摘要:鄉(xiāng)村基層政權(quán)不僅包含行政學(xué)意義上的“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))”這一層級，還包含更為基層的村級組織。鄉(xiāng)村基層政權(quán)是聯(lián)系國家與農(nóng)民的紐帶和橋梁，其公共性關(guān)系到鄉(xiāng)村公共秩序的公平正義，及所提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的質(zhì)量與覆蓋面。從基層政權(quán)的視角審視鄉(xiāng)村治理，鄉(xiāng)村治理的失范問題本質(zhì)上是基層政權(quán)公共性的不足。鄉(xiāng)村基層政權(quán)在壓力型體制下“唯上”的權(quán)力邏輯取向，自主性政治空間和自利性導(dǎo)向趨勢，缺乏相應(yīng)的行政和社會監(jiān)督是其主要原因。當(dāng)前，鄉(xiāng)村治理秩序再生產(chǎn)的核心是鄉(xiāng)村基層政權(quán)公共性的重構(gòu)，具體可以從增強(qiáng)政府的合法性、權(quán)利的平衡性以及利益的相關(guān)性、公民成員的公共性精神和理性氣質(zhì)這三個方面作一些探討。

關(guān)鍵詞:基層政權(quán); 公共性; 鄉(xiāng)村治理; 公共精神; 政治共同體

在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上，習(xí)近平總書記講到:“要全面建成小康社會，要堅決實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。因為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，我們必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重?！薄?】加強(qiáng)廣大鄉(xiāng)村基層政權(quán)的基礎(chǔ)工作，健全和完善自治、法治與德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村基層治理體系勢在必行。鄉(xiāng)村基層政權(quán)是聯(lián)系國家與農(nóng)民的紐帶和橋梁，它直接面對和接觸廣大農(nóng)民群眾，落實黨和政府的農(nóng)村政策、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定和諧等方面有著舉足輕重的作用。嚴(yán)格來講，村基層政權(quán)并不僅僅只包含國家行政學(xué)意義上的“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))”這一層級，實際上還應(yīng)該包含更為基層的村級組織。雖然從政府層級來看，政村并不在國家行政機(jī)構(gòu)的正式序列范圍之內(nèi)，但實際設(shè)置上，行政村的組織結(jié)構(gòu)仍帶有很濃厚的“條條”色彩，即與上級政府機(jī)構(gòu)對口的原則。其機(jī)構(gòu)設(shè)置主要包括村黨支部、民兵連、婦聯(lián)和共青團(tuán)等組織，這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置在一定程度上也依據(jù)了國家法律，國家政治權(quán)力發(fā)揮作用的微觀組織基礎(chǔ)。按照《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定，村級組織有責(zé)任和義務(wù)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織進(jìn)行村莊治理。從資源的分配與管轄來看，政村掌握著農(nóng)村集體土地的管理與分配權(quán)，行政村區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、政治和文化活動有著直接的影響作用。因此，基層的村級組織不僅僅只是一個純粹的“自治機(jī)構(gòu)”，還應(yīng)是一級具有準(zhǔn)政府職能的行政組織機(jī)構(gòu)。它兼具一定的政治功能與經(jīng)濟(jì)功能，在實際的政治運(yùn)行中構(gòu)成了農(nóng)村基層政權(quán)的重要序列，帶有一定的政權(quán)色彩。

鄉(xiāng)村基層政權(quán)處于國家治理體系的末端，直接面對基層社會和廣大農(nóng)民，其治理能力的提高對基層政權(quán)的公共性建構(gòu)意義深遠(yuǎn)。鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的主要內(nèi)容是鄉(xiāng)村基層政權(quán)公共性的重構(gòu)。有學(xué)者認(rèn)為，政權(quán)的公共性是指: “政府作為公民權(quán)力的授予者，受公民的委托執(zhí)行權(quán)力，應(yīng)當(dāng)以社會的共同利益和公民意志為依據(jù)，保障公共利益為立足點，以此來制定和執(zhí)行相關(guān)的公共政策?！薄?】建構(gòu)基層政權(quán)公共性的本質(zhì)含義是: 基層政權(quán)除了提供公共服務(wù)、實現(xiàn)農(nóng)民的公共福祉，自身沒有任何自利性目的和理由。它是基層政權(quán)合法性的關(guān)鍵所在，是基層政權(quán)實現(xiàn)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的完整含義?！?】因此鄉(xiāng)村基層政權(quán)公共性的建構(gòu)也應(yīng)該體現(xiàn)農(nóng)村基層政權(quán)為廣大農(nóng)民提供正義的公共秩序、良好的公共服務(wù)，并增加公共產(chǎn)品的供給，努力實現(xiàn)農(nóng)民群眾的公共利益等特點。20世紀(jì)90年代以來，(鎮(zhèn))———村兩級稅費(fèi)征收導(dǎo)致的農(nóng)村基層政權(quán)治理性危機(jī)，隨后進(jìn)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革使得基層財政缺乏，基層治理面臨財政支持不足與職能轉(zhuǎn)型滯后的雙重壓力。在這種結(jié)構(gòu)性張力下，村基層政權(quán)的公共性和合法性權(quán)威面臨不斷流失的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。而這一現(xiàn)象也得到了眾多國內(nèi)外學(xué)者的經(jīng)驗性研究的證實。

