摘要：農(nóng)村土地集體所有制遵循了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，遵守了土地用途管制，是中國(guó)農(nóng)村土地所有制的歷史選擇，是具有中國(guó)特色的土地公有制。

衡量一項(xiàng)基本制度的優(yōu)劣，主要看它是否符合發(fā)展規(guī)律，是否促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展，是否符合基本國(guó)情，是否讓大多數(shù)人受益，是否有利于社會(huì)穩(wěn)定？對(duì)于農(nóng)村土地集體所有制，它遵循了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，遵守了土地用途管制，是中國(guó)農(nóng)村土地所有制的歷史選擇，是具有中國(guó)特色的土地公有制，促進(jìn)了生產(chǎn)力發(fā)展，讓廣大人民尤其是廣大農(nóng)民受益，促進(jìn)了社會(huì)和諧發(fā)展。

一、農(nóng)村土地集體所有制遵循了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律

（一）農(nóng)村土地集體所有制遵循了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律

農(nóng)業(yè)是生命再生產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)作物的農(nóng)時(shí)性與自然性、農(nóng)產(chǎn)品的生命性與市場(chǎng)化、農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性與民生性，既決定了農(nóng)業(yè)是產(chǎn)業(yè)之基、民生之本、可持續(xù)發(fā)展之源，也決定了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率不高、比較效益低、自然風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較大。也即，農(nóng)業(yè)既需要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，也需要遵循生物生長(zhǎng)規(guī)律，還需要遵循宏觀調(diào)控規(guī)律。包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)依賴地理氣候，需要精心種養(yǎng)、細(xì)心照料，宜適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，而不宜大規(guī)模經(jīng)營(yíng)；因農(nóng)業(yè)勞動(dòng)監(jiān)督、計(jì)量等管理成本往往過(guò)高，宜家庭經(jīng)營(yíng)或包干經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)，而不宜集體經(jīng)營(yíng)、雇工經(jīng)營(yíng)；進(jìn)入工業(yè)化中期后，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的弱質(zhì)性民生性顯得更加突出，宜政府大力扶持農(nóng)業(yè)，而不宜讓農(nóng)業(yè)完全市場(chǎng)化。我國(guó)人多地少、人均耕地更少，各地農(nóng)業(yè)資源稟賦條件差異很大，很多丘陵山區(qū)地塊零散，因此，在當(dāng)前和今后很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，小農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)將是我國(guó)農(nóng)業(yè)的主要經(jīng)營(yíng)方式。而且，相對(duì)城鎮(zhèn)，農(nóng)村人口分布不密集、生產(chǎn)要素集聚度不高競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)、公共基礎(chǔ)設(shè)施及基本公共服務(wù)人均配置成本較高或人均利用率較低，那么農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平普遍落后于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)，并且長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在短期內(nèi)難以消除。也即在工業(yè)化中期后，農(nóng)業(yè)容易變成產(chǎn)業(yè)短板，農(nóng)村容易成為發(fā)展短板，農(nóng)民容易產(chǎn)生民生短板。因此，農(nóng)民生產(chǎn)生活所需的承包地、宅基地等集體土地宜依法地?zé)o償?shù)厥褂茫踔烈恍┏Ｗ〕擎?zhèn)的農(nóng)民工也可以依法地?zé)o償?shù)卣加屑w土地，而不宜有土地成本，不宜將土地私有化。不但集體經(jīng)濟(jì)組織成員或其繼承人可以依法地?zé)o償?shù)厥褂没蛘加屑w土地，還需要政府繼續(xù)加大“三農(nóng)”扶持力度。因此，農(nóng)村土地集體所有制應(yīng)長(zhǎng)期堅(jiān)持下去。

