摘要:供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的根本目的是提高社會生產(chǎn)力水平，體現(xiàn)“人們對美好生活的向往就是我們的奮斗目標”的發(fā)展思想。所謂扶貧脫貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就是指以供給側(cè)改革為主線，從扶貧有效性入手，突出解決扶貧脫貧多種結(jié)構(gòu)性矛盾，優(yōu)化扶貧的投入結(jié)構(gòu)，增強有效供給及效率，培養(yǎng)和完善脫貧動力機制等，從而實現(xiàn)在不斷提高扶貧質(zhì)量和水平的同時，提升推進精準扶貧、精準脫貧的針對性、實效性和可持續(xù)性，不斷尋求扶貧脫貧方式方法上的創(chuàng)新。核心和重點就是要以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，通過創(chuàng)新治理，深化扶貧脫貧在結(jié)構(gòu)性改革和優(yōu)化升級、脫貧質(zhì)量的提升、扶貧脫貧創(chuàng)新帶動和引領(lǐng)、扶貧脫貧可持續(xù)性發(fā)展等四大方面實現(xiàn)新突破。
關(guān)鍵詞:供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；結(jié)構(gòu)性矛盾；創(chuàng)新治理
毋庸置疑，按照目前我國扶貧脫貧的戰(zhàn)略部署和成果推測，依照平均每年減少大約1000萬貧困人口的計劃，到2020年中國不僅會實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，而且在全國范圍內(nèi)基本上解決區(qū)域性整體貧困問題。但不可否認，實現(xiàn)這一偉大目標，所面臨的問題和矛盾也是從未有過的，不僅因為中國進入了社會經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，而且從扶貧脫貧本身的規(guī)律來看，在相當(dāng)長的時間內(nèi)，我國扶貧脫貧將面臨重要的結(jié)構(gòu)性矛盾、脫貧和貧困治理的動力機制轉(zhuǎn)化和可持續(xù)性發(fā)展的戰(zhàn)略性選擇。這既是體制性轉(zhuǎn)換、戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)化，同時也是中國扶貧脫貧的重要抉擇。通過對中國扶貧脫貧的調(diào)研和分析，我們認為，今后扶貧脫貧的重要任務(wù)是以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，提升扶貧脫貧成效，即質(zhì)量和水平。但我們同時還要看到，新時期扶貧脫貧帶來的新問題、新困惑、新矛盾也不斷出現(xiàn)，甚至帶來的影響和潛在的隱患等也在逐漸擴大，主要體現(xiàn)在以下四個方面：其一，扶貧脫貧存在一系列結(jié)構(gòu)性新矛盾；其二，扶貧脫貧的質(zhì)量不高；其三，脫貧效果存在短期化問題，脫貧的長期效應(yīng)受到影響；其四，在扶貧脫貧的方式方法上創(chuàng)新性理念、行動仍顯得不夠。
一、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革新視角下我國扶貧脫貧面臨多重交織的結(jié)構(gòu)性矛盾
2013年以來，我國扶貧脫貧取得了良好成效，主要表現(xiàn)在：脫貧攻堅在黨和國家工作全局中的重要地位凸顯，全黨動員促攻堅的格局基本形成，各項決策部署得到較好貫徹落實，精準扶貧、精準脫貧深入基層。應(yīng)當(dāng)說新時期精準扶貧脫貧的機制已經(jīng)基本實現(xiàn)，新型脫貧體制基本形成，扶貧脫貧工作機制得以強化和建立，精準識別機制得以全面落實，貧困的監(jiān)測機制獲得了進一步的完善，考核機制穩(wěn)步實施。除了外部管理機制形成之外，扶貧脫貧內(nèi)源發(fā)展機制也逐步得到了培育和發(fā)展，國家重點抓的教育扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、致富能力培養(yǎng)、思想觀念和文化提升脫貧等機制也逐漸形成，并顯示出一定的效應(yīng)。但我們同時還要看到，新時期扶貧脫貧帶來的新問題、新困惑、新矛盾也在不斷出現(xiàn)，甚至帶來的影響和潛在隱患等也在逐漸擴大，并由此引發(fā)一系列新矛盾，包括扶貧脫貧的一系列結(jié)構(gòu)性新矛盾，扶貧脫貧的質(zhì)量不高，脫貧效果短期化問題，脫貧的可持續(xù)性長期效應(yīng)受到影響，脫貧的方式方法上創(chuàng)新性理念、行動仍顯不夠。