O'Brien在研究農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幓顒訒r發(fā)現(xiàn)，廣大華北地區(qū)的大多數(shù)農(nóng)民認(rèn)可中央政府的政策，但對鄉(xiāng)村基層政權(quán)的政策執(zhí)行活動卻是排斥的，認(rèn)為他們是資源的掠奪者，成了一種信任的“差序格局”?！?】榮敬本等認(rèn)為中國的政治體制為“壓力型體制”【5】，這是村基層政權(quán)繞不開的一個制度環(huán)境。壓力型體制下鄉(xiāng)村基層政權(quán)的主要任務(wù)是應(yīng)付上級考核，日常行政功能被遮蔽?！?】楊善華、蘇紅認(rèn)為，基層政權(quán)已經(jīng)深陷地方性經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體活動中難以自拔，這些基層政府甚至發(fā)展到主宰地方經(jīng)濟(jì)走向和命運(yùn)的程度，它們已然成為謀利型政權(quán)經(jīng)營者，在背離國家角色期待的路上越走越遠(yuǎn)?！?】這種現(xiàn)象被趙樹凱稱為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府制度的異化?！?】上述學(xué)者的研究比較關(guān)注鄉(xiāng)村基層政權(quán)公共性缺失這一問題本身，論述和解釋了稅費(fèi)改革之后，中國鄉(xiāng)村基層政權(quán)的公共性與合法性發(fā)展?fàn)顩r的宏觀走勢，如何建構(gòu)鄉(xiāng)村基層政權(quán)公共性的問題也從宏觀的國家層面著手，為我們提供了進(jìn)一步研究的空間。因此，本文試圖從基層政權(quán)的視角，審視鄉(xiāng)村治理失范問題的本質(zhì)，解決鄉(xiāng)村基層政權(quán)公共性不足這一現(xiàn)實困境作一些探討。

一、基層政權(quán)公共性:理解鄉(xiāng)村治理的重要視角

“公共性”這個概念被廣泛運(yùn)用于政治學(xué)、哲學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等研究領(lǐng)域。在《公共行政學(xué)研究》一書中，爾多歸納了“公共性”的三個層次的含義: 其一，在規(guī)范研究、哲學(xué)和法學(xué)層次上，國家或政府的視角出發(fā)，“公共性”涉及了國家主權(quán)、合法性和福利等此類研究主題; 其二，在經(jīng)驗層次上，可以從公共職能和公共活動的空間范圍來界定“公共性”; 其三，還可以從政府行政活動或職能活動的角度來界定“公共性”。它與“私人性”的概念相對，體現(xiàn)了多數(shù)人的公共利益，強(qiáng)調(diào)了廣泛積極的大眾參與，是國家、政府或其他公共組織的職能或活動空間范圍，于公眾的事務(wù)活動領(lǐng)域?！?】周慶智認(rèn)為: “所謂公共性，公民的意志作為政府制定公共政策或執(zhí)行公共政策的首要原則，公民的共同利益得到切實的保障和實現(xiàn)。可以說，現(xiàn)代政府的公共性是其合法性的基礎(chǔ)條件”?！?0】

在現(xiàn)代社會，公共性是政府的合法性基礎(chǔ)。【11】在整個政治學(xué)的發(fā)展歷程中，政府的“公共性”意義深遠(yuǎn)，它是衡量政府公共活動的性質(zhì)和基本價值取向的重要指標(biāo)。研究的主要內(nèi)容是政府在接受公民授權(quán)后，其權(quán)力行使怎樣體現(xiàn)了公民的共同意志和公共福祉的最大化?！?2】“國家作為‘公共權(quán)力’機(jī)關(guān)，因為肩負(fù)著實現(xiàn)全體公民的公共福祉最大化這一偉大使命，所以其‘公共性’更加明顯?！薄?3】建構(gòu)基層政權(quán)公共性的本質(zhì)含義是: 基層政權(quán)除了提供公共服務(wù)、實現(xiàn)公民的公共福祉，自身沒有任何自利性的目的和理由。它是基層政權(quán)合法性的關(guān)鍵所在，也是基層政權(quán)實現(xiàn)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的完整含義?！?4】因此鄉(xiāng)村基層政權(quán)公共性的建構(gòu)也應(yīng)該體現(xiàn)鄉(xiāng)村基層政權(quán)為廣大農(nóng)民提供正義的公共秩序、良好的公共服務(wù)，增加公共產(chǎn)品的供給，努力實現(xiàn)農(nóng)民群眾的公共利益等特點。

(一) 鄉(xiāng)村基層政權(quán)公共性的基本理念

在基本理念層面上，鄉(xiāng)村基層政權(quán)“公共性”是指其組織的基本活動應(yīng)著眼于鄉(xiāng)村社會的長期發(fā)展和民眾的共同利益實現(xiàn)來開展，維護(hù)公平正義的公共秩序為根本目的。鄉(xiāng)村基層政權(quán)的“公共性”應(yīng)表現(xiàn)為對政權(quán)組織及公職人員政治行為的相應(yīng)引導(dǎo)和規(guī)約，轉(zhuǎn)變其基本政治觀念和思想意識，并且要求基層政權(quán)的公共政策與執(zhí)行應(yīng)以公民的公共利益為基礎(chǔ)。公共利益指的是社會成員能夠共享的、非排他的共同利益，并不否定或拒斥私人利益，但二者也不是完全重合的，也會因矛盾和沖突而無法兼顧。

因此，衡量鄉(xiāng)村基層政權(quán)活動是否滿足“公共性”的基本標(biāo)準(zhǔn)是，公共政策的制定和實施是否考慮和維護(hù)了本管轄區(qū)域內(nèi)公民的基本權(quán)利; 在政策制訂過程中，公共輿論是否充分體現(xiàn)和表達(dá)了轄區(qū)內(nèi)公民的選擇偏好和意志; 公共政策的出發(fā)點是否超越了基層政權(quán)的自利傾向或“壓力型”傾向，并切實考慮了政策執(zhí)行后更為普遍的社會成員或社會群體以及社會發(fā)展的長遠(yuǎn)利益等。當(dāng)然，對于公共利益的實現(xiàn)和增進(jìn)，除了要強(qiáng)調(diào)基本的“維護(hù)”以外，對“有效增進(jìn)”與“公平分配”也應(yīng)該著重關(guān)注，這樣才算是對實現(xiàn)公共利益的完整理解。鄉(xiāng)村基層政權(quán)在進(jìn)行資源分配和處理，如分配救災(zāi)款項、安置受災(zāi)群眾時，應(yīng)根據(jù)局部環(huán)境和條件的變化不斷調(diào)整政策，在追求效率時更應(yīng)該體現(xiàn)公平正義。

