——以恩施州利川市律師事務(wù)所參與鄉(xiāng)村治理為例

【摘　要】推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型和優(yōu)化，是新時代社會治理變革的一個重要課題。社會資本理論提出的涵括共同目標(biāo)、共享資源、共通價值的認(rèn)知維，具有網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系方式、網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系對象、網(wǎng)絡(luò)互動強(qiáng)度的結(jié)構(gòu)維，以及容納信任、互惠規(guī)范、義務(wù)與期望的關(guān)系維，是探索新時代鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型和優(yōu)化的一個有效范式。總體審視和案例分析都表明，目前我國鄉(xiāng)村治理面臨認(rèn)知缺位、結(jié)構(gòu)不良、網(wǎng)絡(luò)不全、聯(lián)系不緊、信任弱化、規(guī)范欠缺的困境。走出困境、優(yōu)化治理、實現(xiàn)善治，需要按照自治、法治、德治相結(jié)合的總要求以及認(rèn)知維、結(jié)構(gòu)維、關(guān)系維相聯(lián)動的路徑，著力再造鄉(xiāng)村社會資本。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村治理；社會資本；認(rèn)知維；結(jié)構(gòu)維；關(guān)系維；律師事務(wù)所

一、引言：研究背景

要實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就必須通過鄉(xiāng)村治理體系的完善和能力的提升解決好關(guān)乎國計民生的農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民這一根本性問題。長期以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源配置、國家治理重心都向城市傾斜，城鄉(xiāng)發(fā)展差距拉大、壁壘強(qiáng)化，形成城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)格局。到目前，阻礙城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度性難題仍未得到根本解決。同時，鄉(xiāng)村治理對象眾多、地域廣大、問題復(fù)雜，嚴(yán)重制約小康社會的全面建成。截止2017年，我國鄉(xiāng)村人口數(shù)量仍然有5.7661億，占全國人口總數(shù)的41.48%。因此，在歷史和現(xiàn)實的雙重壓力下，黨和國家高度重視鄉(xiāng)村治理問題。黨的十九大報告強(qiáng)調(diào)要健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重。但是，鄉(xiāng)村治理面臨錯綜復(fù)雜的難題，如何理順鄉(xiāng)村治理關(guān)系、廓清問題癥結(jié)、優(yōu)化鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制成為新時代社會治理變革的一個重要課題。

對于鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵，徐勇認(rèn)為鄉(xiāng)村治理是政治主體運用公共權(quán)力及相應(yīng)方式對鄉(xiāng)村的有效管控和推進(jìn)過程；郭正林將其定義為包括黨委政府機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體、民間群體等不同組織共同把鄉(xiāng)下的公共事務(wù)管理好；賀雪峰則提出鄉(xiāng)村治理基本結(jié)構(gòu)包括村莊基本秩序狀況及其維系機(jī)制、村干部的角色與動力機(jī)制、鄉(xiāng)村關(guān)系狀況三個方面。由此可見，學(xué)者們所定義的鄉(xiāng)村治理具有多重共性，即治理空間為廣大鄉(xiāng)村，治理主體包括不同層級不同性質(zhì)的多元組織，治理權(quán)力和內(nèi)容具有公共性。

自1993年四川“仁壽事件”發(fā)生以來，鄉(xiāng)村社會逐漸凸顯出貧困普遍、官民矛盾激化、政府權(quán)威和公信力弱化、鄉(xiāng)村治理主體缺位等問題。為此，學(xué)者們認(rèn)真“把脈”，并針對各種“癥狀”開出自己的治理“藥方”。徐勇論證了在市場現(xiàn)代化背景下建立“縣政、鄉(xiāng)派、村治”這一治理結(jié)構(gòu)；趙樹凱強(qiáng)調(diào)通過鞏固鄉(xiāng)村現(xiàn)有民主化成果進(jìn)一步提高民主制度化水平、改造基層組織體制；詹成付評估村民自治基本走向為村民自治程序化、規(guī)范化、具體化，制度機(jī)制配套化、一體化。這些學(xué)者都希冀通過鄉(xiāng)村基層體制機(jī)制創(chuàng)新實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新和治理能力提升，達(dá)到鄉(xiāng)村社會均衡和善治。但是，良好的社會治理還應(yīng)包括民眾廣泛信任和支持、提供良好公共服務(wù)滿足需要兩個相互聯(lián)系的基本方面。因此，從再造以信任、規(guī)范、公民參與網(wǎng)絡(luò)等為內(nèi)容的社會資本視角探索破解鄉(xiāng)村治理難題，不僅是完善基層治理方式的應(yīng)有之義，更是健全新時代“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系的必由之路。

