一、我們面臨的主要問題是什么？為什么我們從這兩年開始又強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村振興？

十多年前就開始做新農(nóng)村建設(shè)，為什么到今天還花大力氣，動(dòng)員這么多資源投入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略？首先，這些年社會(huì)形成了一個(gè)普遍的共識——城鄉(xiāng)收入是兩個(gè)海平面，而城市的收入水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村。

首先，城市本身有更高的經(jīng)濟(jì)效率。市場越大，分工就越深化，生產(chǎn)率就會(huì)越高。城市的特點(diǎn)是人口聚集，當(dāng)人口聚集到一定程度，人力市場、消費(fèi)市場、金融市場遠(yuǎn)大于鄉(xiāng)村。上千萬人口的城市，必然有更深入的分工，生產(chǎn)效率、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值會(huì)顯著提高。城市有聚集的市場，有更多高收入的機(jī)會(huì)。

其次，城市有新的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。農(nóng)業(yè)不需要聚集，在分散的農(nóng)村種地，面朝黃土干背朝天干活就可以了；農(nóng)業(yè)社會(huì)進(jìn)入工業(yè)社會(huì)，生產(chǎn)也不一定在城市，只要能源、資源的運(yùn)輸條件便利，在比較偏遠(yuǎn)的郊區(qū)或縣城鄉(xiāng)鎮(zhèn)也可以生產(chǎn)；但是當(dāng)社會(huì)進(jìn)入服務(wù)業(yè)、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)時(shí)代，生產(chǎn)過程越來越不重要，面對面交流、思想的碰撞和啟發(fā)越來越重要，城市為創(chuàng)新提供了場所。伴隨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，城市收入也必然會(huì)比農(nóng)村高。

第三，城市給人自由。在中世紀(jì)的歐洲，農(nóng)奴在鄉(xiāng)村莊園是沒有自由的，但在城市就是一個(gè)自由人。在中國的情境下，人們的思想與行為可能要受制于傳統(tǒng)觀念。在農(nóng)村地區(qū)，市場不夠大，分工不夠深，人們不得不互相合作，共同生產(chǎn)、婚喪嫁娶、撫養(yǎng)孩子、贍養(yǎng)老人。由此形成的熟人社會(huì)的規(guī)則，也限制了人們的思想與行為。親戚鄰居會(huì)給你壓力：20出頭就該結(jié)婚，對象要有房子，結(jié)婚后馬上要生孩子，然后承擔(dān)很多家族互助的重任，傳統(tǒng)習(xí)俗會(huì)帶來許多約束。但到了城市，年輕人有了更多的自由空間。所謂的“剩女剩男”、丁克家庭，從另一個(gè)角度看，是城市給我們提供了很多的權(quán)利和自由。

城市有更大的市場、更新的產(chǎn)業(yè)，更多的權(quán)利，都會(huì)促使城市有更高的收入。城鄉(xiāng)差距變大，所以在這幾年，城市化是加快的。

但是，中國的城鄉(xiāng)差距跟世界上其他地方又不太一樣。全世界的城市在變大，城市的收入高于農(nóng)村，但在中國，城鄉(xiāng)收入差距遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他國家。如果你去日本、美國、歐洲的一些農(nóng)村，你會(huì)發(fā)現(xiàn)他們農(nóng)村人口不多，但是他們的人均產(chǎn)值、收入并不比城市差很遠(yuǎn)。鄉(xiāng)村居民住的是小別墅，家電、裝修、裝飾、生活方式跟城市差不多。我訪問過美國得克薩斯州大農(nóng)場的一家人，家里三個(gè)孩子都考上哈佛，家里有ipad、大書房、現(xiàn)代廚具、兩部車。但是到了我們的農(nóng)村就發(fā)現(xiàn)，城市和農(nóng)村是兩個(gè)世界，城市像歐洲、農(nóng)村像非洲。

為什么中國的城鄉(xiāng)收入差距那么大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于世界其他國家？2017年，我國城鎮(zhèn)居民人均收入36396元，農(nóng)村13432元，比值2.71。 2015年，城鎮(zhèn)人均財(cái)產(chǎn)性收入3042元，農(nóng)村是252元，相差12倍。于是，城市房價(jià)上漲非?？欤本┠承﹨^(qū)域甚至到了10萬/平米，重慶成都也在2萬以上。城市的財(cái)產(chǎn)性收入隨著通貨膨脹、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、房價(jià)提升而提高，而農(nóng)村房屋的合法化非常低，財(cái)產(chǎn)性收入低，與城市的差距越來越大，城鄉(xiāng)貧富差距也越來越大。背后的原因是，一方面城市的發(fā)展本身就有一定的吸引力，導(dǎo)致人們離開農(nóng)村，向城市走，農(nóng)民離鄉(xiāng)；另一方面，農(nóng)村人離土離鄉(xiāng)不是像西方國家一樣，伴隨著農(nóng)村的人口減少，農(nóng)民的土地增加，農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)比如畜牧業(yè)得到發(fā)展，收入也增加，中國式農(nóng)民的離土離鄉(xiāng)，是伴隨著農(nóng)村的住房閑置、基礎(chǔ)設(shè)施破敗，依靠政府輸血才得以維持。這是中國跟歐美、日本城鄉(xiāng)差距不同的特殊現(xiàn)象。

從表1可以看出，與2003年相比，在2015年，北京、天津、上海的城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大。因?yàn)槌鞘邪l(fā)展越來越快，而各種制度因素導(dǎo)致農(nóng)村沒法借助城市的發(fā)展得到同步發(fā)展，所以城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大。重慶和成都搞過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革，差距在縮小。

城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大的同時(shí)，城鄉(xiāng)互動(dòng)在增強(qiáng)。人們到城市去，城市資源也下鄉(xiāng)。休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游的游客數(shù)，從2008年3億人次增加到2015年的22 億人次，在國內(nèi)旅游業(yè)中的比例從 2010 年的不到 20%增加到2015年的55%。全國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款投放，從2007年的61.2億元，增長到2016 年的 280.2 億元。外地人到大城市生活，27%的人住在城中村。

雖然城鄉(xiāng)互動(dòng)在增強(qiáng)，農(nóng)村居民到城市居住，但是城鄉(xiāng)差距并沒有顯著縮小。我們需要為中國的特殊現(xiàn)象給一個(gè)解釋。