公平正義的社會秩序?qū)τ卩l(xiāng)村治理而言，應(yīng)是其最為根本的價值追求。離開了秩序的共同體，其他人生安全、財產(chǎn)自由等價值都失去了安身立命之本，任何社會的共同體都需要建立一種秩序來規(guī)范和維護(hù)內(nèi)部的社會合作、社會關(guān)系并調(diào)節(jié)矛盾和沖突。正因為有了秩序，人類的公共生活才成為可能。但秩序是個中性的概念，有專制的暴力秩序也有民主的公平秩序。人們在社會生活和交往中，會反復(fù)地檢驗和不斷地選擇其合作或沖突的某些秩序，只有那些符合大多數(shù)成員意志的公平正義的民主秩序才會最終形成穩(wěn)定的、合乎理性的行為準(zhǔn)則。而具備民主的公平正義的秩序產(chǎn)生后，大多數(shù)社會成員會自愿地同意和維護(hù)它，使得這一公共秩序得以穩(wěn)定和延續(xù)，與此同時該秩序也賦予社會成員自由發(fā)展和提升的空間，二者呈現(xiàn)出相互促進(jìn)的良性發(fā)展趨勢。由此可見，鄉(xiāng)村基層政權(quán)的穩(wěn)定和發(fā)展都離不開公平正義的合法秩序，只有借助于公共秩序的合法性才能獲得自身的權(quán)威，同時也有助于政策的實施和落地。

(二) 鄉(xiāng)村基層政權(quán)公共性的公共倫理

在公共倫理方面，村基層政權(quán)指向的是公共事務(wù)，其“公共性”強(qiáng)調(diào)基層公務(wù)人員要對轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)民負(fù)責(zé)。1968年弗雷德里克·莫舍 ( FrederickMosher) 提出: “在公共部門和私人領(lǐng)域的所有詞匯中，任一詞是最為重要的?！薄?5】并將責(zé)任這一概念分為客觀責(zé)任和主觀責(zé)任這兩個方面。客觀責(zé)任源于法律、組織結(jié)構(gòu)和社會對行政工作人員的角色期待，但主觀責(zé)任卻根植于行政主體對正義、良知和認(rèn)同的信仰?！?6】鄉(xiāng)村基層政權(quán)中行政人員的責(zé)任是客觀責(zé)任與主觀責(zé)任的結(jié)合，它既包括每一個基層工作人員的職業(yè)理念和操守，也指向其工作態(tài)度、價值觀與信仰應(yīng)體現(xiàn)公共理性和社會精神。

在客觀責(zé)任層面，負(fù)責(zé)任的鄉(xiāng)村基層公務(wù)人員必須能夠向農(nóng)民解釋和說明他們采取或不采取某種政治行為的理由，對這種特定行為的特定后果負(fù)責(zé)?？陀^責(zé)任在具體形式上應(yīng)包括工作職責(zé)和應(yīng)盡的義務(wù)這兩個方面，對某人(集體) 負(fù)責(zé)是工作職責(zé)的體現(xiàn)，對某事(某一任務(wù)、人員管理和目標(biāo)實現(xiàn)) 負(fù)責(zé)則體現(xiàn)了義務(wù)，這二者是客觀行政責(zé)任的兩個方面。但在實際的行政過程中，鄉(xiāng)村基層公務(wù)人員的工作責(zé)任應(yīng)表現(xiàn)為維護(hù)法律、擁護(hù)憲法、遵守公共行政管理角色的受托人性質(zhì)，對基層政權(quán)的法律管制的根本目的是為了履行以公共利益服務(wù)為首要義務(wù)，而對法律負(fù)責(zé)則是不斷提醒基層政權(quán)組織及其行政人員: 他們存在的目的就是為了代表公眾的利益; 對政權(quán)組織的上級負(fù)責(zé)，因為“科層制是規(guī)范的責(zé)任結(jié)構(gòu)和工具”【17】，鄉(xiāng)村層的公務(wù)人員在科層制中不僅僅是被動地接受上級的指令，還應(yīng)該包含系統(tǒng)地向上級傳遞信息，而有助于更加準(zhǔn)確地描述問題，有助于上級行政組織制定更清楚、科學(xué)和可接受的解決問題的方案; 對公民負(fù)責(zé)，服務(wù)于公共利益的義務(wù)，所有的鄉(xiāng)村基層行政人都要以是否符合公共利益為最終標(biāo)準(zhǔn)來衡量其行為是否盡到了責(zé)任。

在主觀責(zé)任層面，鄉(xiāng)村基層公務(wù)人員的責(zé)任感應(yīng)源于其內(nèi)心的態(tài)度、情感和信仰。推動他們善治行為的因素不僅僅是出于上級的監(jiān)督和法律的要求，更重要的是態(tài)度、價值觀和被理解成稟賦的個性特征等類似的一些內(nèi)部力量?！?8】這種責(zé)任感要求基層公職人員以此為信念竭誠為轄區(qū)鄉(xiāng)民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，明確基層組織和公職人員的政治行為必須在行政倫理上滿足“公共性”的基本要求，并在政策決策與執(zhí)行的政府過程中，減少和規(guī)避特殊集團(tuán)和個人的自利行為，最大程度地追求公共利益的實現(xiàn)。也許激發(fā)這些內(nèi)部的精神力量的責(zé)任源頭一開始來自外部的崗位標(biāo)準(zhǔn)和角色期待，但長時間不間斷的訓(xùn)練、強(qiáng)化和社會化的影響，也容易將客觀的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)化為鄉(xiāng)村基層行政人員內(nèi)心的行為準(zhǔn)則和良心操守。