從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視角來看，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革旨在調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，使要素實現(xiàn)最優(yōu)配置，擴大有效供給，提高供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率，更好地滿足廣大人民群眾的需要，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。在經(jīng)濟可持續(xù)高速增長的基礎(chǔ)上實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展與人民生活水平不斷提高，不斷提高人民生活品質(zhì)，最終實現(xiàn)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展。但是經(jīng)濟發(fā)展過程不能真正實現(xiàn)資源自動優(yōu)化，存在一些結(jié)構(gòu)性矛盾，扶貧脫貧作為一種社會經(jīng)濟活動，其供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾主要表現(xiàn)為區(qū)域性的脫貧差異矛盾、發(fā)展性的協(xié)調(diào)矛盾、利益的銜接性矛盾和扶貧資源的投入性矛盾。
（一）區(qū)域間結(jié)構(gòu)性矛盾
從區(qū)域角度來說，區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)、扶貧脫貧不同步是扶貧脫貧的最大結(jié)構(gòu)性矛盾。從大的視角來看，西部、中部和東部之間，西部中的西北地區(qū)與西南地區(qū)之間，14個集中連片特困地區(qū)之間，同一片區(qū)不同貧困縣之間的扶貧脫貧速度和水平不一致，由此引發(fā)的扶貧脫貧工作重點和難點也各有不同。從小的視角來看，全國592個貧困縣之間的扶貧脫貧工作在時間上和程度上存在一定的差異，這種差異導(dǎo)致政策統(tǒng)一性與差異性之間隱藏的矛盾開始出現(xiàn)，尤其在脫貧攻堅的決戰(zhàn)階段，這種差異性會導(dǎo)致資源出現(xiàn)相對積聚，影響全面、同步小康。這種區(qū)域性、結(jié)構(gòu)性矛盾在連片特困地區(qū)和深度貧困地區(qū)更為突出，影響也更為深遠。
由表1可知，雖然同處集中連片特困地區(qū)，但是A縣在經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民收入和脫貧速度方面都超過了B縣。2016年，A縣的人均GDP、人均財政收入、農(nóng)民人均可支配收入都是B縣的1.5倍，貧困發(fā)生率僅為B縣的十分之一，脫貧速度相對提前4年。
（二）多層次的貧困村戶間的發(fā)展性微觀結(jié)構(gòu)性矛盾
從目前我國農(nóng)村貧困狀態(tài)分布來看，已經(jīng)出現(xiàn)了一種新現(xiàn)象，即貧困村與非貧困村、貧困戶與非貧困戶之間出現(xiàn)了新差異，甚至是倒向發(fā)展?fàn)顟B(tài)。這種發(fā)展性結(jié)構(gòu)性矛盾主要體現(xiàn)在村和戶兩個層面，呈現(xiàn)三種趨向：第一，體現(xiàn)在貧困村和非貧困村之間。精準扶貧戰(zhàn)略實施以后，很多貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和集體經(jīng)濟都遠遠超過了非貧困村，以往非貧困村的發(fā)展出現(xiàn)瓶頸甚至倒退，形成貧困村與非貧困村之間的新矛盾和新差異。第二，體現(xiàn)在貧困戶與非貧困戶、貧困戶與貧困邊緣戶之間。貧困戶在政策幫扶、貸款支持、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面有了更多的優(yōu)勢，而相對有更強致富能力和愿望的非貧困戶卻缺少扶持和幫助，以及和貧困戶有著幾乎同等條件的貧困邊緣戶更是沒有致富幫助。第三，體現(xiàn)在貧困村的貧困戶和非貧困村的貧困戶之間。同樣作為貧困戶，貧困村里邊的貧困戶在諸多方面都明顯強于非貧困村的貧困戶，尤其在易地搬遷整村推進過程中。因此在新的形勢和條件下，政策的公平性、發(fā)展的差異性成為扶貧脫貧工作的新趨向。
