摘要：城鎮(zhèn)化是工業(yè)化和現(xiàn)代化的產(chǎn)物和表現(xiàn)，也是社會(huì)文明進(jìn)步的集中體現(xiàn)。城鎮(zhèn)化推動(dòng)了我國(guó)農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，也推動(dòng)了整個(gè)國(guó)家從農(nóng)本社會(huì)向城市社會(huì)的文明轉(zhuǎn)型。本文對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展及其對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的基礎(chǔ)性改造與需求進(jìn)行分析，強(qiáng)調(diào)未來(lái)30年我國(guó)將從“城鄉(xiāng)中國(guó)”向“城市中國(guó)”轉(zhuǎn)型，農(nóng)村社會(huì)日益流動(dòng)、開(kāi)放、分化和多元化，農(nóng)民日益獨(dú)立化、個(gè)體化和多樣化，城鄉(xiāng)逐步走向平等、融合和一體化，農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)、民主意識(shí)、法制觀念日益增強(qiáng)，農(nóng)民的公共需求和行動(dòng)能力將顯著提升，這一切都將要求并推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)治理體系、治理結(jié)構(gòu)、治理功能及治理方式的重大變革，需要構(gòu)建市鎮(zhèn)主導(dǎo)、開(kāi)放包容、城鄉(xiāng)一體、公民平權(quán)及民主法制的基層社會(huì)治理體系。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；城市中國(guó)；鄉(xiāng)村治理；轉(zhuǎn)型

一、問(wèn)題的提出

我們正處在一個(gè)劇變的時(shí)代！其中，最引人注目莫過(guò)于波瀾壯闊的城鎮(zhèn)化進(jìn)程以及由此引發(fā)的人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的急劇變化。城鎮(zhèn)化給社會(huì)帶來(lái)活力、進(jìn)步和文明的同時(shí)，也摧毀億萬(wàn)農(nóng)民傳統(tǒng)的生活，支解了無(wú)數(shù)家庭和村落，打破了中國(guó)鄉(xiāng)村往日的安寧，沖擊著鄉(xiāng)土文化、道德與秩序，引發(fā)諸多的社會(huì)沖突和治理難題。城鎮(zhèn)化沖擊下的廣大農(nóng)民和農(nóng)村早已是面目全非。面對(duì)日益開(kāi)放、流動(dòng)以及個(gè)體化、分散化、多元化和陌生化的鄉(xiāng)村社會(huì)，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的體制和方式顯得舉步維艱、捉襟見(jiàn)肘，難以充分滿足業(yè)已變化的民眾和社會(huì)需求，也難以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的有效治理。尤其是未來(lái)的30年仍是我國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的時(shí)期，也是我國(guó)農(nóng)村及整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，如何準(zhǔn)確研判城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢(shì)及其深刻影響，妥善處理城鎮(zhèn)化引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題和治理難題，適應(yīng)城鎮(zhèn)化及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及廣大民眾的需求，創(chuàng)新和構(gòu)建新型城鄉(xiāng)基層治理體制，推進(jìn)我國(guó)基層治理現(xiàn)代化，已經(jīng)成為擺在我們面前的歷史任務(wù)和時(shí)代命題。

對(duì)于城鎮(zhèn)化的發(fā)展及其對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)及治理的影響，人們給予了高度的關(guān)注并進(jìn)行了大量研究。不少學(xué)者強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化的發(fā)展推動(dòng)了我國(guó)農(nóng)村社會(huì)及其治理的進(jìn)步與變革，但是，也有一些學(xué)者對(duì)于鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展持批評(píng)甚至否定的態(tài)度。最有代表性的有四種傾向：一是“鄉(xiāng)村文化本位論”，即從鄉(xiāng)村文化保護(hù)的角度對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化及其方式提出質(zhì)疑和否定。認(rèn)為快速城鎮(zhèn)化尤其是“機(jī)械性和功能性”的城鎮(zhèn)化極大地破壞了我國(guó)鄉(xiāng)土文化和傳統(tǒng)，使中華民族失去“家園”和“故鄉(xiāng)”。二是“中華文明特殊論”，認(rèn)為“工業(yè)化、城市化是西式現(xiàn)代化的主要內(nèi)容，是西方文明內(nèi)生的一種東西”，而“中國(guó)文明本質(zhì)上是具有生態(tài)文明內(nèi)涵的農(nóng)耕文明”，城鎮(zhèn)化是對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村以及中華文明的巨大破壞，也是“西方強(qiáng)加給我們的殖民化的產(chǎn)物”，從我國(guó)農(nóng)業(yè)文明特殊性的角度否定城鎮(zhèn)化發(fā)展的合理性。三是“農(nóng)民權(quán)益保護(hù)論”，即從農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的角度反對(duì)農(nóng)民進(jìn)城以及與此相應(yīng)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)、資本下鄉(xiāng)和城鄉(xiāng)一體的政策，認(rèn)為城鎮(zhèn)化造成城市的貧民窟，也使農(nóng)民失去生存的保障和生活的安寧。四是“城鄉(xiāng)二元化論”，將城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興對(duì)立起來(lái)，從城鄉(xiāng)有別及二元化的角度強(qiáng)調(diào)農(nóng)村及其發(fā)展的特殊性，認(rèn)為“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，針對(duì)的話語(yǔ)是現(xiàn)代化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化”，農(nóng)村發(fā)展應(yīng)“立足于現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”“在市場(chǎng)化和城市化以外來(lái)想辦法”。尤其是有的學(xué)者從對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展方式的批評(píng)和反思轉(zhuǎn)向否定城鎮(zhèn)化本身的必然性和合理性，步入反城鎮(zhèn)化、反市場(chǎng)化、反工業(yè)化以及反現(xiàn)代化的立場(chǎng)。