(三) 鄉(xiāng)村基層政權(quán)公共性的政治過程

在政治過程層面，鄉(xiāng)村基層政權(quán)的“公共性”意味著在關(guān)涉公共服務(wù)和公共物品提供的集體行動中，存在著平等、有效的政策參與渠道和公開的決策機(jī)制與程序。平等、有效的政治參與渠道與平臺，是鄉(xiāng)村基層政權(quán)“公共性”得以實現(xiàn)的重要保證，也是其民主化進(jìn)程的一個重要方面。中國憲法規(guī)定，公民有參與政治活動的權(quán)利。平等、有效的參與鄉(xiāng)村基層政權(quán)的運(yùn)行過程不僅能增強(qiáng)轄區(qū)內(nèi)村民的政治活動能力與效能感，也能深化對基層政權(quán)的監(jiān)督和糾錯。廣泛、真實的政治參與不僅是治理智慧的源泉，也是公共政策制定和執(zhí)行的有力保障。公共政策執(zhí)行最強(qiáng)有力的支持是受影響公民的同意和自愿服從，因為遵守政策規(guī)定就是服從他們自己。【19】基層政權(quán)政治參與的平等性本質(zhì)上應(yīng)該是保證基層組織成員盡可能多地參與表達(dá)和決策等，但這只是體現(xiàn)了公共性在“量”上面的要求，不足以達(dá)到其在“質(zhì)”———參與有效性上的標(biāo)準(zhǔn)。雖然政治參與的人數(shù)不足以達(dá)到法定數(shù)量會引起政權(quán)合法性或決策合理性的質(zhì)疑，但參與若缺乏對議程的實質(zhì)性控制也會使民主僅僅流于形式而黯然失色。政治參與是否有效，取決于參與者本身的素質(zhì)、對備選政策和他們可能出現(xiàn)結(jié)果的充分的知情等因素。

在鄉(xiāng)村基層政權(quán)的場域中，“公共性”的獲得和保證可以具體化為基層政府政策的制定和執(zhí)行是否公開、透明，以便使受政策影響的村民能夠充分及時地了解到相關(guān)的政策信息，并能與制定政策的基層政府進(jìn)行理性的公共協(xié)商。鄉(xiāng)村基層政府有責(zé)任和義務(wù)向農(nóng)民告知或解釋具體的政府行政活動近況，在聽取了農(nóng)民的意見和建議后，采納合乎理性和審慎的政策建議，主動接受來自鄉(xiāng)村社會的監(jiān)督與檢查。鄉(xiāng)村基層政權(quán)獲得或使用權(quán)力方式的公開性，不僅對行政權(quán)力起到監(jiān)督和約束作用，還保證了基層政權(quán)運(yùn)行機(jī)制的民主、規(guī)范和程序化。農(nóng)民的利益與偏好能否通過民主的程序得到表達(dá)和整合，農(nóng)民依靠怎樣的系統(tǒng)性規(guī)則來決定公共政策的選擇，決定基層政府公共物品和公共服務(wù)的提供，這都關(guān)涉到鄉(xiāng)村基層政權(quán)運(yùn)行方式的程序性。鄉(xiāng)村基層政權(quán)的運(yùn)行方式是符合程序性要求的，不僅為民主政治的有序性與合理化提供了有效的控制機(jī)制，還擴(kuò)大了農(nóng)民參與政治過程，使權(quán)利的法律和政治途徑，保障農(nóng)民權(quán)益的程序性同時，也提高了基層政權(quán)的效率，促進(jìn)了行政主體的依法行政?！?0】

二、鄉(xiāng)村治理失范:基層政權(quán)公共性的消解

在中國地方政府的科層體制中，村基層政權(quán)不僅需要完成上級分配的縱向行政任務(wù)，承擔(dān)較重的政治責(zé)任，還會因為缺乏相應(yīng)的治理資源和治理權(quán)限，最終導(dǎo)致不能或不愿意為鄉(xiāng)村社會提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。其公共性不足的政治生態(tài)現(xiàn)狀主要有如下表現(xiàn):

(一) 鄉(xiāng)村基層政權(quán)行政的“唯上”邏輯

中國壓力型政治體制在一定程度上導(dǎo)致了鄉(xiāng)村基層政權(quán)行政行為“唯上”的權(quán)力邏輯取向?！皦毫π腕w制”是榮敬本等學(xué)者對中國地方政府行政管理體制的特征概括，主要表現(xiàn)為在地方政府的科層體制里，上級政府經(jīng)常會利用行政垂直權(quán)力，按照自身的意志來確定下級政府的工作任務(wù)和目標(biāo)，并以責(zé)任制為網(wǎng)絡(luò)通過一定的績效評價以及政治、經(jīng)濟(jì)獎懲措施為動力杠桿將壓力層層向下滲透和擴(kuò)散以確保目標(biāo)實現(xiàn)的行政決策的執(zhí)行模式?！?1】具體到鄉(xiāng)村基層政權(quán)而言，縣政府為了完成上級政府下達(dá)的各項指標(biāo)，運(yùn)用任務(wù)分解的方法和量化績效考核的指標(biāo)體系，把這些任務(wù)具體量化，層層分解并落實到具體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村黨支部和村委會，并且依據(jù)最后完成的結(jié)果進(jìn)行政治、經(jīng)濟(jì)方面的獎懲考核?！?2】在社會發(fā)展的動力機(jī)制轉(zhuǎn)換過程中，這種壓力型體制通過中央政府向地方政府分配權(quán)力以刺激不斷完善責(zé)任制的積極性，是中國改革開放以來取得巨大成果的重要因素，也是中國現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵動力。