（二）農(nóng)村土地集體所有制遵循了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)律

1．農(nóng)村土地集體所有制在促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中具有自動(dòng)調(diào)適功能。在新型工業(yè)化信息化城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化不斷推進(jìn)中，常住不常住農(nóng)村、從事不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、落戶不落戶城鎮(zhèn)、在承包期內(nèi)退出不退出承包土地等，集體經(jīng)濟(jì)組織成員或其家庭成員可綜合考慮自身情況、相關(guān)政策法規(guī)、對(duì)未來(lái)的預(yù)期等因素做出理性而穩(wěn)妥的選擇。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力流向城鎮(zhèn)越多，常住農(nóng)村的農(nóng)民通過(guò)代耕代種、流轉(zhuǎn)土地等方式增加人均耕地面積，甚至深化耕地主要向從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員發(fā)包改革，加上購(gòu)買農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)等，就越宜適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)地，從而促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，逐漸增加務(wù)農(nóng)收入。這猶如市場(chǎng)自動(dòng)調(diào)適一樣，集體經(jīng)濟(jì)組織成員在市場(chǎng)與政策導(dǎo)向之下，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)態(tài)平衡。集體經(jīng)濟(jì)組織成員或其繼承人僅依法占有或使用而非所有集體土地的農(nóng)村土地集體所有制本身允許集體經(jīng)濟(jì)組織成員既能遷出也能遷入，并在人口流動(dòng)中促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。農(nóng)村土地集體所有制本身還具有很強(qiáng)的的適應(yīng)性、衍生性、容納性：它既能適應(yīng)不同資源稟賦不同生產(chǎn)力水平，也能從農(nóng)村土地歸國(guó)家所有、被集體占有中衍生出土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地取得權(quán)、宅基地使用權(quán)、公益性建設(shè)用地取得權(quán)使用權(quán)等產(chǎn)權(quán)，還能容納家庭承包經(jīng)營(yíng)制度、宅基地使用制度、統(tǒng)分結(jié)合雙層農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制、村民依法自治等制度，并受到土地用途管制（包括土地征收制度）的制約。只要長(zhǎng)期堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制，并圍繞著它在深化農(nóng)民耕地承包、有償退出閑置宅基地（以破解住宅所有權(quán)“綁架”宅基地使用權(quán)這一困境）、集體經(jīng)濟(jì)組織成員能進(jìn)能出、提供城鄉(xiāng)一體化基本公共服務(wù)等改革中，就能逐步消除長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，逐步縮小城鄉(xiāng)差距。倘若不堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制，就不但不能從根本上消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，反而會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大城鄉(xiāng)發(fā)展差距。

2．不宜大力提倡引進(jìn)社會(huì)資本發(fā)展農(nóng)業(yè)建設(shè)農(nóng)村。倘若大規(guī)模引進(jìn)社會(huì)資本發(fā)展農(nóng)業(yè)建設(shè)農(nóng)村，往往由家庭經(jīng)營(yíng)和合作經(jīng)營(yíng)為主的統(tǒng)分結(jié)合雙層農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制轉(zhuǎn)變成雇工經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)模式，由“家庭經(jīng)營(yíng)+鄉(xiāng)里關(guān)系”轉(zhuǎn)變成市場(chǎng)關(guān)系。這不僅影響到農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式、生產(chǎn)激勵(lì)機(jī)制、利益分配機(jī)制等的變化，也會(huì)影響到人地關(guān)系、人際關(guān)系、村民自治等的變化，還會(huì)影響到對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律的遵循、對(duì)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)、對(duì)農(nóng)耕文化鄉(xiāng)里文化的弘揚(yáng)，甚至影響到數(shù)億農(nóng)民的生存、社會(huì)秩序的穩(wěn)定、執(zhí)政根基的鞏固。社會(huì)資本往往是逐利的，而農(nóng)村土地成本過(guò)低甚至沒(méi)有、用地監(jiān)管成本過(guò)高，加上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資周期長(zhǎng)、利潤(rùn)薄、風(fēng)險(xiǎn)大而決定了發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或者開(kāi)發(fā)建設(shè)農(nóng)村土地往往具有更多投資機(jī)會(huì)。因此，在追求短期利益或“政績(jī)”驅(qū)動(dòng)下，無(wú)所限制地引進(jìn)社會(huì)資本往往導(dǎo)致農(nóng)村土地非糧化非農(nóng)化，不利于堅(jiān)守耕地紅線、保障糧食安全，也容易違背土地利用總體規(guī)劃，甚至導(dǎo)致盲目投資、無(wú)序建設(shè)，進(jìn)一步增大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)甚至開(kāi)發(fā)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。另外，由于資本所有者的主要群體常住城鎮(zhèn)，大力引進(jìn)社會(huì)資本還往往容易導(dǎo)致部分農(nóng)村發(fā)展成果倒流城鎮(zhèn)，從而形成新的城鄉(xiāng)二元體制機(jī)制，進(jìn)一步擴(kuò)大城鄉(xiāng)發(fā)展差距，影響城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。因此，發(fā)展農(nóng)業(yè)建設(shè)農(nóng)村，宜以村民自愿出資為主，社會(huì)類資本、技術(shù)、服務(wù)等生產(chǎn)要素在總表決權(quán)中不宜超過(guò)20%。其實(shí)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制難以承擔(dān)一個(gè)健康社會(huì)所應(yīng)具備的扶持弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)、調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)、縮小城鄉(xiāng)差距、維持社會(huì)穩(wěn)定、鞏固執(zhí)政根基、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、弘揚(yáng)傳統(tǒng)文化等復(fù)雜功能。因此，讓市場(chǎng)在農(nóng)村土地配置中起決定性作用只適宜一些能充分競(jìng)爭(zhēng)的農(nóng)業(yè)用地或農(nóng)村土地配置環(huán)節(jié)，而并非適宜所有農(nóng)村土地或全部土地配置環(huán)節(jié)。當(dāng)然，凡能市場(chǎng)化的，政府就不應(yīng)干預(yù)，只需強(qiáng)化法治保障就可，相信農(nóng)民會(huì)開(kāi)辟出市場(chǎng)來(lái)，也相信農(nóng)民會(huì)經(jīng)營(yíng)好市場(chǎng)的；這已被改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)民的偉大實(shí)踐所證明。