二、研究視角：社會資本理論

（一）社會資本的源起、意涵及形式

社會資本一詞可以追溯到1916年美國社會改革倡導(dǎo)者利達(dá)·漢尼范發(fā)表的《鄉(xiāng)村學(xué)校社區(qū)中心》一文。漢尼范認(rèn)為，社會資本是產(chǎn)生于個人與家庭、鄰里之間的社會交往過程，并能讓人們在日常生活中感受到的重要資源。20世紀(jì)70年代以后，社會資本理論經(jīng)過社會學(xué)者多種視角的論證和闡述而得到豐富和發(fā)展。法國學(xué)者布迪厄?qū)⑸鐣Y本界定為產(chǎn)生于共同熟悉和認(rèn)可的社會網(wǎng)絡(luò)中的實際或潛在資源的集合體。美國學(xué)者林南定義社會資本為行動者在目的性行動中通過嵌入社會結(jié)構(gòu)獲取或被動員的資源。這些定義突出了社會資本包含物質(zhì)和符號資源這一核心要素，將社會資本重點聚焦于社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)調(diào)社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)互動情形與社會資本的存量和增量成正相關(guān)關(guān)系。美國學(xué)者科爾曼將社會資本從以個人為中心轉(zhuǎn)向以社會為中心，將社會結(jié)構(gòu)資源作為社會資本，認(rèn)為社會資本具有由構(gòu)成社會結(jié)構(gòu)的各個要素組成及為結(jié)構(gòu)內(nèi)部個人行動提供便利兩個共同特征。美國學(xué)者帕特南系統(tǒng)研究社會資本與制度績效、公民參與、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會繁榮等之間的關(guān)系，認(rèn)為包含信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)的社會資本是突破“集體行動困境”、避免投機(jī)行為和“搭便車”的良方，這使得社會資本上升到更具公共物品屬性的社會層面。帕特南在研究社會資本時強(qiáng)調(diào)公民參與合作的重要性，組織建構(gòu)的橫向性程度與更廣泛共同體內(nèi)的制度成功與否直接關(guān)聯(lián)，良性循環(huán)能產(chǎn)生社會均衡并形成高水準(zhǔn)合作、信任、互惠和集體福利，以此增強(qiáng)和累積社會資本的存量。

社會資本包含多種社會資源元素，通過不同社會關(guān)系形式發(fā)揮功能，助力行動者實現(xiàn)自身利益。一是信任。其重要性一方面體現(xiàn)在社會環(huán)境可信任程度決定行動者應(yīng)盡義務(wù)履行及個人擔(dān)負(fù)義務(wù)范圍；另一方面體現(xiàn)在社會信任系統(tǒng)內(nèi)形成重要的心理價值。二是規(guī)范。有效規(guī)范能通過內(nèi)化和外部支持促進(jìn)集體行動、克服自私自利，均衡互惠規(guī)范能減少交易成本、促進(jìn)合作，普遍互惠規(guī)范能推動交易持續(xù)進(jìn)行、解決集體行動問題。三是公民參與網(wǎng)絡(luò)。社會中任何正式或非正式的人際互動和交換網(wǎng)絡(luò)決定社會出現(xiàn)的秩序與混亂、合作與投機(jī)，橫向公民參與網(wǎng)絡(luò)能基于跨越社會分層滋養(yǎng)更廣泛的合作，提供政府制度與經(jīng)濟(jì)的更好績效，鍛造強(qiáng)經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)社會、強(qiáng)國家的現(xiàn)實格局。

