——甘肅省C鎮(zhèn)的個案經(jīng)驗(yàn)

摘 要：在鄉(xiāng)村治理中, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扮演著重要角色, 不僅有上傳下達(dá)的作用, 而且對鄉(xiāng)村基層管理有較大影響。從基層鄉(xiāng)村治理實(shí)踐來看, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著上下不討好的雙重困境:一方面, 架空體制所設(shè)置的權(quán)輕責(zé)重地位使其因無法滿足鄉(xiāng)村居民的需求或利益訴求而與農(nóng)民產(chǎn)生緊張關(guān)系, 另一方面, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部服務(wù)意識淡薄、消極怠政、避責(zé)趨利等行為加劇了體制矛盾。這種雙重困局是架空體制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府功利取向能動性兩方面作用的結(jié)果。其中, 體制的架空作用削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共服務(wù)和疏通民眾利益訴求的實(shí)質(zhì)性權(quán)能, 使其目標(biāo)功能被懸浮;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的現(xiàn)實(shí)能動性則加劇了村民對鎮(zhèn)政府職能缺位的不滿。

在當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層的正式行政機(jī)構(gòu), 直接面對鄉(xiāng)村落實(shí)各項(xiàng)方針政策和制度規(guī)定, 是連接國家與基層社會的“橋梁”和紐帶。在服務(wù)型政府建設(shè)過程中, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)起供給公共服務(wù)、落實(shí)惠農(nóng)政策、維護(hù)鄉(xiāng)村秩序等多種職能, 因而也就被稱為新農(nóng)村建設(shè)的“橋頭堡”或“連心橋”。近年來, 一個值得關(guān)注的現(xiàn)象是, 在農(nóng)民對政府總體較為滿意的情況下, 中央政府獲得的評價最高, 而離基層最近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所獲評價較低, 甚至低于對村委會的評價[1]。同樣, 上級縣區(qū)政府也往往將政策落實(shí)失敗、行政效果不佳等問題歸咎于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府, 認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政績效不高是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府未能認(rèn)真履行自身職責(zé)。與此同時, 這些遭到差評的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自身也時常會表達(dá)各種無奈和抱怨:“在所有公務(wù)員中, 我們干的活最多最累, 但工資卻最低, 有時還不為百姓所理解, 就像風(fēng)箱里的老鼠———兩頭受氣?！北疚囊愿拭C省C鎮(zhèn)為例, 進(jìn)一步探討和研究:為何鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理中遭遇上下不討好的雙重困境?鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的雙重困境是通過什么樣的機(jī)制而產(chǎn)生的?

一、關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的研究及理論回顧

自鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制設(shè)置以來, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在連接國家意志與社會訴求中的重要作用使其成為基層治理研究的重要領(lǐng)域之一。關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的研究, 概括起來主要有“結(jié)構(gòu)—制度”和“過程—事件”兩種研究進(jìn)路和策略。“結(jié)構(gòu)—制度”分析路徑注重把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府視為一種組織, 強(qiáng)調(diào)對其進(jìn)行結(jié)構(gòu)分析和制度分析;而“過程—事件”研究策略則強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一種利益主體和治理主體, 重視研究其行動及其策略。

關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的研究, 形成了多種多樣的觀點(diǎn)和理論解釋, 概括起來主要有兩種理論傾向:一是體制論, 二是策略論。例如, 榮敬本等提出“壓力型體制”, 用來解釋像鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之類的政治組織為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超, 完成上級下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系。由此, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在與考評獎懲密切關(guān)聯(lián)的“一票否決”制壓力下運(yùn)轉(zhuǎn)[2] (P28) 。王漢生等也曾用“目標(biāo)管理責(zé)任制”這一概念來概括體制對農(nóng)村基層政府運(yùn)作所產(chǎn)生的影響, 認(rèn)為這一體制是以構(gòu)建目標(biāo)體系和實(shí)施考核獎罰為運(yùn)作核心、在行政體系內(nèi)部以及國家與社會之間建構(gòu)的一套以“目標(biāo)—責(zé)任—利益”為鏈條的制度性關(guān)聯(lián)方式。這種實(shí)踐邏輯對基層政府的社會治理產(chǎn)生了復(fù)雜的影響[3]。此外, 張靜提出, 在后農(nóng)業(yè)集體化時代, 市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的恢復(fù)使基層政府從管理者轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢?quán)經(jīng)營者” (或“公共資源壟斷經(jīng)營集團(tuán)”) [4] (P2) 。在這種經(jīng)濟(jì)組織與政治組織合一的雙重角色中, 基層政權(quán)利用政權(quán)身份從事經(jīng)營活動的行為銷蝕了權(quán)力合法性, 離間了國家與社會的關(guān)系。在財政體制改革與地方政府經(jīng)濟(jì)行為關(guān)系方面, 國外學(xué)者魏昂德、戴慕珍等人進(jìn)行了深入研究。魏昂德發(fā)現(xiàn)“分灶吃飯”與“財政包干”財政體制改革使地方政府經(jīng)濟(jì)行為開始向市場化轉(zhuǎn)變, 從而提出“政府即廠商”理論[5], 該理論認(rèn)為地方政府就是廠商, 政府官員就是董事會成員、是具有市場取向的代理人和行動者。與之相似, 戴慕珍從制度因素出發(fā), 認(rèn)為財政體制與農(nóng)業(yè)的非集體化改革是促進(jìn)地方政府積極推動企業(yè)發(fā)展的強(qiáng)大動因, 并以“地方法團(tuán)主義”理論解釋這一時期企業(yè)發(fā)展的根源[6]。