3．工業(yè)化中期之后一般實(shí)行農(nóng)業(yè)農(nóng)村扶持政策。既然農(nóng)村集體土地屬于國(guó)家所有或全民所有，那么國(guó)家或代表全民的政府就有權(quán)向土地承包權(quán)人、住宅所有權(quán)人等征收土地使用或占有方面的稅賦，而其他任何組織或個(gè)人都無(wú)權(quán)以他們各自名義征收。新中國(guó)成立以來(lái)，工業(yè)化中期以前，廣大農(nóng)民就交了公糧或繳納了農(nóng)業(yè)稅賦，甚至還在一定時(shí)期內(nèi)實(shí)施工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”政策以支持工業(yè)優(yōu)先等發(fā)展戰(zhàn)略。工業(yè)化中期之后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率不高、比較效益低、風(fēng)險(xiǎn)多且難以管控的產(chǎn)業(yè)弱質(zhì)性顯得更加突出，農(nóng)業(yè)是產(chǎn)業(yè)之基、民生之本、可持續(xù)發(fā)展之源的地位作用顯得更加重要，而且農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平普遍落后于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)、長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在短期內(nèi)難以消除、城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)全覆蓋常住人口工作有待努力推進(jìn)。加上農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體或土地流轉(zhuǎn)主體數(shù)以億計(jì)，農(nóng)業(yè)收益小、不穩(wěn)定、難計(jì)量，并往往對(duì)個(gè)體或微型企業(yè)的營(yíng)業(yè)、個(gè)人的所得等給予一定免稅額。因此，為了讓農(nóng)民安心務(wù)農(nóng)、鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、促進(jìn)工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，一般就不再?gòu)耐恋厥褂檬找婊蛲恋亓鬓D(zhuǎn)收益中征收土地使用稅賦，也不再征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，而且還需要政府繼續(xù)加大“三農(nóng)”扶持力度，以使農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入、享受基本公共服務(wù)等與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民差距逐漸縮小。

（三）農(nóng)村土地集體所有制遵循了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律

1．農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地（含農(nóng)房租賃經(jīng)營(yíng)）應(yīng)依法納稅。這是因?yàn)椋涸趯?shí)行土地公有制的我國(guó)，如果農(nóng)村土地依法轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，那么它就與國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地并無(wú)本質(zhì)區(qū)別——土地都屬于國(guó)家所有，都用于非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，或者農(nóng)村住宅不是村民用于自住。因而，就應(yīng)同樣遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，同樣遵守市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，同等繳納土地使用方面的稅費(fèi)。否則，既不利于公平競(jìng)爭(zhēng)，也不利于形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，還不利于構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系。有償使用經(jīng)營(yíng)性國(guó)有土地看似與集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法地?zé)o償?shù)卣加谢蚴褂眉w土地相左，但兩者都堅(jiān)持了土地公有制，遵從了土地用途管制，有償與無(wú)償之別是緣于農(nóng)業(yè)與工商業(yè)、農(nóng)村與城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律不同而需要作出產(chǎn)業(yè)有別、城鄉(xiāng)有別的土地制度安排。這種在我國(guó)曾長(zhǎng)期存在并繼續(xù)長(zhǎng)期存在的產(chǎn)業(yè)有別、城鄉(xiāng)有別的土地所有制，是鑒于農(nóng)業(yè)比較效益低、農(nóng)村相對(duì)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)落后的實(shí)際，為促進(jìn)工農(nóng)業(yè)及城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展而作出的較為理性的制度安排。而且，能將農(nóng)村土地依法轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的，往往限于城郊，只惠及少數(shù)農(nóng)民，而不能讓廣大農(nóng)村、更多農(nóng)民或以后的農(nóng)民共享改革發(fā)展成果。因此，有必要研究制定相應(yīng)稅收制度，以建立健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)尤其是統(tǒng)籌農(nóng)村區(qū)域的土地利益分配機(jī)制。