二、城鄉(xiāng)融合：體制成本解釋

（一）體制成本假說

中國已經(jīng)結(jié)束了費(fèi)孝通的“鄉(xiāng)土中國”時(shí)代，進(jìn)入了“城鄉(xiāng)中國”時(shí)代——一半是城市，一半是鄉(xiāng)村。城市和鄉(xiāng)村在地理、文化上聯(lián)通，城鄉(xiāng)互動(dòng)變快，為什么城鄉(xiāng)發(fā)展的巨大差距得以持續(xù)？影響城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵因素是什么？我們應(yīng)該建立一個(gè)什么樣的制度體系來更好地縮小城鄉(xiāng)差距？

我們從體制成本的角度解釋城鄉(xiāng)差距大的原因。斯密提出：分工提高了生產(chǎn)率；分工的深度取決于市場的廣度。舉個(gè)例子，農(nóng)村的大嬸，會(huì)種地、砍柴、做飯、洗衣、養(yǎng)豬、做被子、做鞋，什么都會(huì)做，但是市場小，主要為家里人服務(wù)，一年也賺不了多少錢；再看我們中央財(cái)經(jīng)大學(xué)的保安，啥也不用做，站一天就有收入，一個(gè)月三四千元。為什么農(nóng)村人什么活都會(huì)做，但是依然貧窮，而北京的快遞員每月有1萬元的收入？因?yàn)檗r(nóng)村和城市的市場大小不一樣。城市的保安每天服務(wù)上萬人，每人每天給他一分錢，一天的收入就有一百元。城市服務(wù)的用戶規(guī)模非常大，就允許他只干一件事兒，提供精細(xì)的產(chǎn)品，再去換其他人的產(chǎn)品；而農(nóng)村的大嬸，她什么都可以干，但市場非常小，所以收入比較低。市場規(guī)模很重要。

科斯提出：交易成本較高時(shí)，不同的產(chǎn)權(quán)安排會(huì)影響交易的效率，從而影響市場的效率和專業(yè)化分工的程度。市場越大，很多原因會(huì)導(dǎo)致交易無法擴(kuò)大。你想賣、不讓你賣，也不能隨便把東西賣給別人。在我們國家，巨大的交易成本是體制成本。

周其仁老師提出“舉凡體制確立、運(yùn)行和改變所耗費(fèi)的資源，就是體制成本”。與我們常說的“制度成本”不一樣，“體制成本”更強(qiáng)調(diào)成體系的制度，而非單一的、個(gè)別的制度安排，特別是把重點(diǎn)放到約束著自發(fā)自愿行為的社會(huì)強(qiáng)制力本身的約束條件。比如農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、宅基地制度，成體系，也有強(qiáng)制力的約束。

中國的改革經(jīng)驗(yàn)，是從1978年開始實(shí)施的一系列制度變革，大幅度降低了經(jīng)濟(jì)體系運(yùn)行的成本。要讓市場發(fā)展起來，就需要降低阻礙市場發(fā)展的體制成本，國有企業(yè)改革、糧食體制改革，都是在降低體制成本。土地制度改革的邏輯，是不斷破除土地制度體系對土地權(quán)利交易的阻礙，持續(xù)地降低體制成本，大幅提升農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的深度，取決于體制成本下降的程度。

體制成本不是無中生有，它內(nèi)生于體制本身。我國的制度體系設(shè)計(jì)，本身是為了降低管理和運(yùn)行已有體制的成本，但是增加了市場的交易成本。復(fù)雜的土地管理制度體系，部分地是為了減少國土部門管理土地的成本，但是卻極大地增加了市場交易成本。

不同體制下，交易費(fèi)用不同，市場整合的深度就不同；體制中的組織與制度安排降低了整個(gè)制度體系的管理與運(yùn)行成本，但是增加了市場整體的交易費(fèi)用；已有的成體系的制度安排與相關(guān)利益群體，會(huì)阻礙體制成本的下降；但是整合市場的增量收益，也會(huì)促使體制外的群體突破體制，實(shí)施降低體制成本的努力。市場整合的深度取決于一系列改變制度體系的努力。

需要注意的是，這個(gè)體制不是1978年改革之前的體制，是在杜潤生那一代人80年代改革后，在90年代被其他群體重新設(shè)立的體制。為什么改革開放這么多年，農(nóng)村還是沒有發(fā)展起來？因?yàn)樵?0年代末90年代初時(shí)改革變緩，又冒出了新的體制，借由98年的《土地管理法》，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思想憑借新的國土管理體制延續(xù)，體制成本又重新升高。

（二）中國的土地制度體系以及體制成本的升高

80年代改革之初運(yùn)行的是城鄉(xiāng)兩套獨(dú)立的土地制度。農(nóng)業(yè)部門管理農(nóng)村土地，建設(shè)部門管理城市土地；城市土地以劃撥為主，無償使用，農(nóng)村土地發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，無人管理，當(dāng)時(shí)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也無需用地指標(biāo)。

1986年，成立國家土地管理局，統(tǒng)一管理城市和農(nóng)村土地，構(gòu)建保護(hù)耕地的國家政策，耕地保護(hù)成為國土部門合法性和權(quán)力的來源。

1998年《土地管理法》建立了新的土地制度體系：

（1）實(shí)行土地公有制，但國家可以征收集體所有的土地；

（2）城市國有土地的有償使用制度；

（3）包括嚴(yán)格控制農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用在內(nèi)的用途管制；

（4）對包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓權(quán)的限制；

（5）建立了垂直的土地管理組織，包括各地的土地管理局和土地監(jiān)察制度。

土地制度體系的建立降低了土地管理的體制成本，提高了國土部門在體制內(nèi)的重要性，但是割裂了城鄉(xiāng)土地市場，把原來的沒有限制的農(nóng)村土地與市場與城市隔絕，限制了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)使用。城市發(fā)展需要空間，但是城市擴(kuò)張又不允許農(nóng)村集體土地經(jīng)由交易進(jìn)入城市，這就增強(qiáng)了國家和政府征地的動(dòng)力。

一些學(xué)者認(rèn)為中國的土地制度是偉大的創(chuàng)新，但其實(shí)不是，美國歷史上就有過，后來被廢除了。美國19世紀(jì)早期，也有類似的靠出讓國有土地的收入為基礎(chǔ)設(shè)施融資，但是1837年到1841年，美國有8個(gè)州的地方債務(wù)破產(chǎn)（當(dāng)時(shí)美國沒有今天這樣大）。財(cái)政危機(jī)導(dǎo)致了美國全國性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，程度僅次于1930年代的大蕭條。其后，美國各州經(jīng)歷了一系列財(cái)稅制度和憲政制度改革。我們的體制并不先進(jìn)，在發(fā)達(dá)國家早就制造出巨大的問題。

