從安徽省鳳陽縣小崗村的“大包干”到農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)交易市場的建立，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的背景下，我國農(nóng)村土地制度歷經(jīng)40年的不斷探索演進，已使農(nóng)村的土地經(jīng)營方式、人們的生產(chǎn)生活方式發(fā)生了巨變。這些演變過程分為哪些階段，給農(nóng)業(yè)農(nóng)村和農(nóng)民帶來哪些變化？這些調(diào)整演進背后有哪些規(guī)律和遵循的原則？未來農(nóng)村土地制度還要防止出現(xiàn)哪些問題？農(nóng)村土地制度改革的基本發(fā)展方向是什么？
改革的本質(zhì)是適應市場化需求
農(nóng)村土地制度包含土地的所有制、使用制、國家管理制度等。那么，農(nóng)村土地制度改革，改的是什么？又為什么而改？
“農(nóng)村土地制度變遷的進程，實質(zhì)上是在保留集體土地所有制的前提下，賦予并不斷強化和保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權的產(chǎn)權制度改革過程，也是對農(nóng)地集體所有制實現(xiàn)形式不斷進行探索的過程。”中國社會科學院學部委員、農(nóng)村發(fā)展研究所原所長張曉山，在2015年發(fā)表的《中國農(nóng)村土地制度變革的回顧與展望》一文中指出。
“土地制度改革的目的是使其適應現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化、工業(yè)化背景下實現(xiàn)農(nóng)村土地資源的市場化再配置的要求，進而滿足農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求?！毖芯糠较驗橥恋亟?jīng)濟與土地價格、土地制度與政策的中國農(nóng)業(yè)大學資源與環(huán)境學院土地資源管理系教授朱道林說。他向《經(jīng)濟》記者解釋：比如，農(nóng)村集體農(nóng)用地制度改革采取集體所有權、承包權、經(jīng)營權“三權分置”，就是通過重新設置與分割產(chǎn)權，在保障農(nóng)戶基于成員權基礎上的“承包權”，實現(xiàn)“經(jīng)營權”的市場化流轉(zhuǎn)，滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、規(guī)模經(jīng)營的需要；農(nóng)村集體土地征收制度改革和集體經(jīng)營性建設用地入市改革，就是要逐步縮小征地范圍，并允許集體建設用地直接入市交易，通過市場化方式實現(xiàn)土地資源再配置，滿足農(nóng)村及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地需求，同時實現(xiàn)集體和農(nóng)戶土地合法產(chǎn)權權益。農(nóng)村宅基地制度改革同樣是為了解決農(nóng)村進城人口留下的閑置宅基地的再配置問題。
因此，農(nóng)村土地制度改革的基本方向是“市場化”，其核心就是導入市場競爭，讓市場來對資源配置起決定性作用，取代原有計劃經(jīng)濟的主導作用。改革的基礎內(nèi)容是“產(chǎn)權制度”，改革的基本原則是保障土地作為生產(chǎn)要素發(fā)揮生產(chǎn)功能，并要防止過度資本化對農(nóng)村土地生產(chǎn)功能的干擾和沖擊。
土地制度改革的4個階段
按照農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展階段的差異，我國土地制度的建立和調(diào)整大致分為4個階段，盡管不同專家有不同的分段方法，但基本內(nèi)容大致相同。
第一個階段：(1949年-1977年)集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營的農(nóng)村土地制度的建立。
新中國成立后，全國范圍內(nèi)的土地改革，使獲得土地的農(nóng)民生產(chǎn)積極性大大提高。一些缺少生產(chǎn)資料的農(nóng)民為了解決生產(chǎn)中遇到的困難，按照自愿互利的原則，開始在私有財產(chǎn)的基礎上進行互助合作，成立了互助組。至1956年10月，多數(shù)省份實現(xiàn)了高級形式的合作化，我國農(nóng)村土地集體所有制初步形成，合作經(jīng)濟在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟中占據(jù)了絕對優(yōu)勢地位。