2．謹(jǐn)慎推進(jìn)城鄉(xiāng)土地平等交換。有的建議平等交換城鄉(xiāng)土地，其初衷是縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。然而，我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成是緣于長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)不平等的體制機(jī)制，因此，要消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)就應(yīng)從建立健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機(jī)制這個(gè)根本入手。之所以依法無(wú)償使用集體土地而有償使用經(jīng)營(yíng)性國(guó)有土地，是由于農(nóng)業(yè)相對(duì)第二三產(chǎn)業(yè)效益差、農(nóng)村相對(duì)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)落后而作出不同的用地制度安排。這是實(shí)事求是，體現(xiàn)分類指導(dǎo)原則的，是遵從城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律的。假若在用地體制機(jī)制上不體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)有別、城鄉(xiāng)有別，就是不尊重產(chǎn)業(yè)有別、城鄉(xiāng)有別客觀實(shí)際，不遵循事物各自發(fā)展規(guī)律。因此，建立健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機(jī)制并不排斥城鄉(xiāng)有別的體制機(jī)制，排斥的只是城鄉(xiāng)不平等的體制機(jī)制。那么，遵循城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律、實(shí)行用途管制、堅(jiān)持土地公有制的城鄉(xiāng)有別的土地制度就應(yīng)長(zhǎng)期堅(jiān)持下去。目前應(yīng)著力于通過(guò)深化改革逐漸消除城鄉(xiāng)不平等發(fā)展體制機(jī)制，比如提供城鄉(xiāng)平等的適合農(nóng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)民的基本公共服務(wù)，加大向農(nóng)村傾斜的導(dǎo)向性精準(zhǔn)性強(qiáng)的公共財(cái)政投入等。

二、農(nóng)村土地集體所有制遵守了土地用途管制

（一）對(duì)土地實(shí)行用途管制既是國(guó)際通行也是歷代實(shí)行的做法

土地是稀缺資源，是人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要生產(chǎn)資料、居住生活的重要載體。土地利用會(huì)產(chǎn)生非常強(qiáng)的外部性，既會(huì)影響每個(gè)人的切身利益，也會(huì)影響一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，甚至?xí)绊懸粋€(gè)國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益；既關(guān)系到公共利益與個(gè)人利益的建構(gòu)與平衡，也關(guān)系到生產(chǎn)力的發(fā)展與生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)適。因此，任一國(guó)家對(duì)土地利用，包括農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地等都實(shí)行嚴(yán)格的用途管制。即使是實(shí)行土地私有制的國(guó)家，也對(duì)土地所有者的土地利用加以必要的管制。土地用途管制的本質(zhì)是公權(quán)對(duì)私權(quán)的約束，體現(xiàn)了一國(guó)政府對(duì)土地的最終所有權(quán)和處分權(quán)，以最大程度滿足社會(huì)公共利益。歷史地看，資本主義社會(huì)、封建社會(huì)、奴隸社會(huì)下的任一國(guó)家，都無(wú)不對(duì)其國(guó)土利用加以一些管制，盡管往往主要以交稅費(fèi)、交谷物等形式間接地實(shí)現(xiàn)土地用途管制，也盡管在相當(dāng)長(zhǎng)歷史里受限于土地管理手段落后而往往顯得力不從心。土地利用必須按全國(guó)總體規(guī)劃控制總量、分類管理、分類利用，不同類別、不同用途的土地不能隨意改變使用。尤其防止農(nóng)業(yè)用地被非法地非農(nóng)化、非糧化，防止總體地力不可持續(xù)。通過(guò)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)用地總量、種類、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量等宏觀調(diào)控，以按時(shí)保質(zhì)保量供給農(nóng)產(chǎn)品及一些工業(yè)原材料。如果要對(duì)農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，就必須在全國(guó)土地利用總體規(guī)劃約束性指標(biāo)之下按相關(guān)程序依法審批。假如不根據(jù)全國(guó)土地利用總體規(guī)劃使用或?qū)徟恋兀厝粫?huì)導(dǎo)致土地利用的無(wú)序、土地市場(chǎng)的混亂、土地結(jié)構(gòu)的改變，必然會(huì)影響國(guó)家宏觀調(diào)控、影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。

