摘要：改革開放40年中國城鎮(zhèn)化取得了舉世矚目的成就。中國城鎮(zhèn)化的歷程可以根據(jù)城鎮(zhèn)化率的標準劃分為三個階段, 也可以根據(jù)中國城鎮(zhèn)化內(nèi)涵特征劃分為四個階段。立足社會主義國家的制度特征、轉(zhuǎn)型期的時代特征、空間和規(guī)模上的大國特征等基本國情, 堅持以人為本、漸進式、多元化的推進方式, 是中國城鎮(zhèn)化取得卓越成就的關(guān)鍵。在遵循以往成功路徑穩(wěn)步推進制度創(chuàng)新的同時, 積極推進城鎮(zhèn)化與高質(zhì)量發(fā)展聯(lián)動實現(xiàn)高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化、與鄉(xiāng)村振興聯(lián)動實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、與智能化聯(lián)動探索第四次工業(yè)革命時代的城鎮(zhèn)化, 將是未來一段時期中國城鎮(zhèn)化面臨的新的重要議題。
改革開放40年來, 中國城鎮(zhèn)化取得了舉世矚目的成就?；仡欀袊擎?zhèn)化歷程, 總結(jié)中國城鎮(zhèn)化成功經(jīng)驗, 對新時期中國城鎮(zhèn)化進行展望, 將關(guān)于城鎮(zhèn)化的中國經(jīng)驗和中國故事提升到理論層面, 不僅對中國城鎮(zhèn)化具有重要的現(xiàn)實意義和歷史價值, 對城鎮(zhèn)化理論和發(fā)展經(jīng)濟學(xué)的發(fā)展具有一定的推動作用, 而且對世界城鎮(zhèn)化和反貧困具有積極的參考價值。
一、改革開放以來中國城鎮(zhèn)化的歷程
改革開放以來, 伴隨中國經(jīng)濟快速增長, 城鎮(zhèn)化快速推進, 城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%提高到2017年的58.5%, 城鎮(zhèn)常住人口從1.72億人增長到8.13億人, 約占同期世界新增城鎮(zhèn)人口的26%, 對世界城鎮(zhèn)化起到了極大的促進作用。對于中國城鎮(zhèn)化的歷程, 一是可以根據(jù)城鎮(zhèn)化率的標準劃分為三個階段, 二是可以根據(jù)中國城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵特征劃分為四個階段。
從城鎮(zhèn)化率的角度來看, 結(jié)合國際上對城鎮(zhèn)化階段的劃分標準[1], 改革開放以來中國城鎮(zhèn)化可以分為三個階段, 分別以30%和50%為分界點 (見圖1) 。第一個階段是1978年底至1995年底的初期階段, 城鎮(zhèn)化率從17.9%提高到29.0%, 年均提高0.65個百分點, 臨近30%的分界點。第二個階段是1995年底至2010年底的快速推進階段, 城鎮(zhèn)化率從29.0%提高到50.0%, 年均提高1.39個百分點, 達到50%的分界點。需要說明的是, 1996~2000年城鎮(zhèn)化率的跳躍式提高, 主要是城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計口徑的調(diào)整和數(shù)據(jù)修正引起的。周一星指出, “四普”和“五普”城鎮(zhèn)人口新老統(tǒng)計口徑在2000年出現(xiàn)了大約4.7個百分點的差值, 為了前后銜接, 有關(guān)部門把4.7個百分點的差值分攤在1996~2000年[2]。第三個階段是2010年底至今的快速推進但速度放緩階段, 城鎮(zhèn)化率從50.0%提高到2017年的58.5%, 年均提高1.22個百分點, 相對于前一階段有所放緩。
考慮到統(tǒng)計口徑的調(diào)整和數(shù)據(jù)修正影響了按照城鎮(zhèn)化率劃分階段的準確性, 我們進一步從中國城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵變遷進行劃分。與中國改革的歷程及其對應(yīng)的人口遷移特征、外出務(wù)工情況、城市規(guī)模導(dǎo)向等相結(jié)合, 改革開放以來中國城鎮(zhèn)化可以劃分為四個階段 (見表1, 下頁) 。
第一個階段是1978年至1991年, 城鎮(zhèn)化緩慢推進, 以就近城鎮(zhèn)化為主, 對應(yīng)中國改革開放的啟動和目標探索階段。這一階段中國城鎮(zhèn)化的主要特征, 是在黨的十一屆三中全會開啟改革開放歷史新時期和農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的背景下, 農(nóng)民外出務(wù)工以“離土不離鄉(xiāng)”“進廠不進城”為主。特別是1984年至1988年, 農(nóng)業(yè)勞動力向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速轉(zhuǎn)移, 累計轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動力5566萬人, 農(nóng)村非農(nóng)業(yè)勞動力所占比重由1984年的8.8%迅速提高到1988年的21.5%, 全國建制鎮(zhèn)從6211個增加到10 609個[3]。