（二）社會資本理論與我國鄉(xiāng)村治理的耦合性

從一定的意義上說，社會資本理論是人類試圖走出發(fā)展困境和探索治道變革的一種具有高度概括力和解釋力的范式，社會資本的充分發(fā)育是治理建構(gòu)的基礎(chǔ)。理論研究和實證分析都表明，一個擁有豐富社會資本存量的社會意味著和諧穩(wěn)定的秩序和良好的社會治理；社會資本豐裕有利于促進(jìn)社會協(xié)調(diào)、交流和信任，超越公共事務(wù)集體行動困境。就社會資本和鄉(xiāng)村治理而言，其內(nèi)在邏輯存在高度的耦合性。社會資本從具體構(gòu)成上可以劃分為認(rèn)知維、結(jié)構(gòu)維和關(guān)系維（如圖1所示）。涵括共同目標(biāo)、共享資源、共通價值三個基本要素的認(rèn)知維，是指那些為各個社會圈子提供共享陳述、解釋和意義系統(tǒng)的資源；具有網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系方式、網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系對象、網(wǎng)絡(luò)互動強(qiáng)度三個基本要素的結(jié)構(gòu)維，表征行動者之間的總體聯(lián)系方式；容納信任、互惠規(guī)范、義務(wù)與期望等形式的關(guān)系維，描述由關(guān)系創(chuàng)造、受關(guān)系影響的信任、規(guī)范、義務(wù)和期望等資產(chǎn)。社會資本在以上三個維度的具體描述和實際應(yīng)用，與鄉(xiāng)村治理的核心意涵相聯(lián)通，能對鄉(xiāng)村治理從多元共治的動力、多元參與的實力、多元協(xié)同的契機(jī)三種角度提供路徑取向和驅(qū)動力。此外，從形式上看，社會資本展現(xiàn)出的信任、規(guī)范、社會參與網(wǎng)絡(luò)等能促使公民互相理解、合作和產(chǎn)生共鳴，強(qiáng)化社會凝聚力，促進(jìn)公民利益共享、責(zé)任共擔(dān)和具有社會公益心。因此，在實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的過程中形成高密度社會資本能使村民具有公共精神和一致發(fā)展目標(biāo)，使鄉(xiāng)村形成發(fā)達(dá)的民間組織網(wǎng)絡(luò)?？傊?，社會資本從認(rèn)知維、結(jié)構(gòu)維、關(guān)系維三個維度為鄉(xiāng)村治理內(nèi)部結(jié)構(gòu)、外部系統(tǒng)和互動關(guān)系的優(yōu)化提供了清晰有效的研究視角和分析框架。

三、社會資本量少質(zhì)低：

我國鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實困境

（一）認(rèn)知缺位：鄉(xiāng)村治理主體共識不足

社會資本認(rèn)知維強(qiáng)調(diào)社會中各主體在所形成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)內(nèi)互相認(rèn)同的程度，即形成一致目標(biāo)、共享組織資源和擁有共同價值。鄉(xiāng)村治理體系的理想狀態(tài)是上級黨委政府、村“兩委”、社會組織、村民之間在行動與認(rèn)知上達(dá)成共識、協(xié)調(diào)一致，內(nèi)部所涉主體具有高度自主性、認(rèn)同感及參與活力。但就鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實而言，各主體存在不同價值認(rèn)同和利益訴求，合作互融、共享共治難以形成。一方面，廣大農(nóng)村所實行的市場化改革，消解了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村具有公共性、互助性、彼此熟悉等特征的共同體，加之鄉(xiāng)村基層自治組織的吸引力和驅(qū)動力不足，致使村民公共生活空間逐漸縮小、走向“原子化”，村民的注意力聚焦于自身和家庭而忽視鄉(xiāng)村社會的公共性。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村“兩委”在面對鄉(xiāng)村治理難題時基于上級要求和績效考核，并未完全落實民主程序以集中村民群體的智慧。這兩方面使村民與政府和村“兩委”之間形成互相孤立的排斥力，二者間的溝通交流弱化，難以在鄉(xiāng)村治理目標(biāo)、價值取向等方面達(dá)成共識。

（二）聯(lián)系不緊：村民參與網(wǎng)絡(luò)失效

公民參與網(wǎng)絡(luò)作為社會資本的重要結(jié)構(gòu)性元素，能使社會產(chǎn)生大量垂直聯(lián)系和橫向互動，同時這種網(wǎng)絡(luò)越稠密公民為公共利益而合作的可能性就越大。鄉(xiāng)村治理過程中要實現(xiàn)對公共事務(wù)的民主管理，需要建立起嚴(yán)密有效的村民參與網(wǎng)絡(luò)，但這一目標(biāo)的實現(xiàn)在現(xiàn)實中面臨諸多障礙。一方面，我國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社區(qū)形成了由家族長輩、鄉(xiāng)土精英等權(quán)威人士組織管理鄉(xiāng)村公共問題的鄉(xiāng)風(fēng)民俗和村規(guī)民約，這種參與網(wǎng)絡(luò)同現(xiàn)代國家的正式管理體系互相嵌入，不僅在公共問題治理上產(chǎn)生矛盾，還使村民正確主體意識和民主觀念的培育失去支撐力；快速的城鎮(zhèn)化沖擊傳統(tǒng)權(quán)威人士的號召力和組織力，使傳統(tǒng)村民參與網(wǎng)絡(luò)走向瓦解。另一方面，受制于基層行政系統(tǒng)公務(wù)人員工作能力、知識素養(yǎng)、治理意識等方面的不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村“兩委”習(xí)慣于自上而下的工作模式，使民主參與制度安排有名無實。