與此類似，雖然人們普遍關(guān)注到城鎮(zhèn)化發(fā)展及其對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的挑戰(zhàn)，但是，如何化解鄉(xiāng)村治理的難題以及構(gòu)建新的鄉(xiāng)村治理體制卻有著截然不同的主張。如有的主張進(jìn)一步推進(jìn)基層治理體系的改革，實(shí)行政經(jīng)分開(kāi)；有的則主張政經(jīng)一體，重新集中化甚至再集體化，“現(xiàn)在要實(shí)現(xiàn)基本經(jīng)濟(jì)制度、基本組織制度、基本治理制度三位一體，就是村社共同體，通過(guò)內(nèi)置金融、統(tǒng)一產(chǎn)權(quán)、統(tǒng)一財(cái)權(quán)、統(tǒng)一治權(quán)、統(tǒng)一事權(quán)。”有的強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，推進(jìn)村民自治，提升村民自治的能力；有的則強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基層行政能力尤其是國(guó)家權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的管控，認(rèn)為“國(guó)家權(quán)力退出農(nóng)村生活后，導(dǎo)致了農(nóng)村衰敗。解決基層權(quán)力衰退的核心是，從根本上改變當(dāng)前基層行政的生態(tài)，在加強(qiáng)對(duì)基層政權(quán)監(jiān)控的同時(shí)，大力強(qiáng)化基層行政能力，重新引導(dǎo)基層行政進(jìn)入社會(huì)，有效規(guī)制村莊豪強(qiáng)和邊緣人行為”。有的主張破除城鄉(xiāng)二元化的治理體制，實(shí)行城鄉(xiāng)治理體制的一體化，有的則強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)二元化制度是對(duì)農(nóng)民的保護(hù)，反對(duì)城鄉(xiāng)體制的一體化。如此等等，反映當(dāng)前人們對(duì)于如何理解、評(píng)判和應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化的發(fā)展及其影響仍存在巨大的分歧，對(duì)農(nóng)村發(fā)展及鄉(xiāng)村治理的未來(lái)也有不同的選擇。誠(chéng)如劉守英教授所言：“關(guān)于中國(guó)鄉(xiāng)村未來(lái)發(fā)展道路的爭(zhēng)論，現(xiàn)在越來(lái)越陷入跟農(nóng)民關(guān)系不大的左右之爭(zhēng)中，而且開(kāi)出的藥方也易偏向保守和激進(jìn)兩個(gè)極端?？梢岳斫獾氖?，中國(guó)農(nóng)村正面臨幾千年來(lái)未曾經(jīng)歷過(guò)的工業(yè)化、城市化浪潮沖擊，對(duì)這一沖擊的影響和帶來(lái)的路徑，我們現(xiàn)在還無(wú)法完全看清。但可以肯定，如果無(wú)視鄉(xiāng)村和農(nóng)業(yè)已經(jīng)發(fā)生、正在發(fā)生的這場(chǎng)規(guī)律性變遷，仍然以既定思維和認(rèn)知，以不變應(yīng)萬(wàn)變，則一定會(huì)產(chǎn)生問(wèn)題?！币舱蛉绱?，在當(dāng)前快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中，如何立足我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢(shì)和農(nóng)村城鎮(zhèn)化的實(shí)踐走向，站在農(nóng)村社會(huì)及中華文明轉(zhuǎn)型的歷史高度深刻認(rèn)識(shí)當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)及基層治理出現(xiàn)的諸多問(wèn)題，準(zhǔn)確把握當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)及基層社會(huì)治理的發(fā)展方向，選擇正確的改革和發(fā)展的道路，顯得更加迫切和重要?；诖?，本文旨在從宏觀角度對(duì)城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢(shì)及其對(duì)農(nóng)村社會(huì)和基層治理的影響及其邏輯進(jìn)行分析，探討農(nóng)村基層社會(huì)治理發(fā)展的方向及建設(shè)路徑，為進(jìn)一步理解和促進(jìn)城鎮(zhèn)化背景下鄉(xiāng)村治理的轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化提供參考。

二、城鎮(zhèn)化：推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)和治理轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵變量

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯加快，從1978年到2011年，城鎮(zhèn)人口從1.7億增加到6.9億。2011年我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.27%，城鎮(zhèn)人口正式超過(guò)農(nóng)村人口，成為社會(huì)人口的主體。2017年城鎮(zhèn)率進(jìn)一步提高到58.52%。根據(jù)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》，到2020年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%左右，將有1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。國(guó)家衛(wèi)計(jì)委預(yù)計(jì)2030年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)70%，約有2.3億人從農(nóng)村轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)；城鎮(zhèn)流動(dòng)人口將達(dá)8000萬(wàn)人，流動(dòng)遷移人口總量將由2014年的2.54億人上升至3.1億人。不少機(jī)構(gòu)預(yù)計(jì)，到2050年，城鎮(zhèn)化率超過(guò)80%，將基本完成城鎮(zhèn)化。如果依據(jù)同期全國(guó)人口的預(yù)測(cè)，仍將有數(shù)億人從農(nóng)村進(jìn)入城鎮(zhèn)。從世界范圍來(lái)看，“世界城市化率由30%提高到50%平均用了50多年時(shí)間，英國(guó)用了50年，美國(guó)用了40年，日本用了35年，而中國(guó)僅用了15年。”毫無(wú)疑問(wèn)，改革以來(lái)中國(guó)掀起了世界上最大規(guī)模的快速城鎮(zhèn)化浪潮，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)急劇變革的時(shí)期。不僅如此，“根據(jù)世界城鎮(zhèn)化發(fā)展普遍規(guī)律，我國(guó)仍處于城鎮(zhèn)化率30%－70%的快速發(fā)展區(qū)間”，未來(lái)30年仍是我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵階段，城鎮(zhèn)化進(jìn)程仍將快速推進(jìn)，并進(jìn)一步深刻影響農(nóng)村以及整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

“城鎮(zhèn)化，在英文中與城市化表述為同一個(gè)詞：urbanization，是指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的人口由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移、農(nóng)村地區(qū)逐步演變?yōu)槌鞘械貐^(qū)、城市人口不斷增長(zhǎng)的過(guò)程?！背擎?zhèn)化或城市化并不是單純的城市問(wèn)題，也非簡(jiǎn)單的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和集中，“城市化不僅僅表示把人們吸引到城市并納入其生活體系之中，它還指與城市發(fā)展有關(guān)的生活方式的特性不斷增強(qiáng)的過(guò)程”。城鎮(zhèn)化推動(dòng)城市文化和城市文明向農(nóng)村的擴(kuò)張，并最終推動(dòng)農(nóng)村及整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)和文明形態(tài)的轉(zhuǎn)型。正因如此，人們強(qiáng)調(diào)“城市化是人類生產(chǎn)和生活方式由鄉(xiāng)村型向城市型轉(zhuǎn)化的歷史過(guò)程”，“城鎮(zhèn)化的主要內(nèi)容及其實(shí)質(zhì)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及轉(zhuǎn)型問(wèn)題”。