1958年，中央發(fā)布《關于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》，開始推行人民公社，并提出了小社并大社進而升級為人民公社的做法和步驟。但由于規(guī)模過大，不可避免地導致了生產(chǎn)效率下降，糧食減產(chǎn)。但也出現(xiàn)了社員收入平均化和“四多四少”（吃飯的人多，學勤的人少；裝病的人多，吃藥的人少；學懶的人多，學勤的人少；讀書的人多，勞動的人少）現(xiàn)象。
1978年之前，中國農(nóng)村一直實行“三級所有，隊為基礎”的土地集體所有制度。新中國成立之后，第一代領導人致力于構建一個集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營的農(nóng)村土地制度。
中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院教授孔祥智向《經(jīng)濟》記者分析：“問題在于，以生產(chǎn)隊為基本核算單位的這種生產(chǎn)關系仍然不適應生產(chǎn)力發(fā)展的需要，具體表現(xiàn)在農(nóng)民生產(chǎn)積極性低下，農(nóng)產(chǎn)品供給增長緩慢甚至下降?！?/p>
到1978年，我國農(nóng)村居民人均可支配收入僅為133.57元，其中食品支出46.59元，占人均生活消費品支出的66.91%，以恩格爾系數(shù)衡量，農(nóng)民處于絕對貧困狀態(tài)。
“說起以前的日子，太困難了。生產(chǎn)隊一個工分只有七分錢，一天也掙不到幾毛錢，我是獨生子，家里有三個勞動力，好的時候，一年下來還能掙個百十塊錢。家里人口多的都不夠吃，經(jīng)常吃野菜。過年殺豬都愿意要肥的，能多煉點豬油?！?5歲的北京市昌平區(qū)十三陵鎮(zhèn)悼陵監(jiān)村原書記李洪全，對物質(zhì)饋乏年代的記憶刻骨銘心。
怎么吃飽肚子，成為農(nóng)民的頭等大事。在這種情況下，土地制度改革已經(jīng)成為必然。
第二個階段：（1978年-1993年）“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”形成時期。
各地方的探索表明，實行農(nóng)戶經(jīng)營才有出路。中國農(nóng)業(yè)大學人文與發(fā)展學院教授、中國農(nóng)業(yè)大學農(nóng)民問題研究所所長朱啟臻向《經(jīng)濟》記者解釋，但當時需要冒極大的政治風險，走資本主義會被殺頭，比小崗村更早的蘇北泗洪縣上塘鄉(xiāng)將土地分給各戶種植，受到中央的點名批評。后來有了小崗村18個農(nóng)民秘密開會，以“托孤”方式，在土地承包責任書上摁下鮮紅的手印，這是農(nóng)民與饑餓斗爭探索出的一條路子，“包產(chǎn)到戶”是農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，黨中央肯定了這一做法。但在推行過程中也經(jīng)過很多波折，有些地方到1983年才分完地。
1978年底，黨的十一屆三中全會做出了改革開放的決定。小崗村等一批村莊率先突破傳統(tǒng)體制，在村內(nèi)實行了以“包產(chǎn)到戶”“包干到戶”為主要內(nèi)容的各種承包責任制，后被中央文件統(tǒng)一界定為“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”“家庭承包經(jīng)營”。
1993年3月，《憲法》修正案正式把“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”納入憲法。同年7月2日第八屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議通過《農(nóng)業(yè)法》，第五條指出：“國家長期穩(wěn)定農(nóng)村以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。至此，農(nóng)村基本經(jīng)營制度正式確立。
而與小崗村相距不到200公里的安徽省利辛縣永順村，從1979年就開始包產(chǎn)到戶。永順村尚未合并時期的村書記呂東海向《經(jīng)濟》記者介紹：“當時是把土地劃為一、二、三等，再留一塊地作為機動地，每戶分四塊地。農(nóng)民很高興，地都成了自己的，干得很認真、很細致，產(chǎn)量比在生產(chǎn)隊里的畝產(chǎn)多得多。”