（三）信任弱化：主體間信任存量減少

傳統(tǒng)自然村在共同社會生活中頻繁交往，村民之間通過禮尚往來和人情關(guān)系深入了解，達(dá)到不需要以合同、契約的形式來保證信任的程度。然而，隨著現(xiàn)代行政村快速發(fā)展走向消費社會，村民受到市場經(jīng)濟(jì)中實際利益的誘導(dǎo)，激起自利性和個人理性而出現(xiàn)道德分化。由此，傳統(tǒng)村民間的信任在碰撞中弱化?，F(xiàn)代村民之間的交往不僅基于自身或家庭利益做出反應(yīng)，而且需要正式的“白紙黑字、簽字蓋章”來規(guī)避違約風(fēng)險。同時，基層政府與村民間的信息不對稱致使信任不斷消減。地方政府掌握著村莊規(guī)劃、發(fā)展方向、國家政策扶持等方面的最新信息，部分地方在執(zhí)行最新政策過程中存在硬性執(zhí)行、選擇性透露獲利信息等情況。此外，政府與社會組織之間的信任尚未建立起來。鄉(xiāng)村社會組織長期受全能型政府的擠壓，內(nèi)部資源被行政化負(fù)擔(dān)大量消耗，其社會公共服務(wù)能力受到政府質(zhì)疑。因此，在傳統(tǒng)行政思維的主導(dǎo)下，即使是具備鄉(xiāng)村治理勝任力的社會組織也難以被信任而納入鄉(xiāng)村治理體系。

（四）規(guī)范欠缺：現(xiàn)代鄉(xiāng)村互惠體系尚未形成

互惠作為一種規(guī)范，具有促進(jìn)合作、降低成本、產(chǎn)生生產(chǎn)力等多重效應(yīng)。我國鄉(xiāng)村自古以來累積了大量互惠規(guī)范，其以約定俗成的鄉(xiāng)規(guī)民約為主要代表，對鄉(xiāng)村交易、社會穩(wěn)定、調(diào)解矛盾具有相當(dāng)大的約束力，是鄉(xiāng)土社會重要的非正式社會資本。但在現(xiàn)代化進(jìn)程中，這種鄉(xiāng)村傳統(tǒng)社會資本遭到?jīng)_擊而不斷被解構(gòu)，面臨傳統(tǒng)規(guī)范式微和現(xiàn)代規(guī)范欠缺的雙重困境。第一，傳統(tǒng)規(guī)范存量被削減。隨著鄉(xiāng)村居民受教育程度的提高、自主意識的提升，人們遇到矛盾糾紛已不再局限于“禮”的范圍，更習(xí)慣于用法律手段來解決。也就是說，傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約逐漸被現(xiàn)代市場化交往、個體本位思想所取代。第二，現(xiàn)代規(guī)范體系未形成。鄉(xiāng)村在教育文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上相對較低，過度追逐個人利益而不顧社會互惠準(zhǔn)則的情況比較普遍，外出務(wù)工致使鄉(xiāng)村關(guān)系網(wǎng)絡(luò)不緊密的現(xiàn)象十分廣泛，基于村民參與和互動的現(xiàn)代互惠性社會規(guī)范尚未形成。

四、專業(yè)引入彌補(bǔ)社會資本累積短板：

恩施州利川市律師事務(wù)所參與鄉(xiāng)村治理的案例呈現(xiàn)

