2014年的大年初五，政府機(jī)關(guān)還沒有上班，西南某省省委書記召集了幾個(gè)人，開了個(gè)小型研討會(huì)，研究新一年全省農(nóng)村改革怎么推。參會(huì)的是市里主管農(nóng)業(yè)的副書記、副市長(zhǎng)，清一色學(xué)者型官員。會(huì)上，省委書記提出，農(nóng)村宅基地應(yīng)該改革，可法律規(guī)定只能在本集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，我們能不能把“本”字去掉？參會(huì)的人異口同聲地說不行，因?yàn)榉梢?guī)定要有一個(gè)“本”字，不能擴(kuò)大范圍。省委書記又問，三中全會(huì)不是提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市嗎？某市一位副書記回答說，中農(nóng)辦的領(lǐng)導(dǎo)剛剛在報(bào)上說了，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不包括宅基地，市場(chǎng)化不是宅基地改革的方向。省委書記聽完沉默了。

這位副書記口中的中農(nóng)辦領(lǐng)導(dǎo)，就是時(shí)任中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任的陳錫文。而就在這個(gè)會(huì)之前不久，陳錫文和中國(guó)改革基金會(huì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)王小魯發(fā)生了一場(chǎng)激烈辯論，也是圍繞農(nóng)村建設(shè)用地改革問題。王小魯主張建立農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)，放開宅基地買賣，吸引城市資本下鄉(xiāng)參與農(nóng)村建設(shè)；而陳錫文認(rèn)為，農(nóng)村土地要堅(jiān)持農(nóng)民自有自用的原則，宅基地不能向集體以外的人出售，市場(chǎng)化不是農(nóng)村土地改革的方向。兩個(gè)人爭(zhēng)論了一晚上，最終誰(shuí)也沒有說服誰(shuí)。

像這樣的辯論在土地改革研究圈子里相當(dāng)常見，由于各方觀點(diǎn)分歧過大，幾乎每一場(chǎng)研討會(huì)都充滿火藥味。兩個(gè)人的觀點(diǎn)很有代表性，代表了當(dāng)前土地改革的兩種主要聲音。有學(xué)者給他們貼了標(biāo)簽，將支持陳錫文觀點(diǎn)的人稱為“保守改革派”，將支持王小魯觀點(diǎn)的人稱為“突破改革派”。

土地制度問題不少

但無(wú)論哪一派都認(rèn)為中國(guó)的土地制度應(yīng)該加快改革。

當(dāng)前，我國(guó)實(shí)行的是城鄉(xiāng)分割的土地制度，按照法律規(guī)定，大體來(lái)講，城市市區(qū)土地屬于國(guó)家所有，郊區(qū)和農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有。同時(shí)，又實(shí)行建設(shè)用地審批制度，任何人使用土地搞建設(shè)，必須申請(qǐng)國(guó)有建設(shè)用地，也就是俗稱的買地。國(guó)有建設(shè)用地怎么得來(lái)呢？是政府通過征收將集體土地變更為國(guó)有土地，然后賣給需要土地的人，集體土地不能直接入市。政府征收了土地之后，拿出一部分補(bǔ)償給失地的農(nóng)民。通過這些制度安排，政府壟斷了土地買賣，做起了土地經(jīng)營(yíng)的生意。

中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃研究院原院長(zhǎng)、中國(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)黃小虎，是知名土地問題專家，長(zhǎng)期從事土地改革的調(diào)查和研究工作，見證了我國(guó)土地制度的幾次重大變遷。在他看來(lái)，政府經(jīng)營(yíng)土地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，甚至有人說它是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)動(dòng)機(jī)，為城市建設(shè)籌集了大量資金，要知道，很多的縣級(jí)政府財(cái)政都是吃飯財(cái)政，稅收只夠發(fā)工資的，搞建設(shè)只能靠賣地。但隨著征地規(guī)模的日益擴(kuò)大，弊端越來(lái)越嚴(yán)重，已經(jīng)是弊大于利，不改革不行了。黃小虎認(rèn)為有四大弊端：

一是侵害農(nóng)民和普通市民的利益。地方政府征用農(nóng)民的土地，將征來(lái)的土地高價(jià)拍賣，但給農(nóng)民的補(bǔ)償款，遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格，從而而獲得高額收益，侵犯農(nóng)民的土地權(quán)益。農(nóng)民往往不滿意，不愿意賣地，一些地方政府暴力拆遷，黨的十八大之前，農(nóng)民因土地問題而到各級(jí)政府上訪相當(dāng)常見。地方政府為了把土地價(jià)格賣的更高，一方面采用“饑餓營(yíng)銷”手段，故意減少供應(yīng)量，直接抬高地價(jià)；另一方面與開發(fā)商聯(lián)合起來(lái)炒高房?jī)r(jià)，房?jī)r(jià)高了地價(jià)自然也會(huì)漲，間接抬高地價(jià)。地價(jià)節(jié)節(jié)攀升造成房?jī)r(jià)虛高，一線城市房?jī)r(jià)十年內(nèi)普遍翻了十倍，大大超出了中、低收入人群的支付能力，很大一部分外地人，尤其是年輕人望房興嘆。

2013年9月，安徽省滁州市勞研會(huì)白振亞等赴鳳陽(yáng)縣調(diào)研，調(diào)研結(jié)果印證了黃小虎的說法。大廟鎮(zhèn)東陵村老村長(zhǎng)陶德富告訴他們，農(nóng)民對(duì)承包地只有使用權(quán)，沒有所有權(quán)，國(guó)家想征就征，想用就用，農(nóng)民根本沒有討價(jià)還價(jià)的權(quán)利，而且征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，每畝只有34713元，這只是失地補(bǔ)償，而不是土地的實(shí)際價(jià)格，老百姓意見很大。

二是浪費(fèi)了寶貴的土地資源。保護(hù)耕地作為國(guó)策，提出很多年了，城市存量土地集約利用，也提出多年了，但效果不好，各地的城市建設(shè)，走的都是“攤大餅”的路子，不停的往外擴(kuò)，吞并良田。最主要的原因是政府經(jīng)營(yíng)土地，不少地方只能靠不斷征地、不斷賣地，才能有錢搞建設(shè)。客觀地說，政府賣地以后，確實(shí)搞了許多惠民的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但同時(shí)，也搞了不少超級(jí)大的廣場(chǎng)、超級(jí)寬的馬路、威嚴(yán)氣派的大辦公樓、豪華的酒店、奢侈的會(huì)所、燈紅酒綠的娛樂設(shè)施等等，浪費(fèi)了民脂民膏。