改革開放以來，中國壓力型體制逐漸演化成型，雖然有助于強(qiáng)化國家對于鄉(xiāng)村基層政權(quán)的控制，但對鄉(xiāng)村政權(quán)公共性的發(fā)展也帶來了一些負(fù)面影響。一方面鄉(xiāng)村基層政權(quán)作為政權(quán)體系的末梢，它對屬于上級政府職權(quán)范圍的事務(wù)和分配的任務(wù)指標(biāo)是沒有多少發(fā)言權(quán)的，并且經(jīng)常處于缺乏相應(yīng)治理資源的處境。鄉(xiāng)村稅費(fèi)改革之后，國家越來越多地采取項目制形式來實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給。此時，一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)的鄉(xiāng)村政府自身的財政汲取能力也大大弱化，可以說項目資金儼然已成為鄉(xiāng)村政府開發(fā)建設(shè)的主要財政來源。由于項目制沿用垂直輸入的體制路徑，由此強(qiáng)化了“以縣為主”的財政支出的權(quán)力。在基層治理的實踐中，這種自上而下的資源配給方式?jīng)Q定了，各級基層政權(quán)獲得資源和利益分配的權(quán)力和空間與其行政地位的高低成正比。項目制審批權(quán)限的上移改變了鄉(xiāng)村基層政權(quán)在公共事務(wù)上的責(zé)任結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大了縣級行政部門的行政權(quán)威，也增加了立項或申報過程中設(shè)租尋租的可能性?！?3】在縣級政府的項目“指揮棒”下，鄉(xiāng)村基層政權(quán)只能為了爭取項目資金或項目補(bǔ)助而耗費(fèi)大量的人力、物力和財力，為了與上級部門的相關(guān)項目配套，不得不增設(shè)許多“現(xiàn)代化”的部門【24】，造成構(gòu)重疊，使有限的裁員更加困難【25】。與此相對的卻是，農(nóng)民真正需要的公共服務(wù)或公共產(chǎn)品，可能會因鄉(xiāng)村基層政府資源有限而不能有效實現(xiàn)，基層公務(wù)人員也沒有精力或動力積極處理基層矛盾，從而致使沖突難以解決，為今后的矛盾升級埋下隱患。另一方面，壓力型體制下，村基層政權(quán)的主要任務(wù)是完成上級指標(biāo)，為了應(yīng)付上級的考核，日常的行政功能經(jīng)常被上級的政治功能所遮蔽，容易轉(zhuǎn)為“體制鉆營”，經(jīng)常用對付上級檢查的手段就是財政“空轉(zhuǎn)”、數(shù)據(jù)造假等【26】。

(二) 鄉(xiāng)村基層政權(quán)的自主性與自利性

鄉(xiāng)村基層政權(quán)面對上級政府和政策的權(quán)威，除了被動執(zhí)行和貫徹外，還具有一定的自主性政治空間和自利性導(dǎo)向趨勢。在行政體系內(nèi)，層政府在承擔(dān)來自上級政府層層壓力的同時，也會根據(jù)組織自身生存和發(fā)展的需要，創(chuàng)造出有利的條件，因而又具有自利性的特點?！?7】與社會變遷主要源于國家行政力量的侵蝕這樣的主流觀點【28】不同的是，張靜【29】和趙樹凱都認(rèn)為鄉(xiāng)村基層政權(quán)有很強(qiáng)的自主性，不僅可以通過一系列的辦法來對付和規(guī)避上級的考核和管理，還可以根據(jù)自己的利益選擇性地執(zhí)行政策，而且，能夠根據(jù)自身獨(dú)特的政治合法身份的壟斷優(yōu)勢，不斷地卷入與社會的利益博弈中來，甚至直接與民爭利，有明顯的“自利性色彩”?！?0】現(xiàn)代政府管理理論認(rèn)為，政府不僅是公共利益的代表，內(nèi)在地具有公共性的典型特征，且也是自身利益的代表，因而必然地具有自利性的利益導(dǎo)向?！?1】歐博文( Kevin 0＇Brien) 和李連江( Li Lianjiang) 的地方政府相關(guān)研究也表明了，中國地方政府行政體系中已然形成了一種“選擇性政策執(zhí)行”現(xiàn)象。所謂的“選擇性政策執(zhí)行”，是指層政權(quán)的公務(wù)人員在執(zhí)行上級指令時，向于執(zhí)行如經(jīng)濟(jì)、稅收等“硬指標(biāo)”，而忽如環(huán)保、公共服務(wù)等“軟指標(biāo)”?！?2】

（三) 對鄉(xiāng)村基層政權(quán)監(jiān)督的缺失

鄉(xiāng)村基層政權(quán)作為國家在基層進(jìn)行治理的代表，其權(quán)力運(yùn)用和政治行為沒有受到國家體制和基層社會應(yīng)有的監(jiān)督和制約。從政府內(nèi)部的分析進(jìn)路來看，鄉(xiāng)村基層政權(quán)通過國家授權(quán)成為國家政策的執(zhí)行者，由于治理邏輯的技術(shù)性“水土不服”和壓力型體制的權(quán)力濫用使其政治行為難以受到國家的監(jiān)控。國家治理邏輯的技術(shù)性特征在一定程度上削弱了國家對鄉(xiāng)村基層代理人的監(jiān)控。對代理人的監(jiān)控是國家能力的重要體現(xiàn)，同時也是基礎(chǔ)性國家能力的一個重要方面?！?3】稅費(fèi)改革之后，中國國家治理邏輯的技術(shù)性特征雖然規(guī)范了鄉(xiāng)村基層政權(quán)的權(quán)力運(yùn)行，弱化了國家對基層代理人的監(jiān)控。基層治理邏輯的技術(shù)性特征主要有: 第一，重視治理方式的制度建設(shè)，強(qiáng)調(diào)治理方式的制度化和法律化，以科層級別的理性行政取代了舊有的動員型治理邏輯; 第二，在政策執(zhí)行過程中，大大地降低了基層政權(quán)代理人的話語權(quán)與參與空間，以此來減少國家對基層政權(quán)代理人的監(jiān)督和控制成本; 第三，在鄉(xiāng)村的資源輸入方面，項目制為其主要的配置方式，主要特點是標(biāo)準(zhǔn)化、專項化、規(guī)范化和技術(shù)程式化?！?4】國家雖然降低了代理人的監(jiān)控成本，但低成本并沒有意味著高收益?！?5】技術(shù)性治理邏輯對規(guī)范基層政府的權(quán)力運(yùn)行雖然有一定的效果，但同時也應(yīng)該看到，治理實踐中，這些規(guī)范化的治理方式難以與非規(guī)則化的鄉(xiāng)土社會相適應(yīng)，反而因為“水土不服”催生出更多的規(guī)避責(zé)任的行為和策略【36】，容易架空鄉(xiāng)村基層政權(quán)，弱其治理能力和現(xiàn)代化的發(fā)展。