（三）高體制成本阻礙了要素流動(dòng)和城鄉(xiāng)融合

第一，體制成本限制了城市與鄉(xiāng)村發(fā)展的土地空間。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清阻礙了城鄉(xiāng)融合：村莊活化、合理規(guī)劃需要人氣、產(chǎn)業(yè)聚集，需要靈活配置的土地空間；集體建設(shè)用地入市合法權(quán)益得不到保障，政府征地變?yōu)槌鞘谢奈ㄒ贿x擇；宅基地出租與轉(zhuǎn)讓受限，空心村問題愈發(fā)嚴(yán)峻；用途管制下建設(shè)用地使用權(quán)配置不當(dāng)，土地利用效率低。

第二，體制成本阻礙了鄉(xiāng)村住房升值。下圖是北京白各莊村建設(shè)的樓房，甚至比周邊國有土地上的經(jīng)濟(jì)適用房品質(zhì)還高，但房價(jià)不到國有土地上住房的一半。雖然單價(jià)便宜，但買房并不便宜——因?yàn)橘I國有土地上的住房，可以通過銀行貸款，只需付部分首付，但買白各莊的住房，銀行是不會(huì)貸款的，需要找民間擔(dān)保公司提供半年的資金周轉(zhuǎn)，所以實(shí)際支付的錢并不少。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清致使抵押貸款難，導(dǎo)致農(nóng)民資產(chǎn)無法變?yōu)橘Y本、財(cái)產(chǎn)性收入缺失。在城市房價(jià)大幅提升的背景下，鄉(xiāng)村房價(jià)沒有顯著提升，城鄉(xiāng)收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大。

第三，體制成本阻礙了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要建設(shè)用地，一三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展也需要建設(shè)用地。石嫣是北京分享收獲農(nóng)場的農(nóng)場主，是人大博士、清華博士后。她在美國當(dāng)過農(nóng)民，學(xué)過種地。她想過農(nóng)民的生活，不想回城市。畢業(yè)后，她回到了北京順義的一個(gè)農(nóng)村，當(dāng)農(nóng)場主搞有機(jī)農(nóng)業(yè)，聚集了上百個(gè)熱愛農(nóng)村農(nóng)業(yè)的年輕人。但是遇到一個(gè)問題，像她這樣有技術(shù)、愛農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、不想在城市生活的人，在農(nóng)村待不下去。這些新農(nóng)民，在農(nóng)村難以長租或購買宅基地，短期租房沒法給予安定的居住條件；沒有當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的權(quán)利，孩子上學(xué)是個(gè)問題；搞現(xiàn)代有機(jī)農(nóng)業(yè)需要檢查農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)，要查看蔬菜、水果和豬肉是不是打藥，就需要設(shè)施用地，他們建了大棚，卻面臨被拆除的風(fēng)險(xiǎn)。體制成本阻礙了熱愛農(nóng)村農(nóng)業(yè)的人進(jìn)村。

中國農(nóng)業(yè)的問題是重量不重質(zhì)：國家政策仍然追求糧食產(chǎn)量“多少年連增”，但人們對農(nóng)產(chǎn)品的消費(fèi)需求已經(jīng)升級，人們對高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的需求增加。在對普通糧食作物的需求沒有增加（甚至下降）的情況下，糧食產(chǎn)量（供給）的增加，必然導(dǎo)致糧價(jià)相對其他產(chǎn)品的價(jià)格下降。通過農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼維持產(chǎn)量，又會(huì)導(dǎo)致財(cái)政損失、糧庫過度儲(chǔ)存的問題?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要農(nóng)民積累掌握更先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)和市場能力，提高人力資本，但是土地制度和糧食補(bǔ)貼將農(nóng)民也束縛在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)上，減少了改變的機(jī)會(huì)和動(dòng)力。

第四，體制成本封閉了城鄉(xiāng)權(quán)利的開放。權(quán)利封閉的村莊制度表現(xiàn)在：仍然強(qiáng)調(diào)集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)，農(nóng)村制度不向外人開放；技術(shù)難進(jìn)入，資金成本高，宅基地不能往外轉(zhuǎn)讓。

權(quán)利封閉的城市制度表現(xiàn)在：財(cái)政與戶籍制度導(dǎo)致農(nóng)村來的務(wù)工者無法享受城市同等權(quán)利：

1.教育方面，20%以上的農(nóng)民工子女無法入讀公辦中小學(xué)。不少在城市接受過完整義務(wù)教育的農(nóng)民工子女，無法參加中考和高考。

2. 醫(yī)療社會(huì)保險(xiǎn)方面，農(nóng)民工參加職工基本醫(yī)療、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)的比率很低。住房保障方面，城市保障性住房基本不對農(nóng)民工開放，農(nóng)民工公積金繳存率也很低。

3. 農(nóng)村“三留守”問題突出，據(jù)推算，目前農(nóng)村留守人員總數(shù)超過1.5 億，留守兒童超過6000萬，留守婦女約4700萬，留守老人約5000萬。

4. 2017年，常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率的差距達(dá)到16個(gè)百分點(diǎn)。這意味著，2億多農(nóng)民工進(jìn)入城市居住生活，但未享受與城鎮(zhèn)居民相同的權(quán)利。

三、降低體制成本的地方實(shí)踐

如果能建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場體系，城市和鄉(xiāng)村就有巨大的市場空間可以提供發(fā)展機(jī)會(huì)，就會(huì)刺激政府、農(nóng)民、企業(yè)等各方努力進(jìn)入市場、構(gòu)建市場，打破體制成本、降低體制成本。于是，在全國陸續(xù)開展了一些改革實(shí)驗(yàn)。

第一，集體建設(shè)用地入市。截止2018年3月，全國33個(gè)試點(diǎn)縣共有812宗、總面積1.6萬畝（1.13%）集體建設(shè)用地入市，獲得183億元收益。入市價(jià)格平均114萬左右。