多年前，黃小虎曾親眼見到，一個(gè)人口6萬(wàn)的縣，縣城不到2萬(wàn)人，居然建了一個(gè)與天安門廣場(chǎng)差不多大的廣場(chǎng)，政府辦公樓坐落于廣場(chǎng)一側(cè)的正中，另一側(cè)建有四星級(jí)酒店，客人寥若晨星。某政府部門甚至還搞了一個(gè)頗為現(xiàn)代化的網(wǎng)球館，場(chǎng)地是法國(guó)進(jìn)口的紅土，館內(nèi)燈火輝煌。球館不對(duì)社會(huì)開放，僅供五、六個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部健身。當(dāng)時(shí)，黃小虎茫然若失地問自己，這里的干部到底在為誰(shuí)辛苦，為誰(shuí)忙？

國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心的調(diào)查，支持了黃小虎的上述判斷。調(diào)查顯示，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2016年5月，全國(guó)縣及縣以上的新城新區(qū)數(shù)量3500多個(gè)，規(guī)劃人口達(dá)到34億。土地浪費(fèi)相當(dāng)?shù)捏@人。

三是孕育著財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)。地方政府對(duì)土地財(cái)政依賴過大，2000年全國(guó)土地出讓收入只有596億，2013年已經(jīng)達(dá)到了4.2萬(wàn)億，年均增長(zhǎng)38.7%；土地出讓收入占地方財(cái)政收入的比重從9.3%提高到60.9%。比土地財(cái)政更令人擔(dān)心的是，地方政府的土地金融問題，就是拿土地向金融機(jī)構(gòu)抵押或質(zhì)押融資，這是地方政府的普遍做法。土地金融總量有多少呢？國(guó)家沒有公布相關(guān)數(shù)據(jù)，據(jù)黃小虎測(cè)算，規(guī)模已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了土地財(cái)政，所謂“地方債”，絕大多數(shù)屬于土地金融。有些地方一屆政府的負(fù)債，下屆甚至下幾屆政府都不一定能還清，風(fēng)險(xiǎn)很大。

四是導(dǎo)致政府行為扭曲，助長(zhǎng)干部不正之風(fēng)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府是管理者，是“裁判員”，但經(jīng)營(yíng)土地之后，政府又成了“運(yùn)動(dòng)員”，自己裁判自己。當(dāng)管理職能和經(jīng)營(yíng)職能發(fā)生沖突時(shí)，政府常常不能一碗水端平。例如，地方政府有保障民生的任務(wù)，讓人們住有所居，這要求降低房?jī)r(jià)；但同時(shí)又賣地，為了賣高價(jià)，就需要抬高房?jī)r(jià)。面對(duì)兩者的矛盾，地方政府大都選擇了后者，這也是為什么多年來(lái)房?jī)r(jià)一直上漲的原因。再比如，炒房團(tuán)和房產(chǎn)中介常常虛假營(yíng)銷，哄抬房?jī)r(jià)，地方政府應(yīng)該管理，但現(xiàn)實(shí)中，地方政府常常明里暗里的支持，因?yàn)樘Ц叻績(jī)r(jià)對(duì)它們有利。

同時(shí)，土地出讓金難以真正納入財(cái)政預(yù)算管理，土地抵押融來(lái)的錢如何使用，就更加難以監(jiān)管。這助長(zhǎng)了一些領(lǐng)導(dǎo)干部憑主觀意志盲目決策、亂鋪攤子，甚至貪大求洋、追求奢侈享樂等不正之風(fēng)。一個(gè)時(shí)期以來(lái)，名目繁多的政績(jī)工程，豪華氣派的辦公樓、酒店、會(huì)所、度假村、培訓(xùn)中心，可以說是風(fēng)起云涌，幾近失控。更有甚者，還出現(xiàn)了“鬼城”、空城。同時(shí)，土地出讓領(lǐng)域的官商勾結(jié)、黑箱操作層出不窮，成為官場(chǎng)腐敗的最大來(lái)源之一。

黨的十八大之前，這些問題已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重，不治理已經(jīng)不行了。為了系統(tǒng)有效解決這些問題，中央決定在十八屆三中全會(huì)上，對(duì)全面深化改革進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，土地制度改革是重要的一塊。各大研究機(jī)構(gòu)聞?dòng)嵑螅娂娔贸鰤合涞椎某晒?，?bào)送決策部門，爭(zhēng)取被頂層設(shè)計(jì)采納。不成想，在這過程中，擦出了火花。

18億畝耕地紅線能不能破？

2013年5月，中國(guó)金融40人論壇發(fā)布了6個(gè)研究報(bào)告，是該機(jī)構(gòu)《深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)領(lǐng)域一攬子方案建議》內(nèi)部重大課題的成果，其中《土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化》分報(bào)告提出，應(yīng)該改變嚴(yán)守耕地紅線的思路。報(bào)告認(rèn)為，在過去若干年里，堅(jiān)守18億畝耕地紅線的政策在保護(hù)耕地、確保糧食安全等方面發(fā)揮了重要作用，但也導(dǎo)致城鎮(zhèn)建設(shè)用地供給緊張等問題。衡量中國(guó)糧食安全，不能只用耕地面積，未來(lái)通過推動(dòng)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和農(nóng)田整治，以及拓展農(nóng)業(yè)國(guó)際貿(mào)易與投資，18億畝耕地紅線是可突破的，這樣一來(lái)，城市居住用地至少有10 倍以上擴(kuò)張空間，對(duì)降低房?jī)r(jià)能起到明顯效果。該報(bào)告由時(shí)任中國(guó)人民銀行貨幣政策二司司長(zhǎng)李波、國(guó)家發(fā)改委規(guī)劃司司長(zhǎng)徐林等人撰寫。

觀點(diǎn)拋出后，很快遭到時(shí)任中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所所長(zhǎng)張曉山的批評(píng)。張曉山認(rèn)為，糧食很大程度上不是一種單純的產(chǎn)品，糧食作為一種特殊的貨物具有戰(zhàn)略意義。中國(guó)的糧食總產(chǎn)量接近5.9億噸，全球糧食的交易額是3億噸，如果中國(guó)出現(xiàn)糧食短缺問題，恐怕全球沒有哪個(gè)國(guó)家能解決，如果全球出現(xiàn)糧食危機(jī)，各國(guó)首先要保障的必然是本國(guó)的糧食安全，限制出口。如果中國(guó)不能立足本國(guó)來(lái)解決主要糧食供給問題，就是把自己置于非常危險(xiǎn)的境地。所以，放棄耕地紅線不影響糧食安全的說法，理論上很豐滿，而現(xiàn)實(shí)很骨感。當(dāng)初中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院的專家們做了三條線，分別是23億畝、21億畝和18億畝，18億畝已經(jīng)是退到不能再退的底線了。如果放開紅線，地方政府在現(xiàn)有的考核機(jī)制和土地財(cái)政的驅(qū)使下，會(huì)將很多糧田轉(zhuǎn)化成非農(nóng)用地，會(huì)一發(fā)不可收拾。