顯然，城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)村的影響具有廣泛性、深刻性和革命性。也正因如此，人們對(duì)于城鎮(zhèn)化的發(fā)展及其影響與后果有著不同的評(píng)判和爭(zhēng)論。當(dāng)前國(guó)內(nèi)一些學(xué)者對(duì)于我國(guó)城鎮(zhèn)化的批評(píng)甚至否定也是對(duì)城鎮(zhèn)化的巨大沖擊及農(nóng)村革命性的影響的不同反應(yīng)。事實(shí)上，無(wú)論從西方還是中國(guó)來(lái)看，城鎮(zhèn)化發(fā)展都伴隨著激烈的爭(zhēng)論。19世紀(jì)西方快速工業(yè)化和城市化過(guò)程中，馬克思和恩格斯就深入考察并尖銳批判資本主義城市化造成的社會(huì)秩序、城鄉(xiāng)失衡、農(nóng)村衰敗以及城市和資本對(duì)鄉(xiāng)村的支配和統(tǒng)治等等現(xiàn)象。20世紀(jì)法國(guó)學(xué)者亨利·列斐伏爾也強(qiáng)調(diào)城市化根本上改變了城市和農(nóng)村的生活狀況。在“全面城市化”過(guò)程中，“擴(kuò)張的城市攻擊農(nóng)村、損害農(nóng)村、消融農(nóng)村”，城市生活侵入農(nóng)民生活，褫奪了農(nóng)村的傳統(tǒng)特征。農(nóng)村被合并、被消滅，納入工業(yè)生產(chǎn)和消費(fèi)網(wǎng)絡(luò)，社會(huì)生活日益墮落和異化。當(dāng)代英國(guó)學(xué)者大衛(wèi)·哈維也對(duì)西方城市化進(jìn)行尖銳的批判，認(rèn)為城市化的根本動(dòng)因是資本利益驅(qū)動(dòng)的空間投資?！霸谫Y本主義的邏輯下，當(dāng)前的城市化進(jìn)程是為了那些投資者而建設(shè)城市，而非為了民眾宜居”，必須“控制住資本主義的螺旋”，“抵抗資本主義的剝奪機(jī)制”。20世紀(jì)初面對(duì)快速城市化對(duì)農(nóng)村的巨大沖擊，我國(guó)也有不少學(xué)者哀嘆“鄉(xiāng)村衰敗了，沒(méi)有一些生氣，和黃褐的土塊成了調(diào)和的色彩，死靜、凄冷、枯暗、荒塞、簡(jiǎn)陋占據(jù)了整個(gè)鄉(xiāng)村”。“拯救鄉(xiāng)村”、“拯救中國(guó)”也成為社會(huì)普遍的呼聲，梁漱溟、晏陽(yáng)初、陶行知等也提出“復(fù)興傳統(tǒng)”、“文化立國(guó)”、“教育救國(guó)”等等主張。在此，我們不難看到，對(duì)于農(nóng)民和農(nóng)村來(lái)說(shuō)，城鎮(zhèn)化過(guò)程是一個(gè)痛苦的過(guò)程，其間充斥著矛盾、沖突、失衡與失序，也存在權(quán)力與資本的掠奪、不公和異化。也正因如此，當(dāng)前一些學(xué)者對(duì)于城鎮(zhèn)化的發(fā)展及其對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)影響的正當(dāng)性和合理性提出批評(píng)與質(zhì)疑。一些學(xué)者無(wú)疑看到并正確指出了當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在的種種問(wèn)題以及對(duì)農(nóng)村社會(huì)的巨大破壞，但是，如果從對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展方式的反思走到抗拒和否定城鎮(zhèn)化以及反城鎮(zhèn)化、反市場(chǎng)化、反工業(yè)化以及反現(xiàn)代化則有失偏頗。事實(shí)上，無(wú)論從歷史還是現(xiàn)實(shí)來(lái)看，城鎮(zhèn)化是人類社會(huì)發(fā)展的歷史階段，也是工業(yè)化和現(xiàn)代化的產(chǎn)物。雖然馬克思、恩格斯以及現(xiàn)當(dāng)代的亨利·列斐伏爾和大衛(wèi)·哈維等都尖銳批判資本主義城市化，但都將城市化視為一種伴隨工業(yè)化發(fā)展、具有內(nèi)在動(dòng)力、日益擴(kuò)大并不斷全球化的進(jìn)程。馬克思和恩格斯更是明確地指出城市的產(chǎn)生是人類社會(huì)分工的產(chǎn)物，城市化發(fā)展具有內(nèi)在的必然性、合理性和進(jìn)步性，城市化的發(fā)展“使很大一部分居民脫離了農(nóng)村生活的愚昧狀態(tài)”，推動(dòng)了農(nóng)村社會(huì)的文明和進(jìn)步。也正因如此，我國(guó)政府強(qiáng)調(diào)“城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過(guò)程，是人類社會(huì)發(fā)展的客觀趨勢(shì)，是國(guó)家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志”，并將大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化上升為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。因此，反思和探討當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展方式無(wú)疑具有必要性且具有巨大的討論空間，但是，抗拒并否定城鎮(zhèn)化的發(fā)展違背歷史的進(jìn)程，也無(wú)助于應(yīng)對(duì)和解決城鎮(zhèn)化中出現(xiàn)的問(wèn)題。

毫無(wú)疑問(wèn)，城鎮(zhèn)化是一種不可逆的現(xiàn)代化過(guò)程。隨著我國(guó)工業(yè)化及國(guó)家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)，未來(lái)30年我國(guó)城鎮(zhèn)化仍將快速發(fā)展并進(jìn)一步深化對(duì)農(nóng)民和農(nóng)村的革命性改造，進(jìn)一步推動(dòng)整個(gè)社會(huì)形態(tài)由傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)向現(xiàn)代的城市社會(huì)，農(nóng)業(yè)文明向工業(yè)和城市文明轉(zhuǎn)型。正因如此，有的學(xué)者強(qiáng)調(diào)“中國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)，其承載的含義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，絕非僅限于滿足社會(huì)需求的生產(chǎn)力范疇，已經(jīng)全面觸摸到整個(gè)社會(huì)的結(jié)構(gòu)性變革，它撬動(dòng)具有進(jìn)步意義的生產(chǎn)關(guān)系的同步再調(diào)整，是推動(dòng)中國(guó)走向第三次社會(huì)變革的歷史性跨越?！庇绕涫浅擎?zhèn)化的發(fā)展不僅推動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)方式、生活方式、居住方式、行為方式和思想觀念的轉(zhuǎn)變，也推動(dòng)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)以及城鄉(xiāng)關(guān)系的轉(zhuǎn)變，由此也從根本上沖擊和瓦解鄉(xiāng)村現(xiàn)行的社會(huì)秩序和治理體系，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的革命性變革。對(duì)于當(dāng)前及未來(lái)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)治理中出現(xiàn)的種種問(wèn)題以及鄉(xiāng)村發(fā)展和治理的未來(lái)發(fā)展及路徑選擇的討論，只有將其置于我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史背景和發(fā)展趨勢(shì)以及文明形態(tài)的轉(zhuǎn)型中才有可能清醒地認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確地把握。