由表2和相關(guān)調(diào)研可知，村域?qū)用?，貧困村與非貧困村人口相差無幾，C村之前發(fā)展落后，村集體經(jīng)濟欠債多，基礎(chǔ)設(shè)施明顯落后。但是被確定為貧困村之后，C村獲得了大量扶貧資金和扶貧政策的幫扶，幼兒園、小學(xué)、衛(wèi)生室全部新建，公共服務(wù)完善，成為美麗鄉(xiāng)村示范村。村集體經(jīng)濟迅速發(fā)展，戶均年分紅5000元，而且本村村民還能到村集體產(chǎn)業(yè)打工，獲得更多收入。相反，D村之前發(fā)展相對較快，是該縣最早通公路和有衛(wèi)生室的村莊之一，然而由于無后續(xù)資金和政策支持，基礎(chǔ)設(shè)施老化，道路破敗，公共服務(wù)薄弱，村集體沒有產(chǎn)業(yè)收入，反而落后于貧困村，村民和村干部的發(fā)展積極性受到嚴重打壓。
由表3和調(diào)研可知，農(nóng)戶層面，在各種幫扶之下，E貧困戶人均收入達到9800元，享受了農(nóng)村合作醫(yī)療報銷、大病保險、醫(yī)療救助、商業(yè)補充保險等四重醫(yī)療保障，報銷比例達到95%，住院還有每天100元的額外補貼，享受扶貧資金26000元，同時享受產(chǎn)業(yè)和光伏分紅，享受產(chǎn)業(yè)幫扶等15項政策。相比之下，F(xiàn)非貧困戶只能靠自己的收入，只有最基礎(chǔ)的醫(yī)療政策，享受最基本的農(nóng)村合作醫(yī)療報銷，沒有任何分紅和幫扶資金。G邊緣戶的收入僅比國家貧困線高出50元，卻享受不到線下貧困戶的各項優(yōu)惠政策，水平相對于非貧困戶差了一大截，屬于收入和享受政策的“雙低戶”。
（三）多類型的幫扶推進中項目與資金間橫向?qū)咏Y(jié)構(gòu)性新矛盾
從產(chǎn)業(yè)角度來說，扶貧資金與產(chǎn)業(yè)項目之間出現(xiàn)了對接失衡或者叫銜接失衡。這種對接性結(jié)構(gòu)性矛盾主要表現(xiàn)為兩個方面：一方面，近年來，扶貧項目資金增多了，但針對貧困戶長效增收的項目出現(xiàn)空缺，國家出臺針對貧困戶的產(chǎn)業(yè)扶貧貸款資金不知道投入何處，很多資金只能以利率分紅的形式統(tǒng)一投入到當(dāng)?shù)仄髽I(yè)，沒有實現(xiàn)真正的因戶施策、精準發(fā)力。據(jù)2016年和2017年扶貧脫貧資金和項目數(shù)量分析，隨著涉農(nóng)資金的整合、專款專項專用力度的加大，項目與資金之間橫向?qū)用荛_始顯現(xiàn)。
由表4分析可知，兩個省的兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)在2016年度都出現(xiàn)了不同程度的資金缺乏，但是在2017年度出現(xiàn)了1000萬左右的資金剩余量。同時，兩個相鄰年度扶貧資金投入增長了3倍多，但扶貧項目數(shù)量只增加5個左右。說明扶貧資金的持續(xù)增加并沒有帶來扶貧產(chǎn)業(yè)項目的同等調(diào)整，扶貧資金只能大量空閑，造成資源的相對浪費。
另一方面，扶貧項目更加注重短期化的項目，2020后的脫貧銜接機制沒有建立。盡管隨著貧困戶入股扶貧項目獲得了收入分紅，但是這種扶貧收益具有時間限制，一般以2020年為節(jié)點或以5年為期，后續(xù)機制并沒有建立起來，從而在時間節(jié)點結(jié)束后，貧困戶依然處于貧困狀態(tài)。
由表5以及A貧困縣相關(guān)政策可知，2016年每個貧困戶產(chǎn)業(yè)扶貧資金為5000元，由于缺乏相關(guān)技能，貧困戶無法發(fā)展自身產(chǎn)業(yè)。因此這些資金全部集中入股當(dāng)?shù)胤N養(yǎng)殖合作社，以5年為期，每年固定給予貧困戶10%即500元的分紅。5年到期之后一次性將本金退還農(nóng)戶。這種方式對于貧困戶來說，只有5年的固定收益期，對于企業(yè)來說，盈利壓力和最后返還本金壓力都很大，這種方式帶有明顯的短期效應(yīng)。
（四）多樣化的外源幫扶推動和脫貧內(nèi)在動力間出現(xiàn)新的結(jié)構(gòu)性矛盾
從投入角度來說，扶貧投入包括了資源、精力和人力等方面的內(nèi)容，這種扶貧投入與脫貧成效之間的投入性結(jié)構(gòu)性矛盾主要表現(xiàn)為四個方面：第一，社會力量與本土力量之間的結(jié)構(gòu)性矛盾開始出現(xiàn)。一方面出現(xiàn)了社會扶貧力量與本土力量間在分工職責(zé)管理等方面的分歧和沖突，需要盡快給予解決。另一方面就是社會力量被本土力量所凝固而難以發(fā)揮推動作用，即社會或上級政府投入大，而本地資源投入相對較少，無法真正撬動本地優(yōu)勢資源，使扶貧效果大打折扣。第二，社會和政府對“懶漢”類型的貧困戶投入了和普通貧困戶同樣多甚至更多的精力、物力和財力，但是卻收效甚微，甚至導(dǎo)致了更嚴重的“等靠要”依賴思想。這就有可能導(dǎo)致模仿行為，引發(fā)群體效應(yīng)。第三，駐村幫扶人員的投入與回報不對等，感到自身精力付出的很多，但是缺少扶貧脫貧效果的成就感。