周飛舟從項(xiàng)目制和“懸浮型政權(quán)”的角度探討了社會治理問題, 認(rèn)為農(nóng)村稅費(fèi)改革切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府攫取鄉(xiāng)村資源的制度性途徑, 導(dǎo)致原本依賴抽取農(nóng)村資源運(yùn)轉(zhuǎn)的“汲取型”政權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楣δ苋趸摹皯腋⌒汀闭?quán)[7]。

與體制論的視角和解釋不同, 策略論強(qiáng)調(diào)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行動策略或能動性的考察和分析。如付偉曾對基層政府間項(xiàng)目運(yùn)作過程加以經(jīng)驗(yàn)考察, 認(rèn)為“項(xiàng)目治國”下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正在由“懸浮型”轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕?fù)責(zé)處理項(xiàng)目進(jìn)村后各種復(fù)雜利益糾紛的“協(xié)調(diào)型政權(quán)”[8]。李芝蘭等以農(nóng)村稅費(fèi)改革對基層政府行為的影響為核心, 分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受農(nóng)村稅改制度影響由“被倒逼者”向“反倒逼者”角色轉(zhuǎn)換的過程, 認(rèn)為面對上層制度改革, 基層政府并不是被動承受改革帶來的財政壓力, 而是以消極行政的應(yīng)對方式換取中央政府的資源支持, 即突出其回應(yīng)制度約束的能動性特點(diǎn)[9]。孫立平等以“過程—事件”分析方法考察華北某鎮(zhèn)征收訂購糧過程發(fā)現(xiàn), 鎮(zhèn)干部在征糧時將人情、面子、常理等日常生活準(zhǔn)則和基層社會觀念納入正式行為, 采用了正式權(quán)力的非正式運(yùn)作方式[10]。與之相似, 吳毅也運(yùn)用這一研究策略解釋了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)權(quán)力運(yùn)作的特有方式 (如“擂”“媒”) 及農(nóng)民以弱逼強(qiáng)的權(quán)利策略及其內(nèi)在邏輯, 分析了鄉(xiāng)村政治運(yùn)作過程及其影響機(jī)制[11] (P599) 。應(yīng)星揭示了后人民公社時期集體上訪事件中, 權(quán)力在國家與農(nóng)民雙向?qū)嵺`中的具體運(yùn)作過程[12]。

已有關(guān)于或涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的研究, 從不同角度考察和總結(jié)了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是什么以及如何運(yùn)作”等問題。“體制論”傾向于將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的諸問題歸因于靜態(tài)、宏觀的制度和體制因素;“策略論”者則將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的問題視為自主行為和能動選擇的結(jié)果。事實(shí)上, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也是在復(fù)雜的政治、社會和文化環(huán)境中開展基層治理的, 體制、制度和結(jié)構(gòu)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理行為和治理效果確有型塑的功能, 但可能并非簡單地決定。同樣, 作為鄉(xiāng)村治理體系中的行動主體, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也會按照自己的行動邏輯和策略來推進(jìn)鄉(xiāng)村治理, 從而也會影響鄉(xiāng)村治理及其效果, 但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也并非像想象的那樣隨意作為。因此, 理解現(xiàn)實(shí)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所面臨的雙重困境, 或許需要尋找將體制與能動性兩個方面因素綜合起來的視角, 這樣既能發(fā)現(xiàn)兩方面因素的各自不同的作用, 也能看到兩方面因素是如何相互作用和共同作用的, 這樣可以更加充分地解釋鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的雙重困境問題。為此, 本文通過對甘肅省C鎮(zhèn)政府的經(jīng)驗(yàn)考察, 揭示鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層治理中所遭遇的現(xiàn)實(shí)困境以及這些困境形成的機(jī)理。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雙重困境的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn):甘肅C鎮(zhèn)的考察

在鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型期, 鄉(xiāng)村治理既面臨著發(fā)展經(jīng)濟(jì)的任務(wù), 也要面對化解社會矛盾維持秩序的問題。目前, 鄉(xiāng)村社會矛盾無論在發(fā)生頻率還是涉及范圍方面都要比城市社會更高、更加廣泛, 已成為社會轉(zhuǎn)型期社會矛盾的重要方面[13] (P92) 。因此, 維持鄉(xiāng)村秩序、維護(hù)鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定是基層政府治理的重要主題。

作為維持鄉(xiāng)村社會秩序的主體之一, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著化解鄉(xiāng)村社會矛盾、維持轄區(qū)社會穩(wěn)定等職能, 并由“綜治辦” (全稱“社會治安綜合治理辦公室”) 負(fù)責(zé)開展相關(guān)工作。在C鎮(zhèn), “綜治辦”是較早成立的科室, 現(xiàn)有成員包括三名體制內(nèi)干部和兩名公益性崗位人員。為了解鎮(zhèn)政府所面臨的現(xiàn)實(shí)困境, 我們可從鎮(zhèn)綜治辦常規(guī)性工作和不確定的臨時工作兩方面去加以考察。常規(guī)性工作是指按照明確的規(guī)章制度、操作模式、工作流程和特定要求等開展的工作, 具有制度化、程式化等特點(diǎn)。臨時工作是指應(yīng)對突發(fā)事件和執(zhí)行隨機(jī)性任務(wù)等, 具有非制度化和不確定特征。

鎮(zhèn)綜治辦任務(wù)繁雜, 共有二十多項(xiàng)工作。在常規(guī)工作方面, 主要包括維持社會穩(wěn)定、反邪教、禁毒、矛盾糾紛處理等。