2014年4月，時(shí)任國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副主任韓俊在中國(guó)經(jīng)濟(jì)50人論壇長(zhǎng)安講壇上也回應(yīng)了這個(gè)問題，他表示，經(jīng)測(cè)算中國(guó)的糧食要想保持85%的自給率，必須要有耕地16億畝以上；要保持90%的自給率，必須要有17億畝以上；要保持95%的自給率，必須要接近18億畝。為什么中央要定18億畝耕地紅線？現(xiàn)在養(yǎng)活中國(guó)人需要30億畝的播種面積，而我們不足24億畝，也就是說現(xiàn)有的耕地已經(jīng)不夠養(yǎng)活中國(guó)人了，每年要大量進(jìn)口糧食。我國(guó)的小麥、玉米、稻谷自給率高達(dá)98%，但是大豆的自給率只有18%。主糧問題不可能靠國(guó)外來(lái)解決，如果中國(guó)大米稻谷的自給率降到80%，把全世界可以出口的大米都買來(lái)也不夠。

18億畝耕地紅線還要不要堅(jiān)持？2013年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議和中央農(nóng)村工作會(huì)議先后召開，兩次會(huì)議都重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)守18億畝耕地紅線。至此，這場(chǎng)爭(zhēng)論才停歇。沒想到，這場(chǎng)剛消停，新的一場(chǎng)又來(lái)了。

集體建設(shè)用地入市交鋒

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)召開，通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（簡(jiǎn)稱《決定》）?！稕Q定》對(duì)土地制度改革進(jìn)行了部署，提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)；在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)；縮小征地范圍,規(guī)范征地程序,完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制；保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度。

《決定》公布后，關(guān)于土地改革的問題熱起來(lái)，媒體上各種解讀，有的說小產(chǎn)權(quán)房要合法了，也有的說城里人可以到農(nóng)村買宅基地了等等，總之人們很興奮。但很快，《人民日?qǐng)?bào)》刊發(fā)了對(duì)陳錫文的專訪文章，文中提出輿論對(duì)三中會(huì)會(huì)《決定》中土地改革的內(nèi)容存在誤讀、誤判。給火熱的輿論潑了一盆冷水，也拉開了交鋒的大幕。

一是圍繞農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市問題的爭(zhēng)論。

陳錫文認(rèn)為，《決定》提出的是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以入市，而不是所有農(nóng)村集體建設(shè)用地都以入市，媒體上所謂的“農(nóng)地入市”或“農(nóng)村集體土地入市”是誤讀。什么是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地？如過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。同時(shí)，“入市”有明確的前置條件，必須符合規(guī)劃和用途管制，不符合的不能入市。這一要求并不是對(duì)集體土地所有權(quán)的歧視，也不是中國(guó)特色，在全世界范圍內(nèi)，不管土地所有制什么樣，也不管社會(huì)制度什么樣，都實(shí)行土地的用途管制。美國(guó)農(nóng)場(chǎng)的土地這么多，但政府只批準(zhǔn)興建生產(chǎn)、生活必須的設(shè)施，如果要在農(nóng)場(chǎng)上蓋個(gè)旅館，就需要規(guī)劃的調(diào)整，審批制度也就不一樣了。從規(guī)劃來(lái)講，農(nóng)村不是搞建設(shè)的地方，農(nóng)民生產(chǎn)生活建房可以，但要超出自有自用的范圍，讓別人使用你的土地，就是商業(yè)用途，就需要調(diào)整規(guī)劃，不調(diào)就不可以。因此，只有屬于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，才可以進(jìn)入城市的建設(shè)用地市場(chǎng)，享受和國(guó)有土地同等權(quán)利，千萬(wàn)不要認(rèn)為農(nóng)村土地可以隨便使用、隨便買賣。

陳錫文觀點(diǎn)一出，激起眾多學(xué)者的反對(duì)。2014年8月，一份由17名土改專家聯(lián)合撰寫的土地改革建議報(bào)告，提交至中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組。報(bào)告認(rèn)為，對(duì)三中全會(huì)《決定》提出的土地改革總方向和總目標(biāo)，是相關(guān)主管部門存在誤讀，導(dǎo)致集體土地市場(chǎng)化改革面臨障礙。在全國(guó)16.5萬(wàn)平方公里的農(nóng)村集體建設(shè)用地中，農(nóng)民宅基地占比高達(dá)70%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地只占10%，如果入市的農(nóng)地僅限鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，而且還必須符合國(guó)土部的土地規(guī)劃和用途管制，就無(wú)法建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)《決定》中設(shè)定的土地改革目標(biāo)。撰寫報(bào)告的17名專家中有清華大學(xué)教授蔡繼明、復(fù)旦大學(xué)教授陳釗、中國(guó)人民大學(xué)教授陶然、原國(guó)家土地管理局規(guī)劃司副司長(zhǎng)鄭振源等。

王小魯在和陳錫文的爭(zhēng)論中提出，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的土地才能叫集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，其他都不能算，這一限制沒有必要，而且侵犯了農(nóng)民的合法權(quán)益。既然憲法規(guī)定農(nóng)村土地是集體所有，農(nóng)民就有權(quán)決定哪些建設(shè)用地用于經(jīng)營(yíng)性目地，哪些用于非經(jīng)營(yíng)目地。如果過去的生產(chǎn)隊(duì)隊(duì)部、學(xué)?；驇?kù)房已長(zhǎng)期閑置不用，為什么不能通過轉(zhuǎn)讓使之有效利用？實(shí)際上，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地很不均等，有些地方很多，有些地方?jīng)]有。即便鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地很多的地方，分布往往很分散，東一塊，西一塊，這里半畝地，那里兩間房，這樣零散的土地能夠有效利用嗎？這些清規(guī)戒律于理不通，必然使農(nóng)村建設(shè)用地難以轉(zhuǎn)讓，堵住了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的渠道，還大大降低了土地使用效率。

2015年7月，筆者赴西南某市調(diào)研，把這個(gè)問題拋給了該市主管農(nóng)業(yè)的副書記，他聽了直搖頭，說他們那里當(dāng)年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就沒有發(fā)展起來(lái)，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地很少，一個(gè)縣幾千畝算很多的了，而且隨著城市發(fā)展，很多都已經(jīng)用掉了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)真正多的是東部沿海地區(qū)，中西部地區(qū)普遍較少。如果只把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，很不公平，嚴(yán)格的說鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地也是不合法的，當(dāng)初東部沿海地區(qū)靠這種不合法獲得發(fā)展先機(jī)，走在了前面，今天這些土地合法了，他們又獲得了先機(jī)，對(duì)我們這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)沒發(fā)展起來(lái)的地方豈不是很不公平？