由表6可知，整個縣域范圍內(nèi)，每個職能部門都有扶貧任務(wù)，責(zé)任落實到人。該村的常駐政府公職幫扶人員有4人，村干部只有3人，沒有形成明確的職責(zé)分工，吃住在村的駐村干部無法施展自身能力，工作獲得感低。而且縣級部門所有人員都有包戶任務(wù)，人均3戶，每周對他們走訪次數(shù)不少于5次，基本是上午上班，下午進村，導(dǎo)致很多本職工作延后。走訪形式以慰問和交流為主，帶動貧困戶致富能力稍顯缺失。面臨脫貧退出的考核壓力，很多包戶干部將未脫貧的貧困戶直接申報為低保戶，以減輕工作壓力，加大了財政壓力。
（五）多種社會保障與扶貧脫貧方式之間結(jié)構(gòu)性新矛盾越來越突出
隨著時間推移，很多村的許多貧困戶都將成為兜底的低保戶，有些貧困村的貧困戶80%已經(jīng)成為低保戶。如何對這種結(jié)構(gòu)性脫貧現(xiàn)象進行政策上的優(yōu)化也是迫在眉睫的問題，必須進行結(jié)構(gòu)性的改革優(yōu)化和升級。
由表7看出，該市74%的農(nóng)村貧困人口是低保、五保人口，加上民政系統(tǒng)的低保、五保人口，民政實際救助的五保和低保對象已經(jīng)超過了農(nóng)村貧困人口，這對于民政兜底壓力非常大。尤其在脫貧的關(guān)鍵階段，有些地方政府將未能脫貧的人口不加區(qū)分地納入兜底行列，造成資源的相對浪費，這急需進行政策優(yōu)化。
二、扶貧脫貧工作結(jié)構(gòu)性矛盾的表象原因和深層根源分析
扶貧脫貧工作中的結(jié)構(gòu)性矛盾并非偶然因素，而是由長期扶貧實踐過程中的部分問題積累而引發(fā)。扶貧脫貧工作的區(qū)域性、發(fā)展性、銜接性、投入性等結(jié)構(gòu)性矛盾都有深層次的原因和現(xiàn)實依據(jù)。
（一）區(qū)域間差異引致的扶貧脫貧進度和效應(yīng)差異性特點仍然明顯
由于區(qū)位優(yōu)勢、自然資源、地理位置、人文觀念的不同，造成了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性，東部、中部和西部地區(qū)自古以來就有發(fā)展不協(xié)調(diào)、不同步的問題，本身經(jīng)濟實力的強弱造就了區(qū)域性的貧困難題。廣義的西部地區(qū)包括陜西、四川、云南、貴州、廣西、甘肅、青海、寧夏、西藏、新疆、內(nèi)蒙古、重慶十二個省、自治區(qū)和直轄市，地域廣闊，氣候多樣。差異化的地理位置形成了不同的致貧原因。西部的西北地區(qū)由于沙漠化嚴重，土地貧瘠，經(jīng)濟薄弱，生態(tài)脆弱，無法依靠自身實現(xiàn)脫貧，西南地區(qū)由于喀斯特地形突出，山多地少。隨著脫貧攻堅的深入進行，這些地區(qū)的減貧任務(wù)十分艱巨，成為深度貧困地區(qū)。深度貧困地區(qū)一般是指集民族地區(qū)、革命老區(qū)、地方病高發(fā)區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)等于一體的極度貧困地區(qū)，貧困發(fā)生率高，貧困程度深，致貧原因復(fù)雜，是典型的“貧中之貧、堅中之堅”。深度貧困地區(qū)脫貧攻堅任務(wù)重、難度大。深度貧困地區(qū)是脫貧攻堅的重點、難點和關(guān)鍵點。截至2016年底，全國還有14個集中連片特殊困難地區(qū)，其中，內(nèi)蒙古等5個少數(shù)民族自治區(qū)和少數(shù)民族集中的貴州、云南、青海3個省，即民族八省區(qū)，共有貧困人口1411萬人，占全國貧困人口的32.56%。未脫貧人口大多貧困程度更深，自身發(fā)展能力較弱，脫貧攻堅成本更高、難度更大。不少貧困戶穩(wěn)定脫貧能力差，因災(zāi)、因病、因?qū)W、因婚、因房返貧情況時有發(fā)生。而深度貧困地區(qū)往往貧困程度更高。
由表8可知，西部不同省份的經(jīng)濟發(fā)展速度和規(guī)模不盡相同，這也影響著各省的收入水平和脫貧速度。貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入8452元，全國農(nóng)村居民人均可支配收入12363元，貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入約為全國農(nóng)村居民平均水平的68.4%。例如，位于深度貧困地區(qū)的貴州，雖然經(jīng)濟總量和速度都大幅度增加，但是農(nóng)村居民人均收入水平倒數(shù)第一。而且處于同一地區(qū)的不同省份發(fā)展差異也很明顯，例如，西北地區(qū)的青海和新疆，經(jīng)濟總量和人均收入都存在很大差異。
（二）扶貧脫貧傾斜性政策在取得脫貧明顯成效的同時，又帶來了貧困村和貧困戶之間新的不平衡性