三、城鎮(zhèn)化對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的基礎(chǔ)性改造

鄉(xiāng)村治理是公共權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行組織、引導(dǎo)、規(guī)范和調(diào)控的過(guò)程。這一過(guò)程涉及國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理和鄉(xiāng)村社會(huì)的自我治理兩個(gè)層面。前者是國(guó)家權(quán)力通過(guò)中央到基層的行政體系及相關(guān)法律、政策和制度對(duì)農(nóng)村社會(huì)事務(wù)進(jìn)行組織、管理、服務(wù)和調(diào)控；后者則主要依托鄉(xiāng)村組織對(duì)農(nóng)村社會(huì)的自我組織、管理與服務(wù)。任何社會(huì)治理都是基于一定的人口、地域、組織、權(quán)力并在特定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)和政治背景下進(jìn)行的。不同時(shí)代、不同時(shí)期以及不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治背景下基層社會(huì)治理呈現(xiàn)出不同的特征。費(fèi)孝通先生將傳統(tǒng)中國(guó)稱之為“鄉(xiāng)土中國(guó)”。在他看來(lái)，“從基層上看去，中國(guó)社會(huì)是鄉(xiāng)土性的”，農(nóng)民扎根土地、以農(nóng)謀生、聚村而居、安土重遷、終老是鄉(xiāng)，由此形成鄉(xiāng)村的倫理本位、熟人社會(huì)、差序格局、禮治秩序、長(zhǎng)老統(tǒng)治和無(wú)訟政治。尤其是“皇權(quán)僅達(dá)于縣”，鄉(xiāng)村治理一直實(shí)行“雙軌政治”：一方面通過(guò)皇帝（君主）為中心建立一整套自上而下直達(dá)縣級(jí)的官僚體系實(shí)施的吏治；另一方面由鄉(xiāng)紳并依托宗族組織及村社倫理實(shí)行自治管理。

“毫無(wú)疑問(wèn)，今天的中國(guó)農(nóng)村與上世紀(jì)40年代費(fèi)孝通所處的那個(gè)時(shí)期相比，無(wú)論是在外在形式上還是在內(nèi)在邏輯上，都已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，如農(nóng)民生計(jì)上不再僅僅依賴土地耕作，也不再安土重遷，熟人社會(huì)逐漸陌生化，傳統(tǒng)的‘禮治’基本失去作用，宗族家族等傳統(tǒng)力量對(duì)個(gè)人的制約微乎其微等?！庇绕涫?0世紀(jì)中國(guó)社會(huì)主義革命，國(guó)家權(quán)力不斷向鄉(xiāng)村基層延伸，一度建立了政經(jīng)不分、黨政一體的人民公社體系，鄉(xiāng)村基層組織和治理已經(jīng)迅速納入整個(gè)國(guó)家治理體系之中，傳統(tǒng)的“雙軌政治”變成一體化的治理。20世紀(jì)80年代的改革廢除了人民公社體制，實(shí)行鄉(xiāng)村分治和村民自治，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)和治理體系發(fā)生了重大變革。但是，迄今為止，國(guó)家依然是立足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民主體、農(nóng)村村落及人口、地域及管治的需要設(shè)立基層政府及村治體系，并通過(guò)城鄉(xiāng)二元化的體制和制度對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行組織、管理和服務(wù)，而村級(jí)組織則以集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)邊界確定人員邊界、組織邊界、管理邊界以及服務(wù)邊界，由此形成鄉(xiāng)村治理“城鄉(xiāng)分離”、“區(qū)劃行政”、“村社一體”、“主體單一”及“組織封閉”等特征。然而，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，現(xiàn)行鄉(xiāng)村治理體系和治理方式日益受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)，特別是未來(lái)30年我國(guó)城鎮(zhèn)化仍將快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化的發(fā)展不僅會(huì)進(jìn)一步改造鄉(xiāng)村治理體制賴以存在的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化及城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，沖擊現(xiàn)行的組織結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行方式，也會(huì)從根本上改造作為鄉(xiāng)村治理主體的農(nóng)民群眾的行為方式和思想觀念，從而對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的治理主體、治理體系、治理方式、治理能力以及治理的制度空間產(chǎn)生直接而重大的影響，由此推動(dòng)對(duì)鄉(xiāng)村治理的深刻變革及基礎(chǔ)性改造。

第一，從“城鄉(xiāng)中國(guó)”到“城市中國(guó)”：鄉(xiāng)村社會(huì)的根本改造與全面轉(zhuǎn)型。

迄今農(nóng)村人口及鄉(xiāng)村仍在國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中居“半壁江山”，“一半是農(nóng)村，一半是城市”，有的學(xué)者因此將當(dāng)前中國(guó)社會(huì)稱之為“城鄉(xiāng)社會(huì)”或“城鄉(xiāng)中國(guó)”。事實(shí)上，這種“城鄉(xiāng)中國(guó)”不過(guò)是介于“鄉(xiāng)土社會(huì)”和“城市社會(huì)”、“鄉(xiāng)土中國(guó)”和“城市中國(guó)”之間的過(guò)渡形態(tài)。根據(jù)國(guó)家有關(guān)發(fā)展規(guī)劃及部門(mén)的測(cè)算，到2020年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，2030年達(dá)到70%，2050年達(dá)到80%。

至此，按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)城鎮(zhèn)化任務(wù)基本完成，我們國(guó)家也從“城鄉(xiāng)中國(guó)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺鞘兄袊?guó)”，由此實(shí)現(xiàn)從以農(nóng)村人口為主、農(nóng)村為主體的社會(huì)轉(zhuǎn)向以城鎮(zhèn)人口為主并以城鎮(zhèn)主導(dǎo)的社會(huì)轉(zhuǎn)變，一個(gè)以農(nóng)為本的農(nóng)業(yè)文明向一個(gè)以工商為主導(dǎo)的城市文明的轉(zhuǎn)型。這也表明未來(lái)的30多年時(shí)間將是我國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，城市文化和文明向鄉(xiāng)村迅速擴(kuò)張的時(shí)期，也是工業(yè)理性、鄉(xiāng)村現(xiàn)代性不斷增強(qiáng)的時(shí)期。其中，最突出的是，“在身份認(rèn)同上，農(nóng)業(yè)戶籍向城市戶籍身份的轉(zhuǎn)變；在生存方式上，從以農(nóng)業(yè)為主向依賴非農(nóng)業(yè)生存轉(zhuǎn)變；在生活方式上，從傳統(tǒng)農(nóng)村生活方式向城市現(xiàn)代式生活轉(zhuǎn)變；在居住方式上，實(shí)現(xiàn)從鄉(xiāng)村親緣聚居向現(xiàn)代社區(qū)居住轉(zhuǎn)變；在思維方式上，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)定式思維向現(xiàn)代開(kāi)放思維轉(zhuǎn)變”。毫無(wú)疑問(wèn)，這一切不僅會(huì)對(duì)現(xiàn)行鄉(xiāng)村社會(huì)以及整個(gè)國(guó)家治理方式產(chǎn)生重大沖擊和挑戰(zhàn)，也要求鄉(xiāng)村社會(huì)及整個(gè)國(guó)家治理體系和治理方式適應(yīng)文明形態(tài)的轉(zhuǎn)換從而進(jìn)行根本性的改造。