對(duì)于陳錫文強(qiáng)調(diào)規(guī)劃這一點(diǎn)，王小魯認(rèn)為規(guī)劃有必要，但當(dāng)前的規(guī)劃問題很大。他認(rèn)為，政府在制定規(guī)劃的時(shí)候需要充分考慮市場(chǎng)的導(dǎo)向，按照市場(chǎng)的指向配置資源。但現(xiàn)實(shí)的情況是，政府制定的規(guī)劃往往和市場(chǎng)的選擇沖突，政府設(shè)想的事情，市場(chǎng)不往那里配置資源，因?yàn)槿ツ莾簾o(wú)利可圖，而有利可圖的地方政府又不規(guī)劃。政府和市場(chǎng)頂著干的結(jié)果就是，政府怕規(guī)劃被市場(chǎng)沖掉，而不許開放市場(chǎng)，錯(cuò)誤的配置了資源，造成大量浪費(fèi)。

二是圍繞宅基地改革的爭(zhēng)論。

陳錫文認(rèn)為，宅基地的含義是“自有的土地、自用的建筑”，即只能由本集體組織的成員申請(qǐng)，用于自住，不能建商業(yè)住房。宅基地改革有三個(gè)要求：一是成員權(quán)。宅基地制度是農(nóng)村集體組織保障其成員居住權(quán)的制度，因此，它是集體組織成員權(quán)的體現(xiàn)，如果集體組織以外的人也能獲取宅基地，那就侵犯了成員的權(quán)利，甚至可能導(dǎo)致集體組織的瓦解；二是符合土地利用規(guī)劃和用途管制。農(nóng)村的基本功能是提供農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品，不是搞建設(shè)的地方，只是為了滿足農(nóng)民生產(chǎn)生活的需要，才允許有建筑物。進(jìn)城農(nóng)民的閑置住房，可以復(fù)墾為耕地，整治為生態(tài)用地，有些還可以按規(guī)劃轉(zhuǎn)用于服務(wù)業(yè)，發(fā)展旅游、休閑、養(yǎng)生、養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)。如果允許它變成城里人的私家別墅，恐怕既不符合中國(guó)國(guó)情，更不符合發(fā)揮農(nóng)村應(yīng)有功能的作用；三是產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。宅基地制度是農(nóng)民住房保障制度的基礎(chǔ)，它是無(wú)償獲得的，因此所建的住房就屬于保障房，產(chǎn)權(quán)是不完整的，如果允許它直接進(jìn)入市場(chǎng)，制度上該如何對(duì)待城鎮(zhèn)中類似的住房？有些人的期望是，取消只有農(nóng)村集體組織的成員才能取得宅基地的限制，允許城里人到農(nóng)村去買地買房，這不是中央改革的本意。中央推動(dòng)宅基地制度改革，主要是因?yàn)檗r(nóng)村人增、地減的趨勢(shì)，使得原先“一戶一宅”的分配制度難以為繼，試點(diǎn)的目的是要探索出既能向集體組織成員提供住房保障，又能節(jié)約土地的制度。

此外，陳錫文在與王小魯辯論中提到，現(xiàn)在不開放土地市場(chǎng)，地方政府和開發(fā)商已經(jīng)捆綁起來(lái)，從農(nóng)民手里搶地，驅(qū)趕他們上樓，如果市場(chǎng)的口子一開，地方政府會(huì)打著開放土地市場(chǎng)的名義，和開發(fā)商勾結(jié)起來(lái)逼著農(nóng)民賣地。同時(shí)，開放土地市場(chǎng)之后，大規(guī)模土地入市，18億畝耕地紅線和土地規(guī)劃可能一下子被沖垮。所以，在政府職能沒有轉(zhuǎn)變，政府行為沒有規(guī)范的情況下，不能開放土地市場(chǎng)。

在筆者看來(lái)陳錫文的擔(dān)心是很必要的，建設(shè)用地不夠用是地方政府面臨的普遍問題，它們挖空心思從農(nóng)民手里獲取土地。2013年筆者去西南某市的一個(gè)區(qū)調(diào)研，當(dāng)?shù)匾豁?xiàng)土地政策剛剛被省里叫停，他們正憤憤不平，原來(lái)當(dāng)?shù)卦诙喅邪陂_始分地的時(shí)候，把肥沃的地一畝算一畝，把貧瘠的地一畝半算一畝，分給農(nóng)民，現(xiàn)在建設(shè)用地緊張，就打起了這半畝地的主意，想把它拿出來(lái)作為建設(shè)用地使用。他們的理由是，一是這么做不突破耕地紅線，二是隨著科技進(jìn)步和農(nóng)田改造，原來(lái)貧瘠的土地產(chǎn)量和好地基本一樣了，沒必要再一畝半算一畝了。雖然他們的說法冠冕堂皇，但省里還是叫停了，理由是違法。

2014年4月，韓俊在長(zhǎng)安講壇講座中支持了陳錫文的看法。他認(rèn)為，城鄉(xiāng)之間宅基地放開的條件是不具備的。改革開放30多年，中國(guó)人集聚了很大的財(cái)富，跑到倫敦、東京、澳大利亞等地，馬上把當(dāng)?shù)氐姆績(jī)r(jià)抬上來(lái)了。如果這些資本跑到農(nóng)村去炒宅基地，價(jià)格肯定會(huì)大幅度上漲。眼下農(nóng)村內(nèi)部的宅基地供求已經(jīng)非常緊張，不少地方農(nóng)民要蓋房子都沒地，很多家庭擠著住，如果沒有任何限制，放開宅基地市場(chǎng)，大量宅基地會(huì)被財(cái)力雄厚的城鎮(zhèn)居民獲得，這樣一來(lái)，矛盾會(huì)更大。像日本、韓國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣省，法律也規(guī)定城里人不允許到農(nóng)村去買地搞別墅。

但對(duì)陳錫文和韓俊的觀點(diǎn)，很多知名學(xué)者都不認(rèn)同。

王小魯認(rèn)為，宅基地不得向本集體以外的人轉(zhuǎn)讓的限制很荒唐，試想如果對(duì)城鎮(zhèn)居民設(shè)一條限制，房子只能賣給戶口在本街道的居民，不得賣給外人，能被接受嗎？為什么對(duì)農(nóng)民就可以橫加限制？如果進(jìn)城農(nóng)民工在城鎮(zhèn)安家，出讓農(nóng)村閑置的房產(chǎn)和宅基地為其在城鎮(zhèn)落戶籌資，城市居民購(gòu)買后到農(nóng)村休閑度假，農(nóng)民得到收入，城市居民得到住房，房屋土地得到有效利用，是對(duì)各方都有利的事，為什么不允許？中國(guó)城市化還有很長(zhǎng)的路，將來(lái)城市人口還得增加，還得有更多的大城市，農(nóng)村資源必然閑置，怎么辦？要允許賣。一個(gè)地方要城市化的話，當(dāng)然是本村以外的人來(lái)買，否則沒法城市化。只允許賣給本村村民，資源就沒法利用，現(xiàn)在農(nóng)村宅基地浪費(fèi)很嚴(yán)重。