（二）我國(guó)更有必要加強(qiáng)土地用途管制

人多地少人均耕地更少的基本國(guó)情決定了我國(guó)必須實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度、最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，也決定了我國(guó)必須堅(jiān)守18億畝耕地紅線、把14億中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中。而土地管理制度的核心是土地用途管制。加強(qiáng)土地用途管制既是實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的關(guān)鍵舉措，也是堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境這一基本國(guó)策的必然要求；既是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是中華民族生生不息、實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興的重要基礎(chǔ)。我國(guó)是實(shí)行土地公有制的社會(huì)主義國(guó)家，更需要加強(qiáng)土地用途管制，以努力維護(hù)好廣大人民的整體利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。我國(guó)的農(nóng)村土地集體所有制、有償使用經(jīng)營(yíng)性國(guó)有土地、無(wú)償使用公益性建設(shè)用地等均是用途管制之下的重要土地制度。包括農(nóng)村集體土地在內(nèi)的城鄉(xiāng)土地，需要遵循體現(xiàn)國(guó)家意志的土地用途管制，包括遵從土地利用戰(zhàn)略、土地宏觀調(diào)控、土地用途轉(zhuǎn)用管制、土地節(jié)約集約利用、土地生態(tài)保護(hù)等。而當(dāng)前，用地粗放較為突出，一些集體土地尤其是承包土地，時(shí)而在“政績(jī)”或者個(gè)人利益驅(qū)動(dòng)下，違背農(nóng)民意愿，違反土地利用總體規(guī)劃或城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，違反征地法規(guī)等，將之用于小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)、開(kāi)辦工廠甚至開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)、建設(shè)工業(yè)園區(qū)、擴(kuò)張城鎮(zhèn)規(guī)模等。因此，需要進(jìn)一步加強(qiáng)土地用途管制，進(jìn)一步強(qiáng)化土地督察工作，尤其需要通過(guò)增大違規(guī)違法用地發(fā)現(xiàn)概率、提高懲罰額度、加大問(wèn)責(zé)力度乃至追究刑事責(zé)任來(lái)制止農(nóng)村土地被非法地非糧化非農(nóng)化。而且，土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、宅基地取得權(quán)及集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定基準(zhǔn)等農(nóng)村土地主要配置制度既關(guān)乎生產(chǎn)力發(fā)展、生產(chǎn)關(guān)系調(diào)適、社會(huì)制度建構(gòu)、農(nóng)民切身利益，也關(guān)乎糧食安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)差距、社會(huì)穩(wěn)定。因此，農(nóng)村土地集體所有制中的主要土地配置制度在本質(zhì)上屬于中央事權(quán)，宜由國(guó)家通過(guò)制定政策法規(guī)來(lái)統(tǒng)一規(guī)定；不屬于地方事權(quán)，不宜由地方政府來(lái)制定農(nóng)村土地的歸屬制度；也不屬于市場(chǎng)行為，不宜讓市場(chǎng)在農(nóng)村土地主要配置環(huán)節(jié)中發(fā)揮決定性作用，不能將土地承包權(quán)、宅基地取得權(quán)以及公益性建設(shè)用地市場(chǎng)化，更不能將土地所有權(quán)私有化。

三、集體所有制是中國(guó)農(nóng)村土地所有制的歷史選擇

（一）封建社會(huì)土地制度在中國(guó)行不通

我國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)達(dá)兩千多年的歸地主階級(jí)所有的封建社會(huì)土地制度，曾迫使遭受地主重重剝削而饑寒交迫的廣大農(nóng)民，多次揭竿而起連同其他階級(jí)去推翻當(dāng)時(shí)的封建王朝。但歷次農(nóng)民起義或封建王朝更替后，仍實(shí)行封建社會(huì)土地制度：農(nóng)民沒(méi)有自己的土地可耕種，耕種時(shí)需要向地主繳納高比例地租；農(nóng)民也沒(méi)有自己的土地可建住宅，只能寄居在地主那兒；農(nóng)民往往生活艱辛，入不敷出，舉債過(guò)日，并償還高額利息。古代中國(guó)始終擺脫不了因土地兼并、喪失土地而導(dǎo)致農(nóng)民起義——封建王朝更替——農(nóng)民起義的歷史周期規(guī)律。中國(guó)封建社會(huì)土地制度既嚴(yán)重束縛了農(nóng)村生產(chǎn)力的蓬勃發(fā)展，也長(zhǎng)久阻礙了整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展。