德清東衡村用集體建設(shè)用地入市建設(shè)680畝鋼琴小鎮(zhèn)。通過集體土地入市，把一些在違法土地上分散的小微企業(yè)集中起來，建設(shè)集體土地上的鋼琴園區(qū)，提升基礎(chǔ)設(shè)施，提供合法土地與房屋產(chǎn)權(quán)，降低企業(yè)了企業(yè)的成本。企業(yè)在園區(qū)聚集后，產(chǎn)生了廣告宣傳效應(yīng)，產(chǎn)業(yè)就發(fā)展起來了。東衡村將集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市獲得的收益進(jìn)一步發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)——建立趙孟頫祠堂及相關(guān)文化產(chǎn)業(yè)。土地市場為發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了基礎(chǔ)。

集體建設(shè)用地入市也面臨體制成本：鄉(xiāng)村規(guī)劃與土地出讓等程序繁雜；調(diào)整規(guī)劃的權(quán)利受到限制，將宅基地改為商業(yè)用途的建設(shè)用地入市仍受約束；與土地財(cái)政競爭，政府控制入市項(xiàng)目的審批權(quán)。政府具有集體土地入市的最終決策權(quán)，而政府不完全是一個(gè)中立的第三方交易平臺(tái)，它還在經(jīng)營城市土地。政府參與市場競爭，但并不是一個(gè)純粹的公司，它還掌握著制定競爭規(guī)則的權(quán)力。體制安排導(dǎo)致競爭天然就是不平等的。與城市土地相比，鄉(xiāng)村土地仍不具有同等的權(quán)利。

第二，成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戰(zhàn)略。

成都在2007-2010期間的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，開展農(nóng)村土地確權(quán)、實(shí)施土地整治和增減掛鉤、試驗(yàn)集體建設(shè)用地入市。這個(gè)階段面對的體制成本，是國有平臺(tái)公司壟斷土地整治，指標(biāo)置換“點(diǎn)對點(diǎn)”且不能跨縣交易。

從2010年開始，成都逐漸實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，由企業(yè)和農(nóng)民主導(dǎo)土地整治，建立成都農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所（農(nóng)交所），構(gòu)建市場化的建設(shè)用地使用權(quán)交易體系（指標(biāo)交易體系）。這個(gè)階段面對體制成本是，指標(biāo)價(jià)格由政府固定、指標(biāo)落地審批流程多、周期長。

成都改革取得了成效：

集體建設(shè)用地入市：截至2015年，共交易102宗，2221.42畝，8.09億元，平均36.42萬/畝。

增減掛鉤：截至2015年底，已累計(jì)投入480億元，完成300余個(gè)掛鉤項(xiàng)目，復(fù)墾面積15.20萬畝，產(chǎn)出8萬多畝節(jié)余指標(biāo)，改善了64.7萬戶近200萬農(nóng)民生活居住條件，相當(dāng)于2014年成都市轄區(qū)建成區(qū)面積的8.8%。

災(zāi)后重建：“5·12”汶川地震和“4·20”蘆山地震，災(zāi)后重建立項(xiàng)異地掛鉤項(xiàng)目126個(gè)，籌集并撥付災(zāi)區(qū)建設(shè)資金124.21億元。

指標(biāo)交易：截至2017年，已成交建設(shè)用地指標(biāo)600多宗、3.58萬畝，成交金額100多億。

建立了新型土地產(chǎn)權(quán)交易體系：農(nóng)民集體和農(nóng)戶作為土地整治項(xiàng)目的實(shí)施主體和指標(biāo)的供給主體，個(gè)人和企業(yè)在內(nèi)的社會(huì)各類投資者均可參與實(shí)施整治項(xiàng)目；土地指標(biāo)的需求方可以通過實(shí)施整治項(xiàng)目和農(nóng)交所交易兩種方式取得指標(biāo)；農(nóng)交所指標(biāo)交易采取“持證準(zhǔn)用”制度。2011年5月至2017年4月，共有54家投資者參與農(nóng)村土地整治，成交887宗、4.9萬畝、147.6億元；在掛84宗、1.5萬畝。

成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展極大地降低了城鄉(xiāng)融合面對的體制成本，但是體制中其他的制度約束仍在制約融合的深入。成都仍然面臨的體制成本包括：指標(biāo)無法跨縣、跨市交易（扶貧指標(biāo)可以在省內(nèi)甚至全國交易；但是跨市的指標(biāo)交易面臨地方政府對本區(qū)項(xiàng)目和指標(biāo)的保護(hù)）；指標(biāo)交易價(jià)格被固定在30萬/畝；指標(biāo)落地審批流程長、使用時(shí)間長、效率低，最快17個(gè)月，有的長達(dá)10年；改革試驗(yàn)面臨體制成本，官僚體系審批土地指標(biāo)和產(chǎn)權(quán)的效率低下。改革具有巨大的社會(huì)效益，但是改革者卻要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，官僚體系為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，不愿意推動(dòng)改革試驗(yàn)。

第三，重慶地票。重慶的特點(diǎn)是大城市帶大山區(qū)。富的地方非常富，窮的地方非常窮，扶貧壓力大。這么大的區(qū)域，需要靠城市消費(fèi)帶動(dòng)周邊發(fā)展。地票成為一個(gè)非常有效的工具，促進(jìn)以城帶鄉(xiāng)。

地票是扶貧的重要抓手。我在重慶山區(qū)拜訪過的老人，說通過復(fù)墾宅基地獲得10萬元的收入。老人獲得這筆收入，搬到兒子家住，兒子在靠近馬路的地方有自己的房子。重慶已轉(zhuǎn)讓25.8萬畝地票，計(jì)505億元。其中，17個(gè)貧困區(qū)縣出讓地票16.48萬畝，324.86億元，占總規(guī)模的2/3。13.63萬戶進(jìn)城落戶獲得110億元。

復(fù)墾項(xiàng)目的收益，可以做收益權(quán)質(zhì)押。重慶通過質(zhì)押和農(nóng)房抵押融資達(dá)371億元。年均使用地票占年度用地規(guī)模的10%-20%。

比成都更先進(jìn)的是，重慶的做法是新增經(jīng)營性建設(shè)用地全部使用地票，基礎(chǔ)設(shè)施用地使用計(jì)劃指標(biāo)。地票也拓展了生態(tài)功能。

地票面臨的體制成本是，由政府的土地整理中心向銀行借錢，墊資復(fù)墾，需要一年的時(shí)間回款，周期長、成本高。這就導(dǎo)致土地整理的進(jìn)度，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于農(nóng)民參與復(fù)墾的意愿。

