潮下, 順勢而為, 乘勢而上, 做好產(chǎn)業(yè)興旺的大文章, 以產(chǎn)業(yè)興旺促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等全面振興, 對于推動我國鄉(xiāng)村振興高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 促進產(chǎn)業(yè)興旺, 必須解決錢從哪里來的問題。財政資金投入不足一直是我國“三農(nóng)”發(fā)展的主要短板。在此背景下, 財政必須勇于承擔從資金上保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實施的歷史重任。近年來, 財政部在持續(xù)加大支農(nóng)投入力度的同時, 注重發(fā)揮財政資金的引導作用, 積極撬動金融和社會資本投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村。同時, 積極推進行業(yè)內(nèi)資金整合與行業(yè)間資金統(tǒng)籌相互銜接配合, 探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制[1,2]。2013年6月, 國務院批準黑龍江省開展“兩大平原”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗, 主要任務包括創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制、建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、深化土地管理制度改革等10個方面38項內(nèi)容。在第9項改革任務中, 國家明確要求黑龍江省推進涉農(nóng)專項資金整合。2013年8月, 財政部正式印發(fā)《關(guān)于黑龍江省“兩大平原”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗區(qū)涉農(nóng)資金整合的意見》 (財農(nóng)[2013]197號) 。按照上述部署和要求, 黑龍江省在國家賦予的政策框架下開展涉農(nóng)資金整合先行先試, 其中農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金一同被財政部列入涉農(nóng)專項資金整合范圍內(nèi)。2015年6月, 國務院印發(fā)了《推進財政資金統(tǒng)籌使用方案》, 推動各層面試點同步實施。財政部、國家發(fā)改委選擇江蘇、山東、河南、四川4省開展省級涉農(nóng)資金管理改革試點; 財政部等5部委確定湖南省以高標準農(nóng)田建設為平臺開展涉農(nóng)資金整合試點; 財政部等8部委選擇廣東清遠、江蘇新沂、河南蘭考、湖南南縣開展市、縣。涉農(nóng)資金整合優(yōu)化試點, 省市縣試點探索全面展開。2016年4月, 國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點的意見》, 明確提出“資金項目審批權(quán)限完全下放到貧困縣”, 2017年12月, 國務院印發(fā)了《關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制的意見》, 強調(diào)加強涉農(nóng)資金的統(tǒng)籌整合[3]。自2017年起, 涉農(nóng)資金整合試點從貧困縣向全部縣擴展, 涉農(nóng)資金整合步伐不斷加快, 成為涉農(nóng)資金管理改革中影響最為深遠、效果最為顯著的改革舉措之一。

由此可見, 統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金將是未來財政支農(nóng)資金管理中的一項重點工作, 是實現(xiàn)中央宏觀指導與地方自主統(tǒng)籌的有機平衡的重要途徑, 對切實優(yōu)化財政支農(nóng)資金供給結(jié)構(gòu)和提升國家支農(nóng)資金供給效率的具有重要的意義。然而, 在涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的這種形勢下, 作為財政支農(nóng)重要組成部分的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā), 如何適應新形勢, 隨勢而動, 因勢利導, 在積極參與涉農(nóng)資金整合的過程中, 進一步發(fā)揮優(yōu)勢, 主動作為, 發(fā)展提升, 是擺在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)面前的一個重要而緊迫的課題。