在之前的發(fā)展積累中，非貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)發(fā)展相對較快，非貧困戶的致富能力和致富愿望相對較強。一些縣黨政領(lǐng)導(dǎo)和扶貧主管部門對非貧困村貧困人口脫貧攻堅工作較為樂觀，沒有引起足夠重視，尤其在全國范圍重視扶貧脫貧工作以來，一切以“貧困”為中心開展工作，客觀上對非貧困村和非貧困戶存在區(qū)別對待的問題。區(qū)別對待政策導(dǎo)致幫扶效果差異巨大，很多基層干部和群眾對此困惑多、怨言多，他們對扶貧工作普惠與特惠有機結(jié)合、實現(xiàn)平衡推進的呼聲較高。同時，在建檔立卡貧困戶識別方面，實行“一刀切”政策，造成很多貧困邊緣戶沒有被納入幫扶行列，他們或是收入超貧困線幾十元，或是有農(nóng)機械，但是收入低于貧困線、負債多。這類邊緣戶群體既享受不到貧困戶的幫扶政策，也沒有非貧困戶的增收能力，他們可能是未來脫貧路上最容易致貧的人群。
由于幫扶力量不同，幫扶效果存在較大差異。非貧困村幫扶工作與貧困村相比存在四個不同：第一是攻堅氛圍不同。貧困村幫扶脫貧工作是按照規(guī)劃實施的，有時間點的限制，而非貧困村缺少脫貧任務(wù)的緊迫感，有的甚至沒有制發(fā)幫扶卡、幫扶手冊，缺失資料。第二是派駐力量不同。貧困村主要由省、市、縣相關(guān)部門聯(lián)系幫扶，并派駐第一書記和駐村工作隊，貧困戶結(jié)對幫扶實現(xiàn)全覆蓋。而非貧困村沒有派駐第一書記和駐村工作隊，幫扶力量主要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為主，有的甚至把幫扶任務(wù)壓給村社干部。第三是推動方式不同。貧困村制定脫貧規(guī)劃、落實幫扶措施比較注重精準，符合群眾意愿，而對非貧困村貧困人口的脫貧辦法少，效果較差。第四是政策落實不同。貧困村的扶持政策基本覆蓋到位，而非貧困村缺少整村推進的扶持政策，扶貧資金與脫貧任務(wù)嚴重不匹配，資金投入相對較少，滿足不了脫貧需求。
截至2016年底某貧困縣共有197個村，其中貧困村84個，非貧困村113個。每個貧困村都有縣級以上駐村幫扶工作隊，各級資金投入村基礎(chǔ)設(shè)施方面的達36萬元。而且，每個貧困村新建衛(wèi)生室和文化廣場，每個貧困村都統(tǒng)一入股光伏產(chǎn)業(yè)，村集體年收入6.5萬元。而非貧困村中只有40個村有駐村幫扶隊，36個村完成衛(wèi)生室改善，村均投入僅為2萬元，村集體收入為0。這就造成了貧困村和非貧困村之間發(fā)展中的新矛盾和新的不平衡。
（三）追求短期脫貧目標造成脫貧規(guī)劃短期化和脫貧長期可持續(xù)銜接機制短鏈和斷鏈
2020年前的扶貧工作是以脫貧為目標，以穩(wěn)定增收為手段，更加注重脫貧最終的結(jié)果。要達到脫貧目標，就必須有扶貧資金和扶貧項目，妥善解決扶貧項目和資金之間的關(guān)系，對扶貧脫貧的效果起著重要的決定性作用。而扶貧項目和扶貧資金需要有長效規(guī)劃來保障，假如不能解決好二者之間的關(guān)系，就可能造成項目與資金間短鏈和斷鏈，難以取得扶貧脫貧的成效。尤其是一些短期性的扶貧項目，有可能解決一時之困，但卻無法實現(xiàn)持續(xù)長期穩(wěn)定增收的脫貧。
從資金與項目對接來說，幫扶專項資金持續(xù)增多是好事情，但在這一過程中，并沒有考慮各地區(qū)實際情況。貧困縣的涉農(nóng)整合資金都超過億元，但是涉農(nóng)整合資金必須?？顚Ｓ?。各級政府按照中央要求對各個項目進行持續(xù)投資，這種超需投資極易導(dǎo)致相對過剩的局面。一種局面是某地區(qū)確定了主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，需要大量資金支持，但是由于其他產(chǎn)業(yè)資金無法投入，無法及時有效擴大規(guī)模，只能錯失發(fā)展機會。另一種局面是沒有資金對應(yīng)的項目，貧困縣進行涉農(nóng)資金整合后，個別村因為沒有對應(yīng)的扶貧項目，沒有對接，只能延后，造成資金浪費和產(chǎn)業(yè)重復(fù)。工作銜接機制尚未完善，穩(wěn)定脫貧缺乏有力保障。一是政策落實存在部門之間協(xié)調(diào)不充分的情況。部分建檔立卡貧困戶納入“低保政策兜底保障一批”規(guī)劃，但具體操作卻與民政部門低保審核條件不一致，無法落實。這是由于扶貧、民政部門認定對象的標準不統(tǒng)一、統(tǒng)計口徑不一致，導(dǎo)致在對象認定上存在差別。二是政策持續(xù)性存在不確定性。很多地方圍繞貧困戶建立了農(nóng)村合作醫(yī)療保險、大病醫(yī)療保險、重大疾病商業(yè)補充保險、重大疾病救治等四道防線，但是這些保險都是一年一繳費，2020年后能否持續(xù)，群眾對此存在疑惑。三是缺乏扶貧資金使用保障機制，一些貧困縣將用于扶持貧困戶發(fā)展自身產(chǎn)業(yè)的扶持資金，以入股形式加入當(dāng)?shù)睾献魃纾?guī)定了最低10%的利率用于貧困戶入股分紅，但是經(jīng)濟發(fā)展是受市場供求變化影響的，合作社和公司自身無法保證持續(xù)盈利，這些資金無法發(fā)揮實際效果。同時，這些入股資金以5年為期，到期之后的資金用于何處、如何用尚沒有明確規(guī)定。