綜治辦日常維穩(wěn)工作主要包括上報信息和維持社會秩序兩方面。信息匯報形式之一為填交報表, 包括定期匯總和不定期上報兩種。定期匯總信息主要有綜治辦每月搜集動態(tài)情報并定期上報的《矛盾糾紛排查表》。由于綜治辦自身不從事該方面工作, 因此只能通過各村 (社區(qū)) 信息員和司法所獲取相應(yīng)信息后上報。同時, 每到特殊時期 (如重大節(jié)假日和“敏感日”) , 綜治辦要通過村社區(qū)情報員了解轄區(qū)是否有異常事件, 并嚴(yán)格根據(jù)不瞞報、不遲報、不漏報等要求每天按時向上“零報告”。當(dāng)發(fā)生異常社會事件時, 綜治辦須將相關(guān)情況以書面形式報告上級各相關(guān)部門 (包括區(qū)政府辦、應(yīng)急辦、信訪局、維穩(wěn)辦等) 。若事件緊急, 則需將情況說明材料以傳真形式發(fā)送給上級各辦公室;如果情況不甚緊要, 上級沒有提出特別要求, 則綜治辦人員須在當(dāng)日送達(dá)上級相關(guān)部門。否則, 無論何種原因延緩信息上報, 都會被認(rèn)定為“遲報”并可能受到“一票否決”制懲責(zé)。

在維持秩序方面, 綜治辦的任務(wù)是在發(fā)生群體性上訪、鬧訪、重大矛盾糾紛等“社會不穩(wěn)定事件”時, 即時到達(dá)現(xiàn)場了解事件緣由、疏導(dǎo)當(dāng)事人情緒, 引導(dǎo)群眾按照法定程序表達(dá)訴求。必要時, 綜治辦還需協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)調(diào)處矛盾, 并對此過程進(jìn)行拍照、攝像等證據(jù)采集工作。同時, 綜治辦還必須在“特殊時期”對特定人員加以穩(wěn)控, 以防其干擾正常社會秩序。雖然上級規(guī)定如此, 但與微弱的行政權(quán)力相比, 綜治辦實(shí)際很難以制度化方式進(jìn)行穩(wěn)控, 而只能以非正式關(guān)系或非正式方式管控對象。

綜治辦反邪教工作的重點(diǎn)任務(wù)是為相關(guān)人員建檔立案、向上報告信息以及在特定時間穩(wěn)控該類人員的行為等。首先, 根據(jù)上級劃定的邪教類型, 綜治辦對指定的邪教人員分別建檔, 并通過及時更新檔案信息實(shí)施追蹤式管理。例如, 按照建檔要求, 綜治辦各季度與邪教人員進(jìn)行一次談話, 了解其近期思想狀況, 據(jù)此填寫談話記錄、完善管理對象檔案。其次, 每年5-7月, 綜治辦上報《反邪教排查表》, 為上級工作提供基本信息。此外, 綜治辦還要隨時通過各村社區(qū)情報員、信息員上報搜集情報, 以確認(rèn)轄區(qū)內(nèi)是否存在“新滋生不穩(wěn)定人員”。若發(fā)現(xiàn)此類情況, 綜治辦須及時向區(qū)政法委匯報, 并等待公安等部門處理, 其自身則無權(quán)干涉。“他們 (指區(qū)級執(zhí)法部門) 有執(zhí)法能力。我們什么都做不了, 只能給上面的提供情報。我們就是上面的情報員。因?yàn)槲覀儧]有執(zhí)法能力, 我們只能向他們提供下面的情況是怎么樣的, 具體怎么做就是他們的事情了?！?(1)

在禁毒方面, 綜治辦主要負(fù)責(zé)向下傳達(dá)指令、督促和檢查各村社區(qū)禁毒專干工作, 以及上報信息等, 發(fā)揮銜接上下級組織的功能。

在鎮(zhèn)政府監(jiān)督和指導(dǎo)之下, 禁毒專干的職責(zé)是對管控對象進(jìn)行建檔并動態(tài)完善, 即對轄區(qū)派出所確認(rèn)的吸毒人員分類建檔 (一人一檔) , 完整填寫每個人員檔案中的個人信息、幫教表、備案表、談話記錄等。在所有管控對象中, 禁毒專干以轄區(qū)內(nèi)被指定的1-3年康復(fù) (或戒毒) 期吸毒人員為重點(diǎn)進(jìn)行建檔和幫教, 對此類人員施以引導(dǎo)、轉(zhuǎn)化和管控, 以抑制其復(fù)吸。以重點(diǎn)管控的一年內(nèi)社區(qū)康復(fù) (或戒毒) 者檔案管理為例, 這類人員的檔案以紅色為標(biāo)記區(qū)分, 包括個人信息、談話記錄、思想?yún)R報等15項(xiàng)內(nèi)容。這些材料通過兩種方式獲得:一是由派出所提供。反映戒毒人員吸毒史情況的檔案信息由派出所提供, 如吸毒人員第一次被抓獲的時間、地點(diǎn)、原因及戒毒期間的每次尿檢結(jié)果等。如果尿檢結(jié)果顯示戒毒人員再次吸毒, 則由派出所處理。二是由禁毒專干根據(jù)工作情況填寫。檔案的談話記錄、思想?yún)R報等材料由綜治辦通過聯(lián)系戒毒人員本人或其家屬完成。綜治辦要求戒毒人員定期按時到綜治辦報到, 匯報思想狀況并親自書寫近期思想?yún)R報、按手印。在與戒毒人員進(jìn)行一問一答式交談后, 專干整理記錄談話內(nèi)容并歸檔。有時, 專干也通過入戶、與吸毒人員家屬談話了解吸毒人員思想狀況。年底時, 禁毒專干對每個吸毒人員填寫上半年和下半年的《年度考核評定表》, 并分別由村社區(qū)、派出所和治安副鎮(zhèn)長簽字。此外, 專干還需要根據(jù)村書記、鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部對戒毒人員進(jìn)行一對一幫教的情況填寫《領(lǐng)導(dǎo)幫教表》。當(dāng)吸毒人員較多而無法逐一實(shí)施幫教時, 便從中挑選一至三年內(nèi)的戒毒人員, 由禁毒專干隨同領(lǐng)導(dǎo), 對定期談話、入戶慰問、談話內(nèi)容進(jìn)行記錄、整理與歸檔。