1 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

近幾年, 關(guān)于涉農(nóng)資金整合試點問題的研究日益增多。吳云等[4] 對廣西涉農(nóng)資金使用管理的現(xiàn)狀進行了分析, 指出涉農(nóng)專項資金管理工作中主要存在:立項不夠規(guī)范, 執(zhí)行力度不夠得力, 多頭管理, 人員配置不配套等問題, 針對問題提出了整合涉農(nóng)資金的對策建議。沈峰[5] 以浙江省桐鄉(xiāng)市為研究對象, 對其涉農(nóng)資金整合的具體做法和存在問題進行分析, 強調(diào)了創(chuàng)新涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合工作機制的重要性。劉斌[6] 以山東省泰安市為例, 從資金管理、資金使用效果、資金使用監(jiān)管等3個方面分析了財政涉農(nóng)資金整合中存在的問題, 指出要從優(yōu)化涉農(nóng)資金結(jié)構(gòu)、優(yōu)化資金管理、實行資金切塊下達、做好財政涉農(nóng)資金與社會資本的深度融合等方面來進行改善。馬雪飛[7] 對煙臺市涉農(nóng)資金整合進行調(diào)研, 取得經(jīng)驗啟示包括改革涉農(nóng)資金設置體系、改革資金管理體制、改革資金分配方式, 并提出相關(guān)建議。劉益華、歐陽曉輝等[8] 通過指出江西省九江市的涉農(nóng)資金管理中存在的問題和涉農(nóng)資金整合中的限制因素, 提出了縣級財政需要“主動而為”。吳映雪、周少來[9] 從體制性根源、利益驅(qū)動和機構(gòu)設置等3個方面分析了涉農(nóng)資金整合下扶貧項目中存在的問題, 針對問題提出應從加強縣市資金管理能力、項目管理能力、增加社會扶貧力量等3方面來應對問題。張麗麗[10] 從財政扶貧項目設立的要求出發(fā), 提出了統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金的相應措施。在西方發(fā)達國家中, 美國通過建立并完善涉農(nóng)資金相關(guān)政策制度, 并以深入推廣先進科技作為重要手段; 歐盟在進行涉農(nóng)資金整合過程中, 側(cè)重農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民協(xié)調(diào)發(fā)展, 強調(diào)綠色生態(tài)保護的重要性[11]。通過以上的相關(guān)文獻綜述, 從近年來涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的理論研究情況看, 研究主要集中在總結(jié)涉農(nóng)資金整合的典型做法、分析存在問題和提出政策建議等方面, 研究對象主要關(guān)注涉農(nóng)資金整合范圍、使用渠道、管理制度等方面, 研究層面也只是在當?shù)厥袇^(qū)縣等點位尺度, 存在問題和政策建議大多難以適用于全國宏觀層面。而從近年來涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的實際情況看, 雖然取得了很大的進展和成效, 但由于受體制機制和部門因素制約, 對于上級切塊下達到縣的涉農(nóng)資金, 要真正實現(xiàn)“多個龍頭注水, 一個龍頭出水”的理想效果, 仍受到多方面的因素影響和制約。要順利推進涉農(nóng)資金整合, 關(guān)鍵是要找到一個各部門資金都能投入并發(fā)揮作用的平臺。同時, 從當前我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的階段特征和要素需求看, 制約各地農(nóng)業(yè)發(fā)展水平和質(zhì)量的核心因素在于缺乏強有力的優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)支撐。因此, 以扶持特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為平臺統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金, 可以將各方面的資金集中在這個平臺上擺放, 從而達到“各做各的菜, 共辦一桌席”的效果和目標。但目前針對涉農(nóng)資金整合促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的研究不多, 尤其是缺少涉農(nóng)資金整合對鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗和啟示的分析。

因此, 為了優(yōu)化財政支農(nóng)投入供給, 理順涉農(nóng)資金管理體系, 切實提升國家支農(nóng)政策效果和支農(nóng)資金使用效益, 文章基于哈爾濱市通河縣特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展基地的實地調(diào)研資料, 結(jié)合專題座談會資料, 重點分析了通河縣以扶持特色產(chǎn)業(yè)為平臺統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金的做法和成效, 剖析了在涉農(nóng)資金整合中面臨困難并提出了相應的對策建議, 得出了發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)為平臺實施涉農(nóng)資金整合的幾點啟示, 以期為優(yōu)化頂層設計, 創(chuàng)新體制機制, 完善政策措施, 不斷提高涉農(nóng)資金使用效益提供借鑒和參考。

2 調(diào)研區(qū)與數(shù)據(jù)來源

2.1 調(diào)研區(qū)域選擇

國務院印發(fā)了《關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制的意見》 (國發(fā)[2017]54號) , 中央層面相繼支持開展了黑龍江省“兩大平原”涉農(nóng)資金整合試點、以及湖北、山西、安徽、廣西、貴州等扶貧任務較重的10個省份貧困縣涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合試點。試點實施以來, 在省、市、縣等多個層級有力地創(chuàng)新了涉農(nóng)資金管理體制機制, 為中央研究探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制積累了豐富的經(jīng)驗。據(jù)此, 遴選了代表性強的資金管理使用成效較好的黑龍江省哈爾濱市通河縣作為研究區(qū)域。通河縣位于小興安嶺南麓, 松花江中游北岸, 是國家重點生態(tài)功能區(qū), 大小興安嶺生態(tài)功能保護區(qū)。通河縣地勢由北向南傾斜, 似"馬蹄形", 北部為山區(qū)淺山區(qū), 中部為低山丘陵和山前臺地; 南部是松花江洪積、沖積平原, 地處第三積溫帶, 屬溫帶大陸性季風氣候, 年均氣溫2.4℃, 年均降水量610mm。幅員面積5 678km2, 森林覆蓋率74%, 耕地14.7萬hm2, 人口26萬人。