三、解決扶貧脫貧工作供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾的思考及建議
供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心就是結(jié)構(gòu)優(yōu)化和升級、提升質(zhì)量和水平，扶貧脫貧中供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點就是用貧困治理的創(chuàng)新模式解決扶貧脫貧新的結(jié)構(gòu)性問題和矛盾。對于扶貧脫貧來說就是提升精準扶貧，精準脫貧的質(zhì)量和水平。圍繞上述扶貧脫貧工作的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾，當(dāng)前需要重點解決的問題主要有：第一，著力解決區(qū)域化扶貧差異問題；第二，做好貧困村與非貧困村、戶層面的協(xié)調(diào)發(fā)展問題；第三，因地制宜，因縣因村選產(chǎn)業(yè)，完善扶貧與脫貧的銜接連續(xù)機制；第四，探索綠色減貧的路徑，實現(xiàn)扶貧創(chuàng)新治理模式；第五，解決扶貧投入與產(chǎn)出成效的矛盾；第六，提升社會組織參與扶貧的程度，形成扶貧治理合力。圍繞此六個方面重點開展以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線的扶貧脫貧工作。
（一）采取差異化和動態(tài)化區(qū)域扶貧戰(zhàn)略，深化扶貧脫貧結(jié)構(gòu)性改革，提升精準性
解決扶貧脫貧區(qū)域性結(jié)構(gòu)性矛盾，就是要采取因地制宜的區(qū)域性扶貧戰(zhàn)略。全面小康社會要取得決定性勝利，不僅要以觀念更新為先導(dǎo)，更要采取超常舉措，著力區(qū)域扶貧政策的創(chuàng)新，尤其是在深度貧困地區(qū)，要創(chuàng)新整體推進舉措。連片特困地區(qū)和深度貧困地區(qū)是新時期脫貧攻堅的主戰(zhàn)場，是實現(xiàn)全面同步小康的薄弱環(huán)節(jié)，需要將區(qū)域開發(fā)和精準扶貧脫貧結(jié)合起來，整體推進。將區(qū)域發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與片區(qū)推進、精準扶貧有機結(jié)合，將扶貧脫貧與新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌相協(xié)調(diào)，探索一條整合資金、連片開發(fā)、綜合推進、整體脫貧的新路子。首先，要在發(fā)展明顯落后于其他貧困地區(qū)的集中連片特困地區(qū)和深度貧困地區(qū)設(shè)立扶貧改革試驗點，按照先行先試的原則，給予靈活的政策，采取超常規(guī)措施，由地方對扶貧工作進行動態(tài)管理，以政策的靈活性彌補資源的先天劣勢。其次，要高標準、高起點規(guī)劃，把扶貧規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃等統(tǒng)籌起來，轉(zhuǎn)化為具體項目，提高落后地區(qū)的時代前瞻性。再次，以點帶面，對那些資源稟賦相近、地理位置相鄰、致貧因素相似的小片區(qū)，重點支持交通建設(shè)、民居安全、飲水安全、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等項目，因地制宜、精準施策，發(fā)揮深度貧困地區(qū)后發(fā)優(yōu)勢，用好自然生態(tài)、風(fēng)土人情等資源。最后，完善統(tǒng)一推進的協(xié)作機制，鼓勵扶貧企業(yè)走市場合作之路，帶動深度貧困地區(qū)的群眾堅定脫貧信心，引導(dǎo)社會各界廣泛參與，形成脫貧攻堅合力，帶動全國貧困地區(qū)實現(xiàn)同步小康。
（二）注重對貧困村與非貧困村合理均衡用力，及時化解發(fā)展倒向逆流新問題，變阻力為動力