李洪全的父親當年就是村書記。1983年春節(jié)后，村里才開始分田到戶?！澳菚憾际亲ヴb兒。剛開始大家伙還不想分，但分了以后，發(fā)現(xiàn)收獲確實比生產(chǎn)隊時強。而且自己可以決定什么時候種，種什么。不少人家種點芝麻，還能去鎮(zhèn)上換點香油。這樣一來，吃喝基本不愁了?！?/p>
第三個階段：（1993年-2008年）土地承包經(jīng)營權穩(wěn)定時期。
1984年中央一號文件規(guī)定：“土地承包期一般應在十五年以上”，而到了1993年，實行家庭承包責任制的時間就達到了15年。因此，1993年的中央11號文件進一步規(guī)定了承包期限，即“為了穩(wěn)定土地承包關系，鼓勵農(nóng)民增加投入，提高土地的生產(chǎn)率，在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變。”并提倡“增人不增地，減人不減地”，推進了土地承包經(jīng)營權的穩(wěn)定。1998年10月召開的黨的十五屆三中全會強調(diào)要“長期穩(wěn)定以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，“關鍵是穩(wěn)定完善土地承包關系”。2002年，《農(nóng)村土地承包法》把土地經(jīng)營權的穩(wěn)定上升到法律地位。2007年出臺的《物權法》把土地承包經(jīng)營權界定為“用益物權”，進一步強化了土地承包經(jīng)營權的法律地位，從財產(chǎn)權角度保障了農(nóng)村基本經(jīng)營制度的穩(wěn)定。
呂東海告訴記者，家庭聯(lián)產(chǎn)承包激發(fā)了農(nóng)民的創(chuàng)造力和干勁，“不過因為人口變動，每三年就得動地，重新丈量，很復雜，因為地塊細碎，地簽子挨得很近，村民們也沒少因此鬧矛盾，干部工作也很麻煩。1994年，土地產(chǎn)權30年不變；2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民心中更安穩(wěn)了?！?009年，由于村莊合并，呂東海主動從書記記崗位上退下來，流轉(zhuǎn)了部分土地，成立了“長豐農(nóng)機專業(yè)合作社”，目前已經(jīng)擁有上千畝耕地，除了承包地，合作社的幾十臺農(nóng)機還赴外作業(yè)，托管上萬畝土地，成為省級示范社。
李洪全對記者說：“真正的變化是在1992年以后，開放搞活，富余的勞動力可以外出打工，農(nóng)民家庭收入主要來自就業(yè)?！?/p>
第四個階段：（2008年至今）土地制度的動態(tài)穩(wěn)定時期。
“所謂動態(tài)穩(wěn)定指土地承包經(jīng)營權在流轉(zhuǎn)中實現(xiàn)并促進農(nóng)村基本經(jīng)營制度的穩(wěn)定?！笨紫橹侨缡欠治?。
“隨著改革開放的不斷深入，家庭經(jīng)營出現(xiàn)了一些新的變化。一家一戶的小農(nóng)戶經(jīng)營地塊過于分散，每一戶的土地比較少，限制了農(nóng)戶的增收，已經(jīng)無法滿足人們對收入不斷提高的需求，農(nóng)業(yè)收入占比越來越小，出現(xiàn)兼業(yè)農(nóng)民，農(nóng)民就開始通過自愿有償?shù)姆绞搅鬓D(zhuǎn)土地，使較多的土地向種田的人手中流動。土地承包經(jīng)營權主體同經(jīng)營權主體發(fā)生分離，這是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關系變化的新趨勢?！敝靻⒄榉治龅?。實際上，早在1984年，中央一號文件就“鼓勵土地逐步向種田能手集中”。1993年的中央11號文件、2002年的《農(nóng)村土地承包法》、2008年的中共十五屆三中全會都有鼓勵土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)容。2014年11月20日中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，明確提出“堅持農(nóng)村土地集體所有，實現(xiàn)所有權、承包權、經(jīng)營權三權分置，引導土地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)，堅持家庭經(jīng)營的基礎性地位，積極培育新型經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度”，這是新時期改革的基本方向和重點。