2013年，九三學(xué)社發(fā)布的調(diào)查報(bào)告顯示，我國(guó)農(nóng)村常住人口每年以1.6％的速度減少，但農(nóng)村宅基地卻以每年1％的速度增加，農(nóng)村每年建房新增占地200萬(wàn)畝左右，出現(xiàn)了城鎮(zhèn)化和農(nóng)村住宅“兩頭占地”現(xiàn)象。2015年，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者到山東省滕州市北古石村采訪，村支書王茂生介紹，村莊建設(shè)用地總面積380畝，絕大多數(shù)是宅基地占地，全村371塊宅基地中，有100多塊長(zhǎng)期閑置，其中又有71塊早已無(wú)人居住，房倒屋塌，破敗不堪，用老百姓的話說，都成了“只住耗子不住人的老鼠窩”。據(jù)山東省委農(nóng)工辦統(tǒng)計(jì)，全省8.6萬(wàn)個(gè)自然村中，呈現(xiàn)“空心化”的占20％至30％。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任劉世錦也認(rèn)為，當(dāng)前的宅基地制度與城鎮(zhèn)化的趨勢(shì)很不相符。他到一個(gè)離機(jī)場(chǎng)20多公里的農(nóng)村參觀時(shí)看到，機(jī)場(chǎng)周邊幾個(gè)村子一塊兒合辦一個(gè)項(xiàng)目，搞了旅游景點(diǎn)，種花、餐飲、住宿搞得很好，很多城里人到這里來(lái)，也吸引了外來(lái)投資，把周邊的農(nóng)村改造綠化了，非常漂亮。外地游客來(lái)了以后都很羨慕：我們要能在這個(gè)地方買一個(gè)房子多好啊，山青水秀空氣新鮮，離機(jī)場(chǎng)才20多公里。但政策上不允許。不過，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民在討論，如果房子可以賣的話，就不僅僅是搞旅游的收入，地價(jià)就起來(lái)了，農(nóng)民的集體用地包括宅基地價(jià)格可能就不止翻一番兩番。土地值錢了以后，有些人可以把房子賣掉，然后進(jìn)城。

2015年6月，陳錫文在中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)發(fā)表演講，對(duì)上述質(zhì)疑做了回應(yīng)。他表示，現(xiàn)在講的比較多的是，農(nóng)村集體建設(shè)用地存在很多問題，浪費(fèi)嚴(yán)重，有人說沒管好就算了，不要管了，也有人認(rèn)為村莊空心化嚴(yán)重，房子沒人住，閑著也是閑著，而城市土地又不夠，他缺錢，我缺地，正好互換，讓農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，流轉(zhuǎn)給別人用。這件事我不贊成，最大的問題是這破壞了制度，把農(nóng)村建設(shè)用地自有自用的規(guī)則破壞了，國(guó)家承受不了這種壓力。如果真是不管不顧，有錢就能買，人人都這么搞，國(guó)家就這么點(diǎn)兒土地，還守什么根本？現(xiàn)在農(nóng)村的集體建設(shè)用地是城鎮(zhèn)建設(shè)用地的兩倍，而城市建成區(qū)已經(jīng)嚴(yán)重過剩，如果把它們放出來(lái)，城里會(huì)是什么樣？因此，看待土地問題不能僅從產(chǎn)權(quán)這一個(gè)點(diǎn)，必須從國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看。

但在北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院周其仁教授看來(lái)，農(nóng)村土地“自有自用”不允許入市的做法，早已經(jīng)被地方政府突破，辦法是通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，把農(nóng)村騰出的宅基地指標(biāo)拿到城市去用。最典型的是重慶的“地票”制度，具體做法是農(nóng)村宅基地復(fù)耕之后，獲得相應(yīng)面積的“地票”，“地票”可以拿到資源交易中心掛牌交易，比如賣價(jià)是22萬(wàn)元人民幣，減去3.7萬(wàn)元土地整理成本，剩下的部分85%歸農(nóng)民，15%歸集體，買到“地票”的企業(yè)就有資格在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)拿地。這樣一來(lái)，就把農(nóng)村的建設(shè)用地拿到了城市來(lái)用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，重慶每年農(nóng)村有兩三萬(wàn)畝“地票”賣給城市，所以重慶的房?jī)r(jià)一直平穩(wěn)。重慶為什么要這么做？因?yàn)樗?5個(gè)區(qū)縣中，偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民很窮，大多外出打工，房子缺乏維護(hù)后變得很破敗，“地票”制度施行后，幾萬(wàn)戶農(nóng)民受益。

其實(shí)不止重慶，很多享受建設(shè)用地增減掛鉤政策的地方都在用這個(gè)辦法。

2016年3月，《中國(guó)新聞周刊》記者專訪陳錫文，提到地方政府正在通過增減掛鉤的途徑，將宅基地轉(zhuǎn)化為城市周邊的建設(shè)用地，有人質(zhì)疑這種做法是“只許州官放火，不許百姓點(diǎn)燈”，陳錫文回答說，沒有必要開這個(gè)口子，國(guó)家給了一部分新增建設(shè)用地指標(biāo)，地方政府用完了，還不夠，想辦法在指標(biāo)之外再搞點(diǎn)地來(lái)。如果真的有村莊需要復(fù)墾，可以這樣用，但是不能借這個(gè)機(jī)會(huì)讓自己擴(kuò)大建設(shè)用地指標(biāo)，增減掛鉤現(xiàn)在異化了，異化成一些縣城通過這種方式來(lái)增加建設(shè)用地指標(biāo)，這就出問題了。

在黃小虎看來(lái)，農(nóng)村建設(shè)用地“自有自用”的理念已經(jīng)嚴(yán)重落后于實(shí)踐。2017年，他撰文稱，“法外經(jīng)濟(jì)”已是星火燎原，勢(shì)不可擋，其總體規(guī)模已相當(dāng)可觀。據(jù)前些年有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)的“小產(chǎn)權(quán)房”面積約60多億平米，與130多億平米的大產(chǎn)權(quán)房相比，可謂三分天下有其一。有研究表明，珠三角、長(zhǎng)三角地區(qū)的企業(yè)用地，70%是集體土地。具體如深圳市，建成區(qū)面積917平方公里中，395平方公里仍在原集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民手中。再如東莞市，建設(shè)用地總面積中，將近70%屬于集體建設(shè)用地，該市660萬(wàn)外來(lái)務(wù)工人員，絕大部分居住在“小產(chǎn)權(quán)房”中。另?yè)?jù)北京市調(diào)查，集體建設(shè)用地（不包括宅基地）將近700平方公里，其中合法的僅100多平方公里，不到20%。據(jù)國(guó)家土地督察武漢局2009年調(diào)研，湖北省城鄉(xiāng)結(jié)合部和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村農(nóng)宅出租出售率達(dá)到40%以上，而“城中村”農(nóng)宅出租率幾乎達(dá)到100%。