以市場需求為導(dǎo)向是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點內(nèi)容之一，也是引領(lǐng)新常態(tài)的重要變化，是新時期我國扶貧脫貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的突破點。扶貧脫貧工作要有全局意識，更加注重均衡推進，在解決貧困村突出問題的同時，要更加重視非貧困村和非貧困戶發(fā)展的幫扶工作，不能一味給貧困村和貧困戶太多政策和資金，而真正需要的非貧困村和非貧困戶卻因沒有幫扶措施而陷入被動落后狀態(tài)。確保同等對待、均衡發(fā)力，以真正有效的市場需求為導(dǎo)向，補齊扶貧工作力量，營造區(qū)域范圍內(nèi)相對公平的發(fā)展環(huán)境，帶動更多人的積極性。在幫扶過程中，把徘徊在貧困線以上的低收入群體——貧困邊緣戶也納入幫扶范圍之內(nèi)，防止其因意外陷入貧困，尤其在就業(yè)技能培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)帶動方面給予更多的支持。針對非貧困村里的貧困戶點多面廣的特點，要重點關(guān)注和研究針對性政策措施。未來要一視同仁落實到戶政策，可在省、市級層面探索設(shè)立非貧困村脫貧發(fā)展產(chǎn)業(yè)基金，確保非貧困村貧困人口享受均衡的扶貧政策。還要堅持問題導(dǎo)向，改變以往的脫貧路徑。堅持精準扶貧標準，以問題為導(dǎo)向，聽取所有群眾呼聲，讓貧困村和非貧困村少些惡性攀比，多些良性競爭。對于有發(fā)展愿望的非貧困村和非貧困戶，要給予適當(dāng)?shù)恼吆唾Y金傾斜，化解發(fā)展倒向的結(jié)構(gòu)性矛盾就是要以扶貧供給側(cè)改革為重點，圍繞社會的有效供給做文章，按需求、按比例將涉農(nóng)資金用到實處，讓政策和資源真正發(fā)揮效力，讓全體人民都有獲得感。
（三）建立精準扶貧可持續(xù)發(fā)展長效機制，做好脫貧制度有效銜接
精準扶貧的可持續(xù)發(fā)展機制受到兩方面的挑戰(zhàn)：產(chǎn)業(yè)項目和穩(wěn)定脫貧機制。在產(chǎn)業(yè)扶貧上需要加大扶貧產(chǎn)業(yè)質(zhì)量上的提升，扶貧產(chǎn)業(yè)選擇上要克服短期化行為。在很多貧困村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，因扶貧脫貧任務(wù)所迫，就選擇短期化的扶貧項目和產(chǎn)業(yè)，造成產(chǎn)業(yè)發(fā)展后勁不足，脫貧的質(zhì)量低、穩(wěn)定性差。提升精準扶貧、精準脫貧質(zhì)量，包括駐村幫扶要在原有基礎(chǔ)上提升幫扶隊伍的專業(yè)化水平和質(zhì)量，避免駐村幫扶只注意過程而忽視效果的現(xiàn)象。扶貧項目一定要是農(nóng)戶歡迎、對農(nóng)戶有實質(zhì)性提升的項目。從僅僅關(guān)注收入型貧困轉(zhuǎn)向更加注重三保障的同時提升，必須同步提升社會保障基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)，從而快速提升扶貧脫貧的總體質(zhì)量。扶貧脫貧是長遠任務(wù)，2020年是在現(xiàn)有標準下解決農(nóng)村貧困問題，也就是說消除絕對貧困，但減貧是永遠的話題。目前推進扶貧脫貧，并不僅僅考慮完成今天的貧困和脫貧任務(wù)，必須著眼于未來。那么如何形成可持續(xù)性扶貧脫貧機制呢？我們認為，除了教育扶貧脫貧之外，綠色生態(tài)脫貧是目前和未來我國扶貧脫貧不可忽視的戰(zhàn)略性選擇。綠色減貧已經(jīng)從新理念轉(zhuǎn)變到了新行動，中國扶貧脫貧的可持續(xù)性功能的培育和成長的重點任務(wù)就是綠色減貧新探索，這是扶貧脫貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一個重點。
（四）探索綠色減貧的路徑，實現(xiàn)扶貧創(chuàng)新治理模式
綠色發(fā)展是注重解決人與自然的可持續(xù)和諧發(fā)展的方式。堅持綠色減貧是貧困治理的必然選擇，即將綠色協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展作為脫貧攻堅的基本原則。把貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護放在更加重要的位置，探索生態(tài)脫貧有效途徑，推動扶貧開發(fā)與環(huán)境資源相協(xié)調(diào)，實施生態(tài)補償機制，完善脫貧致富與可持續(xù)發(fā)展相結(jié)合。綠色減貧要圍繞環(huán)境出效益。一是貧困地區(qū)利用生態(tài)環(huán)境資源，發(fā)展綠色產(chǎn)品和低碳服務(wù)，例如旅游扶貧、光伏產(chǎn)業(yè)和電商等新興綠色產(chǎn)業(yè)，提升脫貧質(zhì)量。通過綠色發(fā)展及生態(tài)環(huán)境改善促進和支持扶貧開發(fā)，是中國近十多年綠色減貧的重要探索。實現(xiàn)綠色減貧，是一個具有前途的減貧方案。二是通過易地扶貧搬遷實現(xiàn)生態(tài)移民工程，將居住在生態(tài)脆弱區(qū)、限制開發(fā)區(qū)等區(qū)域的貧困人口搬遷到適宜發(fā)展的具有區(qū)位優(yōu)勢的地區(qū)，通過完善的基礎(chǔ)設(shè)施和良好的居住生活條件促進貧困戶發(fā)展致富。截至2017年底，全國已經(jīng)有830萬貧困人口完成易地搬遷。三是通過生態(tài)補償促進人口減貧，即將生態(tài)環(huán)境保護與貧困人口減貧結(jié)合起來，通過財政轉(zhuǎn)移支付形式對貧困地區(qū)或貧困人口進行補償，在生態(tài)環(huán)境得到保護的同時，增加貧困人口的收入。