（一）信任和權(quán)威缺失：恩施州利川市律師事務(wù)所實現(xiàn)專業(yè)介入的背景

利川市，隸屬于恩施土家族苗族自治州，位于湖北省西南部。長期以來，受地理環(huán)境、交通條件、傳統(tǒng)文化等因素的制約，該市未能形成常態(tài)化的法治機(jī)制，“以規(guī)壓法、以言代法、以理抗法”的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。同時，該市一些基層政府工作人員法律知識欠缺，專業(yè)性差，加之計劃經(jīng)濟(jì)時期遺留的全能型政府管理思維根深蒂固，致使調(diào)解矛盾時無法提供精準(zhǔn)指導(dǎo)和明確建議，多元參與、社會協(xié)同等現(xiàn)代治理理念僅僅停留于口頭和文件層面，未能付諸行動。此外，該市多數(shù)鄉(xiāng)村近年來工程開發(fā)頻繁，在征地拆遷不合理、土地確權(quán)不到位、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的背景下不斷滋生新矛盾?？傊?，利川市鄉(xiāng)村法治的推進(jìn)受到鄰里矛盾、上訪滋事和法律資源貧乏等“舊患”和“新疾”的困擾，面臨政府行政方式“居高不下”和社會法律服務(wù)“無以立足”的境地，亟待理順政社關(guān)系、健全法治機(jī)制、調(diào)解鄉(xiāng)村矛盾、重塑政府權(quán)威和人民信任。

2013年8月，恩施州被確定為湖北省法制建設(shè)試點地區(qū)。從此，利川市積極開展“律師進(jìn)村、法律便民”活動。結(jié)合法治建設(shè)實際，采用市場化購買方式讓專業(yè)性社會組織——律師事務(wù)所承接政府公共法律服務(wù)職能，探索構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)+政府負(fù)責(zé)+社會組織介入執(zhí)行”的公共法律服務(wù)機(jī)制，以有效解決鄉(xiāng)村矛盾糾紛和涉法涉訴案件。利川市將社會組織引入鄉(xiāng)村法治的創(chuàng)新實踐，使剛性行政制度“下得來”、社會法律資源“進(jìn)得去”，激發(fā)了社會活力，實現(xiàn)了政府與社會的均衡。

（二）鄉(xiāng)村治理被激活：利川市律師事務(wù)所參與鄉(xiāng)村治理的模式及成效

目前，利川市共組建了19個律師法律顧問團(tuán)，有5家律師事務(wù)所、6家基層法律服務(wù)所、14個基層司法所、603個調(diào)解委員會參與到全市普遍實行的律師法律顧問制度之中。利川市吸納專業(yè)性社會組織參與鄉(xiāng)村治理的模式讓專業(yè)人員解難題，用專業(yè)組織推法治，在降低成本、調(diào)處糾紛、普及法律等方面取得了顯著成效。

1.變“諸事都管”為“分類各管”：降成本、提效率

長期以來，鄉(xiāng)村居民形成了有矛盾找政府的定勢思維，具有強(qiáng)烈的心理依賴。同時，政府工作人員難以合理界定矛盾性質(zhì)，于是基于基層維穩(wěn)而大包大攬，不僅影響了日常工作，而且大量增加行政成本。實行律師法律顧問制度后，所有矛盾糾紛實行分級別、分類型處理。律師首先對矛盾糾紛“把脈”，進(jìn)行分類后交給對應(yīng)部門“開藥方”。（1）涉私類矛盾糾紛返回村組。2017年利川市村組順利解決基層矛盾糾紛的比例超過65%，極大地緩解了鄉(xiāng)政府人事、財政壓力。（2）涉公類矛盾糾紛交給政府。由征地拆遷等引發(fā)的糾紛由行政機(jī)關(guān)和律師法律顧問團(tuán)協(xié)同處理，共同制定合理合法的解決方案。（3）涉法涉訴類矛盾糾紛直接引入司法程序。如2014年建始縣韓某駕駛摩托車時翻入橋下死亡，法律顧問團(tuán)律師了解情況后仔細(xì)分析并引導(dǎo)其家人直接走司法程序。在這種律師先“把脈”后分類“開藥方抓藥”的運行格局下，利川市政府每年有近70%的案件調(diào)解在村里、在法院、在戶與戶之間，為政府減少了巨額行政成本并提升了工作效率。