第二，從“有限有流”到“自由流動(dòng)”：鄉(xiāng)村人口資源流動(dòng)性不斷增強(qiáng)。

過(guò)去的30多年是我國(guó)城鄉(xiāng)不斷開(kāi)放、農(nóng)民的流動(dòng)性不斷增強(qiáng)的時(shí)期。雖然迄今為止農(nóng)民及城鄉(xiāng)流動(dòng)仍受到戶籍、住房、教育、醫(yī)療以及產(chǎn)權(quán)和財(cái)政多重制度和政策限制和制約，仍是一種“有限流動(dòng)”，但是，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，已經(jīng)有數(shù)億農(nóng)民從農(nóng)村進(jìn)入城市，當(dāng)前仍是大規(guī)模農(nóng)民流動(dòng)的時(shí)期。根據(jù)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》，到2020年我國(guó)將有1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶?，儸彚瀲?guó)家衛(wèi)計(jì)委則預(yù)計(jì)2030年我國(guó)將有2.3億人從農(nóng)村轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)流動(dòng)人口將達(dá)8000萬(wàn)人。這也表明未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期農(nóng)民市民化仍將是新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)，仍將有數(shù)億農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)。事實(shí)上，在農(nóng)民人口流動(dòng)、農(nóng)民進(jìn)城的同時(shí)，隨著農(nóng)地土地和集體產(chǎn)權(quán)改革的推進(jìn)，農(nóng)村土地和資源也已經(jīng)開(kāi)始大規(guī)模流動(dòng)。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計(jì)，截至2017年6月底，全國(guó)家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地流轉(zhuǎn)面積4.97億畝，流轉(zhuǎn)面積占家庭承包耕地總面積的36.5%，農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地的市場(chǎng)交易和流動(dòng)已經(jīng)開(kāi)始；另一方面，在農(nóng)民進(jìn)城的同時(shí)，國(guó)家和一些地方政策也逐步鼓勵(lì)和支持城鎮(zhèn)企業(yè)、人員和資本進(jìn)入農(nóng)村合規(guī)經(jīng)營(yíng)，城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)將成為常態(tài)。農(nóng)民及城鄉(xiāng)社會(huì)流動(dòng)擴(kuò)大、加快，將進(jìn)一步導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)的個(gè)體化，增加社會(huì)的異質(zhì)性，進(jìn)一步支解傳統(tǒng)村落，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理單元的重組，進(jìn)一步削弱傳統(tǒng)鄉(xiāng)村家族血緣及集體組織的約束力，增加社會(huì)組織和管理的難度。

第三，從“封閉社會(huì)”到“開(kāi)放社會(huì)”：鄉(xiāng)村社會(huì)組織和文化日益開(kāi)放。

中國(guó)傳統(tǒng)“鄉(xiāng)土社會(huì)”的典型特征是孤立、分散和封閉，這不僅是因?yàn)閭鹘y(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)、自然經(jīng)濟(jì)自身的封閉性，也是由于建立在自然、血緣和地緣基礎(chǔ)上的社會(huì)組織、鄉(xiāng)土文化本身的封閉性。隨著近現(xiàn)代工商業(yè)的發(fā)展尤其是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及革命的改造，傳統(tǒng)“鄉(xiāng)土社會(huì)”的封閉性逐漸被打破。然而，我們不能不看到，新中國(guó)成立以后，特別是人民公社時(shí)期，在嚴(yán)格的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)及二元化體制下，城鄉(xiāng)之間及農(nóng)村不同集體之間人口、勞力、資源和資本都難以自由流動(dòng)。改革以后，廢除了人民公社體制，實(shí)行市場(chǎng)化改革，逐步破除城鄉(xiāng)二元化體制，但是，迄今村民自治組織仍是建立在集體土地所有制基礎(chǔ)上的“村社合一”、“政經(jīng)不分”體制，村集體土地的產(chǎn)權(quán)邊界決定村民的身份和權(quán)力邊界，也決定村級(jí)組織的組織和管理邊界，外來(lái)人員難以進(jìn)入，村民自治也僅僅是擁有集體土地產(chǎn)權(quán)和“村籍”的村民的自治，外來(lái)居民難以參與；村級(jí)公共管理和服務(wù)的對(duì)象也限于本村村民，農(nóng)村基層社會(huì)管理仍具有封閉性。然而，隨著我國(guó)改革開(kāi)放和城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展，城鄉(xiāng)之間及農(nóng)村內(nèi)部的人口、土地、資源和文化日益大規(guī)模流動(dòng)，農(nóng)村社會(huì)和社區(qū)日益開(kāi)放，傳統(tǒng)封閉的村落和集體組織日趨瓦解，傳統(tǒng)封閉的村民自治組織及其治理方式也難以延續(xù)，面臨深刻的改變。

第四，從“熟人社會(huì)”到“陌生社會(huì)”：鄉(xiāng)村傳統(tǒng)倫理道德的約束力下降。

一些社會(huì)學(xué)家很早就指出，鄉(xiāng)土社會(huì)與城市社會(huì)最大的區(qū)別之一是鄉(xiāng)土社會(huì)是“熟人社會(huì)”，而城市社會(huì)是“陌生人社會(huì)”。在熟人社會(huì)中，道德、禮俗、人情、面子以及長(zhǎng)老權(quán)威在約束人們行為、調(diào)解社會(huì)糾紛中發(fā)揮著重要作用。而城市陌生人的社會(huì)，傳統(tǒng)的社會(huì)關(guān)聯(lián)斷裂，熟人社會(huì)中通行的道義和禮俗約束力下降，人們之間的信任感降低，社會(huì)主要依靠契約和法律來(lái)調(diào)節(jié)。正因如此，有的將鄉(xiāng)土社會(huì)稱之為“禮俗社會(huì)”，城市社會(huì)視為“法理社會(huì)”。在快速的城鎮(zhèn)化過(guò)程中，隨著農(nóng)村人口、產(chǎn)權(quán)和資源的大規(guī)模流動(dòng)，農(nóng)村社會(huì)日益異質(zhì)化、多樣化和陌生化。在日益陌生化的鄉(xiāng)村社會(huì)中，人們的身體距離很近，但社會(huì)距離很遠(yuǎn)。如果說(shuō)在傳統(tǒng)社會(huì)中，人們世代比鄰，等級(jí)分明、關(guān)系密切，人們之間的利益之爭(zhēng)往往要顧及禮俗、人情、面子、道德以及權(quán)威的話，那么，在一個(gè)陌生人的社會(huì)中，人與人之間的感情逐漸淡漠，家族、血緣及地緣等級(jí)崩塌，利益紛爭(zhēng)逐漸失去了傳統(tǒng)禮俗和道德的約束力，變成了赤裸裸的利益爭(zhēng)奪，更加張揚(yáng)而激烈，社會(huì)糾紛的化解和調(diào)控更加困難。也正因如此，人們普遍認(rèn)為，隨著鄉(xiāng)村社會(huì)日益陌生化、關(guān)系的人治社會(huì)讓位于契約的法理社會(huì)的過(guò)程，正式的法律、契約和規(guī)范更加重要。這也意味著隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展及農(nóng)村社會(huì)的轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理的法制化是必然的選擇。