在此背景下, 這一階段的城鎮(zhèn)化以小城鎮(zhèn)為主導(dǎo), 提出要“控制大城市規(guī)模, 合理發(fā)展中等城市, 積極發(fā)展小城市”, 其理念在費孝通所著的《小城鎮(zhèn)大問題》中得到充分體現(xiàn), 即“小城鎮(zhèn)建設(shè)是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、解決人口出路的一個大問題”[4]。之后, 城鎮(zhèn)化規(guī)模導(dǎo)向也成為學(xué)術(shù)界長期爭論的議題和中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重點內(nèi)容[5]。
第二個階段是1992年至2001年, 城鎮(zhèn)化由慢到快過渡, 外出務(wù)工人口在制度約束下規(guī)模逐步增長、就地城鎮(zhèn)化與異地城鎮(zhèn)化并存, 對應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制框架初步建立的階段。這一階段中國城鎮(zhèn)化的特征主要表現(xiàn)在, 以1992年南方談話和黨的十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制為契機, 東部沿海地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展, 農(nóng)民外出務(wù)工規(guī)模逐步增加, 到2000年全國外出農(nóng)民工7849萬人[6]。與此同時, 就近城鎮(zhèn)化在這一時期仍然比較重要, 到2000年, 全國建制鎮(zhèn)超過20 000個, 比1988年增加1倍[3]?？梢哉f, 這一時期農(nóng)村富余勞動力的流動, 已經(jīng)逐步打破傳統(tǒng)“離土不離鄉(xiāng)”的束縛, 逐步跨出鎮(zhèn)界、縣界、省界, 由此拉開了中國區(qū)域間、城鄉(xiāng)間大規(guī)模人口遷移的序幕。從城市規(guī)模戰(zhàn)略來看, 這一階段依然要求“嚴格控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市和小城市”。
第三個階段是2002年至2011年, 城鎮(zhèn)化快速推進, 以異地城鎮(zhèn)化為主, 對應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟初步完善的階段。這一階段主要是在黨的十六大和十六屆三中全會關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制的戰(zhàn)略任務(wù)指導(dǎo)下, 更加強調(diào)市場在資源配置 (勞動力遷移) 中的作用?！笆濉庇媱潧Q定“取消對農(nóng)村勞動力進入城鎮(zhèn)就業(yè)的不合理限制, 引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動力在城鄉(xiāng)、地區(qū)間的有序流動”, 各部門陸續(xù)出臺了一系列支持農(nóng)村富余勞動力外出務(wù)工的政策1。在這些政策支持下, 從2002年開始, 外出務(wù)工人口規(guī)?？焖僭鲩L, 從2001年的8399萬人快速提高到2002年的10 470萬人, 之后以年均600萬人的增速提高到2012年的16 336萬人 (見圖2, 下頁) 。相應(yīng)地, 這一階段的城市規(guī)模戰(zhàn)略導(dǎo)向開始轉(zhuǎn)向“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。由于遷移人口在市場機制作用下大規(guī)模向大城市集中, 有學(xué)者指出這一階段的“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的道路實際表現(xiàn)為追求大城市擴張的偏向[8]。
第四個階段是2012年以來城鎮(zhèn)化快速推進但速度放緩, 再次進入就地城鎮(zhèn)化與異地城鎮(zhèn)化并重的新階段, 對應(yīng)中國進入全面深化改革的新階段。這一階段, 黨的十八屆三中全會明確了市場在資源配置中的決定性作用, 中國改革進入“五位一體”全面改革的新階段, 城鎮(zhèn)化相關(guān)政策改革逐步全面深化。隨著中國城鎮(zhèn)化的快速推進, 受戶籍制度約束, 常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化2的差距越來越大, 從1978年的2.1個百分點, 提高到2002年的11.7個百分點, 再到2012年的17.1個百分點 (見圖3) , “不完全城鎮(zhèn)化”“半城鎮(zhèn)化”等概念日益受到重視, 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題成為中國城鎮(zhèn)化的重點和難點。