——對寧海實施村級小微權(quán)力清單“36條”的解讀

當(dāng)今我國已經(jīng)進入中國特色社會主義新時代，新時代中國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在鄉(xiāng)村基層，社會的主要矛盾也已轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村居民日益增長的美好生活需要與治理服務(wù)不平衡不充分之間的矛盾。在中國基層治理改革創(chuàng)新的探路實踐和推進社會主義現(xiàn)代化、化解新時代鄉(xiāng)村社會主要矛盾的歷史征程中，浙江寧海矗立潮頭、勇于改革，不忘初心、先闖先行，以破解基層社會矛盾為根本、以創(chuàng)造鄉(xiāng)村居民美好生活為目標、以鄉(xiāng)村基層社區(qū)為場域、以創(chuàng)新鄉(xiāng)村有效治理為抓手，堅持黨建引領(lǐng)為關(guān)鍵、政府治理為主導(dǎo)、居民需求為導(dǎo)向、改革創(chuàng)新為動力，清權(quán)勘界、整合資源、增強能力，大力推行村級小微權(quán)力清單制度改革，打造共建共治共享的鄉(xiāng)村善治格局，提高鄉(xiāng)村基層治理社會化、法治化、制度化、規(guī)范化水平，探索走出了一條寧海特色的鄉(xiāng)村有效治理之路。

一、新時代鄉(xiāng)村治理的趨勢

新時代鄉(xiāng)村治理，以現(xiàn)代化為目標取向，以有效性為內(nèi)在要求，以法治化為基本保障，建構(gòu)“精準—質(zhì)效”的清單式制度治理，化解鄉(xiāng)村治理困境與鄉(xiāng)村社會矛盾，是新時代實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基本要求和發(fā)展趨勢。

（一）村治趨向：從民主管理到治理有效

黨的十九大提出，新時代中國全面深化改革的總目標是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。治理現(xiàn)代化的核心是治理的有效性，“精細—精準—精確”的有效治理是治理現(xiàn)代化的根本。黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總的要求是產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕。與黨的十六屆五中全會提出的“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”總要求相比，鄉(xiāng)村治理由原來的“管理民主”強調(diào)方式路徑，轉(zhuǎn)向“治理有效”強調(diào)結(jié)果質(zhì)效。鄉(xiāng)村有效治理更加注重治理的質(zhì)量和效能，與新時代人民的美好生活追求相一致。鄉(xiāng)村有效治理一方面強調(diào)社會自我治理、強調(diào)社會內(nèi)在的活力；另一方面強化國家整合，運用國家的力量來調(diào)控社會，把涉及社會自我治理產(chǎn)生的分散分類性加以整合，推動社會發(fā)展。因此，必須把夯實基層基礎(chǔ)作為固本之策，健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體制，建立自治、法治、德治相結(jié)合的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系，確保鄉(xiāng)村社會充滿活力、和諧有序。

（二）村治困境：當(dāng)前鄉(xiāng)村存在的主要問題

一是鄉(xiāng)村分化加劇，村民自治滯后。隨著經(jīng)濟市場化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展，農(nóng)村農(nóng)民出現(xiàn)了職業(yè)、收入、利益、階層等的分化。村民的主要精力和心思都放在個體發(fā)家致富上，對農(nóng)村土地依賴性減少，對村莊發(fā)展關(guān)注度降低，對鄉(xiāng)村公共事務(wù)熱情減退。常住農(nóng)村的基本上都是婦幼老弱病殘人群，受身體、年齡和文化素質(zhì)等諸多因素影響，他們既沒有參與鄉(xiāng)村集體活動的積極性，也沒有實施管理和監(jiān)督的能力，村莊自治陷入了尷尬。

二是村民維權(quán)不暢，干群關(guān)系緊張。近年來，隨著村民法律意識增強、權(quán)利意識覺醒，面對土地征用、房屋拆遷、環(huán)境污染等各種矛盾糾紛，村民對村干部怨言增多，村民維權(quán)行動有增無減。但由于村民表達訴求渠道有限，加上沒有自己的代言組織，致使矛盾糾紛無法在基層和源頭上得以化解。一旦基層維權(quán)受阻，許多人只好放棄理性表達訴求和法律解決途徑，轉(zhuǎn)而采取越級上訪、進京上訪、堵塞交通要道、圍堵政府大門乃至蘊釀群體性事件等極端方式。這種“中國式鄉(xiāng)村維權(quán)”，不僅妨礙黨政機關(guān)正常工作、擾亂社會秩序，而且更加劇了基層干群關(guān)系緊張程度。