第四，民營城市——成都雙流蛟龍港。

蛟龍港創(chuàng)建于2004年，由雙流縣政府招商引資，最初是蛟龍公司投資興辦的工業(yè)園區(qū)，規(guī)劃面積4.3平方公里，已容納10萬人就業(yè)，年產(chǎn)值200億元，年稅收4億元，容納了1000多家企業(yè)。自建瀝青混凝土道路、污水處理廠、供水廠、110kv變電站、排洪溝、地下管廊、住宅公寓、寫字樓、大型商業(yè)購物中心、五星電影院、水族館、改造河道等。

與政府建立的城市不同，民營城市對打工者更加開放。政府為了賺取土地出讓金，傾向于大的基建項(xiàng)目和地產(chǎn)項(xiàng)目，對收入比較低的人群及外來打工者不太關(guān)心。只有在社會(huì)壓力下，建設(shè)一些公租房解決部分住房問題。而蛟龍港一開始就是面向園區(qū)的企業(yè)建設(shè)的，要解決企業(yè)工人的住房問題，其住房也是大量面向打工者群體。蛟龍港這樣的民營城市是為打工者建的。

蛟龍港修建前后對比圖

臨近蛟龍港有一個(gè)國有開發(fā)區(qū)，引進(jìn)的是高大上的產(chǎn)業(yè)，土地利用效率和就業(yè)吸納效率都比較低。蛟龍的畝產(chǎn)稅收是國有開發(fā)區(qū)的4-5倍，每平方公里就業(yè)是國有開發(fā)區(qū)的30多倍。

蛟龍港通過靈活多樣的合約安排提升了發(fā)展效率。

首先，蛟龍與村民簽訂了土地租用合約。在2003年底，九江鎮(zhèn)、東升鎮(zhèn)的萬年村、大渡村、石桅村、泉水八隊(duì)等村村民將土地承包經(jīng)營權(quán)還給村集體，再由村集體與蛟龍公司簽訂土地作價(jià)入股協(xié)議，以每年1200斤大米價(jià)格（每三年遞增5%，保底價(jià)2.6元/公斤）將土地使用權(quán)通過租賃的方式轉(zhuǎn)讓給蛟龍公司，期限為55年。住房與建設(shè)用地方面，與街道辦事處、村民簽訂安置協(xié)議，補(bǔ)償在2014年達(dá)42萬元。

與農(nóng)民的協(xié)議使蛟龍得以獲得連片土地，使蛟龍得以獲得連片土地上的租值，減少了投資外部性。

其次，蛟龍與政府簽訂了合約，約定“蛟龍工業(yè)港總體規(guī)劃應(yīng)與雙流縣總體規(guī)劃相符。由蛟龍工業(yè)港自行規(guī)劃修建，并報(bào)經(jīng)縣政府相關(guān)部門審核備案”。雙流政府以扶持獎(jiǎng)勵(lì)政策的方式，將對蛟龍“承諾的每平方米實(shí)現(xiàn)稅收100元，每年按地方實(shí)得（指扣除乙方區(qū)內(nèi)企業(yè)已享受優(yōu)惠獎(jiǎng)勵(lì)扶持政策后的地方實(shí)得部分）的25%財(cái)政扶持給乙方發(fā)展；達(dá)到每平方米稅收80元的，按20%財(cái)政扶持給乙方發(fā)展”。

第三，與蛟龍修建的工廠、寫字樓、公寓簽訂出租協(xié)議，約定稅收分成。其中，與寫字樓企業(yè)的合約：“每100㎡建筑面積單年完稅超過10萬元人民幣的，即可享受稅收獎(jiǎng)勵(lì)政策，即甲方對乙方單年完稅超過10萬元人民幣/100㎡建筑面積的稅收部分，按照縣級留存部分的50%給予乙方獎(jiǎng)勵(lì)”。

稅收分享的合約是多樣的，例如，與工廠簽訂的合約約定：“企業(yè)每年兩稅總計(jì)應(yīng)達(dá)到15萬元/1000平方米建筑面積標(biāo)準(zhǔn)，若未達(dá)到以上收稅標(biāo)準(zhǔn)，則乙方自愿同意甲方在原工廠使用費(fèi)的基礎(chǔ)上，按每月每平方米3元增收乙方一年的使用費(fèi)”。

通過稅收分享合約，蛟龍建立了免受學(xué)費(fèi)的私立學(xué)校。對達(dá)到稅收標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)和個(gè)體工商戶，蛟龍公司為其在蛟龍港五星學(xué)校就讀代交學(xué)費(fèi)（民辦中小學(xué)，學(xué)費(fèi)每學(xué)期約2000-3000元）：“一、入駐蛟龍港的企業(yè)，凡在園區(qū)年上交稅收達(dá)到50萬元以上的，每50萬元解決1名企業(yè)在職職工的子女入學(xué)，享受蛟龍管委會(huì)的入學(xué)優(yōu)惠政策，依次類推。三、在蛟龍港從事第三產(chǎn)業(yè)的個(gè)體工商戶，在港年上交稅收在5萬元以上的，每5萬元解決1名個(gè)體工商戶的子女入學(xué)，享受蛟龍管委會(huì)的入學(xué)優(yōu)惠政策，依次類推。”

政府建立的城市，依靠企業(yè)和居民繳納的稅收來提供學(xué)校、醫(yī)院、交通、治安等服務(wù)。蛟龍港通過招商引資，為企業(yè)提供服務(wù)，增加了政府稅收，再通過與政府稅收分成，也可以提供學(xué)校、交通、治安等服務(wù)。

分成合約激勵(lì)了各方增加投資、提高土地等資源的利用效率；鼓勵(lì)政府提供產(chǎn)權(quán)保護(hù)，降低企業(yè)注冊等行政服務(wù)的交易費(fèi)用；規(guī)劃權(quán)、稅收分成，以及連片開發(fā)，使蛟龍有激勵(lì)最大化土地租值并促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級。

伴隨人口聚集與城市發(fā)展，市場租金相應(yīng)提高，蛟龍通過重新訂約提高租金來促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級。通過補(bǔ)充協(xié)議等方式，在2004年，每平方米租金7元，2010年升至10元，2015年是15元。