在此背景下, 以2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 (2014~2020年) 》以及《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》為標志, 中國城鎮(zhèn)化全面進入以“人的城鎮(zhèn)化”為核心、以提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量為主的新階段。之后, 兩類人口城鎮(zhèn)化率的差距開始縮小, 從2014年的18.9個百分點逐步降到2017年的16.2個百分點。與此同時, 近年來, 隨著國家對外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)、促進就地就近城鎮(zhèn)化的鼓勵、引導(dǎo)與支持, 以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施, 外出務(wù)工人口增長規(guī)模開始下降[9]。
圖2 2000年以來中國外出務(wù)工人口增長情況 (2000~2017年)
二、中國城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗啟示
改革開放以來, 中國城鎮(zhèn)化立足社會主義國家的制度特征、轉(zhuǎn)型期的時代特征、空間和規(guī)模上的大國特征等基本國情, 堅持以人為本推進、漸進式推進、多元化推進等方式, 取得了舉世矚目的成就。
(一) 按照中國特色社會主義制度基本要求, 堅持以人為本推進城鎮(zhèn)化
黨的十九大報告將堅持以人民為中心作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的重要內(nèi)容。改革開放以來, 中國的城鎮(zhèn)化正是堅持以人為本的推進方式, 避免了其他發(fā)展中大國的“貧民窟”現(xiàn)象, 通過全面提高農(nóng)民收入水平為世界減貧事業(yè)作出了巨大貢獻, 不斷提高了人民群眾獲得感。
第一, 保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城返鄉(xiāng)的自主選擇權(quán), 避免出現(xiàn)“貧民窟”。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是發(fā)展中國家普遍存在的現(xiàn)象。伴隨城鄉(xiāng)發(fā)展和城鎮(zhèn)化推進, 中國的城鄉(xiāng)二元體制, 經(jīng)歷了“城市偏向”向“農(nóng)村偏向”的轉(zhuǎn)變[10,11], 與經(jīng)濟體制改革和城鎮(zhèn)化階段一致, 其過渡期在20世紀90年代、節(jié)點在2002年左右 (鼓勵農(nóng)民外出務(wù)工) 、2012年以來不斷強化。近年來, 國家陸續(xù)出臺了支持外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)和市民化的政策[12], 為其自愿“返鄉(xiāng)”“留城”提供政策支持:一方面支持其返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè), 促進就近城鎮(zhèn)化, 另一方面支持其享受均等化的基本公共服務(wù), 維護進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán), 促進有序市民化。一般認為, 在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下, 中國大規(guī)模的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不能融入城市會帶來一些社會問題, 但是從農(nóng)民主體角度看, 農(nóng)民正是在“進可自由進城、退可順利返鄉(xiāng)”的雙向流動過程中有序?qū)崿F(xiàn)城鎮(zhèn)化的, 這是中國在快速城鎮(zhèn)化過程中保持社會秩序的關(guān)鍵[13]]。在中國城鎮(zhèn)化和大規(guī)模人口遷移過程中, 在以人為本理念指導(dǎo)下, 以尊重遷移人口的主觀能動性、維護遷移人口的自主選擇權(quán)、提高遷移人口的可選擇性為基本出發(fā)點和政策著力點, 加強遷移人口“進城”政策支持和“返鄉(xiāng)”政策保障, 是中國城鎮(zhèn)化避免“貧民窟”的重要成功經(jīng)驗。
資料來源:根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》相關(guān)年份數(shù)據(jù)計算整理。2013年之后統(tǒng)計口徑有所調(diào)整。2013年前農(nóng)村居民收支數(shù)據(jù)來源于獨立開展的農(nóng)村住戶抽樣調(diào)查。從2013年起, 國家統(tǒng)計局開展了城鄉(xiāng)一體化住戶收支與生活狀況調(diào)查。