（二）資本主義社會(huì)土地制度在中國(guó)行不通

馬克思主義經(jīng)典作家假定，在資本主義社會(huì)，資本主義生產(chǎn)方式已經(jīng)支配農(nóng)業(yè)：實(shí)際的耕作者是農(nóng)業(yè)雇傭工人，他們受雇于一個(gè)只是把農(nóng)業(yè)作為資本投資或?yàn)槔麧?rùn)而經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的資本家；這個(gè)資本家為了得到土地使用的許可，需要在一定期限內(nèi)（如每年）按契約規(guī)定支付地租給土地所有者。也即農(nóng)業(yè)由資本家經(jīng)營(yíng)，讓資本去運(yùn)作農(nóng)業(yè)；耕作者沒(méi)有自己的土地，只能出賣自己的勞動(dòng)力；投資經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的資本家也往往沒(méi)有自己的土地，需要向土地所有者租地。在這里，土地私有、資本可由一個(gè)生產(chǎn)部門(mén)向另一個(gè)生產(chǎn)部門(mén)轉(zhuǎn)移、資本同樣能在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域里自由競(jìng)爭(zhēng)、能形成同等水平的平均利潤(rùn)等條件已完全成熟。土地所有者、農(nóng)業(yè)資本家、農(nóng)業(yè)雇傭工人三個(gè)階級(jí)并存是資本主義農(nóng)業(yè)地租產(chǎn)生的前提；沒(méi)有這三個(gè)階級(jí)的并存，其地租就成無(wú)源之水。農(nóng)業(yè)雇傭工人創(chuàng)造的剩余價(jià)值被土地所有者和農(nóng)業(yè)資本家共同瓜分。其中土地所有者坐享無(wú)需他參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、無(wú)需其他資本投資而由農(nóng)業(yè)雇傭工人創(chuàng)造的份額不斷增大的剩余價(jià)值，因此，資本主義農(nóng)業(yè)地租是土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)。在農(nóng)業(yè)被資本主義生產(chǎn)方式支配之下，其農(nóng)業(yè)利潤(rùn)往往按土地所有者、農(nóng)業(yè)資本家、農(nóng)業(yè)雇傭工人各自投入生產(chǎn)要素占比尤其是按資為主進(jìn)行利潤(rùn)分成，盡管任一生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)離不開(kāi)相關(guān)生產(chǎn)要素參與，盡管其利潤(rùn)分成需要遵循生產(chǎn)要素分配規(guī)律，但并沒(méi)有突出只有勞動(dòng)才能創(chuàng)造剩余價(jià)值這一真理、進(jìn)而沒(méi)有按勞為主地進(jìn)行利潤(rùn)分成。在這里，是用生產(chǎn)要素分配規(guī)律替代了勞動(dòng)價(jià)值規(guī)律，是用信奉市場(chǎng)的“資本的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”替代了本應(yīng)遵循的“勞動(dòng)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”，從而加劇了勞資之間矛盾，進(jìn)一步擴(kuò)大了貧富差距，讓生產(chǎn)資料私有制和社會(huì)化大生產(chǎn)之間矛盾更加突顯，因而常常爆發(fā)周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)，不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。資本主義農(nóng)業(yè)地租是土地所有者、農(nóng)業(yè)資本家、農(nóng)業(yè)雇傭工人三個(gè)階級(jí)并存而對(duì)立之下土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)。其實(shí)，土地的可買賣（即資本主導(dǎo)土地配置）以及資本主義農(nóng)業(yè)地租的產(chǎn)生，讓資本主義社會(huì)鼓吹的自由民主平等這座輝煌建筑只是建在柔軟的沙灘上而已。

（三）農(nóng)村土地集體所有制是促進(jìn)人類社會(huì)進(jìn)步的一項(xiàng)重要制度

農(nóng)村土地集體所有制與資本主義社會(huì)、皇帝專制社會(huì)、封建社會(huì)、奴隸社會(huì)的土地可買賣制度存在根本性區(qū)別。它讓農(nóng)村土地這一重要生產(chǎn)生活資料歸農(nóng)民依法共同使用或占有，不允許買賣土地（包括土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、宅基地使用等），這回歸到了農(nóng)村土地只是用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)農(nóng)村生活而不是用來(lái)占有他人勞動(dòng)成果的自然屬性上。廣大農(nóng)民依法在自己的土地上多勞多得，提高了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，發(fā)展了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，保障了農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)。農(nóng)民也有土地可建住宅，不再居無(wú)定所，終于實(shí)現(xiàn)了安居樂(lè)業(yè)。農(nóng)民還因土地共有、利益相關(guān)、血親相連等而積極地依法參與村內(nèi)公共事務(wù)管理，實(shí)現(xiàn)了村民自治，這有利于發(fā)展社會(huì)民主、促進(jìn)社會(huì)和諧。盡管農(nóng)村土地集體所有制只是讓農(nóng)民依法享有土地占有、使用、收益的權(quán)利，而不享有土地所有的權(quán)利，但它讓廣大農(nóng)民成為了土地的“主人”，不再依附于土地，實(shí)現(xiàn)了他們數(shù)千年來(lái)夢(mèng)寐以求的耕者有其田、居者有其地的樸實(shí)愿望，鏟除了滋生土地食利階級(jí)的土壤，體現(xiàn)了按勞分配為主原則，遵循了勞動(dòng)價(jià)值規(guī)律，為促進(jìn)社會(huì)的公平正義、實(shí)現(xiàn)人類的自我解放奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。過(guò)去數(shù)千年實(shí)行的土地可買賣制度，已從反面證明了這是貧富差距拉大、社會(huì)動(dòng)蕩不安乃至封建王朝被多次更替的根源之一。實(shí)行土地私有制、以資本逐利為圭臬、雇傭農(nóng)業(yè)工人、沒(méi)有遵循勞動(dòng)價(jià)值規(guī)律、沒(méi)有體現(xiàn)按勞為主分配原則、土地所有者不勞而獲等生產(chǎn)方式，是資本主義社會(huì)的病根所在。人多地少的資源稟賦，農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律的特殊性，實(shí)行以人民全面自由發(fā)展為目標(biāo)、以生產(chǎn)資料公有制為基礎(chǔ)、以按勞分配為主體等的社會(huì)主義制度，長(zhǎng)久積淀的聚村而居、精耕細(xì)作、血親相連、鄰里相助等傳統(tǒng)農(nóng)耕文化鄉(xiāng)里文化等，這些國(guó)情農(nóng)情決定了我國(guó)農(nóng)村土地只適宜集體所有制。資本主義社會(huì)的農(nóng)村土地制度及其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式在資源稟賦、社會(huì)制度、傳統(tǒng)農(nóng)村文化等方面獨(dú)具特色的我國(guó)是根本行不通的。農(nóng)村土地集體所有制創(chuàng)新了社會(huì)主義社會(huì)所有制理論和實(shí)踐，也對(duì)世界土地所有制史作出了重要貢獻(xiàn)。它既是促進(jìn)人類社會(huì)進(jìn)步的一項(xiàng)重要制度，也是人類社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)之一。