2.2 數(shù)據(jù)來源

該文的數(shù)據(jù)來源于兩個途徑, 一是召開專題座談會, 二是針對性實地調(diào)查。從2015年6月到2017年6月, 調(diào)研組先后在研究區(qū)域舉行各部門領(lǐng)導專題座談會, 重點以扶持特色產(chǎn)業(yè)為平臺, 統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金的做法和成效進行了深入研討, 集中涉農(nóng)資金扶持, 在短時間內(nèi)發(fā)展壯大特色產(chǎn)業(yè)的做法進行了研究剖析; 其次, 實地調(diào)查多個特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展基地, 與有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)民合作社負責人, 專業(yè)大戶和種植農(nóng)戶進行了深入交流, 獲取涉農(nóng)資金整合促進特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況的第一手實地研究資料。從調(diào)研了解和通河縣涉農(nóng)資金整合實際看, 堅持以扶持優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)為平臺統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金, 是提升涉農(nóng)資金投入效益、推進脫貧攻堅帶動農(nóng)民增收的有效路徑, 也是發(fā)揮農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)優(yōu)勢, 在涉農(nóng)資金整合中擔當作為發(fā)揮自身職能, 變被動為主動, 化危機為機遇, 壯大提升自身地位, 促進農(nóng)發(fā)事業(yè)長遠持續(xù)發(fā)展的有力抓手, 在全國有一定的代表性和借鑒意義, 值得進一步借鑒探索。

3 調(diào)研結(jié)果和現(xiàn)狀分析

3.1 哈爾濱市涉農(nóng)資金整合總體情況

哈爾濱市共有9個市轄區(qū)、7個縣, 代管2個縣級市。從2016年開始, 哈爾濱各縣市圍繞優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展集中投入, 已形成了集群效應, 呈現(xiàn)出財政資金搭臺、部門唱戲、遍地開花的發(fā)展態(tài)勢。比如木蘭縣作為省級貧困縣, 以原農(nóng)發(fā)資金投入為先導, 整合財政“一事一議”、農(nóng)機補貼、畜牧、糧食商務專項資金3 000多萬元, 支持標準化肉雞、育肥羊產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 組建綜合性扶貧開發(fā)聯(lián)合體, 取得顯著效益; 巴彥縣以農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)為平臺, 集中資金建設沿江2萬hm2 (30萬畝) 水稻示范基地, 農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)先后投入1.1億元, 帶動水務、國土、農(nóng)業(yè)局等部門整合投入10億元, 規(guī)劃建設2萬hm2 (30萬畝) 大型灌區(qū), 直接帶動農(nóng)民增收6 800萬元; 尚志市圍繞優(yōu)勢特色漿果產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投入1 000萬元, 帶動林業(yè)部門扶持漿果種植資金1 196萬元, 扶持漿果產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 加快漿果產(chǎn)業(yè)提檔升級。黑龍江省也圍繞全省農(nóng)業(yè)調(diào)整結(jié)構(gòu)大局, 制定了重點支持五大優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實施意見, 重點支持優(yōu)勢高效糧食、飼草飼料、蔬菜食用菌、堅果漿果、北藥作物等產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 提升農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力。2016年來, 為解決涉農(nóng)資金多且分散, 項目各自為政, 重復建設的“撒芝麻鹽”式的投入方式, 通河縣也進行了涉農(nóng)資金整合。如圖1所示, 2011—2016年通河縣第一產(chǎn)業(yè)值穩(wěn)步增加, 在2016年第一產(chǎn)業(yè)增加值達到22.836 6億元, 增長率為16.68%。2011—2015年通河縣農(nóng)民純收入明顯低于哈爾濱市平均水平。然而, 在2016年, 通河縣農(nóng)民純收入達到15 000元, 明顯高于哈爾濱市平均收入水平, 提高了約25% (圖2) 。可見, 通過總體結(jié)果來看, 通河縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展情況能很好地反映哈爾濱市農(nóng)業(yè)農(nóng)村普遍的發(fā)展情況; 同時, 通河縣在以扶持特色產(chǎn)業(yè)進行涉農(nóng)資金整合以來, 農(nóng)林牧漁總產(chǎn)值、農(nóng)民收入水平都得到穩(wěn)步提高, 產(chǎn)業(yè)鏈得到快速發(fā)展, 涉農(nóng)資金整合效果顯著。