第二, 鼓勵農(nóng)民進城務(wù)工, 全面提高農(nóng)民收入水平, 為世界減貧事業(yè)作出巨大貢獻。從20世紀80年代的農(nóng)民外出務(wù)工“離土不離鄉(xiāng)”, 到90年代初期開始跨省流動規(guī)模逐步提高, 再到2000年之后農(nóng)村富余勞動力大規(guī)模外出務(wù)工, “農(nóng)民進城”在為經(jīng)濟發(fā)展提供充足勞動力保障的同時, 極大地提高了農(nóng)民收入, 改善了農(nóng)民生活水平, 逐步穩(wěn)定和縮小了城鄉(xiāng)居民收入差距。從數(shù)據(jù)來看, 農(nóng)村居民家庭平均每人工資性純收入及其占農(nóng)民人均純收入的比重快速提高, 從1991年的152元、21.44%提高到2001年的772元、32.62%, 再提高到2012年的3448元、43.55% (見圖4) , 為農(nóng)村居民家庭平均每人純收入的提高作出了較大貢獻。城鄉(xiāng)居民收入差距也在經(jīng)歷波動和不斷擴大之后, 2002年開始逐步減緩、穩(wěn)定并降低 (見圖5) 。由于統(tǒng)計口徑變化, 圖5中沒有合并2012年之后的數(shù)據(jù)和趨勢圖, 實際上, 2012年之后依然維持著城鄉(xiāng)收入比不斷降低的趨勢。與此同時, 隨著中國經(jīng)濟快速增長和農(nóng)民收入快速提高, 中國農(nóng)村貧困人口從1978年的7.7億人減少到2017年的3046萬人, 對全球減貧貢獻率超過70%。
第三, 積極推進市民化和基本公共服務(wù)均等化, 提高人民群眾獲得感。自2002年左右農(nóng)村富余勞動力大規(guī)模外出務(wù)工開始, 國家出臺了多項政策支持農(nóng)民工享受均等的權(quán)益, 關(guān)于農(nóng)民市民化、農(nóng)民工市民化、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的研究和社會關(guān)注越來越多, 之后, “市民化”與“戶口”作為中國特色城鎮(zhèn)化的專業(yè)詞匯逐漸在國際廣泛傳播。從2002年以來市民化和基本公共服務(wù)均等化的推進來看, 主要體現(xiàn)在不斷降低的戶籍壁壘以及教育、醫(yī)療及其他公共服務(wù)的日趨均等化。當(dāng)前, 中國戶籍制度改革的方案基本成熟, 各地積極推進城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度, 降低了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶的門檻, 除極少數(shù)超大城市外, 其他城市已經(jīng)全面放開對高校畢業(yè)生、技術(shù)工人、職業(yè)院校畢業(yè)生、留學(xué)歸國人員的落戶限制。教育方面, 1992年至今, 國家出臺了多項政策法規(guī)保障流動人口子女教育, 相關(guān)政策不斷完善, 經(jīng)歷了“以借讀方式為主解決入學(xué)問題”“探索平等接受九年義務(wù)教育問題”“破解異地升學(xué)難題”等三個階段[14], 到2016年, 流動兒童的失學(xué)率為4%~5%, 受高考制度影響, 16~18周歲流動人口子女失學(xué)率相對較高 (25%左右) [15], 這也是未來需要破解的難題。與此同時, 隨著以賦權(quán)功能為核心的《居住證暫行條例》推進實施, 持證人在居住地作為常住人口享受基本公共服務(wù)和便利將逐步全面實現(xiàn)。
(二) 順應(yīng)轉(zhuǎn)型期特征, 漸進式推進城鎮(zhèn)化
漸進式推進既是中國改革的成功經(jīng)驗, 又是中國城鎮(zhèn)化的典型經(jīng)驗。漸進式改革的過程, 實際上是以“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的方式進行創(chuàng)新, 之后進行“總結(jié)推廣”的過程。中國城鎮(zhèn)化的漸進式推進主要體現(xiàn)在土地制度、戶籍制度以及社會保障制度等領(lǐng)域的漸進式改革等方面。
一是城鎮(zhèn)化進程中土地制度的漸進式改革。改革開放之初的農(nóng)村土地制度改革, 激活了大量農(nóng)村富余勞動力, 為中國大規(guī)模人口遷移和快速城鎮(zhèn)化創(chuàng)造了原動力。中國的土地制度改革, 自始便是在法律約束下, 以“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的漸進式方式推進的。早在政府允許實行家庭承包制之前, 一些邊遠的貧困農(nóng)村就悄悄試驗包產(chǎn)到戶, 隨著1978年底黨的十一屆三中全會的召開, 這種改革方式逐漸得到默許、認可直至推廣3。之后, 隨著以人口鄉(xiāng)城/區(qū)域間遷移、行政區(qū)劃調(diào)整等為主的城鎮(zhèn)化的推進, 中國土地制度改革在城市土地利用、農(nóng)村土地利用以及城鄉(xiāng)區(qū)域土地統(tǒng)籌利用等方面逐步深化。從2002年左右開始, 隨著城鎮(zhèn)化與城市空間快速擴張, 中央要求各地大力推行并逐步完善土地使用權(quán)招標、拍賣、掛牌交易, 由此, 逐步確立和完善了市場配置土地資源的基本制度。2012年之后, 隨著城鎮(zhèn)化進入轉(zhuǎn)型發(fā)展階段, 關(guān)于農(nóng)村土地“三權(quán)”分置改革、以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用為目的的“農(nóng)村土地征收制度、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革”三項試點以及以統(tǒng)籌區(qū)域土地為目的的“跨省域補充耕地和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑的辦法”等逐步探索實施 (見表2, 下頁) 。
