摘要：農(nóng)村集體土地與一般市場資源存在根本區(qū)別，農(nóng)村集體土地主要配置制度由中央政策或國家法規(guī)規(guī)定。
建議集體土地自由交易、農(nóng)民擁有土地所有權(quán)的類似觀點一直不時見諸媒介。那么，農(nóng)村集體土地與一般市場資源到底有無區(qū)別？農(nóng)村集體土地的主要配置應(yīng)由政府主導(dǎo)還是市場主導(dǎo)？正確認識這兩個問題，既有利于深刻把握我國農(nóng)村土地集體所有制度實質(zhì)，又有利于在深化農(nóng)村土地制度改革中把握好方向。
一、農(nóng)村集體土地與一般市場資源存在根本區(qū)別
在我國，農(nóng)村集體土地既非集體經(jīng)濟組織成員所有，也非集體經(jīng)濟組織成員集體所有或共同共有，更非集體經(jīng)濟組織成員按份共有。倘若集體經(jīng)濟組織成員集體所有或者共同共有集體土地，則其時點性或成員具體化與全體而動態(tài)的集體經(jīng)濟組織成員共同依法占有集體土地這一農(nóng)村土地集體所有制度實質(zhì)相矛盾；按份共有集體土地的實質(zhì)是土地私有制。而且，農(nóng)村集體土地也非集體經(jīng)濟組織所有。這是因為，集體經(jīng)濟組織在人員組成上具有成員性、派生性而不具有社會性、開放性，在組織運行上實行民主制而非公司制，且不納稅，不繳費，不能破產(chǎn)，不能將土地轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟組織以外任何組織或個人，因此它并非經(jīng)濟實體。集體經(jīng)濟組織也有別于一般社會組織，它無固定場所，無固定工作人員，無常設(shè)組織機構(gòu)，無法定代表人，而只是法治之下的自治社區(qū)，因此它也非實體組織。那么，既非經(jīng)濟實體也非實體組織的集體經(jīng)濟組織就不宜成為土地所有權(quán)人；它在土地產(chǎn)權(quán)上只具有地理邊界功能。簡而言之，農(nóng)村土地集體所有制中“所有”乃產(chǎn)權(quán)中占有之義，“集體”乃地理上邊界之義。那么，耕者有其田、居者有其地的“有”只是對集體土地的一定時期內(nèi)或一定條件下的依法占有：集體經(jīng)濟組織成員須依法承包土地并有承包期限，農(nóng)業(yè)用地主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，并可根據(jù)相關(guān)法律政策規(guī)定退回或收回以便重新發(fā)包；集體經(jīng)濟組織成員也須依法申請取得宅基地，宅基地上的住宅主要用于居住，并可參照重慶地票制度探索閑置宅基地有償退出制度改革以便變通解決住宅所有權(quán)“綁架”宅基地使用權(quán)這一困境。因此，不但集體經(jīng)濟組織對集體土地不具有所有權(quán)，集體經(jīng)濟組織成員對其承包土地、宅基地也不具有所有權(quán)，只具有占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和一定的流轉(zhuǎn)權(quán)。也即集體經(jīng)濟組織成員對其承包土地、宅基地不具有完全的土地產(chǎn)權(quán)，不得將其轉(zhuǎn)讓、抵押給集體經(jīng)濟組織以外任何組織或個人，即使在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部也需要依法轉(zhuǎn)讓或經(jīng)批準(zhǔn)而推動抵押改革試點。當(dāng)然，為了促進土地節(jié)約集約利用、增加農(nóng)民收入，加上長期形成而短期內(nèi)難以消除的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等實際，允許集體經(jīng)濟組織成員依法流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。而對于一般市場資源，其所有權(quán)人因具有完全的產(chǎn)權(quán)而能依法自主交易，市場可在這些經(jīng)營性資源的配置中起決定性作用。因此，讓市場在土地配置中起決定性作用的往往限于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)這一能適當(dāng)競爭的土地配置環(huán)節(jié)，而不能讓市場主導(dǎo)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、宅基地取得權(quán)甚至被住宅所有權(quán)“綁架”了的宅基地使用權(quán)這些關(guān)鍵的農(nóng)村土地歸屬問題。畢竟市場競爭主要以經(jīng)濟效益為依歸，或者資本的逐利性，決定了市場或資本難以承擔(dān)一個健康社會所應(yīng)具備的扶持弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)、調(diào)控宏觀經(jīng)濟、縮小貧富差距、促進公平公正、維持社會穩(wěn)定、鞏固執(zhí)政根基、保護生態(tài)環(huán)境、弘揚傳統(tǒng)文化等復(fù)雜功能。過去數(shù)千年我國實行土地可買賣制度，已從反面證明了這是貧富差距拉大、社會動蕩不安乃至封建王朝被屢次更替的根源之一。實行土地私有制、以資本逐利為圭臬、沒有突出遵循勞動價值規(guī)律、沒有體現(xiàn)按勞為主分配原則等資本主義生產(chǎn)方式，也讓資本主義社會鼓吹的自由民主平等這座輝煌建筑只是建在松軟的沙灘上而已。
二、農(nóng)村集體土地主要配置制度由中央政策或國家法規(guī)規(guī)定