2.變“模糊引導(dǎo)”為“專業(yè)指導(dǎo)”：解矛盾、促和諧

相對于法律知識儲備不足、法律條文解釋和運用不熟練的政府工作人員，律師具有獨特的法律專業(yè)性。以往，政府相關(guān)負(fù)責(zé)人化解矛盾時常常含糊其辭，導(dǎo)致矛盾久拖不決，官民關(guān)系越調(diào)解越行遠(yuǎn)。如今，律師法律顧問團(tuán)通過發(fā)揮法律專業(yè)優(yōu)勢、提供精準(zhǔn)指導(dǎo)，使各種矛盾迅速得到化解，形成了“有事找律師、有矛盾問律師”的鄉(xiāng)村民風(fēng)。2017年利川市律師法律顧問團(tuán)共辦理法律援助案件2633件，累計排查各類矛盾糾紛6384件，調(diào)處矛盾糾紛6310件，調(diào)處成功率為98.1%。此外，律師法律顧問團(tuán)參與民主決策和規(guī)范性文書的制定，幫助政府減少失誤；代表政府參與各類行政復(fù)議、訴訟案件，維護(hù)政府的合法權(quán)益；提供免費合同審理、協(xié)議書簽訂咨詢服務(wù)，陪同接訪并形成書面或口頭法律顧問意見及建議書，緩解了矛盾緊張程度并使其得到有效解決，促進(jìn)了鄉(xiāng)村和諧。

3.變“無人懂法”為“人人守法”：法律進(jìn)村落戶

利川市政府通過引入律師法律顧問制度開展法律培訓(xùn)和宣傳教育活動，打破歷史上遺留下來的信權(quán)力不信法的土司文化、講死理不講法的村寨文化、用蠻力不用法的生存文化，實現(xiàn)律師進(jìn)村組、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)村莊，使村民人人學(xué)法、懂法、守法、用法。利川市律師法律顧問團(tuán)通過定時定點和不定時不定點相結(jié)合的方式到各村舉辦法律講座，進(jìn)行法律宣傳，其內(nèi)容主要涉及婚姻家庭、民工工資、交通事故、刑事犯罪等方面的法律知識，并結(jié)合與鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展密切相關(guān)的法律問題進(jìn)行以案說法，提高了鄉(xiāng)村干部、群眾的法律意識，促進(jìn)了依法生產(chǎn)、經(jīng)營和管理，推動了民主法制建設(shè)。2017年利川市共開展法治講座586場次，提供法律咨詢3698人次。利川市律師法律顧問團(tuán)推法入鄉(xiāng)進(jìn)村活動內(nèi)容全方位、方式多樣化，收到了良好的社會效果。

（三）總結(jié)與審思：利川市律師事務(wù)所參與鄉(xiāng)村治理取得成效的實踐邏輯及不足

通過總結(jié)發(fā)現(xiàn)，利川市律師事務(wù)所參與鄉(xiāng)村治理取得顯著成效的實踐邏輯，在于政府創(chuàng)新法治建設(shè)模式、社會組織發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢以及基層行動主體密切合作。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在履行公共法律服務(wù)職能中引入社會組織形成多元協(xié)同的法治建設(shè)模式，進(jìn)而在鄉(xiāng)村矛盾化解中重拾村民信任。其次，社會組織具有政府不可替代的專業(yè)性、靈活性、高效性等優(yōu)勢，為鄉(xiāng)村各種“疑難雜癥”準(zhǔn)確理清矛盾根源、厘定糾紛處理辦法，打通了村民法律訴求渠道。最后，基層政府和律師事務(wù)所采用現(xiàn)代化、多樣化聯(lián)絡(luò)方式促進(jìn)主體間聯(lián)系，提升了鄉(xiāng)村治理中的合作程度。