第五，從“二元體制”到“城鄉(xiāng)一體”：城鄉(xiāng)社會(huì)和治理日趨一體化。

美國(guó)著名漢學(xué)家費(fèi)正清在分析1949年的中國(guó)社會(huì)政治結(jié)構(gòu)時(shí)就曾指出：“自古以來(lái)就有兩個(gè)中國(guó)：一是農(nóng)村為數(shù)極多的從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民社會(huì)，那里每個(gè)樹(shù)木掩映的村落和農(nóng)莊始終占據(jù)原有的土地，沒(méi)有什么變化；另一方面是城市和市鎮(zhèn)的比較流動(dòng)的上層，那里住著地主、文人、商人和官吏——有產(chǎn)者和有權(quán)勢(shì)者的家庭?！鐣?huì)的主要?jiǎng)澐质浅鞘泻袜l(xiāng)村，是固定在土地上的百分之八十以上的人口和百分之十到十五的流動(dòng)上層階級(jí)人口之間的劃分。這種分野仍舊是今天中國(guó)政治舞臺(tái)的基礎(chǔ)?！彪m然中國(guó)革命對(duì)政權(quán)體制及城鄉(xiāng)關(guān)系的性質(zhì)進(jìn)行了根本性改造，但是，直到上世紀(jì)90年代，占全國(guó)人口20%左右的城市和占人口80%左右的鄉(xiāng)村并存且非均衡發(fā)展仍是中國(guó)的基本國(guó)情。尤其是新中國(guó)成立以后一度長(zhǎng)期實(shí)行的二元化制度和政策，造成城鄉(xiāng)之間二元結(jié)構(gòu)進(jìn)一步固化，城鄉(xiāng)之間的人口、資源的自由流動(dòng)受到嚴(yán)格限制，城鄉(xiāng)分割和隔絕更加嚴(yán)重。改革開(kāi)放以后，黨和國(guó)家推行了一系列措施，廢除了城鄉(xiāng)二元的糧食供應(yīng)制度，改革戶籍管理方式，放寬農(nóng)民進(jìn)城的政策，逐漸打破了長(zhǎng)期城鄉(xiāng)隔絕的局面，城鄉(xiāng)一體化步伐明顯加快。新世紀(jì)以來(lái)黨和政府將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展作為加快推進(jìn)現(xiàn)代化和全面建設(shè)小康社會(huì)的重大戰(zhàn)略，著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化；基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)始從城鎮(zhèn)向鄉(xiāng)村延伸；公共服務(wù)從二元制向城鄉(xiāng)一體和均等化發(fā)展，城鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及管理融合度不斷加強(qiáng)。城鄉(xiāng)一體化是新型城鎮(zhèn)化的重要目標(biāo)和內(nèi)在要求，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，將進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)一體及社會(huì)融合，未來(lái)的社會(huì)將是一個(gè)城鄉(xiāng)人口和生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，公共資源和公共服務(wù)在城鄉(xiāng)之間均衡配置，以及城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)互依共榮的社會(huì)，這不僅要求并推動(dòng)現(xiàn)行城鄉(xiāng)法律、制度和政策的改革，也要求并推動(dòng)城鄉(xiāng)社會(huì)組織、管理和服務(wù)體制的重大轉(zhuǎn)變，實(shí)行城鄉(xiāng)一體化的治理。

第六，從“小康社會(huì)”到“富裕社會(huì)”：人們的公共需求全面快速提升。

過(guò)去的30多年來(lái)，實(shí)現(xiàn)小康一直是黨和政府以及全國(guó)人民奮斗的重要目標(biāo)。在新世紀(jì)，黨和政府進(jìn)一步提出了全面建設(shè)惠及十幾億人口的更高水平的小康社會(huì)的任務(wù)，并將2020年作為實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的歷史節(jié)點(diǎn)。事實(shí)上，小康社會(huì)不過(guò)是我國(guó)人民努力實(shí)現(xiàn)從貧窮社會(huì)向富裕社會(huì)轉(zhuǎn)型的階段性目標(biāo)。有的專家預(yù)測(cè)，“從長(zhǎng)期展望來(lái)看，2020年中國(guó)將全面建成小康社會(huì)，2030年中國(guó)將全面建成共同富裕的社會(huì)”。從貧窮到小康以至富裕社會(huì)，并不是單純的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和生活富裕，也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及人們的生產(chǎn)生活方式重大轉(zhuǎn)變的時(shí)期，人們的公共需求將全面迅速地增長(zhǎng)。歷史的經(jīng)驗(yàn)表明，在一個(gè)貧困和相對(duì)貧困的社會(huì)中，人們整天為生計(jì)奔波，衣、食、住、行等基本生存需要主宰著人們的思想和行為；然而，人們生活寬裕、衣食無(wú)憂，基本生理需要滿足之后，其對(duì)生活質(zhì)量、個(gè)人尊嚴(yán)、個(gè)人權(quán)益、個(gè)人發(fā)展以及安全等方面有更高的需求，公共需求會(huì)快速全面增長(zhǎng)。有的就曾專門(mén)測(cè)算，在人民生活水平達(dá)到小康階段之后，吃、穿需求的長(zhǎng)期收入彈性（收入變化1個(gè)百分點(diǎn)導(dǎo)致的消費(fèi)變化的百分點(diǎn)）都低于0.4，住的需求彈性接近但仍然低于1.0，但教育、醫(yī)療等社會(huì)公共需求的彈性卻高達(dá)1.6，這意味著教育、衛(wèi)生等社會(huì)公共需求部分隨著收入增長(zhǎng)而急劇增加。這也表明，隨著新型城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)以及農(nóng)民從小康走向富裕，農(nóng)民群眾的公共需求將全面增長(zhǎng)和迅速釋放，尤其是農(nóng)民群眾對(duì)公共環(huán)境、公共設(shè)施、公共服務(wù)以及公共治理的要求迅速提升，農(nóng)民權(quán)利意識(shí)、民主覺(jué)悟及自立能力迅速增強(qiáng)，對(duì)社會(huì)公平正義以及公共治理的效能有更高的需求和期望，這就要求農(nóng)村基層社會(huì)治理的體制、功能和方式的轉(zhuǎn)變。