3.2 整合涉農(nóng)資金后農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

2016年來, 通河縣委、縣政府圍繞轉(zhuǎn)型升級、綠色發(fā)展的理念, 精心謀劃, 明確投向, 確定了發(fā)展平歐榛子這一綠色產(chǎn)業(yè)作為涉農(nóng)資金整合的主攻方向。通過不斷投入, 截止到目前, 全縣平歐榛子種植面積已達到0.67萬 hm2 (10萬畝) , 占全國1/7。其中200 hm2 (3 000畝) 已到盛果期, 2016年實現(xiàn)總產(chǎn)75萬kg, 實現(xiàn)銷售收入4 500萬元。先期試點已得到市場認可, 經(jīng)濟效益可觀, 如通河縣富林鄉(xiāng)康源平歐大果榛農(nóng)民合作社自2011年發(fā)展大榛子產(chǎn)業(yè), 集中種植大榛子486.67 hm2 (7 300畝) , 隨著大榛子逐步進入盛果期, 畝產(chǎn)大榛子干果200 kg, 市場價達到70元/kg, 畝均純收益超萬元, 共帶動農(nóng)戶310人, 顯著帶動了農(nóng)業(yè)增效農(nóng)民增收, 這種試點在通河縣已經(jīng)由點及面, 蓄勢待發(fā)。通河縣發(fā)展平歐榛子產(chǎn)業(yè)得到了國家、省、市各級領(lǐng)導的充分認可, 8月4日黑龍江省人民政府陸昊省長來通河調(diào)研, 對該縣整合涉農(nóng)資金集中發(fā)展平歐榛子產(chǎn)業(yè)工作給予了高度評價。

3.3 通河縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗

3.3.1 統(tǒng)籌謀劃, 科學布局, 搭建產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局

面對經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)和農(nóng)業(yè)發(fā)展新形勢, 通河縣立足農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和本地資源優(yōu)勢, 確定了以加快農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整促進農(nóng)業(yè)增效, 加快產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展促進農(nóng)民增收的目標思路, 明確了平歐榛子產(chǎn)業(yè)作為縣域經(jīng)濟主導產(chǎn)業(yè), 集中資金扶持推進, 力爭到2020年總規(guī)模達到2萬～3.34萬hm2 (30～50萬畝) , 實現(xiàn)總產(chǎn)5 000萬kg、產(chǎn)值15億元, 帶動農(nóng)民人均增收1萬元。

3.3.2 明確原則整合資金, 搭建資金整合平臺

縣委、縣政府按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、捆綁使用、渠道不亂、用途集中、優(yōu)勢互補”的原則, 充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)在扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的綜合優(yōu)勢和平臺作用, 明確了由農(nóng)發(fā)辦牽頭推進平歐榛子產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 整合各部門資金集中投入, 形成資金和項目扶持合力。圍繞支持特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 縣農(nóng)發(fā)辦于2016年申報實施了總投資2 911萬元的富林生態(tài)高產(chǎn)標準農(nóng)田項目和總投資165萬元的市級重點配套建設項目, 2017年申報總投資3 600萬元的通河縣恒大高標準農(nóng)田建設項目和總投資270萬元的市級重點配套建設項目?？h林業(yè)局立項投入國家三北防護林資金360萬元用于苗木種植補貼, 縣扶貧辦投入精準扶貧建設資金150萬元用于貧困戶種植補貼, 縣財政局投入農(nóng)業(yè)發(fā)展資金1 200萬元用于榛子苗木購置, 縣交通局投入“村村通”建設資金110萬元用于榛子種植區(qū)域維修機耕路, 并協(xié)調(diào)金融機構(gòu)為廣大種植戶貸款1 200萬元用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入基礎(chǔ)資金。整合資金效應顯著, 在較短的時間內(nèi), 使全縣特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展邁上了新臺階。