二是城鎮(zhèn)化進程中戶籍制度的漸進式改革。中國戶籍制度的基本依據(jù)是1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》, 伴隨改革開放和城鎮(zhèn)化的快速推進, 在社會各界廣泛關(guān)注和呼吁中逐步調(diào)整。20世紀80年代, 在“離土不離鄉(xiāng)”背景下, 《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》出臺。1992年之后市場經(jīng)濟的快速發(fā)展和勞動力跨省流動的大規(guī)模增加, 戶籍及其附屬權(quán)益的“不可遷移性”與勞動力自由流動之間的矛盾日益凸顯, 逐漸引起社會各界廣泛關(guān)注, 由此拉開了中國戶籍制度改革的序幕。之后, 在各地試點、實踐基礎(chǔ)上, 從20世紀90年代后期以小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革為突破口逐步推進, 到2014年確立了“進一步調(diào)整戶口遷移政策, 統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度, 全面實施居住證制度……建立以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度, 努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶”的目標, 再到2016年1月1日正式實施的《居住證暫行條例》, 戶籍制度改革方案逐步成熟。
三是城鎮(zhèn)化進程中社會保障制度的漸進式改革。伴隨經(jīng)濟體制改革和城鎮(zhèn)化推進, 中國社會保障制度逐步實現(xiàn)了從低水平到全覆蓋、從城市偏向到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的轉(zhuǎn)型[16,17]。養(yǎng)老保險方面, 1991年起逐步實現(xiàn)了從政府包辦到政府、企業(yè)、個人多方共擔(dān)的繳費型養(yǎng)老金的轉(zhuǎn)型;繼而在20世紀90年代后期建立完善了統(tǒng)賬結(jié)合的職工養(yǎng)老保險制度;2009~2011年, 建立、完善了農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險制度4, 并逐步推進全覆蓋和城鄉(xiāng)統(tǒng)一;2015年將國家機關(guān)和事業(yè)單位工作人員納入社會養(yǎng)老保險制度, 完全建立了繳費型養(yǎng)老金制度。醫(yī)療保險制度方面, 1994年開始試點、1998年正式確定職工基本醫(yī)療保險制度并向全國推廣;2003年開始試點、2006年向全國推廣新型農(nóng)村合作醫(yī)療5, 2007年將基本醫(yī)療保險制度推廣到城鎮(zhèn)居民;2009年確立全民醫(yī)保為目標并逐步實現(xiàn)全覆蓋;2016年開始推進整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度, 并開始逐步推進跨省異地就醫(yī)結(jié)算工作。與此同時, 失業(yè)保險制度、工傷保險制度、城鄉(xiāng)最低生活保障制度等逐步建立完善。
(三) 尊重大國特征, 多元化推進城鎮(zhèn)化
中國的大國特征決定了各地城鎮(zhèn)化各具特色, 其城鎮(zhèn)化水平和速度各不相同, 為此, 按照頂層設(shè)計的要求, 各地以“自主探索”和“設(shè)計試驗”6相結(jié)合的方式, 因地制宜實施多元化推進[18], 這是中國城鎮(zhèn)化取得成功的重要經(jīng)驗。
第一, 中國城鎮(zhèn)化的多元化特征最直接體現(xiàn)在各地不同的城鎮(zhèn)化水平和速度上。從2017年各地城鎮(zhèn)化率及2008~2017年各地城鎮(zhèn)化推進速度來看, 主要表現(xiàn)出以下方面的特征:上海、北京、天津的城鎮(zhèn)化率較高, 均在80%以上, 西藏城鎮(zhèn)化率最低, 僅30.90%, 其余省份城鎮(zhèn)化率分布在45%至70%之間 (見圖6, 下頁) 。城鎮(zhèn)化推進速度方面, 上海、北京的城鎮(zhèn)化率基本穩(wěn)定, 吉林和黑龍江的城鎮(zhèn)化率推進速度較慢, 其余大部分省份的推進速度在年均1~2個百分點。除省級差異之外, 不同規(guī)模、不同區(qū)域的城市之間、縣城之間、鎮(zhèn)之間, 在城鎮(zhèn)化水平、城鎮(zhèn)化推進速度、城鎮(zhèn)人口增長、人口遷入遷出等方面均存在較大的差異, 對應(yīng)著不同的城鎮(zhèn)化推進方式。