社會(huì)治理本身是特定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求和產(chǎn)物，也是建立在一定生產(chǎn)力發(fā)展水平和社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的上層建筑。生產(chǎn)力及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將從根本上推動(dòng)社會(huì)治理體系和治理方式的轉(zhuǎn)變。良好的治理或“善治”與“良治”內(nèi)在的邏輯就在于能適應(yīng)生產(chǎn)力及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及人們的需求。從上述分析中不難看出，從現(xiàn)在到2050年，不僅是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，從“城鄉(xiāng)中國(guó)”向“城市中國(guó)”轉(zhuǎn)型的時(shí)期，也是我國(guó)從基本小康向富裕社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，我國(guó)農(nóng)村以及整個(gè)國(guó)家人們的居住空間、社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)生活方式、人們的思想觀念以及城鄉(xiāng)關(guān)系都將發(fā)生深刻的改變，鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)一步開(kāi)放，農(nóng)民的個(gè)體性、流動(dòng)性日益增強(qiáng)，農(nóng)民的社會(huì)需求全面增長(zhǎng)，這一切都將對(duì)我國(guó)當(dāng)前及未來(lái)的農(nóng)村以及整個(gè)國(guó)家的治理基礎(chǔ)產(chǎn)生決定性的影響，推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村以及整個(gè)國(guó)家的治理轉(zhuǎn)型和變革。未來(lái)我國(guó)農(nóng)村以及整個(gè)社會(huì)的良治和善治最終取決于能否適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)以及人們需求的變化。

四、鄉(xiāng)村治理的發(fā)展方向與目標(biāo)選擇

從人類社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程、經(jīng)驗(yàn)及趨勢(shì)來(lái)看，從農(nóng)村型社會(huì)或農(nóng)業(yè)文明向城市型社會(huì)或城市文明的轉(zhuǎn)型都伴隨著社會(huì)治理方式的根本性轉(zhuǎn)變。上述我國(guó)城鎮(zhèn)化及農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)對(duì)農(nóng)村未來(lái)基層社會(huì)治理提出了新的需求，農(nóng)村基層治理至少面臨如下重大變化：

第一，從“以農(nóng)為本”向“以民為本”轉(zhuǎn)變，建立立足公民的治理體系。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)中，農(nóng)民是人口的主體，農(nóng)業(yè)是財(cái)政的基本來(lái)源，農(nóng)村血緣地緣組織是治理依托，鄉(xiāng)村社會(huì)治理也以鄉(xiāng)村精英主導(dǎo)，農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村不僅是國(guó)家治理的基礎(chǔ)，也是農(nóng)村基層社會(huì)治理的基礎(chǔ)。新中國(guó)成立以后，我國(guó)依然是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村人口占多數(shù)，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的治理也是國(guó)家治理的基礎(chǔ)。特別是在城鄉(xiāng)二元化體制下，農(nóng)民不僅是一個(gè)職業(yè)，也是一種身份，在城鄉(xiāng)分治、村民自治條件下，鄉(xiāng)村治理的主體依然是農(nóng)民。然而，隨著城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，城鄉(xiāng)戶籍制度及二元化的公共服務(wù)體制的破除，農(nóng)民將不再是一種身份或等級(jí)，而將成為與市民平權(quán)的公民。城鄉(xiāng)之間公民自由流動(dòng)，鄉(xiāng)村治理將面向全體鄉(xiāng)村居民和公民，鄉(xiāng)村治理也將從“以農(nóng)為本”向“以民為本”轉(zhuǎn)變。

第二，從“立足群體”向“立足個(gè)體”轉(zhuǎn)變，建立直接面向個(gè)體的治理體系。迄今為止，農(nóng)村社會(huì)在本質(zhì)上仍是一種群體化的管理。然而，隨著農(nóng)民日益獨(dú)立化、個(gè)體化，鄉(xiāng)村社會(huì)日益分散化和陌生化，傳統(tǒng)立足農(nóng)民身份、血緣地緣、集體經(jīng)濟(jì)建立起來(lái)具有身份性的群體化的組織與管理方式日益失效，必須構(gòu)建與日益?zhèn)€體化的農(nóng)民和農(nóng)村社會(huì)相適應(yīng)的基層治理體制。換言之，國(guó)家和基層治理將不再依靠傳統(tǒng)先賦性或強(qiáng)制性的組織與農(nóng)民打交道，而是面對(duì)獨(dú)立的個(gè)體；國(guó)家相關(guān)法律和政策以及治理方式也將從主要針對(duì)組織、群體、階級(jí)以及等級(jí)而轉(zhuǎn)向直接針對(duì)獨(dú)立的個(gè)體。雖然在日益獨(dú)立化和個(gè)體化的社會(huì)中，不同類型的組織依然存在，也會(huì)成為國(guó)家和基層治理的中介，但是，這些組織不再是先賦或強(qiáng)制的，而是獨(dú)立的個(gè)人自由進(jìn)退的組織，本質(zhì)上仍是個(gè)體化的組織。事實(shí)上，公民是一個(gè)國(guó)家平等享受法定權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)的獨(dú)立個(gè)體。從“以農(nóng)為本”到“以民為本”的轉(zhuǎn)變本身就是農(nóng)民個(gè)體化的產(chǎn)物和表現(xiàn)，農(nóng)民個(gè)體將以獨(dú)立的公民身份參與基層社會(huì)治理。

第三，從“封閉管理”到“開(kāi)放治理”，構(gòu)建更加開(kāi)放包容的治理體系。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村基層治理組織及治理方式呈現(xiàn)出明顯的封閉性。然而，隨著農(nóng)村改革開(kāi)放以及城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)民的流動(dòng)性日益增強(qiáng)，農(nóng)村社會(huì)日益開(kāi)放和多元化，現(xiàn)行建立在“政經(jīng)合一”基礎(chǔ)上的村民自治體制及治理方式不僅難以實(shí)現(xiàn)有效的公共管理，也難以提供全面的公共服務(wù)，造成村民自治和基層民主的封閉性，阻礙了社區(qū)和社會(huì)的融合。未來(lái)不僅要打破城鄉(xiāng)之間制度的二元化和封閉性，也要破除鄉(xiāng)村社區(qū)組織自身的封閉性，構(gòu)建面向全體居民的更加開(kāi)放和包容的治理體系，賦予和保障工作和生活在社區(qū)的居民同等的公共事務(wù)的參與權(quán)、管理權(quán)和決策權(quán)，并享受平等的公共服務(wù)和社區(qū)服務(wù)。