3.3.3 培育主體完善機制, 培育增效增收新動能

圍繞培育和壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體, 更好發(fā)揮規(guī)模效應, 通河縣重點扶持了富林鄉(xiāng)長生和康源、祥順鎮(zhèn)佳隆、鳳山鎮(zhèn)恒大等6個農(nóng)民專業(yè)合作社, 分別為合作社修建了機電井、晾曬場、苗木窖、看護房、機耕路等項目內(nèi)容。同時, 積極探索專業(yè)合作社和貧困戶結(jié)對脫貧的新模式, 利用整合的扶貧資金為結(jié)對子的貧困戶發(fā)放每戶2萬元貼息貸款, 讓貧困戶用貸款入股的形式參與合作社經(jīng)營, 并以此來彌補合作社種植前兩年難見效益, 資金不足的客觀實際。該縣充分利用林業(yè)資源稟賦優(yōu)勢大力鼓勵、扶持合作社及貧困戶在榛子林內(nèi)套種人參、大豆、辣椒等經(jīng)濟作物和開展林下雞、林下豬等禽畜養(yǎng)殖, 2016年共示范和帶動420戶貧困戶脫貧, 產(chǎn)業(yè)扶貧效果顯著。

3.3.4 “借船出?！比a(chǎn)業(yè)鏈開發(fā), 提升產(chǎn)業(yè)增值收益

為解決產(chǎn)品銷路和增值問題, 充分發(fā)揮整合資金的引導撬動作用, 推進特色產(chǎn)業(yè)各環(huán)節(jié)有機銜接、補齊產(chǎn)業(yè)發(fā)展短板, 提升產(chǎn)業(yè)整體效益和競爭力。2016年, 通河縣圍繞榛子產(chǎn)業(yè)發(fā)展加大招商引資力度, 引進了黑龍江臻品生物發(fā)展有限公司, 主營榛子種植、加工和銷售等全產(chǎn)業(yè)鏈開發(fā), 投產(chǎn)后年可實現(xiàn)加工平歐榛子5萬t, 為加快龍頭企業(yè)發(fā)展, 縣農(nóng)發(fā)辦申報了2017年農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展項目, 申請資金800萬元, 支持企業(yè)加工車間、冷儲冷凍庫等基礎(chǔ)設施建設, 同時還整合財政局企業(yè)發(fā)展基金、市場監(jiān)督局品牌建設基金支持企業(yè)發(fā)展, 從而最終實現(xiàn)“龍頭企業(yè)+基地+農(nóng)戶”的全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展模式。

4 涉農(nóng)資金整合面臨的難題

從近年來涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合情況看, 雖然取得了很大的進展和成效, 但從通河縣工作實際看, 由于受體制機制和部門因素制約, 對于上級切塊下達到縣的涉農(nóng)資金, 要真正實現(xiàn)“多個龍頭注水, 一個龍頭出水”的理想效果, 仍受到多方面的因素影響和制約, 主要問題在于各部門有自身職能任務, 而該縣在資金投入上, 往往要根據(jù)自身實際和發(fā)展需要, 在一定程度上改變資金使用用途, 這就將給參與整合的資金所屬部門帶來不同程度的影響, 資金整合數(shù)量和使用用途改變越大, 對有關(guān)部門的影響就越大, 而受到部門的阻力就越大。具體面臨的難題如下。

4.1 規(guī)劃統(tǒng)籌不夠全面

榛子產(chǎn)業(yè)在全縣具有一定基礎(chǔ), 但作為產(chǎn)業(yè)化發(fā)展, 在整體規(guī)劃統(tǒng)籌方面還不夠全面深入, 各部門資金在整合投入上, 缺乏具體明確的投入規(guī)劃引領(lǐng), 整體和局部、點面結(jié)合還不緊密, 造成投資重點、項目安排、建設時序、資金平衡缺乏綜合分析、判斷和協(xié)調(diào), 影響了資金投入效益。