鄉(xiāng)村基層政權(quán)作為國家政權(quán)的最末端，在縱向的壓力型政治體制內(nèi)部，其政治行為并沒有受到很好的監(jiān)督和制約。在壓力型政治體制下，上級政府對于下級基層政權(quán)的權(quán)力濫用和選擇性政策執(zhí)行是缺乏有效的治理手段的，只能依靠簡單的上報數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)來檢查和考核基層官員政績的優(yōu)劣，也就是所謂的“數(shù)字出官”現(xiàn)象。【37】另外，壓力型政治體制雖然加強(qiáng)了國家對基層政權(quán)的影響和控制，但實際上并沒有改變國家無法實現(xiàn)直接控制鄉(xiāng)村的目標(biāo)。通過舊有的鄉(xiāng)村權(quán)威間接控制鄉(xiāng)村成為國家無奈接受的現(xiàn)實，這樣就注定了國家中央政策在基層政權(quán)的實施效果會被大打折扣?！?8】中國鄉(xiāng)村基層政權(quán)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政策執(zhí)行和落實很大程度上依靠村級組織的支持和配合才能落實和完成。由于對農(nóng)村村級組織行政輔助功能的依賴，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對農(nóng)村黨支部或村委會的一些影響不太惡劣的自利行為一般是睜一只眼閉一只眼【39】，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在遇到較為嚴(yán)重的基層沖突利益事件時甚至結(jié)成“攻守同盟”和利益共同體，與農(nóng)村政權(quán)開展“合謀”來應(yīng)對縣一級政府的檢查和來自外部的壓力【40】。

從政府外部的分析進(jìn)路來看，政府權(quán)力受基層社會制約較少。在鄉(xiāng)村基層政權(quán)與基層社會的影響關(guān)系上，一方面，村基層政權(quán)與社會之間未建立共同的利益關(guān)聯(lián)，基層政府也因為缺乏嵌入型( embeddedness) 特征，而沒有通過參與基層社會的日常生活來獲得社會成員的認(rèn)同和信任，它們之間的利益是分離的【41】; 另一方面，鄉(xiāng)村基層社會對基層政權(quán)缺乏制度化、組織化的力量制約，并且各群體或成員對基層政權(quán)的影響也是不均衡的，因為個人關(guān)系和公共關(guān)系的混合而使得鄉(xiāng)村基層政權(quán)被特定的利益左右，缺乏超越性與公共性。基層社會的利益訴求沒有得到有效的表達(dá)，村基層政權(quán)提供公共服務(wù)和公共物品的壓力和動力也就沒有那么迫切和主動?！?2】張靜提出鄉(xiāng)村基層政權(quán)對公共財產(chǎn)的“經(jīng)營角色”這一觀點，指出其運(yùn)用公共身份合法從事經(jīng)濟(jì)活動的現(xiàn)象，是對公共職位的侵蝕，且加速了業(yè)已存在的鄉(xiāng)村基層政權(quán)和社會利益的分離結(jié)構(gòu)。【43】

鄉(xiāng)村基層政權(quán)日益脫離原來的行政監(jiān)督，但同時并未建立任何社會監(jiān)督。它們以各種各樣的形式正在遠(yuǎn)離國家利益———實現(xiàn)國家政權(quán)建設(shè)的目標(biāo)，幫助國家權(quán)力向社會滲透; 同時也沒有貼近基層社會的利益，反而離間了國家和社會———利用國家的名義侵蝕地方公共利益，導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會的公共服務(wù)和公共秩序的缺失。

三、鄉(xiāng)村治理秩序的再生產(chǎn):基層政權(quán)公共性的重構(gòu)