四、農(nóng)村土地集體所有制是具有中國(guó)特色的土地公有制

（一）農(nóng)村土地集體所有制創(chuàng)新了土地公有制

1．農(nóng)村集體土地歸根到底屬于國(guó)家所有。農(nóng)村集體土地既非集體經(jīng)濟(jì)組織所有，也非集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有，更非集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有，它歸根到底屬于國(guó)家所有。農(nóng)村集體土地歸國(guó)家所有，只是土地所有權(quán)歸國(guó)家，而土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地流轉(zhuǎn)權(quán)等土地權(quán)益仍由集體經(jīng)濟(jì)組織成員或當(dāng)時(shí)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法享有。也正是農(nóng)民對(duì)土地不具有所有權(quán)，只具有占有權(quán)（或承包權(quán)及其派生的使用權(quán)、用益權(quán)），才能讓全體而動(dòng)態(tài)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法地?zé)o償?shù)厥褂没蛘加屑w土地，這既符合農(nóng)村土地集體所有制的政策初衷，也是農(nóng)村土地集體所有制的內(nèi)在要求。也正是農(nóng)村集體土地歸國(guó)家所有，國(guó)家才利用土地用途管制、農(nóng)村土地集體所有制、土地承包經(jīng)營(yíng)制度、宅基地使用制度、村民依法自治、依法征收集體土地、不允許土地所有權(quán)土地承包權(quán)宅基地使用權(quán)（因住宅所有權(quán)“綁架”宅基地使用權(quán)）在集體經(jīng)濟(jì)組織外及非法在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)買賣抵押擔(dān)保等系列法律政策來(lái)強(qiáng)力保障農(nóng)民的合法土地權(quán)益不受集體經(jīng)濟(jì)組織、村委干部、任一地方政府等單位或個(gè)人侵犯。也正是農(nóng)村集體土地歸國(guó)家所有，農(nóng)民只依法享有占有、使用、收益權(quán)利，才是堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的根本保證，才能正確執(zhí)行黨中央農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本政策，維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，符合人民整體利益長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，堅(jiān)持社會(huì)主義制度，鞏固黨的執(zhí)政根基，維護(hù)好黨中央權(quán)威——黨中央政策與廣大人民根本利益是完全一致的。其實(shí)，農(nóng)村土地集體所有的制度實(shí)質(zhì)，是在土地用途管制之下的全體而動(dòng)態(tài)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法共同使用或依法共同占有歸根到底屬于國(guó)家所有的集體經(jīng)濟(jì)組織土地。似乎農(nóng)村集體土地歸集體經(jīng)濟(jì)組織、集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體、集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有有利于維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，看似體現(xiàn)農(nóng)村土地“集體所有”本質(zhì)。其實(shí)，這些都與農(nóng)村土地集體所有政策初衷相違背，不符合農(nóng)村土地集體所有制度實(shí)質(zhì)；這些都是變相的土地私有制，與土地公有制相違背。倘若農(nóng)村集體土地歸集體經(jīng)濟(jì)組織或集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有，那么集體經(jīng)濟(jì)組織就往往通過(guò)村民小組會(huì)議或戶代表會(huì)議議決收回調(diào)整承包地、處置宅基地、轉(zhuǎn)讓抵押集體土地，集體經(jīng)濟(jì)組織成員的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等合法土地權(quán)益就容易受到侵犯。倘若農(nóng)村集體土地歸集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有或按份共有，那么只是部分或彼時(shí)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員或其繼承人擁有集體土地，或?qū)⒓w土地分割給具體的集體經(jīng)濟(jì)組織成員。因此，農(nóng)村土地集體所有制的本質(zhì)是公有制，集體所有制體現(xiàn)了農(nóng)村集體土地的公有本質(zhì)，農(nóng)村集體土地歸根到底屬于國(guó)家所有。