既然集體土地既非集體經(jīng)濟組織所有，也非集體經(jīng)濟組織成員集體所有，更非集體經(jīng)濟組織成員所有，那么它應(yīng)歸誰所有呢？其實，農(nóng)村集體土地歸根到底屬于國家所有。畢竟實行土地公有制的我國，農(nóng)村土地集體所有制也應(yīng)屬于土地公有制范疇；集體土地被依法征收可轉(zhuǎn)為國有土地；一旦集體土地用于非農(nóng)業(yè)經(jīng)營性建設(shè)就應(yīng)同樣依法繳納土地使用方面的稅收。而且，土地所有制、土地承包制度、宅基地取得制度、集體經(jīng)濟組織成員資格認定基準(zhǔn)等農(nóng)村集體土地歸屬制度，既關(guān)乎生產(chǎn)力發(fā)展、生產(chǎn)關(guān)系調(diào)適、社會制度建構(gòu)、公民合法權(quán)益，也關(guān)乎糧食安全、經(jīng)濟發(fā)展、城鄉(xiāng)差距、社會穩(wěn)定。因此，農(nóng)村集體土地歸屬制度的制定或改革，屬于中央事權(quán)而不屬于地方事權(quán)，更不屬于行政村、集體經(jīng)濟組織事權(quán)，宜由國家法律政策統(tǒng)一規(guī)范或由中央有計劃地推進改革，而不宜由集體經(jīng)濟組織、行政村甚至任一地方政府自主規(guī)定或擅自推動。盡管由集體經(jīng)濟組織決定土地承包方案、組織實施土地發(fā)包、報批宅基地等，但這些只是通過村民小組會議或戶代表會議執(zhí)行國家有關(guān)法律政策規(guī)定而已，集體經(jīng)濟組織并不具有實質(zhì)意義上的土地配置權(quán)。即使是適當(dāng)調(diào)整土地承包關(guān)系也受到有關(guān)政策法規(guī)的嚴格限制。因此，集體經(jīng)濟組織成員、集體經(jīng)濟組織、行政村、任一地方政府都不能成為制定或調(diào)整農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、宅基地取得權(quán)甚至宅基地使用權(quán)等歸屬制度的主體。其實，這有利于堅守耕地紅線，實現(xiàn)耕者有田、建宅有地，保障農(nóng)民安居樂業(yè)，嚴防集體經(jīng)濟組織、村委、村委干部甚至地方政府侵蝕農(nóng)民合法權(quán)益，危及國家糧食安全，動搖農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，影響城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。農(nóng)村土地集體所有制就是由中央或國家明文規(guī)定、始終堅持、反復(fù)強調(diào)的一項農(nóng)村基本制度。之所以如此，是因為它既遵循了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律，也遵循了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)律，還遵循了歷史發(fā)展規(guī)律；不僅符合國情農(nóng)情，也具有很強容納性與強大生命力，還能弘揚傳統(tǒng)農(nóng)耕文化鄉(xiāng)里文化。既畢竟進入工業(yè)化中期后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率不高、農(nóng)業(yè)比較效益低、農(nóng)業(yè)風(fēng)險多且難以管控的產(chǎn)業(yè)弱質(zhì)性顯得更加突出，農(nóng)業(yè)是產(chǎn)業(yè)之基、民生之本、可持續(xù)發(fā)展之源的地位作用顯得更加重要，加上農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平普遍落后于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)、長期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在短期內(nèi)難以消除等實際，因此，為了鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、促進工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展甚至為了維護社會穩(wěn)定，需要政府加大“三農(nóng)”扶持力度，集體經(jīng)濟組織成員就可依法地?zé)o償?shù)厥褂没蛘加谐邪恋?、宅基地。也畢竟我國人多地少的國情農(nóng)情決定了農(nóng)村土地適宜集體所有制，中國人的飯碗需要牢牢端在自己手上，而且在數(shù)千年歷史積淀中早已形成了聚村而居、精耕細作、間作套種、血親相連、利益相關(guān)、鄰里相助等傳統(tǒng)農(nóng)耕文化鄉(xiāng)里文化，農(nóng)村土地集體所有制繼承并發(fā)揚了這些傳統(tǒng)農(nóng)村文化，甚至也促進了村民依法自治。再畢竟農(nóng)村土地集體所有制既能容納家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的統(tǒng)分結(jié)合雙層農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制，從而符合既遵循生物生長規(guī)律又遵循經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的農(nóng)業(yè)特征；也能通過廣大農(nóng)民享受農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本公共服務(wù)、購買農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)從而推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展，符合生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展要求的規(guī)律。還畢竟我國廣大農(nóng)民在數(shù)千年里因耕種無田、建宅無地而飽受血與淚的艱辛，土地可買賣不僅讓我國封建社會始終擺脫不了農(nóng)民起義——封建王朝更替——農(nóng)民起義的歷史怪圈，而且也阻礙了經(jīng)濟社會的持續(xù)健康發(fā)展，而農(nóng)村土地集體所有制是根本解決這些問題、促進人類社會進步的一項重要制度。簡而言之，資源稟賦、客觀規(guī)律、社會制度、傳統(tǒng)文化、歷史進程等決定了農(nóng)村土地集體所有制是我國必須長期堅持的一項農(nóng)村基本制度。而建議集體土地自由交易、農(nóng)民擁有土地所有權(quán)的類似觀點，是與農(nóng)村土地集體所有制根本沖突的，是行不通的，是不正確的，必須加以清醒的認識！必須給予堅決的反對！
（作者單位：重慶市綦江區(qū)發(fā)展和改革委員會）
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