原村民成立了蛟龍社區(qū)，社區(qū)由原九江鎮(zhèn)萬年村、大渡村、石桅村和泉水八隊(duì)合并而成，轄區(qū)內(nèi)面積3.93平方公里，戶籍人口4013人，分為七個(gè)村民小組，轄區(qū)內(nèi)共居住5萬多人。蛟龍社區(qū)管轄蛟龍工業(yè)港的部分區(qū)域，但并不與之重合。蛟龍社區(qū)幾乎沒有集體資產(chǎn)?；A(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施由蛟龍公司投資修建，蛟龍工業(yè)港提供交通協(xié)管，學(xué)校和醫(yī)院也是民辦，而蛟龍社區(qū)的主要職能是提供宣傳、城管、社保、輔助公安派出所等服務(wù)，將經(jīng)濟(jì)權(quán)利與村莊的政治權(quán)力相分離。

蛟龍的案例說明，只要產(chǎn)權(quán)清楚界定，城市的合約形式可以是多樣的。

蛟龍面對的體制成本有：在我國的體制約束下，蛟龍港建設(shè)時(shí)的建設(shè)用地指標(biāo)，需要政府協(xié)調(diào)；地鐵、機(jī)場、主干道等基礎(chǔ)設(shè)施，以及社保需要政府協(xié)調(diào)；不同于美國地方自治、自行招募警察，在我國體制下，警察等公共服務(wù)仍需要政府提供；蛟龍與農(nóng)民在租賃土地中，政府起到了協(xié)調(diào)作用；面臨政府對稅收分成、補(bǔ)貼等條款的違約成本。

上述案例表明，城鄉(xiāng)融合發(fā)展問題的核心是產(chǎn)權(quán)的界定，尤其是土地權(quán)利的配置?？拷蟪鞘兄苓叄@得建設(shè)用地使用權(quán)的項(xiàng)目，更容易發(fā)展成功。利用市場機(jī)制，采用發(fā)展權(quán)交易（建設(shè)用地使用權(quán)／土地指標(biāo)交易）是優(yōu)化資源，提升效率的有效方法。同時(shí)，市場機(jī)制的運(yùn)行面臨高體制成本的挑戰(zhàn)。

四、構(gòu)建以市場為核心的產(chǎn)權(quán)制度體系

（一）未來道路：構(gòu)建什么樣的制度體系，降低體制成本、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合？

未來的新體制，應(yīng)該是統(tǒng)一的城鄉(xiāng)發(fā)展權(quán)市場+民營城市。

當(dāng)前的體制限制了產(chǎn)權(quán)的界定與轉(zhuǎn)讓，提高了城鄉(xiāng)融合的成本。當(dāng)前體制，是按照某些理論認(rèn)為設(shè)計(jì)了一套產(chǎn)權(quán)制度體系，如宅基地制度，“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”，但是理論是有適用條件的，不具有普適性，怎么能用有限的、靜態(tài)的理論制約全國農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)？

目前的體制提升了體制成本：建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)劃與計(jì)劃配置缺乏效率；人口減少的中西部地區(qū)，土地利用效率低、具有大量鬼城與工業(yè)園；人口多的大城市，缺少建設(shè)用地指標(biāo)；農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)殘缺，缺乏建設(shè)用地使用權(quán)、收益權(quán)與轉(zhuǎn)讓權(quán)；規(guī)劃與計(jì)劃給予官僚機(jī)構(gòu)過多權(quán)力，官僚體系規(guī)避改革與探索，阻礙了鄉(xiāng)村發(fā)展，同時(shí)也提高了城市發(fā)展的成本。

城鄉(xiāng)融合的核心是發(fā)展權(quán)的配置問題，產(chǎn)權(quán)的配置，是由人為設(shè)計(jì)的規(guī)劃決定還是由市場決定？

兩個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理：

一是在產(chǎn)權(quán)清楚界定及低交易成本的前提下，市場可以減少外部效應(yīng)。規(guī)劃的作用是減少人們的互相侵權(quán)，也就是減少外部性，但是規(guī)劃并不是唯一的，也不是最有效的減少外部性手段。在產(chǎn)權(quán)清楚界定與低交易成本的前提下，可以通過市場交易補(bǔ)償利益受損者，同時(shí)將產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓給資源使用效率更高的一方，從而提高資源的使用效率；

二是市場交易顯化了資源要素產(chǎn)權(quán)的市價(jià)，有助于產(chǎn)權(quán)更清楚的界定，以及通過市場得到更有效的配置。資源要素?zé)o法進(jìn)入市場，或者市場不夠厚、不夠大，就無從為要素更清楚地定價(jià)。要素的定價(jià)不高，或者不清楚，使用要素的收入就要打折扣。采用法律界定產(chǎn)權(quán)與通過市場交易轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)，都要付出成本。要素的收入低，人們就會(huì)選擇成本較低的界定產(chǎn)權(quán)的方式，采用法律等正規(guī)體系界定產(chǎn)權(quán)，以及市場體系轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)就少。

未來的方向，是在全國層面構(gòu)建以發(fā)展權(quán)交易為核心的產(chǎn)權(quán)制度體系。建立全國性的統(tǒng)一市場。

如何實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)一的、城鄉(xiāng)一體的發(fā)展權(quán)交易？在自然資源部國土空間規(guī)劃的約束下，將建設(shè)用地使用權(quán)交易（即目前的指標(biāo)交易），上升為發(fā)展權(quán)交易，包含生態(tài)、林地、草地等多種維度的發(fā)展權(quán)交易。

發(fā)展權(quán)的交易實(shí)行不再實(shí)行國有、集體的雙軌制。比如，經(jīng)營性建設(shè)用地不分國有、集體，全部由市場交易購得，基礎(chǔ)設(shè)施用地等不分國有、集體，都按計(jì)劃獲得。這就避免了在初始產(chǎn)權(quán)配置上過多設(shè)計(jì)的麻煩。初始確權(quán)后，由市場最終決定產(chǎn)權(quán)配置。與按照理論人為設(shè)計(jì)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度（如宅基地制度）、耕地保護(hù)制度以及規(guī)劃的主體功能區(qū)相比，新體制更有效的配置資源，同時(shí)可以補(bǔ)償限制發(fā)展的地區(qū)，實(shí)現(xiàn)效率與公平的統(tǒng)一。

通過發(fā)展權(quán)交易降低城鄉(xiāng)發(fā)展成本，提高農(nóng)民收入。為宅基地有償使用和退出提供激勵(lì)，為農(nóng)民脫貧、養(yǎng)老、公共服務(wù)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)提供資金，降低土地的使用成本，降低城市的發(fā)展成本，降低活村成本（鄉(xiāng)村也需要集聚）、鼓勵(lì)社會(huì)資金進(jìn)入土地復(fù)墾、探索指標(biāo)租用等多種制度。