綜治辦禁毒的另一項(xiàng)工作是建立禁毒工作臺賬, 即對根據(jù)上級指定模版填寫的各類表格進(jìn)行備份, 目的在于留存相關(guān)工作完整的原始信息以及及時準(zhǔn)確地查閱和匯總。

雖然上級要求鎮(zhèn)政府通過以上工作維持轄區(qū)社會穩(wěn)定, 但權(quán)力缺失導(dǎo)致其難以完成任務(wù)。對此, 綜治辦主任認(rèn)為:“禁毒嘛, 你憑啥讓社區(qū)、讓我們管呀?派出所都把他們叫不去, 我們能叫來嗎?那不是胡整嗎?讓他簽個協(xié)議, 他不簽。寫個思想?yún)R報, 誰給你寫思想?yún)R報呢?他把你趕出來呢。如果我有這權(quán)力, 說我把你抓拘留所去呢, 我知道你吸毒呢, 我抓住做個尿檢, 送到戒毒所里去, 那他們還是害怕呢。你 (綜治辦) 現(xiàn)在啥權(quán)力都沒有, 就是個空架子……現(xiàn)在我們就只有宣傳, 坐下了編文件、編 (虛報) 數(shù)字, 再就沒有?！?(2)

綜治辦處理矛盾糾紛的任務(wù)包括上報信息和處理群體性事件 (情節(jié)嚴(yán)重的5人以上事件) 兩方面。其中, 信息上報主要指根據(jù)要求填報表格, 這些表格分為定期上報和非定期上報兩類。由于綜治辦不負(fù)責(zé)調(diào)處村民個體間矛盾糾紛, 因此很多定期上報的數(shù)據(jù)只能從處理此類事件的司法所和信訪辦獲取。此外, 上級經(jīng)常以QQ群、微信群等形式不定期地下達(dá)任務(wù)。對此, 綜治辦須嚴(yán)格按照規(guī)定格式和要求填寫, 不能有所變動。即使表格內(nèi)容與實(shí)際情況不符, 鎮(zhèn)政府也要根據(jù)上級意圖完成。

此外, 綜治辦還負(fù)責(zé)處理情節(jié)嚴(yán)重的5人以上群體性事件。但是由于不具有實(shí)際權(quán)力, 綜治辦很難有效解決這些矛盾?！拔覀児艿木褪侵攸c(diǎn)人員, 神經(jīng)病、法輪功、吸毒人員、打架斗毆的……對這些人我們只能在嘴頭上喊喊, 你把他們沒辦法。我們沒有任何權(quán)力, 不像公安局, 銬子一拷, 我有權(quán)力抓你;不像法院, 錘錘子一敲, 我有權(quán)力判你。我們什么權(quán)力都沒有啊!如果有啥事了, 村民會給110打電話, 那你要我們是干啥的?讓我們再干什么?解決矛盾時, 我們只能動動嘴皮子, 讓雙方你讓一步, 我讓一步, 或者雙方各打50大板, 有什么平分就完了, 也不管公平不公平, 法律不法律。如果協(xié)調(diào)之后當(dāng)事人反悔, 那就告訴他們:法院的門開著呢, 去打官司……司法所每調(diào)解成功一項(xiàng)案件區(qū)司法局給100元, 我們鎮(zhèn)上什么都沒有呀。我也不愿意去調(diào)解, 要不然我早就發(fā)財了?！?(2)

相應(yīng)地, 村民對鎮(zhèn)政府在矛盾糾紛調(diào)處中的這種行為頗有怨言:“鎮(zhèn)上的那幫子根本不管事。那次我家和鄰居起沖突, 兩撥人打得特別嚴(yán)重。如果最后不是差點(diǎn)鬧出人命, 他們肯定還是不管?！?(2)

綜治辦日常工作具有較強(qiáng)的偶然性和應(yīng)急性, 即經(jīng)常應(yīng)對很多突發(fā)性事件, 如群眾鬧訪、群體性上訪等。在上級對維穩(wěn)工作實(shí)行“一票否決”的壓力型體制下, 為了防止事態(tài)擴(kuò)大、矛盾加劇或演化為影響社會秩序的“不穩(wěn)定因素”, 綜治辦必須在沒有實(shí)際權(quán)力和既定規(guī)章的情況下, 根據(jù)具體情況采取各種權(quán)益性和策略性應(yīng)對措施, 即鎮(zhèn)干部所說:“我們沒有固定的工作手冊”。以下以一次突發(fā)性矛盾事件的處理過程為例, 分析綜治辦在臨時性維穩(wěn)工作中的角色。