2．農(nóng)村土地集體所有制是一種非典型土地公有制。其非典型表現(xiàn)在：集體土地以集體經(jīng)濟(jì)組織為地理邊界，當(dāng)時(shí)屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織的成員可依法地?zé)o償?shù)厥褂没蛘加谐邪?、宅基地等集體土地。之所以集體土地以集體經(jīng)濟(jì)組織為地理邊界，是鑒于國(guó)家、地方政府、村委以及集體經(jīng)濟(jì)組織通常都不能親自經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)用地或者農(nóng)業(yè)勞動(dòng)監(jiān)管成本過(guò)高，需要符合國(guó)情農(nóng)情、遵循發(fā)展規(guī)律、弘揚(yáng)傳統(tǒng)農(nóng)村文化等而作出的理性制度安排。這已被二十世紀(jì)五十至七十年代“人民公社化”運(yùn)動(dòng)所反證，也被改革開(kāi)放以來(lái)實(shí)行集體所有制下的土地承包經(jīng)營(yíng)制度所取得的顯著成就所證明。之所以當(dāng)時(shí)屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織的成員可依法地?zé)o償?shù)厥褂没蛘加屑w土地，是鑒于我國(guó)進(jìn)入工業(yè)化中期后，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的弱質(zhì)性民生性顯得更加突出、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平普遍落后于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)、長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在短期內(nèi)難以消除、城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)全覆蓋常住人口工作有待努力推進(jìn)等實(shí)際，為保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定、鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、簡(jiǎn)化管理等而作出的理性制度安排。這并不像經(jīng)營(yíng)性國(guó)有土地通過(guò)征繳稅費(fèi)的形式有償使用或有償占有來(lái)體現(xiàn)土地公有屬性。就農(nóng)村集體土地保障糧食安全、供給一些工業(yè)原材料、解決農(nóng)民生計(jì)生活、滿足市民農(nóng)產(chǎn)品需求、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定甚至鞏固黨的執(zhí)政根基等作用而言，農(nóng)村土地集體所有制也可以說(shuō)是一種受土地用途管制（首先體現(xiàn)在土地宏觀調(diào)控下城鄉(xiāng)功能分區(qū)）的非典型全民所有土地制度。

（二）農(nóng)村土地集體所有制符合中國(guó)農(nóng)情并能弘揚(yáng)傳統(tǒng)農(nóng)村文化

我國(guó)農(nóng)村人多地少、聚村而居，農(nóng)業(yè)歷史悠久、農(nóng)村文化深厚，在數(shù)千年里積累了精耕細(xì)作、復(fù)合耕種、用養(yǎng)結(jié)合、地力常新等豐富的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，積淀了利益相關(guān)、血親相連、鄰里相助、文化相聯(lián)等深厚鄉(xiāng)里文化，從而形成了具有中國(guó)特色的農(nóng)耕文化鄉(xiāng)里文化生態(tài)文化，并深深植根于廣大農(nóng)村或數(shù)億農(nóng)民的行為習(xí)慣、社會(huì)制度與道德理念之中。農(nóng)村是熟人社區(qū)，一個(gè)自然村落本就是一個(gè)復(fù)雜的鄉(xiāng)土社會(huì)結(jié)構(gòu)，其生產(chǎn)勞動(dòng)、人際交往更多受家族姻親或風(fēng)俗習(xí)慣的影響，不如陌生人聚居的城市更多依靠法律與市場(chǎng)機(jī)制來(lái)調(diào)節(jié)。而且，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的弱質(zhì)性民生性在工業(yè)化中期之后顯得更加突出，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平普遍落后于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)。因此，不但應(yīng)堅(jiān)守以集體經(jīng)濟(jì)組織為地理邊界并以此為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地集體所有制、村民依法自治等農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本制度，也應(yīng)堅(jiān)守集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法地?zé)o償?shù)厥褂没蛘加屑w土地的土地承包經(jīng)營(yíng)制度、宅基地使用制度等，還應(yīng)堅(jiān)守國(guó)家繼續(xù)加大農(nóng)業(yè)農(nóng)村扶持力度的政策。這些農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本制度或政策既符合我國(guó)國(guó)情農(nóng)情，也遵循農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律；既體現(xiàn)社會(huì)主義土地公有、人民當(dāng)家作主等本質(zhì)，也能弘揚(yáng)傳統(tǒng)農(nóng)村文化。

總而言之，資源稟賦、客觀規(guī)律、社會(huì)制度、傳統(tǒng)文化、歷史進(jìn)程等決定了農(nóng)村土地集體所有制是我國(guó)必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)農(nóng)村基本制度。農(nóng)村土地集體所有制也是一項(xiàng)已被歷史長(zhǎng)河與長(zhǎng)期實(shí)踐所證明、包容性強(qiáng)、能促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展、具有強(qiáng)大生命力而十分精致的社會(huì)機(jī)制。

作者單位：重慶市綦江區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)

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