集體建設(shè)用地入市最典型的當(dāng)屬北京昌平區(qū)的鄭各莊村。1998年前，鄭各莊村村民居住分散，用地1050畝，可人均住房面積只有23平方米。1997年，在村黨支部書記黃福水的帶領(lǐng)下，啟動(dòng)了舊村改造，村民集中上樓居住，不但人均住房面積擴(kuò)大至70平方米，還節(jié)約出800畝土地。此外，村里將1600多畝耕地陸續(xù)調(diào)整為建設(shè)用地。用盤活的這些土地，先后以參股、控股、廠房租賃等方式引進(jìn)了北京修正藥業(yè)有限公司等40多家科技企業(yè)進(jìn)入，中央戲劇學(xué)院、北京郵電大學(xué)等高校和北京新安貞醫(yī)院落戶。在節(jié)約出來(lái)的宅基地上面，建設(shè)樓房對(duì)外銷售，福田汽車、三一重工、安貞醫(yī)院等企業(yè)和機(jī)構(gòu)先后團(tuán)購(gòu)了房子，截至2016年，鄭各莊村的常住人口已經(jīng)達(dá)到20萬(wàn)。2008年，宏福集團(tuán)實(shí)現(xiàn)了總收入20.65億元，創(chuàng)利2.78億元，上繳稅金8300萬(wàn)元，農(nóng)民人均純收入33000元。2009年，溫都水城項(xiàng)目躋身國(guó)家4A級(jí)景區(qū)行列。

由于和相關(guān)法律不符，鄭各莊村建的房子都是“小產(chǎn)權(quán)房”，是土地部門重點(diǎn)打擊的對(duì)象，2012年6月，投入9000多萬(wàn)元建設(shè)的“水城御墅”項(xiàng)目，被列入北京市國(guó)土局掛牌督辦的兩起違法建設(shè)重大典型案件之一。2014年2月，該項(xiàng)目37個(gè)四合院被夷為平地。土地問題長(zhǎng)期困擾村支書黃福水，因?yàn)榧w土地?zé)o法抵押融資，他也曾試圖把土地變更成國(guó)有，但困難重重。

由于涉及土地財(cái)政，地方政府對(duì)集體土地建商品房一直是嚴(yán)防死守。2016年，筆者到長(zhǎng)沙市長(zhǎng)沙縣調(diào)研，該縣有一個(gè)非常有名的潯龍河生態(tài)小鎮(zhèn)，走在這個(gè)小鎮(zhèn)上，就仿佛置身歐洲。讓人想不到的是，2009年之前這個(gè)村還是國(guó)家級(jí)貧困村，省領(lǐng)導(dǎo)曾多次指示要支持這里開發(fā)，終于在能人的帶領(lǐng)下，村里籌劃通過盤活農(nóng)地、集體建設(shè)用地和宅基地來(lái)支持項(xiàng)目建設(shè)，通過項(xiàng)目建設(shè)實(shí)現(xiàn)致富增收。長(zhǎng)沙縣的主要領(lǐng)導(dǎo)大力支持，但土地部門不支持，因?yàn)檫@些土地沒有經(jīng)過征收就進(jìn)入了市場(chǎng)，這么一來(lái)，政府的土地財(cái)政就沒了。為了做成這件事，縣政府花了大力氣，開了一百多次常務(wù)會(huì)議，會(huì)議紀(jì)要就有半米厚。

在周其仁看來(lái)，這都是土地改革“半拉子工程”惹的禍。1988憲法修正案規(guī)定，土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。1988年年底，修訂的《土地管理法》明確，國(guó)有土地和集體所有的土地的使用權(quán)都可以依法轉(zhuǎn)讓，具體辦法由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定。這和憲法規(guī)定是一致的。1990年，《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》出臺(tái)，明確了國(guó)有土地出讓的辦法。但是另外一部分，涉及9億多農(nóng)民的集體土地的轉(zhuǎn)讓辦法，卻遲遲沒有出臺(tái)。1998年，再次修訂的《土地管理法》，不但沒拿出集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法，反而規(guī)定，農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。不但沒有推進(jìn)改革，反而倒退了，給城鎮(zhèn)內(nèi)外已經(jīng)大量出現(xiàn)的“出租或出售”的農(nóng)地農(nóng)宅，來(lái)了一個(gè)釜底抽薪，宣布它們?yōu)榉欠?。但問題是宣布“非法”所依據(jù)的法律，也是違反憲法的。1999年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)了一個(gè)通知，宣布“農(nóng)民住宅不得向城市居民出售”。2007年，還是國(guó)務(wù)院辦公廳一紙公文，規(guī)定“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地、農(nóng)村住宅或者‘小產(chǎn)權(quán)房’”。政府這么做是因?yàn)閲L到了壟斷賣地的甜頭，再也舍不得讓農(nóng)民集體也來(lái)分一杯羹。未來(lái)，應(yīng)該出臺(tái)集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的辦法，完成這個(gè)“半拉子工程”。

黃小虎認(rèn)為，國(guó)家層面集體建設(shè)用地入市的辦法出不來(lái)，有一個(gè)重要原因，是各方對(duì)1988憲法修正案有關(guān)土地條文的理解存在分歧。單看“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”這一條，集體土地當(dāng)然可以入市。但是憲法還有一條規(guī)定，大意是城市土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村土地屬于集體所有。有人認(rèn)為，按照這一條的規(guī)定，城市擴(kuò)展到哪里，哪里的土地就應(yīng)該歸國(guó)家所有，成為國(guó)有建設(shè)用地以后才能入市。因此，根本就不存在集體建設(shè)用地入市的問題?？梢姡瑹o(wú)論贊成還是反對(duì)集體建設(shè)用地入市的，都可以從憲法中找到依據(jù)。這意味著憲法本身存在矛盾，需要修改。1998年修訂《土地管理法》，明確規(guī)定農(nóng)村集體建設(shè)用地不能入市，項(xiàng)目建設(shè)必須使用國(guó)有土地。但沒過幾年，廣東省出臺(tái)了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)辦法，規(guī)定集體建設(shè)用地可以依法轉(zhuǎn)讓。后來(lái)陸續(xù)有好幾個(gè)省也出臺(tái)了類似的地方性法規(guī)。地方政府這樣做，顯然是認(rèn)為土地管理法的規(guī)定不符合實(shí)際。廣東的大部分地方，都是在集體土地上發(fā)展起來(lái)的，新土地管理法一出，企業(yè)和基層政府都面臨非法的壓力，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行軌道也都可能要做根本性改變。廣東省委省政府出臺(tái)這個(gè)辦法，是一種政治擔(dān)當(dāng)，給下面的各級(jí)干部和企業(yè)減輕壓力，避免經(jīng)濟(jì)運(yùn)行受到大的沖擊。