2013年4月, 鎮(zhèn)政府以Y村為起點(diǎn)全面啟動×項(xiàng)目建設(shè)的征地拆遷工作。征拆前, 區(qū)政府公布的《征地拆遷安置補(bǔ)償方案》規(guī)定, 被拆遷戶可選擇現(xiàn)房安置或期房安置作為房屋安置方式。 (3) 其間, 為了動員村民盡快簽約, 入戶宣傳政策的干部向村民承諾, 定會在發(fā)放過渡費(fèi)的兩年內(nèi) (即至2015年4月) 按時建成期房。據(jù)此, 鎮(zhèn)政府、Y村村委會 (甲方) 與村民 (乙方) 簽訂了《征地拆遷安置協(xié)議書》。但時至2015年5月, 多棟期房仍未動工開建 (因區(qū)政府住房建設(shè)規(guī)劃失誤所致) 。此時, 翹首盼房的村民既被停發(fā)房屋過渡費(fèi), 又沒有得到政府承諾交付的期房。于是, 拆遷戶憤而上訪鎮(zhèn)政府, 認(rèn)為鎮(zhèn)政府未按期交房的行為違反了雙方已簽訂的“協(xié)議書”, 向鎮(zhèn)政府提出續(xù)發(fā)并增加過渡期住房補(bǔ)貼、退還與期房價格對應(yīng)的征拆補(bǔ)償款、明確期房交付時間等要求。但連續(xù)兩次上訪后, 拆遷戶都被鎮(zhèn)政府告知拒絕支付任何補(bǔ)償。于是, 眾人在群情激奮之下集體上訪區(qū)政府, 要求政府滿足其利益訴求。事發(fā)后, 區(qū)政府迅速要求鎮(zhèn)政府自行穩(wěn)控上訪局勢、化解矛盾。

事后, 負(fù)責(zé)處理本次事件的綜治辦主任說:“按照要求, 區(qū)上就是應(yīng)該發(fā) (村民提出的補(bǔ)償要求) , 但是區(qū)上就是不發(fā), 還要求我們?nèi)グ讶朔€(wěn)住。我們怎么穩(wěn)住呢?!我們是怎么穩(wěn)的?就是去嚇唬他們 (上訪群眾) :‘你們再鬧, 就把你們抓掉呢!’群眾去區(qū)政府上訪期間, 區(qū)上讓我們天天入戶, 盯死那幾個帶頭的人, 然后去給每家每戶都通知到:這種行為是錯誤的做法, 再做就把你抓掉呢!即便鎮(zhèn)上的干部去跟他們說, 重點(diǎn)也是首先說再鬧就把你抓掉呢, 第二就是強(qiáng)調(diào)這么做影響你子女以后的事情。那再還誰上訪呢?再誰都不敢上訪。然后, 這件事情就不了了之了。最終, 區(qū)上的答復(fù)就是再鬧就抓掉!嘴閉緊了回家把日子過去。你有那些錢過日子, 少那些錢也過日子, 你回去悄悄地過日子去!我們就是壞人。我們得天天去給他們解釋去, 我們得天天去給他們‘下渣子’ (方言, 意為使壞) 去……我們就是個受氣包、皮球。老百姓可以踢, 上級也可以踢?！?(4)

事后, 訪民說道:“鎮(zhèn)上的那幫子根本不為百姓們想, 光為公家 (政府) 想著呢……這幫人把販大煙的、搶劫的、偷的不抓去著, 光知道跑到這里嚇唬我們!”

可見, 綜治辦在維穩(wěn)、反邪教、禁毒等工作中主要扮演著“信息員”“勸導(dǎo)員”“教化者”“記錄員”和“滅火器”等角色?；鶎又卫碇? 這種以應(yīng)付上級任務(wù)為主、與鄉(xiāng)村社會利益結(jié)構(gòu)分離的行為引起村民和上級不滿:一方面, 鎮(zhèn)政府被動治理行為因偏離調(diào)解矛盾、維護(hù)秩序等基本職能而引起村民怨言;另一方面, 鎮(zhèn)政府又因權(quán)能不足、無法達(dá)到任務(wù)目標(biāo)而遭到上級指責(zé)。

三、架空體制、功利能動性與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雙重困境的形成機(jī)制

所謂架空體制, 就是在行政體制和鄉(xiāng)村治理體制中, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有被架空的傾向。具體而言, 在基層治理體制中, 縣區(qū)政治組織通過等級化科層制、屬地化管理制等控制決策權(quán)、行政權(quán)、人事權(quán)等重要權(quán)力, 從而削弱鎮(zhèn)政府提供公共服務(wù)和疏通民眾利益訴求的實(shí)質(zhì)性權(quán)能, 使其處于目標(biāo)功能懸浮的被架空地位。

第一, 等級化科層制、屬地化管理制與目標(biāo)管理責(zé)任制相互作用導(dǎo)致鎮(zhèn)政府處于被架空地位, 使其因權(quán)責(zé)失衡成為懸浮型服務(wù)者或結(jié)構(gòu)性矛盾的主要責(zé)任者 (即“擋箭牌”) 。這突出地體現(xiàn)為鎮(zhèn)政府在行政化服務(wù)中的權(quán)責(zé)矛盾。具體言之, 一方面, 等級化科層制中, 鎮(zhèn)政府在服務(wù)工作中不具有完成相應(yīng)工作的實(shí)際控制權(quán) (如行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)等) , 處于被上級“繞開”的位置。這種權(quán)力微弱的狀態(tài)極大地抑制了鎮(zhèn)政府治理社會矛盾、維持鄉(xiāng)村秩序的權(quán)力空間。例如在維穩(wěn)中, 管控吸毒、邪教人員以及重大矛盾糾紛事件等都由派出所解決, 鎮(zhèn)政府僅僅負(fù)責(zé)收集和上報信息等, 并無實(shí)際調(diào)處權(quán)。也就是說, 由于缺乏與責(zé)任相匹配的權(quán)力, 綜治辦無法完成規(guī)定責(zé)任, 只能成為執(zhí)行政令的“情報員”“信息采集員”“記錄員”或“勸導(dǎo)員”等無助于解決實(shí)際問題的輔助性角色。