需要指出，利川市吸納律師事務(wù)所參與鄉(xiāng)村治理的模式在取得顯著成效的同時，也存在一些不足，主要表現(xiàn)在：其一，道德引領(lǐng)欠缺，共享共治的認(rèn)知共識難以形成。道德是社會之基，具有獨特的認(rèn)識、規(guī)范和調(diào)節(jié)功能。利川市在引入律師事務(wù)所實施“律師進(jìn)村、法律便民”的過程中，將重心放在法治上，使復(fù)雜情境中的鄉(xiāng)村矛盾僅靠法律調(diào)解，從而使不少村民奉行恪守法律底線而追逐個人利益的信條，忽視社會參與和人際互動。另外，由于法律調(diào)節(jié)打破了鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的人情關(guān)系和鄉(xiāng)規(guī)民約，加劇了鄉(xiāng)村居民的“內(nèi)卷化”和“原子化”，鄉(xiāng)村合作、共治目標(biāo)難以達(dá)成。其二，行政主體職責(zé)范圍較為模糊，各治理主體間的關(guān)系不夠順暢。由于基層政府工作人員仍有“官本位”思想，加之律師事務(wù)所在資源、信息上對政府有較強(qiáng)的依賴性，使得律師事務(wù)所調(diào)處鄉(xiāng)村事務(wù)的獨立性和自主性時常受到行政干預(yù)，進(jìn)而使社會組織參與鄉(xiāng)村治理的期望和村民對政府的信任打了折扣。其三，鄉(xiāng)村治理網(wǎng)絡(luò)不夠健全，社會聯(lián)動方式不夠完善。雖然利川市基層政府通過市場化方式購買了專業(yè)社會組織的鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)，但由于法治投入的人力物力有限、鄉(xiāng)村社會法治意識不夠強(qiáng)，致使法治推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)不能實現(xiàn)實質(zhì)意義上的全覆蓋。此外，鄉(xiāng)土資源調(diào)動乏力，企業(yè)參與較少，法治參與和聯(lián)動方式較為單一，使得鄉(xiāng)村法治浮于村組干部這一“水面”之上而無法扎根鄉(xiāng)土，包括上級黨委政府、村“兩委”、社區(qū)社會組織、企業(yè)、鄉(xiāng)土精英、村民在內(nèi)的多元主體的協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)不夠健全?？傊?，利川市鄉(xiāng)村治理過程中作為重要治理資源的社會資本的培育面臨不少問題，亟待科學(xué)再造。

五、著力于社會資本再造的鄉(xiāng)村治理  優(yōu)化路徑探索

在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新時代，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理需要按照自治、法治、德治相結(jié)合的總要求以及認(rèn)知維、結(jié)構(gòu)維、關(guān)系維相聯(lián)動的路徑，著力再造社會資本（參見圖2）。一方面，鄉(xiāng)村治理過程中基層政府應(yīng)充分挖掘傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約中所蘊含的優(yōu)秀思想觀念和道德規(guī)范，并賦予和弘揚其新的時代內(nèi)涵，從認(rèn)知維引領(lǐng)鄉(xiāng)村居民形成善治共識，打造富有民生溫度、能夠共享共治的鄉(xiāng)村治理格局；另一方面，鄉(xiāng)村治理過程中應(yīng)通過提升社會組織、村民、企業(yè)等社會主體參與、互動、合作的能力，從結(jié)構(gòu)維建成有效社會網(wǎng)絡(luò)，使鄉(xiāng)村自治這一鄉(xiāng)村治理體系的核心得到加強(qiáng)；再一方面，鄉(xiāng)村治理需要強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，使基層政府的行為在法律的“籠子”里實施，從關(guān)系維保障政府與社會之間互信互惠、規(guī)范均衡，理清政社關(guān)系和政府職能范圍，防止社會主體過度行政化及發(fā)生行為“異化”。具體而言，再造社會資本以優(yōu)化鄉(xiāng)村治理需要踐行以下路徑。

（一）提升政府行政能力，再造鄉(xiāng)村治理網(wǎng)絡(luò)

基層政府在鄉(xiāng)村治理中要不斷提升行政吸納能力，通過再造跨主體、跨部門、跨地區(qū)的治理結(jié)構(gòu)以優(yōu)化鄉(xiāng)村治理網(wǎng)絡(luò)?；鶎诱畱?yīng)改變傳統(tǒng)自上而下的單向度網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系方式，通過建立以村組為單位的群眾意見反映點實現(xiàn)自下而上的民意收集，利用現(xiàn)代化技術(shù)手段如網(wǎng)站、微信、QQ、客戶端等聯(lián)系群眾、高效互動?；鶎诱鼞?yīng)打破單主體治理思維，打造多主體協(xié)同治理平臺，使多元網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系主體共同參與以優(yōu)勢互補(bǔ)、群策群力。基層政府和村“兩委”應(yīng)采用項目合作、招投標(biāo)等方式購買社會組織的公共服務(wù)，利用稅收貸款等方面的優(yōu)惠政策吸納企業(yè)進(jìn)鄉(xiāng)投資帶動村民就近就地就業(yè)，吸納村醫(yī)、教師等鄉(xiāng)土人才和專業(yè)人士進(jìn)入村班子，獲取治理主體多元和帶動村民廣泛參與的雙重效益?；鶎诱梢酝ㄟ^簽訂合同的方式與高校及科研機(jī)構(gòu)合作，發(fā)揮其“思想庫”優(yōu)勢，為政府提供鄉(xiāng)村治理、法律知識等方面的專業(yè)培訓(xùn)，并讓其參與鄉(xiāng)村法治的頂層設(shè)計，在因地制宜創(chuàng)新治理機(jī)制和手段方面提供指導(dǎo)?；鶎诱€應(yīng)在網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系強(qiáng)度上下功夫，組建多部門合作治理機(jī)制，使鄉(xiāng)村治理過程中的資金、人才等的投入力度更大、效果更持續(xù)；與沿海發(fā)達(dá)城市對接，形成鄉(xiāng)村振興幫扶機(jī)制，實現(xiàn)治理技術(shù)、經(jīng)驗等的更新升級。