終于，改革迎來(lái)了窗口期。2017年初，國(guó)土資源部啟動(dòng)了《土地管理法》修法工作。5月，國(guó)土資源部就《土地管理法（修正案）》（《征求意見稿》）公開征求意見，不過，《征求意見稿》并不認(rèn)同周其仁和黃小虎的思路，規(guī)定農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)交易限于集體內(nèi)部，國(guó)家鼓勵(lì)進(jìn)城居住的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。

改革蝸行摸索

理論爭(zhēng)論的同時(shí)，土地改革的實(shí)踐也在前行。

2014年12月，中央深改組第七次會(huì)議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》。會(huì)議要求，堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上有序推進(jìn)。對(duì)宅基地制度改革的試點(diǎn)條件和范圍要嚴(yán)格把關(guān)，不能侵犯農(nóng)民利益，同時(shí)不得以退出宅基地使用權(quán)作為進(jìn)城落戶的條件，這是關(guān)系社會(huì)安定的重要舉措。

2015年1月，中辦和國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》（簡(jiǎn)稱《意見》）。在全國(guó)選取33個(gè)縣(區(qū))進(jìn)行改革試點(diǎn)，試點(diǎn)任務(wù)到2017年底完成。其中，15個(gè)縣(區(qū))為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，15個(gè)縣(區(qū))進(jìn)行宅基地制度改革試點(diǎn)，3個(gè)縣(區(qū))進(jìn)行征地制度改革試點(diǎn)。

時(shí)任國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明解讀《意見》稱，要完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能；明確農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍和途徑；建立健全市場(chǎng)交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度。針對(duì)農(nóng)戶宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等問題，要完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實(shí)現(xiàn)形式；對(duì)因歷史原因形成超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶多宅等情況，探索實(shí)行有償使用；探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地。

2016年6月，財(cái)政部、國(guó)土資源部聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》，規(guī)定今后農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市或再轉(zhuǎn)讓須征收20%至50%的土地增值收益調(diào)節(jié)金，全額上繳試點(diǎn)縣地方國(guó)庫(kù)，納入地方一般公共預(yù)算管理。

2016年9月，中央決定，把土地征收制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革擴(kuò)大到現(xiàn)有33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，宅基地制度改革仍維持在原15個(gè)試點(diǎn)地區(qū)。

2016年12月，國(guó)土資源部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問題的通知》，規(guī)定1999年之后城鎮(zhèn)居民使用宅基地的，不予確權(quán)登記。國(guó)土資源部官員解釋稱，宅基地是農(nóng)民的基本福利制度，它是有特定對(duì)象的，就是農(nóng)村集體組織的成員。因此，城里人是不應(yīng)該得到農(nóng)村宅基地的。

2017年2月，中央發(fā)布《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》（一號(hào)文件）指出，認(rèn)真總結(jié)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。允許地方多渠道籌集資金，按規(guī)定用于村集體對(duì)進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿退出承包地、宅基地的補(bǔ)償。

2017年10月,全國(guó)人大常委會(huì)審議關(guān)于延長(zhǎng)授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定期限的決定草案,擬將農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)期限延長(zhǎng)1年,至2018年12月31日。

2017年11月，十九屆中央深改組第一次會(huì)議審議通過了《關(guān)于拓展農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)的請(qǐng)示》。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要嚴(yán)守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的底線，不得以買賣宅基地為出發(fā)點(diǎn)，不得以退出宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。

筆者對(duì)33個(gè)區(qū)縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地試點(diǎn)情況梳理分析發(fā)現(xiàn)，東部地區(qū)試點(diǎn)，大多將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，中西部地區(qū)大多在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的基礎(chǔ)上有所擴(kuò)大。下面我們舉兩個(gè)有代表性的例子，一個(gè)是浙江的德清縣，該縣嚴(yán)格將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，全縣摸底調(diào)查出1881宗1.0691萬(wàn)畝；另一個(gè)是貴州湄潭縣，起初，湄潭將文件規(guī)定的工礦、倉(cāng)儲(chǔ)、商服用途的土地作為標(biāo)準(zhǔn)，截至2015年底，全縣調(diào)查出6357宗4625畝。顯然，縣里認(rèn)為這個(gè)數(shù)量偏少，考慮到大多數(shù)村歷史上沒有村辦企業(yè)或經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，于是擴(kuò)大了登記范圍，將農(nóng)村混合住宅（住宅兼容商業(yè)）等通過調(diào)整城鄉(xiāng)規(guī)劃變成經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，最終確定全縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地為20250畝，是德清縣的兩倍。

通過梳理發(fā)現(xiàn)，試點(diǎn)地區(qū)不傾向于擴(kuò)大集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地范圍，因?yàn)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和縮小征地范圍是結(jié)合起來(lái)試點(diǎn)的，縮小征地范圍，讓集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，就削弱了政府土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷權(quán)，要讓渡很大一部分權(quán)益給集體和農(nóng)民，這是地方政府不愿意的。地方政府一方面不縮小征地范圍，將好地段成片的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地提前征收，另一方面規(guī)定，入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不能用于房地產(chǎn)項(xiàng)目，人為抑制了土地價(jià)值，避免了跟政府爭(zhēng)土地財(cái)政。

對(duì)15個(gè)區(qū)縣宅基地改革試點(diǎn)梳理發(fā)現(xiàn)，試點(diǎn)主要探索的是，對(duì)“一戶多宅”的多出部分無(wú)償退出，“一戶一宅”自愿退出的，集體組成員或村集體有償購(gòu)買，使用面積超標(biāo)的適當(dāng)收費(fèi)，盤活的存量宅基地有的以出租、合作等方式發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)，有的復(fù)墾后通過增減掛鉤拿到縣城使用。

但也有少數(shù)地方改革力度大一些，四川省瀘縣是試點(diǎn)縣區(qū)之一，承擔(dān)著 “三項(xiàng)試點(diǎn)”統(tǒng)籌推進(jìn)任務(wù)。瀘縣在宅基地改革上，口徑放寬了一些，允許農(nóng)民在本組、本村無(wú)償取得宅基地，跨村、跨鎮(zhèn)有償取得宅基地；允許農(nóng)戶以合法宅基地使用權(quán)，與第三方資本合作，在新村聚居點(diǎn)共建共享居住、商住和經(jīng)營(yíng)性用房。