第四，從“禮俗規(guī)范”到“依法治理”，構(gòu)建法制化的基層治理體系。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)常常被稱為“熟人社會(huì)”或“禮俗社會(huì)”，而城市則是“陌生人社會(huì)”或“法理社會(huì)”。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)日益陌生化，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村倫理道德及禮俗規(guī)范日益松懈，農(nóng)村社會(huì)關(guān)系調(diào)整以及社會(huì)秩序構(gòu)建的內(nèi)在機(jī)制面臨從道德規(guī)范和禮俗約束向契約規(guī)范和法規(guī)約束轉(zhuǎn)變。這對(duì)農(nóng)村基層治理的制度化、法制化和規(guī)范化提出了更高的要求。雖然在任何時(shí)代，道德倫理的行為規(guī)范不可缺失。農(nóng)村基層社會(huì)治理扎根于鄉(xiāng)村社會(huì)之中，更需要加強(qiáng)道德的規(guī)范。法律、制度和契約應(yīng)成為規(guī)范人們的行為、調(diào)處人們之間、人們與政府和社區(qū)之間的關(guān)系以及基層治理組織和運(yùn)行最根本的基礎(chǔ)和保障。

第五，從“權(quán)威治理”到“民主治理”，構(gòu)建民主化的基層治理體系。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)中，小農(nóng)的行動(dòng)邏輯、社會(huì)規(guī)范以及思想觀念支配著社會(huì)以及國(guó)家治理。特別是小農(nóng)基于對(duì)自然、血緣家族、地緣村落及長(zhǎng)老權(quán)威形成的孤立、分散、保守以及依附性一直是權(quán)威統(tǒng)治或?qū)Ｖ平y(tǒng)治的基礎(chǔ)。正因如此，馬克思、恩格斯尖銳地批評(píng)小農(nóng)是王權(quán)以及封建專制統(tǒng)治的基石，小農(nóng)社會(huì)是一種行政權(quán)力支配的社會(huì)的原因。雖然中國(guó)革命對(duì)傳統(tǒng)專制統(tǒng)治進(jìn)行了根本性的改造，但是，長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)民對(duì)于家庭、村社、集體的依賴仍相當(dāng)嚴(yán)重，由此形成對(duì)權(quán)威的依附及對(duì)權(quán)力的崇拜。然而，隨著現(xiàn)代文明、民主和法制觀念的傳播，農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)、平等觀念、民主覺(jué)悟不斷增強(qiáng)，要求構(gòu)建更加民主的治理體系，獲得更多的民主權(quán)利和參與渠道。

第六，從“城鄉(xiāng)分治”到“城鄉(xiāng)一體”，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的基層治理體系。迄今為止，我國(guó)城鄉(xiāng)依然延續(xù)城鄉(xiāng)二元化的制度和政策，城鄉(xiāng)之間實(shí)行二元化的治理體制、治理政策和治理方式。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城鄉(xiāng)平等、城鄉(xiāng)一體化及整個(gè)社會(huì)融合是客觀的要求和必然的趨勢(shì)，也是黨和政府進(jìn)一步改革的重點(diǎn)和努力的方向。正因如此，未來(lái)的社會(huì)將是一個(gè)城鄉(xiāng)居民平等、自由流動(dòng)和融合的社會(huì)，國(guó)家對(duì)農(nóng)民和農(nóng)村將不再實(shí)行城鄉(xiāng)有別的公共服務(wù)和二元化的公共管理，農(nóng)村基層社會(huì)治理組織的人事制度、財(cái)政投入、組織結(jié)構(gòu)、基本功能以及運(yùn)行機(jī)制都將實(shí)行城鄉(xiāng)同等的標(biāo)準(zhǔn)和要求，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基層治理的一體化。

第七，從“鄉(xiāng)鎮(zhèn)分治”到“村鎮(zhèn)一體”，構(gòu)建市鎮(zhèn)為中心的基層治理體系。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城鎮(zhèn)在國(guó)家人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治以及文化中日益占居絕對(duì)支配的地位，鄉(xiāng)村市鎮(zhèn)將不僅成為鄉(xiāng)村社會(huì)的人口中心、交通中心、經(jīng)濟(jì)中心、社會(huì)中心以及文化中心，也將成為鄉(xiāng)村社會(huì)組織、管理和服務(wù)的中心，或者說(shuō)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理中心。正因如此，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展及我國(guó)向城市社會(huì)的轉(zhuǎn)型，必須構(gòu)建以市鎮(zhèn)為中心的基層治理體系：依托城鎮(zhèn)聚居和城鎮(zhèn)體系，構(gòu)建與開(kāi)放、流動(dòng)、市場(chǎng)化和城鎮(zhèn)化相適應(yīng)的新型基層治理體系，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)體系、市場(chǎng)體系、社會(huì)體系、信息體系以及交通技術(shù)體系的協(xié)同和融合，由此實(shí)現(xiàn)從鄉(xiāng)土型治理向城鎮(zhèn)型治理的轉(zhuǎn)型。這不僅要求未來(lái)鄉(xiāng)村治理進(jìn)行治理空間和治理單元的重組，重新規(guī)劃基層治理體系，以城鎮(zhèn)為中心規(guī)劃基層治理單元，推進(jìn)中心村以及農(nóng)村社區(qū)及基層組織的重建，同時(shí)也要求進(jìn)行治理制度和治理方式的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化市鎮(zhèn)功能，簡(jiǎn)化行政層級(jí)，推進(jìn)市鎮(zhèn)自治，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化和城鄉(xiāng)平等融合的制度和治理體系。

不難看出，未來(lái)30年我國(guó)將從“城鄉(xiāng)中國(guó)”向“城市中國(guó)”轉(zhuǎn)型，農(nóng)村社會(huì)日益流動(dòng)、開(kāi)放、分化和多元化，農(nóng)民日益獨(dú)立化、個(gè)體化和多樣化，城鄉(xiāng)逐步走向平等、融合和一體化，農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)、民主意識(shí)、法制觀念日益增強(qiáng)，農(nóng)民的公共需求和行動(dòng)能力將顯著提升，這一切都將要求并推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)治理體系、治理結(jié)構(gòu)、治理功能及治理方式的重大變革，需要構(gòu)建市鎮(zhèn)主導(dǎo)、開(kāi)放包容、城鄉(xiāng)一體、公民平權(quán)及民主法制的基層社會(huì)治理體系。這也是未來(lái)農(nóng)村基層社會(huì)治理發(fā)展的方向和建設(shè)的目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)略

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2019年02期

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