三是“蒼蠅式”腐敗，侵蝕村治根基。對于一些村官來說，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督太遠、群眾監(jiān)督太軟，加上農(nóng)村基層因處在制度體系末端而難以受到約束，這為他們權(quán)力尋租提供了空間，導(dǎo)致侵吞民生資金、蠶食群眾利益的現(xiàn)象頻現(xiàn)，不僅降低了黨和政府的公信力、損害了黨和政府的形象，也侵蝕了鄉(xiāng)村社會治理的合法根基。

四是傳統(tǒng)文化斷裂，“村霸”勢力抬頭。鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化受到挑戰(zhàn)，甚至被邊緣化，“村霸”通過暴力、脅迫等手段實施違法犯罪, 嚴重侵害了村民的合法權(quán)益。有些地方村干部淪為“村霸”,或“村霸”通過不正當(dāng)?shù)倪x舉手段混入村干部隊伍成為當(dāng)?shù)氐摹巴粱实邸?導(dǎo)致村民賦予的自治權(quán)力被少數(shù)人攫取、濫用,在社會上產(chǎn)生惡劣的影響。村官演變成“村霸”,不僅損害村干部隊伍的形象和公信力,而且敗壞黨和政府的形象。

（三）村治路徑：推進權(quán)力清單制度治理

權(quán)力清單制度治理是黨的十八大以來治國理政的制度創(chuàng)新。習(xí)近平總書記指出：“要堅持用制度管權(quán)管事管人，抓緊形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效機制，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”；“要健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問責(zé)，違法要追究，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益”；“要完善權(quán)力運行和監(jiān)督機制，實行權(quán)責(zé)對應(yīng)，堅決反對特權(quán)，防止濫用職權(quán)。應(yīng)該有一個權(quán)力清單，什么權(quán)能用，什么權(quán)不能用，什么是公權(quán)，什么是私權(quán)，要分開，不能公權(quán)私用。”權(quán)力清單制度是實現(xiàn)權(quán)力規(guī)制和權(quán)責(zé)對應(yīng)的有效方法，是給權(quán)力套上制度籠子的有力措施，是實現(xiàn)公共權(quán)力有效治理的根本途徑。2014年1月，習(xí)近平總書記在第十八屆中央紀律檢查委員會第三次全體會議上強調(diào)：“要強化公開，推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程，讓權(quán)力在陽光下運行，讓廣大干部群眾在公開中監(jiān)督，保證權(quán)力正確行使”。2014年《政府工作報告》提出“建立權(quán)力清單制度，一律向社會公開?！睓?quán)力清單制度作為中國制度治理和有效治理的重要抓手，開拓出新時代中國鄉(xiāng)村治理有效路徑。

二、寧海村級權(quán)力清單的創(chuàng)新之舉

2014年，寧?；卩l(xiāng)村有效治理的時代要求和破解鄉(xiāng)村治理的矛盾困境之需，堅持問題導(dǎo)向、改革創(chuàng)新，通過深入調(diào)研、確立框架、鎮(zhèn)級梳理、紀委匯編、深入整合等“上下聯(lián)動”、“左右互動”的一系列努力，形成了寧海村級小微權(quán)力清單“36條”，建構(gòu)起鄉(xiāng)村基層有效治理的清單制度，走出了一條改革開路、創(chuàng)新架橋、合力推動鄉(xiāng)村有效治理的新路子。

（一）清權(quán)勘界，建立村務(wù)工作權(quán)力清單

以簡政放權(quán)、便民利民為原則，結(jié)合寧海農(nóng)村工作實際，全面收集縣域村級組織和村干部權(quán)力事項，在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上梳理出臺《寧?？h村級權(quán)力清單36條》（以下簡稱“36條”），明確了村級重大事項決策、項目招投標管理、資產(chǎn)資源處置等19項村級公共權(quán)力事項和村民宅基地審批、計劃生育審核、困難補助申請、土地征用款分配等17項便民服務(wù)事項，實現(xiàn)了對村級組織和村干部小微權(quán)力內(nèi)容的全覆蓋，簡明扼要地展現(xiàn)了村級事務(wù)“可為”范疇和“不可為”邊界，成為了村干部履職、村民辦事的路徑指南。