“保守”“激進(jìn)”派都值得尊敬

2016年初，媒體上出現(xiàn)了一種聲音，認(rèn)為“三塊地”改革試點(diǎn)成效不大，有學(xué)者認(rèn)為是陳錫文的保守影響了改革的力度。2016年7月，離任之后的陳錫文在清華大學(xué)做了一個(gè)兩小時(shí)的講座，做了全面的回應(yīng)。他表示，“兩會(huì)”上有很多記者問我，改革怎么沒什么進(jìn)展啊？我說，你對(duì)改革期望是什么？如果期望改成私有制、改成誰(shuí)都可以去農(nóng)村買地建房，那么對(duì)不住，確實(shí)沒有什么進(jìn)展。但如果按照中央的改革要求看，進(jìn)展是清楚的。必須說清楚，土地上的兩個(gè)權(quán)利，是只有農(nóng)民才有的，一個(gè)是農(nóng)地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，一個(gè)是申請(qǐng)宅基地的權(quán)利。其他人不應(yīng)做非分之想。這兩個(gè)權(quán)利堅(jiān)持住，就不會(huì)出什么大亂子，否則就要出亂子。

對(duì)于“保守”的指責(zé)他也做了正面回應(yīng)。他表示：“有人說，陳錫文比較保守，到不少地方作報(bào)告，首先聲明，我是屬于“比較保守”那伙的。但是，如果有底線就叫保守，那我是不承認(rèn)這個(gè)賬的。守住底線才能穩(wěn)步向前推進(jìn)，改了半天，我們畢竟要的還是有中國(guó)特色的社會(huì)主義制度，不是別人的制度?！?/p>

2017年4月，在接受上觀新聞專訪時(shí)，陳錫文更是語(yǔ)重心長(zhǎng)的談了這個(gè)問題。他承認(rèn)，這些年在農(nóng)村改革上，和那些激進(jìn)的人相比，是趨向于保守的。他認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展到現(xiàn)在有上萬(wàn)年了，相比工商業(yè)和城市，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村是個(gè)慢變量，不能太快，這是歷史經(jīng)驗(yàn)。古人講“文武之道，一張一馳”，城市已經(jīng)快得日新月異了，如果再把農(nóng)村也搞得雞飛狗跳的話，這個(gè)社會(huì)能太平嗎？所以，城鄉(xiāng)兩者之間，有一個(gè)快變量，另外一個(gè)就必須把握好，它才能成為一個(gè)快速轉(zhuǎn)型社會(huì)的穩(wěn)定器和壓艙石。1986年，我們到安徽阜陽(yáng)去搞改革試驗(yàn)區(qū)。去之前，杜潤(rùn)生先生就跟我講，試驗(yàn)無(wú)所謂成功失敗，成功了固然是好事，如果不成功，知道此路不通也是好事，所以試驗(yàn)只要有結(jié)果，回來(lái)我都給你們慶功。杜老接著話鋒一轉(zhuǎn)：“不過我跟你講，你陳錫文帶人到那兒去搞試驗(yàn)，失敗了回來(lái)，沒問題。但是，你對(duì)當(dāng)?shù)乩习傩盏秘?fù)責(zé)任，人家把身家性命搭進(jìn)去了，你要讓他們受了損失，你可能就回不來(lái)了。”

作為杜潤(rùn)生的兩大高足，周其仁與陳錫文就土地問題辯論了多年，但提到陳錫文的堅(jiān)守時(shí)，周其仁也由衷的敬佩。2014年4月，他在接受《南方人物周刊》采訪時(shí)表示：“我是在邏輯上有點(diǎn)不同意見，其中也包括對(duì)錫文的。但是，從推進(jìn)改革來(lái)說，幸虧有個(gè)陳錫文。中國(guó)的改革怎么可能喊個(gè)口號(hào)就一路春風(fēng)呢？都是一波三折的。錫文現(xiàn)在是負(fù)責(zé)中央農(nóng)村政策的大官，他當(dāng)然要著眼于全局。中央就要站得比較‘中央’，不能沖到最前面。老話說守正出奇。中央守正，一些地方才能出奇。出奇能致勝當(dāng)然好，逐步推進(jìn)就是了。萬(wàn)一受挫，也無(wú)礙大局。因此，千萬(wàn)別以為‘保守言論’一定有害于改革。很多時(shí)候，‘保守’恰恰有助于改革，因?yàn)檫@樣才能讓改革不翻車，它拉著你、扯著你，提醒局部先行的改革舉措顧及各種復(fù)雜的力量和訴求，要求改革的操作非常仔細(xì)。當(dāng)年農(nóng)村改革都這么來(lái)的。一路狂沖下的‘改革’，容易翻車。最后，所有的屎盆子都扣在改革的頭上，讓改革背黑鍋，欲速則不達(dá)。”

在筆者看來(lái)，無(wú)論是“保守改革派”，還是“突破改革派”，都是真正的改革派，都想著為國(guó)家建立一套既公平又有效率的土地制度。其實(shí)，這樣的改革派很多，尤其是在領(lǐng)導(dǎo)干部中，只不過他們礙于身份，言行更謹(jǐn)慎。

2017年初，筆者收到一封來(lái)信，是西南某市農(nóng)委一位處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部寄來(lái)的，里面是一份研究報(bào)告和一封說明情況的親筆信。報(bào)告是一份關(guān)于土地制度改革的建言，他的建言不同于陳錫文，也不同于王小魯，而是兩者的結(jié)合。這位干部在信中講，他1982年西南農(nóng)學(xué)院（現(xiàn)西南大學(xué)）畢業(yè)后留校工作4年，后調(diào)到某市農(nóng)業(yè)局和農(nóng)委工作，擔(dān)任處級(jí)干部長(zhǎng)達(dá)24年，對(duì)國(guó)家的土地政策、農(nóng)民的想法、企業(yè)的需求是了如指掌，基于這些他寫出了這份報(bào)告。報(bào)告寫成后，他郵寄給中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳、全國(guó)人大辦公廳、全國(guó)政協(xié)辦公廳和各民主黨派中央，只有九三學(xué)社中央提出要來(lái)調(diào)研，但最終也沒有成行。這位干部已經(jīng)患病多年，但仍堅(jiān)守崗位，他表示愿意為土地改革盡自己全部的努力。

他的信著實(shí)讓筆者感動(dòng)，筆者時(shí)常在想，有這么一大批無(wú)私無(wú)畏的人在默默奉獻(xiàn)，改革何愁不碩果累累呢？

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自： 盛世閑篇兒 微信公眾號(hào)

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