第二, 各地以“自主探索”和“設(shè)計試驗”相結(jié)合的方式實施不同的城鎮(zhèn)化舉措。由于各地城鎮(zhèn)化階段、發(fā)展水平、人口遷移情況等方面的差異, 在戶籍制度、土地制度、公共服務(wù)制度等政策方面, 往往以“自主探索”和“設(shè)計試驗”相結(jié)合的方式多元化推進。在“自主探索”方面, 以戶籍制度改革為例, 自江蘇省從2003年開始按照實際居住地登記戶口以來, 一些省市先后開始取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口, 統(tǒng)一為居民戶口, 原各類戶口依法享有的政策原則上不變。在《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》指導(dǎo)下, 各地按照“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制、有序放開中等城市落戶限制、合理確定大城市落戶條件、嚴格控制特大城市人口規(guī)模”的基本要求, 分別因地制宜出臺了相應(yīng)的戶籍制度改革實施意見。另外, 2017年初以來, 約60個城市先后制定了“零門檻落戶”及家屬隨遷、人才公寓、租房購房補貼、創(chuàng)業(yè)補貼和優(yōu)惠貸款等, 掀起“搶人大戰(zhàn)”。在“設(shè)計試驗”方面, 在《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 (2014~2020年) 》基礎(chǔ)上, 2014年起國家發(fā)展和改革委員會會同有關(guān)部門分三批將2個省和246個城市 (鎮(zhèn)) 列為國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點, 率先探索城鎮(zhèn)化關(guān)鍵制度改革, 在市民化、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、城鎮(zhèn)化投融資機制、城市要素下鄉(xiāng)、行政管理體制等方面形成了一批可借鑒和推廣的經(jīng)驗 (4) 7。土地制度改革方面, 2015年以來在北京市大興區(qū)等33個試點縣 (市、區(qū)) 實施的農(nóng)村土地制度改革三項試點工作, 在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革、征地制度改革等方面形成了一些可復(fù)制、可推廣的制度性成果。
第三, 各地因地制宜形成了不同的城鎮(zhèn)化推進模式。改革開放以來, 中國城鎮(zhèn)化快速推進, 各地因地制宜, 形成了各種不同的城鎮(zhèn)化推進模式。除就地就近城鎮(zhèn)化和異地城鎮(zhèn)化、不同規(guī)模不同城市發(fā)展思路等之外, 在人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化方面也形成了不同的典型經(jīng)驗。人口就近城鎮(zhèn)化方面, 有學(xué)者將就近城鎮(zhèn)化分為三類, 通過發(fā)展縣域經(jīng)濟實現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口就近城鎮(zhèn)化 (以內(nèi)地強縣為代表) 、強鎮(zhèn)崛起帶動農(nóng)業(yè)人口就近城鎮(zhèn)化 (以沿海地區(qū)強鎮(zhèn)為代表) 、以地市為單位推進全域的城鄉(xiāng)一體化和就近城鎮(zhèn)化 (以區(qū)域內(nèi)的主要地級市為中心, 以縣城、重點鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)形成多級城鎮(zhèn)體系) [19]。農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化方面, 有學(xué)者從農(nóng)房改造視角將其劃分為房地產(chǎn)商開發(fā)、企業(yè)發(fā)展帶動、集中居住或項目統(tǒng)籌、村集體籌資建設(shè)、政府保障性住房、偏遠農(nóng)區(qū) (中心村) 建設(shè)和慈善組織資助等七種類型[20]。土地城鎮(zhèn)化方面, 有學(xué)者根據(jù)城鎮(zhèn)化推進的動力機制和空間模式, 將中國的城鎮(zhèn)化推進模式歸納為建立開發(fā)區(qū)、建設(shè)新區(qū)和新城、城市擴展、舊城改造、建設(shè)中央商務(wù)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)化和村莊產(chǎn)業(yè)化等七種類型[21]。除此之外, 中央政府對耕地保護和糧食安全的重視, 迫使城鎮(zhèn)化的土地來源由耕地轉(zhuǎn)向農(nóng)民的宅基地, 由此圍繞城鎮(zhèn)化進程中的“土地經(jīng)營”問題, 在純農(nóng)區(qū)出現(xiàn)了“農(nóng)民上樓”和“資本下鄉(xiāng)”的城鎮(zhèn)化推進模式[22]。
三、推進中國城鎮(zhèn)化的未來展望