（二）明晰流程，編織小微權(quán)力運行機制

圍繞“36條”要點設(shè)置，具體繪制權(quán)力行使流程圖45張，明確每項村級權(quán)力事項名稱、具體實施責(zé)任主體、權(quán)力事項來源依據(jù)、權(quán)力運行操作流程、運行過程公開公示、違反規(guī)定責(zé)任追究等6方面內(nèi)容，凸顯精簡務(wù)實原則。除大中型工程招投標等重大事項外，大部分村級事務(wù)辦理流程都控制在5個環(huán)節(jié)左右，并進一步強化村級組織、村干部權(quán)力主體的崗位職責(zé)，確保村級權(quán)力運行“一切工作有程序，一切程序有控制，一切控制有規(guī)范，一切規(guī)范有依據(jù)”。

（三）優(yōu)化宣傳，營造制度實施良好氛圍

堅持全方位發(fā)動，通過縣級各類宣傳媒體和公眾微信號等新型媒介不間斷推出“36條”及其典型案例的專題報道，全縣427個村（社）全部繪制30平方米以上墻體漫畫，并將“36條”納入村民自治章程和村規(guī)民約。堅持學(xué)、考結(jié)合，組織10余萬人次基層黨員干部參加“36條”集中學(xué)習(xí)會、招投標現(xiàn)場會及項目變更聽證會等活動，舉辦4次全縣聯(lián)村干部村務(wù)知識競賽，1800余名鎮(zhèn)村干部現(xiàn)場觀摩，近萬名黨員干部觀看了電視直播，激發(fā)了村干部學(xué)、用“36條”的積極性。制作播放“36條”系列微電影、動漫、視頻錄播和童謠，創(chuàng)作馬燈調(diào)、戲劇、小品等群眾喜聞樂見的文藝作品，堅持入戶宣講全覆蓋，組建講師團及15個社會治理培訓(xùn)基地，開展“陣地化、常態(tài)化、標準化”宣傳教育，面向農(nóng)戶發(fā)放“36條”口袋讀本、漫畫圖冊和監(jiān)督案例20余萬冊，使群眾對“36條”的認知度不斷增強。

（四）獎懲并舉，構(gòu)建三級聯(lián)動監(jiān)督體系

制定《寧海縣農(nóng)村干部違反廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定責(zé)任追究辦法（試行）》，試行《寧?？h農(nóng)村干部“五險一金”廉政風(fēng)險干預(yù)機制》，建立《村務(wù)監(jiān)督明白卡》《村務(wù)監(jiān)督對賬單》和“村務(wù)監(jiān)督論壇”等工作機制，強化責(zé)任追究、績效考核等系列配套舉措，為“36條”實施提供制度保障。2014年以來，全縣累計開展“36條”專項督查82次，糾正違規(guī)村務(wù)行為226件次，責(zé)任追究348人次。試點推行“鄉(xiāng)賢議事會”“村務(wù)評說會”等制度，全面開通電視、網(wǎng)絡(luò)等信息和舉報平臺，推進村務(wù)陽光公開，拓展群眾監(jiān)督渠道。同時，堅持正向激勵機制，配套出臺《寧?？h提高村干部基本報酬待遇的意見》，2015年開始，全縣村主職干部基本報酬都翻了一番，農(nóng)村干部基本生活得到保障。

（五）強化指導(dǎo)，提升鄉(xiāng)村治理科學(xué)水平

突出以理論指導(dǎo)實踐，相繼與中央黨校、中國社科院、北京大學(xué)、中國人民大學(xué)、省市政研室建立課題研究關(guān)系，并成功承辦了第十三屆中國政府創(chuàng)新論壇暨中國基層治理（寧海）研討會。同時，與華中科技大學(xué)達成校地合作意向，建設(shè)運行中國鄉(xiāng)村治理培訓(xùn)中心，積極打造面向全國地方政府基層干部的集基層治理業(yè)務(wù)培訓(xùn)、基層治理課題研究、基層治理實踐解決等于一體的物聯(lián)網(wǎng)式學(xué)習(xí)交流平臺。至今，已有中共浙江省委黨校、寧波市委黨校、廣西環(huán)江縣委等單位在寧海舉辦多期基層治理培訓(xùn)班。中央黨校黨建研究部和寧波市委黨校也相繼開講“36條”鄉(xiāng)村治理專題課程。