以發(fā)展權(quán)交易帶動(dòng)城鄉(xiāng)權(quán)利雙向開放。把發(fā)展權(quán)變?yōu)檗r(nóng)民可攜帶的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)人們在城鄉(xiāng)之間、城市時(shí)間、村莊之間自由遷徙。在快速發(fā)展的鄉(xiāng)村，讓外地人、城里人攜帶發(fā)展權(quán)下鄉(xiāng)，可以拓展鄉(xiāng)村發(fā)展空間、提高鄉(xiāng)村振興的效率。外地人帶資源下鄉(xiāng)，甚至可以加入集體經(jīng)濟(jì)組織，也會(huì)促進(jìn)鄉(xiāng)村更開放和包容。對于外地人進(jìn)入較快較多的大城市，讓外地人及農(nóng)民帶發(fā)展權(quán)進(jìn)城。大城市限制外來人口進(jìn)城，是認(rèn)為打工群體產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值低，通過讓外地人帶發(fā)展權(quán)進(jìn)城，可以促進(jìn)城門更大的開放。讓農(nóng)民帶權(quán)利進(jìn)城、讓城里人帶權(quán)利下鄉(xiāng)。

要突破政府經(jīng)營城市的體制，鼓勵(lì)民營城市的涌現(xiàn)。政府經(jīng)營城市的體制依賴于土地財(cái)政，會(huì)限制農(nóng)村的發(fā)展權(quán)；面臨短期升遷壓力下的預(yù)算軟約束，容易形成較高債務(wù)；土地、資金等資源配置效率低，帶來效率低下的開發(fā)區(qū)，以及空城鬼城。

相比之下，民營城市更有效率。民營城市可降低城市建設(shè)、運(yùn)營及債務(wù)成本；企業(yè)自負(fù)盈虧，避免了地方政府債務(wù)破產(chǎn)對整個(gè)國家財(cái)政體系的影響；民營城市的競爭促進(jìn)城市的興衰，促進(jìn)人口遷徙，優(yōu)化資源配置；民營城市回較少采用暴力強(qiáng)拆，通過市場談判給予農(nóng)民更多產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的補(bǔ)償。

（二）改變體制的條件逐漸成熟

從大城市及城市圈周邊突破。大城市及城市圈對鄉(xiāng)村土地有較高需求，有條件率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。

目前，深圳等城市在實(shí)驗(yàn)集體土地上的租賃型住房。把城中村納入政府監(jiān)管體系，在“十三五”期間，收儲(chǔ)100萬套農(nóng)民自建房或村集體自有物業(yè)，經(jīng)質(zhì)量檢測、消防驗(yàn)收等程序后，統(tǒng)一租賃經(jīng)營、規(guī)范管理；城中村綜合整治后，可統(tǒng)籌納入住房保障體系，定向分配給符合條件的住房困難家庭。

建設(shè)用地使用權(quán)交易（指標(biāo)交易）的范圍也在逐步擴(kuò)大。土地指標(biāo)的交易范圍越大，指標(biāo)的價(jià)格越高，越可能達(dá)成交易。越是在貧困地區(qū)，越傾向于參加指標(biāo)交易。成都、重慶、鄭州、義烏等地已建立官方的指標(biāo)交易平臺(tái)。未來應(yīng)探索建立全國范圍內(nèi)的、跨區(qū)域的指標(biāo)交易體制。

五、對一些爭論的看法

改革不但是體制的改革，也是思想觀念的革新。要進(jìn)一步降低體制成本，還需要人們在觀點(diǎn)上有更清楚的認(rèn)識。

（一）資本下鄉(xiāng)是否會(huì)造成土地兼并、農(nóng)民流離失所？

傳統(tǒng)歷史書寫的可信性不足。歷史書寫有“資治通鑒”功能，目的是警戒皇帝，但是資料的可靠性不足、且缺少邏輯分析。歷史書寫是事后的解釋，且只是多種解釋當(dāng)中的一種，并不是真實(shí)的再現(xiàn)。我們不能用對歷史發(fā)展的一種可能性的解釋，來制定未來的政策，甚至限制人們的權(quán)利。

通過歷史難以預(yù)測未來。伴隨全球化和市場化，新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)、新制度、新知識的交流和進(jìn)步越來越快，研究傳統(tǒng)社會(huì)的經(jīng)驗(yàn)對未來的借鑒和預(yù)測的能力越來越小。在改革開放前，中國對外，或許可以經(jīng)由研究歷史來獲得啟發(fā)，但是改革開放后，中國融入全球市場，與世界互動(dòng)越發(fā)頻繁，已突破了封閉時(shí)代下自身的發(fā)展規(guī)律。對未來的預(yù)測，不能再簡單地向內(nèi)找規(guī)律，把國家作為分析單位，而應(yīng)“從世界看中國”。

（二）經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)時(shí)，農(nóng)村是否可能成為吸納失業(yè)人口的緩沖？

1930年代大蕭條、1997亞洲經(jīng)濟(jì)危機(jī)、2008經(jīng)濟(jì)危機(jī)，發(fā)達(dá)國家沒有把人趕回農(nóng)村，為什么我們就要把人趕回農(nóng)村？經(jīng)濟(jì)危機(jī)是感冒，是對經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)，而不是癌癥。在經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，世界經(jīng)濟(jì)仍然在增長與快速發(fā)展，而且城市化并沒有終止。

解決經(jīng)濟(jì)危機(jī)的辦法是降低交易成本，提高資源配置效率，提高生產(chǎn)率，而不是把人趕回農(nóng)村。農(nóng)村的生產(chǎn)率低，把人趕回農(nóng)村，只會(huì)惡化危機(jī)。何況，農(nóng)二代已不會(huì)種地，生活方式已融入城市，即使失業(yè)也不會(huì)返回農(nóng)村。經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)，國家會(huì)更可能保證城市的供應(yīng)，讓農(nóng)村自生自滅，把人趕回農(nóng)村相當(dāng)于拋棄農(nóng)民的孩子。