改革開放以來, 中國城鎮(zhèn)化遵循中國的基本國情, 堅持以人為本、漸進式、多元化推進, 取得了舉世矚目的成就。當(dāng)然, 中國城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高的問題還比較突出, 主要體現(xiàn)在城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)明顯、土地資源空間錯配、外出務(wù)工人員就業(yè)質(zhì)量低、城市治理水平有待提升等方面。未來, 中國的城鎮(zhèn)化在遵循以往成功路徑穩(wěn)步推進制度創(chuàng)新、提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的同時, 亟待進一步處理好與經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系、“四化”關(guān)系, 要通過積極推進城鎮(zhèn)化與高質(zhì)量發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、智能化等聯(lián)動, 實現(xiàn)高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化、推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、探索第四次工業(yè)革命時代的城鎮(zhèn)化。
第一, 通過城鎮(zhèn)化相關(guān)制度改革, 破解當(dāng)前城鎮(zhèn)化重點難點問題。當(dāng)前城鎮(zhèn)化還存在一些亟待解決的問題, 歸根究底, 在快速城鎮(zhèn)化與人口大規(guī)模遷移背景下, 隨著各地戶籍人口和常住人口的差距不斷擴大, 在原有按戶籍人口配置資源的標準下, 各地“按常住人口計算的人均資源”與“按戶籍人口計算的人均資源”的差距越來越大, 主要表現(xiàn)在土地、住房、公共服務(wù)和社會保障等資源在人口遷出地和遷入地之間的結(jié)構(gòu)性過剩與短缺問題。在漸進式、多元化城鎮(zhèn)化以及地方分權(quán)體制約束下, 政府主導(dǎo)的相關(guān)資源不能及時跟隨人口遷移進行調(diào)整或進行跨區(qū)統(tǒng)籌, 因而, 這種城鎮(zhèn)化進程中的資源錯配問題表現(xiàn)得越來越顯著。為此, 未來推進中國城鎮(zhèn)化, 要在穩(wěn)步推進戶籍制度改革的基礎(chǔ)上, 明確按常住人口配置各類資源, 以人地掛鉤、居住市民化、常住人口與服務(wù)掛鉤、幸福遷移等為重點, 促進土地、住房、公共服務(wù)和社會保障等資源的優(yōu)化配置, 同時要積極鼓勵和支持就近遷移、舉家遷移等幸福遷移模式, 降低資源優(yōu)化配置的難度。
第二, 通過城鎮(zhèn)化與高質(zhì)量發(fā)展聯(lián)動, 促進實現(xiàn)高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化。黨的十九大報告作出明確判斷, 中國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。在此之前, 《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 (2014~2020年) 》已經(jīng)提出要促進“城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量穩(wěn)步提升”, 在中國經(jīng)濟“轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”的背景下, 探索一條高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化道路顯得更加緊迫。高質(zhì)量發(fā)展離不開五大新理念的引領(lǐng)[23], 從城鎮(zhèn)化角度來說, 創(chuàng)新發(fā)展意味著進一步深化城鎮(zhèn)化進程中戶籍、土地、投融資等體制機制創(chuàng)新, 提高要素流動效率和資源配置效率;協(xié)調(diào)發(fā)展意味著在城鎮(zhèn)化進程中深入推進城鄉(xiāng)、區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展, 積極優(yōu)化城市規(guī)模體系和空間體系, 促進產(chǎn)城人融合發(fā)展;綠色發(fā)展意味著要積極提高城鎮(zhèn)化進程中的生態(tài)環(huán)境效率和質(zhì)量, 優(yōu)化“三生”空間, 實現(xiàn)可持續(xù)城鎮(zhèn)化;開放發(fā)展意味著在城鎮(zhèn)化進程中統(tǒng)籌利用國際國內(nèi)兩種資源、兩個市場, 積極建設(shè)世界級城市群和全球城市, 輻射帶動城、鎮(zhèn)、村體系開放合作發(fā)展;共享發(fā)展意味著堅定“以人民為中心”推進城鎮(zhèn)化, 堅持普惠性、?；?、均等化、可持續(xù)方向, 從解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題入手, 提供更充分、更均等的公共服務(wù)[23], 提高“進城”“返鄉(xiāng)”的可選擇性和主觀能動性, 維持較高的社會流動性。