“我們不能責(zé)令吸毒人員干什么, 不能因?yàn)槟橙宋景阉サ絼诮趟? 只有公安才有這個權(quán)力。我們的工作只能是配合派出所的公安人員搞好禁毒工作…… (吸毒人員) 見了警察還害怕一些, 把我們, 哎!根本瞅都不瞅!所以讓他配合你工作, 根本是不可能的。你找他們 (戒毒人員) 寫思想報告, 誰給你寫!你要是找得緊些, 到他們屋里去, 他還把你轟著出來呢?！?(4)

“綜治辦要實(shí)現(xiàn)其規(guī)定職能, 必須至少要有法律手段。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府, 如果沒有一些法律手段根本無法管理……其實(shí)說白了, 我們綜治辦就是執(zhí)法機(jī)構(gòu)。所有的執(zhí)法都在我們這里, 但我們沒有任何權(quán)力, 也沒有執(zhí)法資格。所以很多工作都是坐在辦公室里吹 (虛造) 下的。” (4)

另一方面, 與等級化科層制中微弱的行政權(quán)力相對, 屬地管理制度和考評制度強(qiáng)化了鎮(zhèn)政府承擔(dān)行政后果的責(zé)任者地位, 使之處于權(quán)輕責(zé)重的矛盾地位。例如, 根據(jù)上級“只看結(jié)果、不問過程”的考評方式, 鎮(zhèn)政府在權(quán)能弱小、考核不達(dá)標(biāo)或違反相關(guān)規(guī)定時被“一票否決”或施以嚴(yán)厲處罰。

“萬一發(fā)生了什么重大事件, 因?yàn)槲覀儧]有及時上報導(dǎo)致上面不知道, 這就是我們的責(zé)任。這個我們是要擔(dān)責(zé)任的。但是很多事我們不知道就發(fā)生了, 所以上面就說我們信息不靈通啥的。雖然我們辦公室人員有限, 無法完全及時得知全部信息, 那上級不管這個, 認(rèn)為這是我們自己的事情?！?/p>

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)是上級政府的一只手, 只是落實(shí)、干活的, 沒有決策權(quán)。縣區(qū)級政權(quán)有決策權(quán)、執(zhí)行權(quán), 我們只有落實(shí)權(quán), 還有挨打權(quán)。干得好了, 他說你干得好, 干得不好, 他的錯就說是你的錯。我們綜治辦有二十多項(xiàng)任務(wù), 包括涉密的、執(zhí)行權(quán)力的, 但是我哪里的權(quán)力呢?我記得2012年的時候市上去開會了, 市上的領(lǐng)導(dǎo)說我們這不對那不對, 全是我們的錯……只要群眾反映大, 上級就覺得是我們做得不好?！?(5)

這些現(xiàn)實(shí)反映出, 在體制的架空作用下, 上級有權(quán)制度化地轉(zhuǎn)移矛盾, 從而使鎮(zhèn)政府成為承擔(dān)矛盾責(zé)任的“擋箭牌”。正如辦公室主任所說“啥都是畫個圈圈就給你鄉(xiāng)鎮(zhèn)撂給了”。這里的“圈圈”是指強(qiáng)調(diào)鎮(zhèn)政府責(zé)任者身份的各種制度。以2016年甘肅省楊改蘭案問責(zé)處理結(jié)果為例:事發(fā)后, 縣鄉(xiāng)村三級工作失職責(zé)任人員同時被黨內(nèi)紀(jì)律處分, 其中副縣長受到黨內(nèi)警告處分, 鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長和副鎮(zhèn)長分別受到黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分以及留黨察看一年處分, 建議行政撤職[14]。顯然, 與縣級干部相比, 鎮(zhèn)干部受到的懲罰力度更大?？梢? 正是多重制度矛盾構(gòu)成的架空體制導(dǎo)致了鎮(zhèn)政府權(quán)輕責(zé)重的后果。

其次, 上級通過控制人事權(quán)影響鎮(zhèn)政府行政目標(biāo), 使其成為架空體制下執(zhí)行上級指令的“一只手”。這種架空作用突出地體現(xiàn)在臨時任務(wù)中, 尤其當(dāng)村民訴求與上級指令矛盾時, 鎮(zhèn)政府成為單軌制中應(yīng)上級要求干預(yù)村民利益表達(dá)行動、解決社會“不穩(wěn)定事件”的“滅火器”。在上述案例中, 鎮(zhèn)政府在事件發(fā)展的兩個階段分別扮演了官民矛盾的傳導(dǎo)者和村民抗?fàn)幮袨榈膲褐普? 并引發(fā)了村民的強(qiáng)烈不滿。首先, 在下達(dá)指令階段, 體制的架空作用導(dǎo)致鎮(zhèn)政府成為鄉(xiāng)村社會矛盾的傳導(dǎo)者和直接應(yīng)對者。在上級人事控制權(quán)的作用下, 鎮(zhèn)政府以執(zhí)行上級之令為基本職責(zé)。如此, 當(dāng)上級決策與村民利益訴求不一致時, 鎮(zhèn)政府傳達(dá)上級意圖的行為便成為自上而下傳導(dǎo)官民矛盾、使政府與村民雙方潛在利益沖突對接的過程。當(dāng)利益矛盾顯現(xiàn)之后, 鎮(zhèn)政府又由于直接面向村民而首當(dāng)其沖地成為村民表達(dá)不滿情緒的對象。可見, 在體制的架空作用下, 當(dāng)政府體系與基層社會訴求發(fā)生矛盾沖突時, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因處于上下兩面的對接點(diǎn)而充當(dāng)了直面村民不滿情緒的“替罪羊”和預(yù)防上級政府權(quán)威受損的“防火墻”[15] (P167) 。