三、“36條”有效治理的積極意義

權(quán)力清單是把各級政府及其所屬工作部門掌握的各項公共權(quán)力進行全面統(tǒng)計，并將權(quán)力的列表清單公之于眾、主動接受社會監(jiān)督的制度治理。寧?！?6條”村級權(quán)力清單作為制度治理的有效方式，依法治權(quán)、依規(guī)用權(quán)，建立起了依法治村、規(guī)范自治、引領(lǐng)鄉(xiāng)風(fēng)、推進民主、保證廉潔的鄉(xiāng)村有效治理新模式。

（一）“36條”是推進依法治村的有效抓手

“36條”將村級組織和村干部的所有權(quán)力都梳理出來，逐條明晰權(quán)力運行的主體和流程，逐項規(guī)定授權(quán)和限權(quán)依據(jù)，而且按照《村民委員會組織法》，通過選舉時村民授權(quán)和村民代表會議決議的方式，將“36條”全部關(guān)進制度籠子，寫入村民自治章程和村規(guī)民約，既補上了國家關(guān)于依法治理鄉(xiāng)村沒有具體化法律法規(guī)的短板，又實現(xiàn)了基層依法治村的目標。用老百姓的話說，“36條”就是村里的“法”，無論是村干部還是村民都要依“法”辦事。

（二）“36條”是落實村民自治的有效載體

以前，村里的事情基本上是村干部說了算，群眾很少有發(fā)言權(quán)，沒有村莊主人翁的感覺。根據(jù)群眾自治呼聲梳理出來的“36條”規(guī)定，凡是村里的重大決策都必須經(jīng)過村黨組織提議、黨員會議審議和村民代表會議決議，大小村務(wù)都必須按時按規(guī)定向全體村民公開，充分體現(xiàn)了村民對村級事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從而實現(xiàn)了傳統(tǒng)意義上的為民作主到由民作主的重大轉(zhuǎn)變

（三）“36條”是推動鄉(xiāng)風(fēng)文明的有效形式

“36條”打破農(nóng)村熟人社會、人情往來舊秩序，構(gòu)建農(nóng)村社會交往關(guān)系新規(guī)則，既適應(yīng)了傳統(tǒng)家族、宗族治理功能衰弱現(xiàn)狀，又符合新時代中國特色社會主義規(guī)則治理模式要求，有效避免了鄉(xiāng)村陷入“拳頭和黑社會頭頭”治理的無序怪圈，倒逼農(nóng)村干部群眾講規(guī)則、講公德、講公平正義、講公序良俗，重新塑造鄉(xiāng)風(fēng)文明新時尚。

（四）“36條”是踐行治理民主的有效路徑

眾人的事情由眾人來商量，這是人民民主的真諦?！?6條”將各項惠農(nóng)政策條目化、清單化、精簡化，打破了村級組織和村干部對于惠農(nóng)政策解讀和執(zhí)行的壟斷局面，使得普通村民也擁有惠農(nóng)政策的參與權(quán)、解讀權(quán)和監(jiān)督權(quán)，成功打通公共政策下村的“最后一公里”，這是農(nóng)村社會民主進程的一次有益探索和嘗試，民政部文章將此稱之為“基層民主政治的村級樣板”。

（五）“36條”是實施廉潔工程的有效保障

沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。過去治理農(nóng)村基層腐敗，往往側(cè)重于事后懲處，較少從源頭上思考解決問題。而“36條”則通過對村級權(quán)力規(guī)范化、確權(quán)與限權(quán)，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分置，發(fā)揮了村監(jiān)會的獨立監(jiān)督職能，為村級權(quán)力行使、村務(wù)工作運行建立了“軌道”和“紅綠燈”，消除了村干部以權(quán)謀私的制度漏洞，為抑制基層腐敗建立了一整套制度保障。