第三, 通過城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興聯(lián)動, 促進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。從城鄉(xiāng)關(guān)系的視角來看, 城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興是互相關(guān)聯(lián)、互相依存的兩個戰(zhàn)略。第一, 快速城鎮(zhèn)化和人口大規(guī)模鄉(xiāng)城遷移之后, 鄉(xiāng)村凋敝及其引致的一系列問題日益凸顯, 中國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化并沒有必然導(dǎo)致城鄉(xiāng)一體化, 在此背景下, 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成為進一步提高農(nóng)村農(nóng)民發(fā)展權(quán)、平衡城鄉(xiāng)關(guān)系、促進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要戰(zhàn)略舉措。第二, 城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略聯(lián)動推進, 資本下鄉(xiāng)、勞動力返鄉(xiāng)的數(shù)量和質(zhì)量將不斷提升, 城鄉(xiāng)土地也將得到更加有效的統(tǒng)籌利用, 由此實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素共享, 推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展和城鄉(xiāng)共榮。第三, 從中國漸進式城鎮(zhèn)化角度來看, 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略將通過改善鄉(xiāng)村風(fēng)貌、豐富鄉(xiāng)村功能、提升鄉(xiāng)村價值, 影響人口遷移的決策變量、效用水平和遷移決策, 進一步引導(dǎo)人口城鎮(zhèn)化從快速推進向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型, 以此在漸進式聯(lián)動發(fā)展中實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。第四, 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進, 將逐步改變傳統(tǒng)城鎮(zhèn)體系的理念, 在兩類戰(zhàn)略聯(lián)動推進下, 城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)體系將逐步向城鎮(zhèn)村融合共生體系轉(zhuǎn)變, 成為城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要表征。
第四, 通過城鎮(zhèn)化與智能化聯(lián)動, 探索第四次工業(yè)革命時代的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化與智能化聯(lián)動, 既體現(xiàn)了新技術(shù)革命對城鎮(zhèn)化的影響, 又體現(xiàn)了城鎮(zhèn)化與新產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展的要求, 同時還賦予了“四化同步”新內(nèi)涵。第一, 第四次工業(yè)革命以智能化為核心, 是工業(yè)化與信息化融合跨越發(fā)展的結(jié)果, 未來推進城鎮(zhèn)化與智能化聯(lián)動, 是新技術(shù)革命對中國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化與農(nóng)村現(xiàn)代化同步發(fā)展提出的新要求和新命題。第二, 第四次工業(yè)革命是一次全面系統(tǒng)的技術(shù)變革, 會對產(chǎn)業(yè)發(fā)展和勞動力需求帶來巨大沖擊, 比如新技術(shù)的發(fā)展會提高對開發(fā)設(shè)計人員的需求, 人工智能的發(fā)展將減少藍領(lǐng)工人需求, 等等, 由此會產(chǎn)生城鎮(zhèn)化進程中的產(chǎn)業(yè)和就業(yè)重新匹配問題, 并由此引致新的勞動力遷移和人口布局問題。第三, 城鎮(zhèn)化與智能化聯(lián)動, 意味著智慧城市、智慧小鎮(zhèn)、智慧鄉(xiāng)村的大規(guī)模建設(shè), 由此, 未來的城鎮(zhèn)化將以智慧城鄉(xiāng)建設(shè)為抓手、以智能化為驅(qū)動力、以新一代信息技術(shù)為支撐, 推進智慧型城鎮(zhèn)村體系建設(shè), 促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
注釋：略
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：改革,2018(11)
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