此外, 在村民集體上訪政府階段, 體制的架空作用激勵鎮(zhèn)干部以追求晉升空間為目標(biāo)積極達(dá)到息訪目的。上級總是以人事權(quán)為核心引導(dǎo)下級的行政目標(biāo)。在這種權(quán)力邏輯下, 應(yīng)上級平息民愿、解決社會矛盾的要求, 鎮(zhèn)干部采取嚴(yán)防死守、威脅警告等各種非正式手段達(dá)到息訪目的, 并由此從矛盾焦點(diǎn)的傳導(dǎo)者轉(zhuǎn)變?yōu)榇霞壗鉀Q沖突的社會矛盾壓制者。在此, 上級以行政權(quán)力命令鎮(zhèn)政府抑制村民抗?fàn)幍男袨榧确从沉随?zhèn)政府與村民利益結(jié)構(gòu)的分離, 也體現(xiàn)了鎮(zhèn)政府在任務(wù)壓力和“只能用嘴工作”條件下策略化“擺平”鄉(xiāng)村矛盾的能動性特點(diǎn)[16]。最終, 雖然該事件以村民罷訪告終, 但鎮(zhèn)政府以強(qiáng)制力威懾村民、迫使村民棄訪的方式阻塞了村民制度化表達(dá)利益的渠道, 加深了村民對鎮(zhèn)政府的不滿。由此看出, 在體制的架空作用下, 鎮(zhèn)干部積極執(zhí)行上級任務(wù)的內(nèi)在原因在于避免上級追責(zé)以及尋求政治發(fā)展空間的動機(jī)。這反映出鎮(zhèn)干部作為獨(dú)立的利益主體避責(zé)趨利的能動行為特征。恰如鎮(zhèn)干部所言:“你要是跟上面說因?yàn)檫@個或那個問題無法執(zhí)行, 那上面就會說, 你能不能干?不能干了還有人干呢。再說, 同一項(xiàng)工作, 其他人都不說啥, 就我一個人說因?yàn)檫@個那個沒法干, 那也顯得我太沒有能力了吧。我以后還怎么繼續(xù)混?！薄邦I(lǐng)導(dǎo)派你來就是要讓你解決問題的。你如果一次次說因?yàn)檫@個那個沒完成, 那你就會發(fā)現(xiàn)你被抓了一條條‘小辮子’。當(dāng)這些‘小辮子’多到上面無法再忍受的時候, 那你就可以滾蛋了?！?(5)

鎮(zhèn)政府所承擔(dān)的壓力是否完全是體制或制度安排決定的呢?顯然不是?；鶎影傩找约吧霞壵畬︵l(xiāng)鎮(zhèn)政府的直接抱怨和不滿, 常常會依據(jù)鎮(zhèn)政府的具體行動事實(shí)。也就是說, 體制因素是通過鎮(zhèn)政府的治理行為而產(chǎn)生實(shí)際效果, 與此同時, 鎮(zhèn)政府也是在相應(yīng)的體制環(huán)境形成某種行動策略傾向的。因此, 鎮(zhèn)政府的雙重困境與其自身的能動性或行動策略選擇也是密切相關(guān)的。鎮(zhèn)政府的能動性是指在可選擇的空間里所作出的行動選擇。在C鎮(zhèn), 鎮(zhèn)政府的能動性一方面指鎮(zhèn)干部為維護(hù)個人利益或拓展個人政治發(fā)展空間而主動迎合上級要求, 另一方面指鎮(zhèn)干部缺乏工作積極性, 以應(yīng)付、選擇性執(zhí)行等方式消極應(yīng)對上級指令為目標(biāo)的行事方式。在鄉(xiāng)村矛盾治理中, 綜治辦通常會采取“事件性處理”方式, 即當(dāng)矛盾事件發(fā)展成為危及社會穩(wěn)定、影響自身考核結(jié)果的“問題”時才采取措施解決矛盾?！拔覀兏傻暮芏喽际橇夹幕睢Ｓ行┎幌牍艿奈覀円簿筒还芰?。” (6)

“又不是我自己家的事, 我那么費(fèi)心干什么。先不管了, 撂下去?！?(6)

歐陽靜在桔鎮(zhèn)研究中也發(fā)現(xiàn), “政府部門的真實(shí)態(tài)度是, 只要在我的這任期內(nèi)不出事, 管它 (轄區(qū)成員的邪教行為) 是違法還是合法, 絕對不會‘自己給自己找事做’”[17] (P131) 。鎮(zhèn)干部這種偏離服務(wù)本質(zhì)的自利取向、消極行為進(jìn)一步弱化了鎮(zhèn)政府維穩(wěn)職能的發(fā)揮, 加劇了其目標(biāo)功能的懸浮化, 從而因無法滿足公共服務(wù)需求而引起村民不滿。換言之, 在結(jié)構(gòu)因素之外, 鎮(zhèn)政府治理績效還同時受到鎮(zhèn)干部責(zé)任擔(dān)當(dāng)、服務(wù)意識和避責(zé)趨利等自主行為的影響。由此發(fā)現(xiàn), 基層治理中, 鎮(zhèn)政府并非只是處于被架空位置的“懸浮者”或只能為項(xiàng)目實(shí)施跑腿辦事的“利益協(xié)調(diào)者”, 而同時扮演著消極行政者等各種偏離目標(biāo)功能的角色。