4.2 統(tǒng)籌管理有待于進一步強化

各部門資金雖然有了明確投向, 但還缺乏強有力的管理機構(gòu)和協(xié)調(diào)機制, 各部門資金項目實施中各自為陣, 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足, 項目交叉重復投資、同一項目多部門管理、項目投資不均衡、關(guān)注不平衡的問題時有發(fā)生。

4.3 地方資金配套存在困難

有的涉農(nóng)項目要求地方財政配套額度大, 受地方財政財力薄弱制約, 部分涉農(nóng)配套資金不能及時足額到位, 導致部分項目工程或未達到工程量要求, 或者造成項目計劃變更, 影響了整合投入效果。

4.4 縣級統(tǒng)籌資金整合壓力大

上級資金的使用用途和目標設置未能充分發(fā)揮約束和指導工作的作用。在下達的指導性文件中, 資金使用方向過細, 目標過于具體, 經(jīng)過層層分配、逐項分流, 到縣級涉農(nóng)資金已“碎片化”, 縣級涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的載體平臺建設比較落后, 資金整合相應編制比較滯后, 使得資金到縣級后整合起來難度較大。

5 整合涉農(nóng)資金促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的建議

以扶持產(chǎn)業(yè)為平臺整合涉農(nóng)資金, 是帶動農(nóng)業(yè)增效農(nóng)民增收, 實現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟多元化的迫切需要。通河縣以扶持榛子產(chǎn)業(yè)為平臺統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金, 從而促進農(nóng)業(yè)增效農(nóng)民增收, 實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興, 在較短的時間內(nèi), 整合資金效應顯著, 使全縣特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展邁上了新臺階?？梢? 從整合資金所投入的生產(chǎn)、生活和生態(tài)等多領(lǐng)域看, 堅持以產(chǎn)業(yè)為平臺整合投入涉農(nóng)資金對于促進農(nóng)業(yè)增效農(nóng)民增收是最直接、最有效, 也是最為關(guān)鍵的。同時, 以扶持產(chǎn)業(yè)為平臺整合涉農(nóng)資金, 為各部門涉農(nóng)資金投入明確了投入領(lǐng)域和支持方向, 使得資金整合更加精準具體, 更有針對性。一個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展包含了產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后都多個階段, 涵蓋了基礎(chǔ)設施、農(nóng)業(yè)科技、市場流通、安全監(jiān)管、社會化服務等全方位的領(lǐng)域, 使得各職能部門與農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)等方面的資金, 都能在資金整合中找到自身的定位, 又能在最大程度上不背離資金投入的方向和性質(zhì), 有利于減少資金整合阻力。因此, 要堅持以“特色產(chǎn)業(yè)”為核心, 把以扶持產(chǎn)業(yè)為平臺整合投入涉農(nóng)資金放在優(yōu)先和主導的位置, 依托農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)和優(yōu)勢, 不斷提高農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平, 推動農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展。為了進一步提高以扶持產(chǎn)業(yè)為平臺統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金的優(yōu)勢和成效, 提出如下建議。

5.1 加強頂層設計與組織, 促進涉農(nóng)部門機構(gòu)整合

按照《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》要求, 推進行業(yè)間涉農(nóng)資金實質(zhì)性整合。根據(jù)要求, 國家發(fā)展改革委的農(nóng)業(yè)投資項目、財政部的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目、原國土資源部的農(nóng)田整治項目、水利部的農(nóng)田水利建設項目等管理職責整合到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部, 已經(jīng)把農(nóng)田建設管理資金統(tǒng)籌整合。下一步進一步引導和激勵涉農(nóng)部門加大項目整合力度, 按照“渠道不亂、用途不變、各司其職、集中使用”的原則, 把分散在各部門的涉農(nóng)項目資金集中起來, 建立單獨賬戶管理, 統(tǒng)一統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一項目審批、統(tǒng)一對外撥付、統(tǒng)一監(jiān)督管理, 充分發(fā)揮上級財政資金的約束和指導作用, 確保各種涉農(nóng)資金真正落實到產(chǎn)業(yè)、到項目、到農(nóng)戶。

5.2 加強規(guī)劃引導, 優(yōu)化涉農(nóng)資金結(jié)構(gòu)