2008年黨的十七屆三中全會指出：“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權，現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變”。第一次提出“長久不變”問題，在政策上強化了這種穩(wěn)定性。到了2015年底，全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積4.47億畝，占比達33.3%；轉(zhuǎn)出農(nóng)戶6542.1萬戶，占家庭承包農(nóng)戶總數(shù)的28.4%。十九大報告提出保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年?！皬牟蛔?、長久不變，十九大提出穩(wěn)定長久不變，體現(xiàn)了中央政府對農(nóng)戶經(jīng)營制度的肯定?！敝靻⒄楸硎?。
已經(jīng)83歲的永順村老村長蘭恒志欣喜地對《經(jīng)濟》記者說：“現(xiàn)在一畝小麥都能達到每年1300斤。生活已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化。兩個小孩開始在外地打工，為了種植、收割莊稼要來回耽誤四個月，還要掏路費。土地一流轉(zhuǎn)，就把人從土地上解放出來了，人與人也更和諧了，千畝連片，還能發(fā)揮農(nóng)機的作用，現(xiàn)在流轉(zhuǎn)一畝地基本都穩(wěn)定在800元。今年俺家的土地托管后，用浮鏵犁翻過又旋地，撒上化肥又旋地，連種帶收，全讓機械包了，像北大荒似的?！眳螙|海告訴記者，2018年，亳州市在試點基礎上推行土地托管，由農(nóng)機專業(yè)合作社負責實施。今年全市托管面積已達95%以上。
悼陵監(jiān)村現(xiàn)任書記應春榮對《經(jīng)濟》記者說：“村里地少林多，農(nóng)民種點櫻桃樹、杏樹、核桃之類的，小麥很少有人種了。櫻桃每斤能賣到15元-30元，五六棵樹就能收入一萬多元。農(nóng)家院發(fā)展起來，衛(wèi)生安全等標準由鎮(zhèn)里負責。有些林地農(nóng)民不想種了，國家按平原造林每畝地給2500元/年，納入當?shù)鼐G色發(fā)展規(guī)劃。”記者看到，村里修著整齊的水泥路面，周圍緊鄰山地，櫻桃、杏樹、核桃、花椒就在自家門口，農(nóng)家院提供吃住游玩。借著鄉(xiāng)村旅游，農(nóng)民的水果、山貨也能賣個好價錢?！澳苓^上這樣的好日子，想都想不到。村里基本家家都有小汽車，有的還有兩輛?！崩詈槿锌卣f。
總體來看，農(nóng)村土地制度改革的歷次調(diào)整，都是在適應市場經(jīng)濟體系下的調(diào)整。而隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速發(fā)展，由于人口的流動所引起的農(nóng)村土地資源再 配置的需求，以及與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)及規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展相適應的土地規(guī)?；?jīng)營需求，因此“市場化”是改革的基本方向，而要形成健全的市場機制，建立清晰完善的產(chǎn)權體系就是改革的重點內(nèi)容。朱道林如是總結(jié)。
征地制度、建設用地、宅基地同步推進
除了農(nóng)村農(nóng)用地制度改革和征地制度，農(nóng)村土地制度改革還包括集體經(jīng)營性建設用地入市制度和宅基地制度改革（俗稱“三塊地”），不同類型用地的改革進程有所區(qū)別。
改革開放40年來，征地制度經(jīng)歷了建立、調(diào)整和改革一系列過程，也是爭議最大和改革的重點，更是難點。朱道林表示，現(xiàn)行的征地制度實際上起源于建國初期，但直到1986年《土地管理法》頒布實施，才正式通過法律的形式予以確立，后在2004年《土地管理法》修訂中試圖區(qū)分征收與征用，但在后期實施并未能做到。于是將改革重點調(diào)整到征地補償制度的改革和完善，2004年國務院發(fā)布“關于深化改革嚴格土地管理的決定”（國發(fā)〔2004〕28號），提出征地補償實行“同地同價”，2005年國土資源部推動在全國范圍內(nèi)測算并發(fā)布征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和征地區(qū)片綜合地價標準，實際上是改革了《土地管理法》中征地補償?shù)拇_定方法，一定程度上保障了征地補償?shù)暮侠硇浴?/p>