（三）宅基地能作為農(nóng)民失業(yè)的保障嗎？

許多農(nóng)二代已融入城市，區(qū)別只是融入了大中小城市，但他們的生活方式已改變，即使失業(yè)也不回農(nóng)村。

保障人們生活的是就業(yè)和收入，而不是土地。農(nóng)村不缺地，缺的是機(jī)會(huì)。只是一塊蓋房子的地，但沒有產(chǎn)出和收入，不可能作為保障。城市的市場更大，比農(nóng)村提供了更多的職業(yè)選擇，也比農(nóng)村更容易生存、收入更高。

不同時(shí)期對于保障的標(biāo)準(zhǔn)有不同的要求。當(dāng)前，農(nóng)村住宅的問題不是缺少土地，而是住房質(zhì)量差，農(nóng)民也希望住更好的房子。把宅基地作為保障標(biāo)準(zhǔn)，脫離了農(nóng)民隨時(shí)代變化的需求。

（四）不能利用宅基地開發(fā)商品房住宅嗎？

不要把開發(fā)房地產(chǎn)賺錢當(dāng)作問題，而要看到開發(fā)投資有較大的風(fēng)險(xiǎn)和高資金成本。在資金成本較高的情況下，搭配商品房住宅是回收投資，減少資本成本較快的方法。既然城市商業(yè)開發(fā)允許搭配銷售商品房住宅，為什么不允許農(nóng)村開發(fā)商品房住宅呢？不允許開發(fā)商品房，降低了社會(huì)資金投入鄉(xiāng)村的盈利空間，不利于鄉(xiāng)村振興。

（五）放開集體建設(shè)用地入市，會(huì)降低房價(jià)嗎？

對城市中心區(qū)，如金融街、CBD，影響不大。這些地區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚，可替代性較差。但是土地入市可以提供更多住房供給，對城市外圍、郊區(qū)的房價(jià)或有影響，從而降低大城市年輕人面對的房價(jià)壓力，降低工業(yè)及商業(yè)的土地及住房租金。在經(jīng)濟(jì)下行期，土地入市可以大幅降低經(jīng)濟(jì)體運(yùn)行的成本。

（六）放開土地入市，會(huì)影響耕地保護(hù)嗎？

耕地保護(hù)的難易，受實(shí)施耕地保護(hù)的成本的約束。在土地價(jià)格高的地區(qū)，政府、企業(yè)、農(nóng)民都會(huì)努力違法，實(shí)施耕地保護(hù)的成本高，耕地保護(hù)更難。問題的關(guān)鍵在于土地的空間配置效率：把耕地配置在實(shí)施保護(hù)的成本較低的區(qū)域。

實(shí)施規(guī)劃下的耕地保護(hù)，是為了減少對人們占用耕地，對社會(huì)產(chǎn)生的外部效應(yīng)。但是，在存在外部效應(yīng)的情況下，國家可以通過立法來減少外部性的影響，也可以通過確立產(chǎn)權(quán)、建立市場來減少外部性，如碳排放權(quán)交易。

某些情況下，消除外部效應(yīng)導(dǎo)致的代價(jià)可能比外部效應(yīng)造成的損失更大，應(yīng)允許適度的外部效應(yīng)存在。比如排放污染會(huì)造成身體健康損失，但是完全消除污染，可能帶來失業(yè)、價(jià)格提升等一系列問題，對經(jīng)濟(jì)造成的損失更大，應(yīng)允許適度的排放量。

外部效應(yīng)有多大，采用哪種方法，是需要分析和評估的，不能因?yàn)榇嬖谕獠啃?yīng)，而不評定外部效應(yīng)造成的損失，以及解決外部性的各種方案及成本，就立法限制公民的產(chǎn)權(quán)。

（七）評價(jià)不同制度的原則：用理想改造現(xiàn)實(shí)？

不能拿市場開放下可能出現(xiàn)的問題與理想世界作比較。既讓農(nóng)民參與市場交易致富，又讓農(nóng)民不冒風(fēng)險(xiǎn)，這樣的理想世界并不存在。任何制度都是不完美的，我們要做的是分析各種制度下的問題和成本，在不完美的制度中選擇相對不那么差的。

有人擔(dān)心，放開土地市場可能會(huì)發(fā)生種種問題，但是封閉土地市場也存在許多問題。在當(dāng)下，封閉市場存在的問題要大的多。城市土地供給不足，房價(jià)越來越高，工商業(yè)土地與房屋租金高企，經(jīng)濟(jì)體系的運(yùn)行成本太高。城鄉(xiāng)貧富差距擴(kuò)大，城市居民財(cái)產(chǎn)增值，越來越富裕，相較之下，農(nóng)村財(cái)產(chǎn)性收入缺失，鄉(xiāng)村衰敗。目前的體制再不改革，對經(jīng)濟(jì)的傷害會(huì)越來越大。

（八）問題的核心：根據(jù)理論建立的體制，是否尊重個(gè)人（農(nóng)民）的產(chǎn)權(quán)？

立法者是否應(yīng)該根據(jù)理論來建立體制，限制他人的權(quán)利？

任何理論都是對世界的一種假說，而非真理。理論在面對現(xiàn)實(shí)時(shí)，都有其應(yīng)用的局限性，也因此，使用理論時(shí)，往往產(chǎn)生意料之外的后果。用理論作為立法基礎(chǔ)限制公民的產(chǎn)權(quán)，會(huì)極大地降低公民使用資源的激勵(lì)，提高經(jīng)濟(jì)整體的運(yùn)行成本。

因此，問題的核心在于，按照怎樣的原則來界定產(chǎn)權(quán)？是按照立法者的理論來限定產(chǎn)權(quán)，還是尊重個(gè)人產(chǎn)權(quán)，讓農(nóng)民按照自己的意愿處理自己的財(cái)產(chǎn)？我們要相信，我們并不比實(shí)踐中的農(nóng)民有更多的市場知識，農(nóng)民對市場的反應(yīng)是合理的，從而，尊重產(chǎn)權(quán)會(huì)降低整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系的運(yùn)行成本。同時(shí)，尊重個(gè)人產(chǎn)權(quán)，不代表不考慮國家利益。我們可以通過建立市場體系等，來協(xié)調(diào)各方利益。但不能大而化之，以假想的問題或危機(jī)為由，限制個(gè)人利用其產(chǎn)權(quán)所進(jìn)行的探索試驗(yàn)。

最后，成都的還權(quán)賦能，仍有現(xiàn)實(shí)意義。本次演講的宗旨可以概括為：歸還農(nóng)民產(chǎn)權(quán)、建立統(tǒng)一市場、降低體制成本。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：和盛城鄉(xiāng)書院論壇

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