組建涉農(nóng)資金整合工作平臺, 并成立涉農(nóng)資金整合工作領(lǐng)導小組, 結(jié)合當?shù)匕l(fā)展規(guī)劃制訂和完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設整體規(guī)劃, 明確一個時期內(nèi)農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設的發(fā)展思路、總體目標、主要任務、工作重點以及重大舉措, 逐步形成按規(guī)劃統(tǒng)籌項目、按項目安排資金的投資管理新格局。同時, 對于各級財政下達的涉農(nóng)資金, 能進一步簡化合并、減少層級, 使資金到縣級后用途相對寬泛、資金量相對集中。給予地方財政更多的“自主權(quán)”, 允許縣級結(jié)合自身實際需要, 按照規(guī)劃適當調(diào)整使用涉農(nóng)資金, 以此來提高資金使用效率。將有限的財政資金與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)業(yè)社會事業(yè)發(fā)展等專項資金中性質(zhì)相同、用途相近的項目資金進行有機整合、集中投入, 進一步增大涉農(nóng)資金整合的力度和空間, 擴大涉農(nóng)資金整合中形成的規(guī)模效益。

5.3 加強關(guān)鍵領(lǐng)域有效投資, 提高涉農(nóng)資金使用效率

(1) 增加涉農(nóng)基礎(chǔ)設施建設, 以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件為出發(fā)點來加強農(nóng)村道路、廁所、農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設施方面的建設, 為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村發(fā)展提供良好的基礎(chǔ)條件; (2) 因地制宜加大特色產(chǎn)業(yè)投入, 充分發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)來擴大農(nóng)民創(chuàng)業(yè)創(chuàng)收, 加大農(nóng)家樂、養(yǎng)殖、種植等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展; (3) 加大金融扶貧力度。增加對重點扶貧對象資金、貸款等方面的補貼; (4) 提高公共服務質(zhì)量, 增加和完善農(nóng)村公共設施建設, 提高農(nóng)村公共服務水平, 重視農(nóng)村環(huán)境保護等公共服務; (5) 提升農(nóng)民文化素質(zhì)和業(yè)務水平, 以技術(shù)培訓、農(nóng)業(yè)知識講座等方式增加農(nóng)民生產(chǎn)能力和就業(yè)能力, 做好相關(guān)培訓補助。

5.4 擴充融資渠道, 建立多元投入機制

(1) 要不斷穩(wěn)步增加財政涉農(nóng)資金投入, 明確中央和地方的財政支農(nóng)責任, 保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村財政資金投入; (2) 要擴充地方政府專項基金和地方專項債券等的新渠道, 堅持“取之于地, 主要用之于農(nóng)”的原則, 提高土地轉(zhuǎn)讓收入, 為地方實施落實鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興戰(zhàn)略擴充一條新的融資渠道; 同時, 完善金融服務農(nóng)業(yè)農(nóng)村體制機制, 積極通過“先建后補”、“以獎代補”等方式增加對特色產(chǎn)業(yè)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體資金、貸款等方面的補貼, 給農(nóng)業(yè)農(nóng)村配置更多金融資源、提供更多金融服務和支持; (3) 創(chuàng)新投入、建設、運營長效機制, 發(fā)揮財政資金引導作用, 積極吸引各類社會資本投入, 充分調(diào)動龍頭企業(yè)、合作社、農(nóng)民群眾等各方參與積極性, 大力推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

5.5 加強財政資金績效考核與管理

以績效評價結(jié)果為導向來設置激勵機制和監(jiān)督體系, 在方法上, 根據(jù)預算績效管理、財政資金投向、資金分配等的理念和目標, 對項目可行性和績效目標進行分析評估, 如推行和完善報賬制、公示公告制和專家評審制等各項規(guī)章制度, 全面考評涉農(nóng)資金的投向分配、使用管理、預期效益等內(nèi)容; 在激勵機制上, 對資金整合水平高、績效管理效益好、資金使用成效顯著的項目, 在安排涉農(nóng)項目和分配涉農(nóng)資金時給予適當獎勵; 在監(jiān)督體系上, 要加強涉農(nóng)專項資金多渠道的監(jiān)督, 采取事前、事中、事后的全過程監(jiān)督, 充分發(fā)揮縣級審計部門、社會中介機構(gòu)和社會輿論監(jiān)督的作用。做到“資金到哪里, 資金監(jiān)管就跟蹤到哪里”, 確保涉農(nóng)資金能合理有效使用。

作者簡介：王吉鵬 李虎 中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃 2019年05期

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