（二）強(qiáng)化監(jiān)督、理清職能，再造鄉(xiāng)村治理關(guān)系

鄉(xiāng)村治理是個復(fù)雜系統(tǒng)，唯有實現(xiàn)依法治理托底化、權(quán)力運行透明化、職能界限清晰化的鄉(xiāng)村治理，方能贏得村民信任，激發(fā)參與主體踐履義務(wù)、增強(qiáng)期望，培育出更豐富的互惠規(guī)范。地方政府引入社會力量參與鄉(xiāng)村治理應(yīng)將各主體的職能范圍、權(quán)責(zé)界限等納入法規(guī)條文進(jìn)行明確規(guī)定，利用法規(guī)權(quán)威保障各主體有序參與并避免職能交叉的模糊地帶。鄉(xiāng)村治理過程中要通過司法監(jiān)督將政府行為規(guī)范在法規(guī)范圍內(nèi)，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)將政社合作的相關(guān)信息放上去“曬一曬”，通過定期進(jìn)村宣傳公示讓全體村民將政府行為“洗一洗”，實行終身問責(zé)制，為基層政府公務(wù)人員套上法規(guī)“緊箍咒”。另外，鄉(xiāng)村治理中要依法公布基層政府和村“兩委”的權(quán)力清單，讓“小微權(quán)力”在陽光下運行，以打造風(fēng)清氣正的鄉(xiāng)村治理生態(tài)。當(dāng)然，基層政府行政工作人員懂法守法是其關(guān)鍵所在。為此，基層政府要定期組織資深律師開講堂、開設(shè)網(wǎng)上法律課程，并通過考核使政府工作人員敬畏法律、依法辦事。

（三）發(fā)揮黨政引領(lǐng)作用，再造鄉(xiāng)村治理認(rèn)知

鄉(xiāng)村要實現(xiàn)具有民主協(xié)商、回應(yīng)參與、責(zé)任有效等內(nèi)涵的善治，就要充分發(fā)揮基層黨委政府的引領(lǐng)作用，讓鄉(xiāng)村社會形成共同認(rèn)知。首先，基層黨委政府要制定以鄉(xiāng)村治理的事項、目標(biāo)、發(fā)展方式及村民作用等為內(nèi)容的宣傳教育計劃，并要求專業(yè)人士或組織內(nèi)部工作人員定期定點向村民講解，使村民認(rèn)清自身在鄉(xiāng)村治理中的角色定位和參與價值，以此使鄉(xiāng)村社會全體成員形成鄉(xiāng)村治理共同目標(biāo)并激發(fā)共同參與熱情。其次，基層黨委政府應(yīng)廣泛建立公共圖書室、公共娛樂場和健身設(shè)施等共享資源，并發(fā)揮傳統(tǒng)社會公德、個人美德的引導(dǎo)作用，讓全體成員有效利用，以此推促廣大村民在閱讀書籍中提升認(rèn)知水平、在共同娛樂健身中增強(qiáng)聯(lián)系和互動。再次，基層黨委政府應(yīng)通過多種活動和載體讓鄉(xiāng)村自治、立德立行成為日常交流話題和鄉(xiāng)村共通語言，如通過評議個人品德、家庭美德以形成輿論壓力，通過樹典型、傳家風(fēng)以促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明，通過評選鄉(xiāng)村治理貢獻(xiàn)標(biāo)兵、基層自治民主參與達(dá)人以強(qiáng)化鄉(xiāng)村居民的參與意識。最后，基層黨委政府負(fù)責(zé)人應(yīng)通過下鄉(xiāng)進(jìn)村加強(qiáng)與基層社會中有廣泛影響力和感召力的鄉(xiāng)土人才的溝通和交流，借以搭建基層黨委政府與村民群眾聯(lián)絡(luò)互動、傳遞信息、凝聚共識的橋梁。

作者 簡介:張立榮，華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授；冉鵬程，華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生

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