中國國家權(quán)力的滲透與鄉(xiāng)村基層政權(quán)的權(quán)威合法性沒有現(xiàn)實同步建構(gòu)。換言之，村基層政權(quán)建設(shè)在關(guān)注權(quán)力面擴(kuò)張的同時，并沒有強(qiáng)調(diào)政府公共性的夯實和縱深發(fā)展。上述所分析的壓力型體制現(xiàn)狀、基層政權(quán)的自利性和監(jiān)督不足等原因，導(dǎo)致鄉(xiāng)村基層政權(quán)對國家和基層社會利益的背離，在偏離現(xiàn)代政府職能公共性的道路上越走越遠(yuǎn)。然而，對于擔(dān)負(fù)壓力型體制沉重負(fù)擔(dān)的鄉(xiāng)村基層政權(quán)來說，重建政府的公共性———提供充足的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，顯然有些力不從心。原因在于，力型政治體制盤根錯節(jié)，傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)與現(xiàn)實權(quán)力體制相互纏繞，重要的是能帶來短期高效的政績回報，由此可見，一勞永逸的改革動力稍顯不足。根據(jù)對鄉(xiāng)村基層政權(quán)公共性不足的現(xiàn)狀描述可知，促進(jìn)其政府職能的公共性，必須從以下三個方面著手: 轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村基層政權(quán)的權(quán)威來源，強(qiáng)其治理的合法性，打破壓力型體制中基層政府權(quán)力導(dǎo)向的“唯上”邏輯; 增強(qiáng)鄉(xiāng)村基層政府與基層社會之間的聯(lián)系，形成政府與社會的“嵌入式”利益共同體，削弱鄉(xiāng)村基層政權(quán)的“自利性”傾向; 從縱向的行政問責(zé)和橫向的社會制約兩個維度，加強(qiáng)對鄉(xiāng)村基層政權(quán)的監(jiān)督。在壓力型政治體制中注入自下而上的因素，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村基層政權(quán)的權(quán)威授予方向，實現(xiàn)農(nóng)民通過理性協(xié)商的方式，參與到基層政權(quán)治理的過程中來，進(jìn)而促進(jìn)鄉(xiāng)村基層政權(quán)的公共性與民主化建設(shè)，如是成為一種可行之路。

(一) 確定鄉(xiāng)村基層政權(quán)的權(quán)威的社會性來源，增強(qiáng)其治理的合法性

鼓勵農(nóng)民積極參與基層政府的政治活動和公共決策，運(yùn)用民主協(xié)商的方式促進(jìn)公共協(xié)商過程的程序性和結(jié)果的合法性，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村基層政權(quán)向上的回應(yīng)方向。由當(dāng)前單向度的回應(yīng)上級考核任務(wù)、轉(zhuǎn)變?yōu)榧纫貞?yīng)上級考核，又要回應(yīng)鄉(xiāng)村社會農(nóng)民需要的雙向度回應(yīng)，而且以后者為主要的回應(yīng)向度。轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村基層政權(quán)回應(yīng)方向，增加鄉(xiāng)村基層政權(quán)的合法性與群眾性基礎(chǔ)，是國家治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。鄉(xiāng)村基層政權(quán)的合法性很大程度上來源于鄉(xiāng)村社會共同體對它的承認(rèn)和認(rèn)可。近代以來，中國地方權(quán)威的官僚化進(jìn)程改變了地方權(quán)威的授權(quán)來源，地方權(quán)威“公共身份”的授權(quán)方向轉(zhuǎn)移至國家行政系統(tǒng)。地方權(quán)威的“官僚化”【44】，深刻影響了地方社會的利益關(guān)系結(jié)構(gòu)，而也深刻地影響了基于這一結(jié)構(gòu)而建立的基層社會治理秩序。這種對“地方社會侵蝕”的現(xiàn)象，雖然使中央的政令容易下達(dá)，卻容易堵住自下而上的利益?zhèn)鬟f軌道，造成基層“單軌政治”的問題，【45】20 世紀(jì)上半葉以來的各種基層政治制度改革，也都是在這個大背景下開展的。協(xié)商民主背景下，鄉(xiāng)村基層政權(quán)權(quán)威的社會性來源，首先是出于農(nóng)民自愿參與鄉(xiāng)村基層社會的協(xié)商治理，其次是基于農(nóng)民集體的理性討論和反思的程序性過程。

在鄉(xiāng)村社會的場域中，農(nóng)民自愿、平等地參與到公共協(xié)商中來，達(dá)自己對公共衛(wèi)生、醫(yī)療和教育等公共服務(wù)或公共產(chǎn)品的需求或意見。協(xié)商民主作為一種民主治理形式，具有巨大的潛能，能夠有效回應(yīng)多元文化和文化間對話的某些核心問題，并注重對公共利益的責(zé)任，促進(jìn)政治溝通和不同政治話語的相互理解，聽所有政治訴求，支持那些強(qiáng)調(diào)所有人需要與利益的具有集體約束力的政策。【46】在公共協(xié)商過程中，農(nóng)民和基層政府都應(yīng)該對自己的行為負(fù)責(zé)，除了平等地表達(dá)自身的偏好和觀點，還應(yīng)該尊重他人的意見，也有責(zé)任維護(hù)和促進(jìn)公共利益。參與協(xié)商過程的公民承擔(dān)者一系列的特定責(zé)任: 提供理由說服協(xié)商過程中其他參與者的責(zé)任; 對其他的理由和觀點作出回應(yīng)的責(zé)任; 根據(jù)協(xié)商過程提出的觀點和理由修正各種建議以實現(xiàn)共同接受的建議的責(zé)任?！?7】因此，鄉(xiāng)村基層政權(quán)組織及其工作人員有責(zé)任和義務(wù)，就農(nóng)民提出的有關(guān)公共產(chǎn)品和公平服務(wù)的問題作出回應(yīng)，并提供有說服力的理由和觀點。根據(jù)公共協(xié)商過程中農(nóng)民提出的觀點和理由，修正協(xié)商結(jié)果以便大家共同接受，據(jù)此形成的促進(jìn)鄉(xiāng)村社會公共利益的公共政策，并且執(zhí)行起來阻力也較小。因為“服從協(xié)商結(jié)果產(chǎn)生的公共政策，就是服從協(xié)商參與者本人”【48】。對鄉(xiāng)村社會公共利益的強(qiáng)調(diào)和負(fù)責(zé)會增加鄉(xiāng)村基層政權(quán)對其政府職能公共性導(dǎo)向和本質(zhì)的重視，其協(xié)商治理的合法性也會因為與鄉(xiāng)村社會政治經(jīng)濟(jì)利益的一致性和關(guān)聯(lián)性而得到增強(qiáng)。

(二) 平衡鄉(xiāng)村基層政權(quán)與鄉(xiāng)村社會之間的權(quán)利關(guān)系，強(qiáng)鄉(xiāng)村基層政權(quán)與鄉(xiāng)村社會利益的一致性與關(guān)聯(lián)性