可見, 作為基層治理主體之一, 鎮(zhèn)政府承擔(dān)著維持社會穩(wěn)定、化解社會矛盾、穩(wěn)控重點(diǎn)人員等關(guān)系到鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定的多項(xiàng)綜治任務(wù)。然而, 鎮(zhèn)政府也同時面臨著職能虛化、治理功能弱化甚至治理目標(biāo)異化等問題。這種后果源于兩方面的因素:一是在體制的架空作用下, 鎮(zhèn)政府因權(quán)責(zé)錯位而扮演脫離鄉(xiāng)村需求或抑制村民利益訴求的雙重角色。日常工作中, 鎮(zhèn)政府扮演著“信息采集員”“情報員”“勸導(dǎo)者”等基本無助于維持鄉(xiāng)村社會秩序的角色。當(dāng)官民矛盾引起社會不穩(wěn)定事件時, 鎮(zhèn)政府又轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣艿摹皦褐普摺被颉皽缁鹌鳌薄＿@兩種角色都不同程度地偏離了鎮(zhèn)政府治理鄉(xiāng)村社會的合法性基礎(chǔ), 并因無助于解決社會問題或抑制民愿而引發(fā)村民不滿。二是鎮(zhèn)干部服務(wù)意識不強(qiáng)、主動服務(wù)動力不足和趨利避責(zé)等主觀原因進(jìn)一步削減了體制的架空作用造成的治理虛弱狀態(tài), 加深了鎮(zhèn)政府因偏離社會需求而引發(fā)的民怨。

四、結(jié)論與討論

鎮(zhèn)政府并非只是稅費(fèi)改革后遠(yuǎn)離鄉(xiāng)村社會的懸浮型服務(wù)者, 也不只是積極化解社會矛盾的協(xié)調(diào)者, 而是在架空體制及功利取向下具有不同行動特征的多重角色。這些角色或偏離鄉(xiāng)村社會需求, 或與村民訴求相悖, 共同表現(xiàn)出鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社會利益分離的特點(diǎn)。在這個意義上, 普惠式政策環(huán)境下的鎮(zhèn)政府并未成為制度改革所預(yù)期的基層服務(wù)型政府。對此, 有些研究者提出撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主張。然而, 從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所處的治理結(jié)構(gòu)出發(fā), 鄉(xiāng)村治理中鎮(zhèn)政府是與鄉(xiāng)村基層接觸最為廣泛的行政和政權(quán)組織, 也是真正的行“政”之官 (即負(fù)責(zé)實(shí)際事務(wù)的治事之官, 其所有上級都是“治官之官”) , 對民間疾苦、施政效果和體制問題有著直接了解, 正如瞿同祖對清代州縣官的描述:“然興除利弊, 不特藩桌, 道府能說不能行, 即督撫亦僅托空言, 惟州縣則實(shí)見諸行事, 造福莫如州縣”[18] (P26) 。在此, 州縣的行政層級相當(dāng)于現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。也就是說, 從連接國家與鄉(xiāng)村社會功能角度出發(fā), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因直面基層而在融通國家與農(nóng)民關(guān)系中具有不可替代的地位。因此, 相關(guān)的“無功能論”[19] (P249) 以及“撤銷論”等改革設(shè)想其實(shí)忽視了鄉(xiāng)村治理問題的內(nèi)在機(jī)制, 顯得過于簡單化和絕對化, 也不現(xiàn)實(shí)[20]。

鎮(zhèn)政府的雙重困境在某種意義上反映了鄉(xiāng)村治理在制度設(shè)計與基層實(shí)踐兩個方面存在的弊端和局限。在后鄉(xiāng)土中國, 鄉(xiāng)村社會正經(jīng)歷著巨大轉(zhuǎn)型[21] (P1) , 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府何以能在鄉(xiāng)村社會治理中發(fā)揮更積極的功能, 這就需要從制度設(shè)計和激勵機(jī)制兩方面去加以協(xié)調(diào)和改革。一方面, 從服務(wù)型政府的功能定位來看, “鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織是必不可少的, 關(guān)鍵在如何組織與如何改革, 哪些組織和功能應(yīng)強(qiáng)化、哪些組織和功能必須弱化。”[22]另一方面, 從鄉(xiāng)村社會發(fā)展和社會治理需要來看, 又需要讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府得到激勵, 以發(fā)揮基層政府在鄉(xiāng)村治理中的優(yōu)勢功能。具體而言, 在圍繞服務(wù)型政府建設(shè)目標(biāo)的同時, 合理、適度地賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策權(quán)、事務(wù)權(quán)、財政權(quán)、行政權(quán), 以及促進(jìn)權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的制度安排和配套改革, 從而讓鎮(zhèn)政府真正能立足三農(nóng)、貼近三農(nóng)、服務(wù)三農(nóng), 成為在國家與農(nóng)民之間發(fā)揮“橋頭堡”與“連心橋”功能的基層行政組織。此外, 為提高基層政府的治理質(zhì)量, 還需要體制機(jī)制改革, 既要防范基層腐敗, 又要激勵基層干部積極作為, 充分調(diào)動和激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為民服務(wù)的責(zé)任意識和擔(dān)當(dāng)意識, 進(jìn)而從根本上提高鎮(zhèn)政府治理績效, 促進(jìn)鄉(xiāng)村社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

基金： 國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“轉(zhuǎn)型期中國矛盾糾紛的動態(tài)監(jiān)測與多元化解機(jī)制研究” (14ASH004);

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：西北師大學(xué)報(社會科學(xué)版)2017年05期

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