摘要：城鄉(xiāng)長(zhǎng)期發(fā)展不平衡條件下，市場(chǎng)化金融資源配置方式會(huì)強(qiáng)化資金從農(nóng)村流出。我國(guó)持續(xù)推進(jìn)的農(nóng)村金融改革取得一定成效，但因未觸及根本性的供給制度約束，商業(yè)性金融、合作性金融與政策性金融各自功能仍不能充分發(fā)揮，支農(nóng)信貸政策缺乏激勵(lì)約束效力，仍無(wú)法破解城鄉(xiāng)金融資源“逆向”配置的問(wèn)題。推進(jìn)鄉(xiāng)村振興必須解決好對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先投入的保障，亟須推動(dòng)農(nóng)村金融供給側(cè)改革，以政策性機(jī)制引導(dǎo)金融資源投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村。應(yīng)從重塑政策性金融戰(zhàn)略使命、強(qiáng)化對(duì)支農(nóng)為農(nóng)服務(wù)的激勵(lì)約束、促進(jìn)正規(guī)與非正規(guī)金融有機(jī)銜接、發(fā)揮政府基金先導(dǎo)啟動(dòng)作用以及激活農(nóng)業(yè)資本市場(chǎng)等多個(gè)方面協(xié)同推進(jìn)，建立起引導(dǎo)資金回流支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的政策機(jī)制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融，供給側(cè)改革，鄉(xiāng)村振興，政策機(jī)制

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大作出的重大決策部署。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總方針。資金投入的優(yōu)先保障是落實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的重要要求。在當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展水平整體滯后、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)條件下，完全市場(chǎng)化的金融資源配置方式不僅難以將資金導(dǎo)向農(nóng)村，而且強(qiáng)化了資金從欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)的流出。為促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，必須深化農(nóng)村金融供給側(cè)改革，從體制上解決城鄉(xiāng)金融資源“抽血式”逆向配置問(wèn)題，以政策性機(jī)制引導(dǎo)金融資源投入鄉(xiāng)村建設(shè)。

一、金融資源城鄉(xiāng)配置失衡問(wèn)題依然突出

長(zhǎng)期以來(lái)，在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，我國(guó)農(nóng)村金融發(fā)展一直明顯滯后于城市，金融資源在城鄉(xiāng)之間分配不均衡的問(wèn)題尤為突出。資本的趨利性和強(qiáng)流動(dòng)性使得長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村資金呈現(xiàn)凈流出態(tài)勢(shì)，加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡。據(jù)專家測(cè)算，1978—2012年通過(guò)農(nóng)村信用社、農(nóng)村商業(yè)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行與中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行從農(nóng)村凈流出的資金規(guī)模達(dá)66256.89億元。

2004年以來(lái)，以農(nóng)村信用社改革為起點(diǎn)，我國(guó)持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村金融體制改革，農(nóng)村金融供給狀況逐步改善。一是通過(guò)“花錢買機(jī)制”方式支持農(nóng)村信用社改制，使農(nóng)村信用社資產(chǎn)質(zhì)量明顯改善，支農(nóng)服務(wù)能力有所提升。截至2016年末，全國(guó)農(nóng)村信用社系統(tǒng)①不良貸款率從2007年的21.04%下降至3.79%，資本充足率則從-0.1%提升至12.13%。二是擴(kuò)大新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)規(guī)模和服務(wù)覆蓋面，建立起多元化的農(nóng)村金融服務(wù)格局。支持發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型金融機(jī)構(gòu)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)銀行和郵政儲(chǔ)蓄銀行“三農(nóng)事業(yè)部”改革，實(shí)施薄弱地區(qū)金融服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)補(bǔ)助支持政策，基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融服務(wù)普惠覆蓋。截至2016年末，金融機(jī)構(gòu)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)從2009年的2945個(gè)減少到了1296個(gè)，涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)數(shù)達(dá)到83750個(gè)，較2012年增加7854個(gè)。截至2018年末，全國(guó)已成立農(nóng)村商業(yè)銀行1427家，農(nóng)村信用社和農(nóng)村合作銀行分別為812家和30家，村鎮(zhèn)銀行1616家、小額貸款公司13家、農(nóng)村資金互助社45家。三是運(yùn)用激勵(lì)約束政策調(diào)動(dòng)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)為農(nóng)服務(wù)的積極性。持續(xù)強(qiáng)化縣域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款和當(dāng)?shù)卮婵钣糜诋?dāng)?shù)刭J款的約束考核、涉農(nóng)貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)定向費(fèi)用補(bǔ)貼、支農(nóng)再貸款、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)定向降準(zhǔn)等支持政策，推進(jìn)農(nóng)村抵押擔(dān)保機(jī)制創(chuàng)新，使農(nóng)村信貸投放總量大幅增加。截至2017年12月末，全國(guó)涉農(nóng)貸款余額達(dá)到30.95萬(wàn)億元，是2007年的4倍。