協(xié)商民主是現(xiàn)代國家治理復(fù)雜性背景下的民主理論和實踐的新發(fā)展，是參與式民主在當(dāng)代的新發(fā)展。【49】通過公共協(xié)商不僅可以提高鄉(xiāng)村基層政權(quán)協(xié)調(diào)矛盾、緩和沖突的治理能力，還可以化解基層政權(quán)“自主性”的困境，減少鄉(xiāng)村社會對基層政權(quán)的監(jiān)督不足，促進(jìn)鄉(xiāng)村基層政權(quán)與鄉(xiāng)村社會政治經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)聯(lián)性加強(qiáng)。因為基層政府與鄉(xiāng)村社會公共協(xié)商的內(nèi)容是公開的，整個協(xié)商程序是公開的，表達(dá)理由和偏好也是公開的，加之政策建議也是公開的，農(nóng)民可以通過平等、積極、理性地參與民主協(xié)商，加強(qiáng)對公共政策議程的知情和控制。在公共協(xié)商的過程中，基層政府公務(wù)人員的行為透明陽光，容易被監(jiān)督，使得每個農(nóng)民對基層政府的影響力都是一樣的，不會因為與基層公務(wù)人員的親疏關(guān)系而形成對公共議程的差序影響，由此產(chǎn)生的政策結(jié)果也較為公正。在這里，私人關(guān)系和公共關(guān)系得以有效的區(qū)分，在此基礎(chǔ)上更易于形成制度化和規(guī)范性的公共規(guī)則，由此而形成的公共政策與鄉(xiāng)村社會的利益會更為貼切。

對公共利益的責(zé)任和維護(hù)的強(qiáng)化，可以促使基層政府參與到鄉(xiāng)村社會日常生活中來，通過過獲得農(nóng)民的認(rèn)可和信任從而形成一種嵌入式的利益共同體關(guān)系。公共利益的實現(xiàn)一般關(guān)涉到鄉(xiāng)村基層政府職能公共性的發(fā)揮程度，農(nóng)民對基層政府滿意度方面的考量不僅僅只局限于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也開始側(cè)重于政府提供的醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、基礎(chǔ)教育、環(huán)境保護(hù)等于基本公共服務(wù)有關(guān)的方面的表現(xiàn)?！?0】民主協(xié)商要求基層政權(quán)圍繞上述公共服務(wù)展開討論、協(xié)商，鄉(xiāng)村社會生活中動態(tài)跟蹤公共服務(wù)的覆蓋是否全面、分配是否均等以及由于政策限度而帶來的意外結(jié)果，以便根據(jù)外部鄉(xiāng)村社會的環(huán)境不斷調(diào)試和匹配。如是而獲得的來自農(nóng)民的信任和認(rèn)可促進(jìn)了鄉(xiāng)村基層政權(quán)的公共性與合法性。

(三) 培養(yǎng)農(nóng)民的公共精神與理性氣質(zhì)，進(jìn)政治共同體的形成

良好的公共精神是健康民主政治生活的基礎(chǔ)，民主協(xié)商為鄉(xiāng)村社會健康政治生活的建構(gòu)提供了重要的路徑。首先，基層政權(quán)決策前進(jìn)行的公共協(xié)商體現(xiàn)了農(nóng)民相互之間的尊重和關(guān)懷。每個農(nóng)民都有權(quán)利參與自由、平等的協(xié)商過程，農(nóng)民在此過程中有機(jī)會反思并更好地理解其公共服務(wù)方面的利益，也有機(jī)會形成更理性的觀點和協(xié)商結(jié)果。公開討論和公共協(xié)商極大地促進(jìn)了平等的民主制度在鄉(xiāng)村基層政權(quán)的運(yùn)行，而平等原則也為均等地分配公共產(chǎn)品和獲得公共服務(wù)提供了正當(dāng)性的理論基礎(chǔ)。其次，協(xié)商民主鼓勵農(nóng)民本著公共精神來考慮鄉(xiāng)村基層政權(quán)的公共問題，通過鼓勵協(xié)商的參與者———農(nóng)民以一種更開闊的眼光來觀察和審視涉及公共服務(wù)的問題，以此來抵消狹隘氣量或眼光所帶來的局限性，調(diào)和節(jié)制農(nóng)民個人的需求。當(dāng)遇到關(guān)涉公共服務(wù)問題內(nèi)無法調(diào)和的道德價值分歧時，協(xié)商民主即使難以使這些價值相互兼容，但它能幫助農(nóng)民參與者認(rèn)識到對方觀點在道德上的價值，農(nóng)民之間和農(nóng)民與鄉(xiāng)村基層政權(quán)之間也就易于形成一種深層的相互理解，也為建立參與持續(xù)性合作行為奠定了社會信任的基礎(chǔ)。最后，協(xié)商民主有利于糾正鄉(xiāng)村基層政權(quán)集體行動時的失誤。一個組織良好的民主協(xié)商論壇，會提供學(xué)習(xí)機(jī)會來提升個體和集體的理解。【51】

通過公開的辯論和駁斥，農(nóng)民和鄉(xiāng)村基層政權(quán)公務(wù)人員可以相互學(xué)習(xí)，認(rèn)識到個體與集體間存在的各種誤解或誤差，對基層政府職能的公共性問題更容易提煉出經(jīng)得起檢驗的新觀點和新政策?？傊?，厘清鄉(xiāng)村基層政權(quán)在國家治理體系中的權(quán)責(zé)關(guān)系，推進(jìn)鄉(xiāng)村基層政權(quán)治理能力的現(xiàn)代化是基層政權(quán)公共性重構(gòu)的重中之重。

參考文獻(xiàn)：略

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《云南社會科學(xué)》2018年第4期

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)