2014年12月31日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，全面推動新一輪改革試點，重點是縮小征地范圍。此次改革同步推動集體經(jīng)營性建設用地入市制度改革，這既是推動集體土地市場化配置的要求，也是征地制度改革中縮小征地范圍后的客觀要求。
40年來，農(nóng)村宅基地制度一直是比較穩(wěn)定，總體堅持無償分配、住有所居、一戶一宅的基本保障原則。上世紀80年代到90年代，山東、江蘇等地曾經(jīng)探索宅基地超標有償使用，但進入90年代后因減輕農(nóng)民負擔而被取消。十八屆三中全會以后，我國全面推動的農(nóng)村土地制度改革，對于宅基地來說，重點是解決農(nóng)村人口退出以后的閑置宅基地如何退出再利用，以及保障農(nóng)民宅基地合法權益等方面。
防止土地過度資本化
“隨著土地制度的變革，集體成員獲得的土地權能也由‘生產(chǎn)經(jīng)營自主權’向‘土地承包經(jīng)營權’演變；統(tǒng)一經(jīng)營主體由早期的集體經(jīng)濟組織逐步擴大到合作社、專業(yè)大戶、涉農(nóng)企業(yè)等多元主體，形成統(tǒng)、分、以及統(tǒng)分聯(lián)結(jié)機制多種形式；土地經(jīng)營形式從‘家家包地、戶戶種田’到‘流轉(zhuǎn)集中、規(guī)模經(jīng)營’、從社區(qū)集體經(jīng)濟組織提供服務到多元主體提供服務的演變?！眹鴦赵喊l(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長葉興慶這樣告訴《經(jīng)濟》記者。
目前，土地制度面臨的根本矛盾是，在堅持農(nóng)村土地市場化配置的前提下，如何防止和制約土地過度資本化的問題。朱道林強調(diào)，土地資源作為自然資源，又是人類生產(chǎn)生活重要的生產(chǎn)要素，必須保障其得到合理、可持續(xù)利用，而市場經(jīng)濟條件下，市場機制是實現(xiàn)土地資源合理配置的最有效手段。因此，改革的方向和路徑只能是通過改革和完善土地產(chǎn)權體系，建立農(nóng)村土地資源再配置的市場化機制。但是，在市場化配置過程中不可避免地會出現(xiàn)資本化運作乃至炒作，甚至導致過高抬升土地價格等現(xiàn)象，最終導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本大幅上揚，直接影響農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，乃至影響糧食安全。這是改革過程中必須要引起高度關注的問題。
朱啟臻也向記者表示，有些理論研究者不懂得農(nóng)業(yè)與農(nóng)民之間的聯(lián)系，將經(jīng)濟理論套用到農(nóng)業(yè)上，例如小農(nóng)戶無法抵御市場風險等，這些理論文章干擾了人們對土地制度的理解，一味強調(diào)搞規(guī)模經(jīng)營，越大越好，這樣的思潮破壞了土地的基本經(jīng)營制度，傷害了農(nóng)民的利益。直到今天，這種思潮還有市場，成為土地制度改革中一個教大的隱患。2013年，中央農(nóng)村工作會議提出，“土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)、集中、規(guī)模經(jīng)營，要與城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應，與農(nóng)業(yè)科技進步和生產(chǎn)手段改進程度相適應，與農(nóng)業(yè)社會化服務水平提高相適應?！?/p>
朱道林建議，從國家層面看，重點是做好科學的制度設計和規(guī)劃管制。一是建立符合土地產(chǎn)權制度基本邏輯的產(chǎn)權體系設計；二是建立完善的規(guī)劃和用途管制制度；三是建立好市場化配置的規(guī)則體系，建立起完善收益調(diào)節(jié)和收益再分配制度，嚴格控制過度資本化。集體和農(nóng)民是農(nóng)村土地市場化主體，是直接參與者，要從發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、實施鄉(xiāng)村振興的主體地位與責任角度，從保護和合理利用土地資源的主人翁角度，基于土地作為重要的生產(chǎn)要素，合理利用有限的土地資源，發(fā)揮其重要的生產(chǎn)功能，滿足農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的要求。
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