四、進一步推進新時代中國鄉(xiāng)村有效治理的對策建議

寧海村級權(quán)力清單“36條”始于鄉(xiāng)村治理，推進于鄉(xiāng)村振興，實踐于有效治理，目標是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。推行村級小微權(quán)力清單制度，加大基層小微權(quán)力腐敗懲處力度是寧?！?6條”鄉(xiāng)村有效治理的核心與精髓。在治理現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興的治理新時代，進一步強化“36條”有效治理功效，還需不斷健全和完善以村級小微權(quán)力清單制度為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村治理體系，以建構(gòu)系統(tǒng)協(xié)同的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體制，推進新時代鄉(xiāng)村有效治理現(xiàn)代化。

（一）優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，建構(gòu)社會化治理組織體系

強化鄉(xiāng)村社區(qū)黨組織的引領(lǐng)、核心作用，整合區(qū)域內(nèi)黨建資源和公共服務(wù)資源，充分發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，帶動村民廣泛參與村莊治理和服務(wù)活動。擴大多元主體參與，建立以村級黨組織為領(lǐng)導(dǎo)，村委會為主導(dǎo)，村公共服務(wù)站、社會組織、業(yè)主組織、各類服務(wù)機構(gòu)、轄區(qū)單位和村等多元參與的鄉(xiāng)村治理體制，形成廣泛參與村莊治理的合力。

（二）厘清職能權(quán)責(zé)邊界，建立清單化治理責(zé)任體系

對鄉(xiāng)村社區(qū)現(xiàn)有的公共服務(wù)事項、掛牌、臺帳、考核進行全面梳理，依法厘清政社權(quán)責(zé)關(guān)系，界定村莊自治服務(wù)與政府公共服務(wù)邊界。建立村莊公共服務(wù)事項準入制度，編制“政府職能清單”、“村莊職責(zé)清單”、“政府購買服務(wù)清單”。凡依法應(yīng)當(dāng)由村莊協(xié)助的事項，應(yīng)當(dāng)為村莊提供必要的經(jīng)費和工作條件；凡不在村莊工作事項清單的事項，確需村莊協(xié)辦的，實行準入審批制度，按照“權(quán)隨責(zé)走、費隨事轉(zhuǎn)”的原則，委托村莊協(xié)辦。

（三）強化多元聯(lián)動協(xié)同，構(gòu)建雙向化治理評價體系

依托“三社聯(lián)動”體制機制與“一體兩翼、多元參與”（以村民為主體、社會組織和專業(yè)社會工作隊伍為兩翼）的村莊協(xié)商治理服務(wù)體系，充分利用各種平臺、項目和資源，在為村莊減負增能的同時，促成社會組織發(fā)展壯大和社會工作者服務(wù)能力的提升，推動社會組織廣泛融入社會治理。促使村民、社會組織、社會工作者“三社”主體協(xié)同推進和縱深發(fā)展。實行基層政府部門和鄉(xiāng)村社區(qū)在“主體公平”和“義務(wù)平等”基礎(chǔ)上的協(xié)議履約情況年度雙向評估，建立以村莊居民滿意度為主要衡量標準的雙向化鄉(xiāng)村治理評價體系和評價結(jié)果公開機制。

（四）加強政社互動合作，建設(shè)項目化村民自治體系

按照依法行政和依法自治的要求，制定《村民自治項目化工作實施方案》，推進村莊項目化居民自治。通過村民代表大會，明確村民評議委員會、共治協(xié)商小組職能，確立項目征集規(guī)則、項目決策規(guī)則、項目管理規(guī)則、項目實施規(guī)則、項目經(jīng)費使用規(guī)則、項目評估規(guī)則以強化村莊協(xié)商和村莊自治。

（五）整合數(shù)字信息資源，打造智慧化共享網(wǎng)絡(luò)體系

整合多方面數(shù)字信息資源，加快建設(shè)村莊公共服務(wù)綜合信息平臺，打造智慧化共享網(wǎng)絡(luò)體系和“網(wǎng)格化”管理服務(wù)體系。按照“快速發(fā)現(xiàn)—精確定責(zé)—規(guī)范流程—及時處理—全民參與”這5個環(huán)節(jié)，建立數(shù)字化村莊管理體制機制，逐步實現(xiàn)村莊公共服務(wù)事項“一站式”受理、全人群覆蓋、全口徑集成和全區(qū)域通辦，促進基層群眾自治與網(wǎng)格化服務(wù)管理有效銜接。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《寧波經(jīng)濟?三江論壇》2018年第8期

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