（五）創(chuàng)新扶貧脫貧動力機制，提升扶貧脫貧的綜合成效
當(dāng)前的扶貧脫貧更多的是來自于政府主導(dǎo)下的扶貧脫貧強力推動，屬外源動力機制，在目前情況下尤其是在2020年要實現(xiàn)全部脫貧的情況下，政府強力拉動和推動是不可缺少的，而中國政治制度優(yōu)勢的集中表現(xiàn)，就是可以在短期間內(nèi)集聚資源、資金、人才辦大事，但在外部力量如此強大的情況下，短時間內(nèi)的快速積聚必然帶來貧困村貧困戶內(nèi)在動力機制的弱化、退化、惰性化，甚至是惡化，也就是出現(xiàn)所謂“等靠要”從個別到局部，甚至到多數(shù)的現(xiàn)象，這才是扶貧脫貧中最為要害的弊端。因此，如何在扶貧脫貧供給側(cè)改革中，在繼續(xù)加強外源動力機制不減的情況下，實現(xiàn)扶貧脫貧內(nèi)源機制的培育、成長、發(fā)展和壯大，尤其是自發(fā)動力和自我就業(yè)發(fā)展能力的提升，需要在硬投資的同時更加注重增加軟投資的比例。軟投資包括兩個方面：其一，扶貧先扶志，即培養(yǎng)貧困戶的主動致富意識，要有不等不靠不要的思想；其二，扶貧在于扶智，即掌握勞動技能，用自己的勤勞和智慧實現(xiàn)勞動就業(yè)脫貧。這種軟投資是脫貧動力機制建立的關(guān)鍵和重點。同時，群眾滿意度應(yīng)僅作為脫貧驗收的參考依據(jù)。因為，一是部分群眾以滿意度為條件，向政府提出許多不切實際的要求。甚至把滿意度變成了滿足個人利益的一種手段，從而助長了貧困戶“等靠要”思想的蔓延。二是政府為獲得較高的滿意度，不得不提高標準或重復(fù)建設(shè)，加重了縣級財政負擔(dān)，也不利于基層干部扶貧工作的開展。三是群眾對滿意與不滿意的認識全是憑著一種感性的認知，在許多人眼中，真金白銀到手，政府大包大攬就是他們滿意的脫貧。因此，要將扶貧投入納入脫貧攻堅考量范圍內(nèi)，客觀公正地反映駐村幫扶人員的工作業(yè)績。解決投入和成效不對等的矛盾也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點。
（六）提升社會組織參與扶貧的程度，形成扶貧治理合力
在扶貧脫貧過程中，政府主導(dǎo)、全社會共同參與的扶貧機制是未來扶貧脫貧的關(guān)鍵。扶貧不是某一個人的事情，也不是一個政府的事情，是全社會共同的責(zé)任。習(xí)近平總書記指出，扶貧開發(fā)是全黨全社會的共同責(zé)任，要動員和凝聚全社會力量廣泛參與?，F(xiàn)階段，我國已經(jīng)形成了專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧“三位一體”的社會大扶貧格局。但是在參與層面，社會扶貧的力量稍顯薄弱，社會組織介入扶貧領(lǐng)域的相對較少。目前，幾乎所有的駐村工作隊都是政府派遣的公務(wù)人員，只有極少數(shù)大型民營企業(yè)進行包村包縣試點。社會組織是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量，是聯(lián)系愛心企業(yè)、愛心人士等社會幫扶資源與農(nóng)村貧困人口的重要紐帶，是動員、組織社會力量參與脫貧攻堅的重要載體，是構(gòu)建專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧“三位一體”大扶貧格局的重要組成部分。在扶貧脫貧過程中，他們能夠發(fā)揮自身專長和優(yōu)勢，從幫助貧困人口解決最直接、最現(xiàn)實、最緊迫的問題入手，促進社會幫扶資源進一步向貧困地區(qū)、貧困人口匯聚，而且在承擔(dān)公共服務(wù)、提供智力支持、實施幫扶項目、協(xié)助科學(xué)決策等方面能夠發(fā)揮重要作用。在2020年之后的貧困治理工作中，政府將更多地發(fā)揮統(tǒng)籌規(guī)劃的作用，更多地依靠社會組織發(fā)揮社會福利機構(gòu)的作用來緩解相對貧困。
作者簡介：張琦，北京師范大學(xué)經(jīng)濟與資源管理研究院教授；張濤，北京師范大學(xué)經(jīng)濟與資源管理研究院博士研究生
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《甘肅社會科學(xué)》2018年第3期
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