然而，金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)投放的關(guān)鍵制度性約束仍未能破除，長(zhǎng)期金融抑制下潛在的農(nóng)村金融需求也未能有效激活，城鄉(xiāng)存貸資金逆向配置的狀況并未根本性改變，政策向農(nóng)村的“輸血”仍難以補(bǔ)足農(nóng)村金融的“失血”。從2016年各金融機(jī)構(gòu)縣域資金的運(yùn)用情況看，只有村鎮(zhèn)銀行縣域貸款占縣域存款的比例超過(guò)70%，農(nóng)村信用社和農(nóng)村商業(yè)銀行這一比例在62%左右，而農(nóng)業(yè)銀行和郵政儲(chǔ)蓄銀行這一比例僅分別為49%和23%（參見(jiàn)圖1）②。2013年至2016年縣域存款資源平均每年凈流出規(guī)模為14368.27億元，4年凈流出總額達(dá)到57437.08億元（見(jiàn)下表）③。與此同時(shí)，涉農(nóng)貸款的增速呈現(xiàn)持續(xù)下滑趨勢(shì)，2014年后涉農(nóng)貸款余額增速持續(xù)低于整體各項(xiàng)貸款余額增速，且農(nóng)戶貸款比例提升緩慢，截至2017年末只有26.17%（見(jiàn)圖2）。信貸對(duì)農(nóng)投入力度的削弱，對(duì)補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)“短腿”和農(nóng)村“短板”形成明顯制約，與把“三農(nóng)”作為金融優(yōu)先服務(wù)領(lǐng)域的政策導(dǎo)向形成明顯反差。

資料來(lái)源：歷年的《中國(guó)金融統(tǒng)計(jì)年鑒》、農(nóng)業(yè)銀行上市公司年報(bào)、《中國(guó)農(nóng)村金融服務(wù)報(bào)告》。郵政儲(chǔ)蓄銀行由于沒(méi)有連續(xù)的縣域貸款與存款數(shù)據(jù)，縣域貸款以涉農(nóng)貸款口徑替代（實(shí)際其涉農(nóng)貸款規(guī)模大于縣域貸款規(guī)模），部分年份的縣域存款以相近年份郵政儲(chǔ)蓄農(nóng)村存款占比測(cè)算。

主要金融機(jī)構(gòu)農(nóng)村資金凈流出情況（單位：億元）

二、現(xiàn)行金融體系支持鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實(shí)困境

盡管十多年來(lái)農(nóng)村金融改革創(chuàng)新力度較大，但農(nóng)村金融供需結(jié)構(gòu)性矛盾依然突出，金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)“放貸難”導(dǎo)致了農(nóng)村“貸款難”，引導(dǎo)金融資源向農(nóng)村回流的政策導(dǎo)向面臨機(jī)制性障礙。

（一）金融抑制需求與“有效需求”不足的矛盾

農(nóng)村產(chǎn)業(yè)配套基礎(chǔ)條件較差，尤其是農(nóng)業(yè)投資見(jiàn)效慢、回收期長(zhǎng)、流動(dòng)性差，使其信貸融資存在嚴(yán)重的市場(chǎng)失靈。我國(guó)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體普遍面臨信貸約束，使其投資規(guī)模和生產(chǎn)水平都受到限制。根據(jù)2018年經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)社“全國(guó)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展指數(shù)調(diào)查”④數(shù)據(jù)顯示，2016—2017年種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)和普通農(nóng)戶獲得過(guò)貸款的比例分別為20.86%、24.80%和16.60%，63%的家庭農(nóng)場(chǎng)/大戶都反映生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中存在資金短缺問(wèn)題。獲得貸款的種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、普通農(nóng)戶兩年經(jīng)營(yíng)費(fèi)用平均支出分別為49.46萬(wàn)元、29.24萬(wàn)元和2.05萬(wàn)元，分別是沒(méi)有獲得貸款的種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、普通農(nóng)戶的1.73、1.31和1.35倍；獲得貸款的種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、普通農(nóng)戶兩年固定資產(chǎn)投資平均規(guī)模分別為4.81萬(wàn)元、7.92萬(wàn)元和0.24萬(wàn)元，分別是沒(méi)有獲得貸款的種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、普通農(nóng)戶的2.66、2.49和3.76倍。缺乏信貸支持使大量農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體難以實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大再生產(chǎn)和轉(zhuǎn)型升級(jí)。而產(chǎn)業(yè)發(fā)展不活躍，導(dǎo)致銀行更加惜貸、慎貸，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展難破資金約束難題。

隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變和農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展，農(nóng)村金融需求正在從小額向大額、從短期周轉(zhuǎn)向長(zhǎng)期投資轉(zhuǎn)變，現(xiàn)行金融供給結(jié)構(gòu)難以滿足這種需求變化。2018年經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)社“全國(guó)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展指數(shù)調(diào)查”數(shù)據(jù)顯示，種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)和普通農(nóng)戶平均固定資產(chǎn)原值分別為203.53萬(wàn)元、42.33萬(wàn)元和11.73萬(wàn)元，而他們獲得貸款的平均規(guī)模僅分別為21.22萬(wàn)元、19.52萬(wàn)元和3.6萬(wàn)元。當(dāng)前新型經(jīng)營(yíng)主體普遍對(duì)土壤改良、現(xiàn)代化設(shè)施和設(shè)備等有旺盛的投資需求，金融機(jī)構(gòu)提供的短期小額貸款已經(jīng)難以滿足這種需求。新型經(jīng)營(yíng)主體生產(chǎn)性資產(chǎn)不能被有效盤活，一方面會(huì)加大其經(jīng)營(yíng)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，另一方面缺乏積極的信貸支持，導(dǎo)致其長(zhǎng)期投資的意愿和能力不足，極大抑制了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

（二）農(nóng)信系統(tǒng)支農(nóng)定位屈從于趨利目標(biāo)

農(nóng)村信用社改制為農(nóng)村商業(yè)銀行后，資產(chǎn)質(zhì)量和盈利水平大幅提升，增強(qiáng)了其服務(wù)能力，但在監(jiān)管部門強(qiáng)化資產(chǎn)安全和股東強(qiáng)調(diào)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)的硬性約束下，支農(nóng)目標(biāo)屈從于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和利潤(rùn)最大化訴求。改制后的農(nóng)村商業(yè)銀行，涉農(nóng)貸款比例明顯下降。盡管近年來(lái)監(jiān)管部門持續(xù)強(qiáng)化支農(nóng)的激勵(lì)約束，但2016年農(nóng)村商業(yè)銀行農(nóng)村貸款、農(nóng)戶貸款和農(nóng)業(yè)貸款比重僅分別為48.16%、24.79%和13.40%，分別較農(nóng)村信用社低20.81、16.80和17.08個(gè)百分點(diǎn)（見(jiàn)圖3）。為降低風(fēng)險(xiǎn)和提高盈利，農(nóng)村商業(yè)銀行非利息收入占比逐年提高，相當(dāng)一部分農(nóng)村商業(yè)銀行非利息收入的比重超過(guò)50%。非利息收入主要是投資類收益，這部分業(yè)務(wù)規(guī)模的快速擴(kuò)大，會(huì)擠占存貸資源，制約支農(nóng)支小信貸投放力度的增加。此外，大部分農(nóng)村商業(yè)銀行是非農(nóng)法人股東持大股，缺乏對(duì)農(nóng)服務(wù)情感，股東治理機(jī)制上缺乏支農(nóng)、為農(nóng)服務(wù)的內(nèi)在動(dòng)力。在當(dāng)前城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)金融業(yè)務(wù)利差與風(fēng)險(xiǎn)存在明顯差距的現(xiàn)實(shí)狀況下，缺乏政策性機(jī)制的注入，商業(yè)性金融難以將信貸資金導(dǎo)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村。

圖3　農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)“三農(nóng)”貸款余額占其總貸款余額的比重

（三）新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)勢(shì)單力薄

2005年后監(jiān)管部門鼓勵(lì)創(chuàng)立的小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行和農(nóng)村資金互助社，在業(yè)務(wù)上聚焦于支農(nóng)支小，一定程度上填補(bǔ)了商業(yè)金融農(nóng)村服務(wù)的空白。村鎮(zhèn)銀行涉農(nóng)貸款比例持續(xù)保持在80%左右，農(nóng)戶和小微企業(yè)貸款合計(jì)占比連續(xù)4年在90%以上，均明顯高于各類農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。但缺乏金融體系內(nèi)流動(dòng)性的支持，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)可貸資金的不足極大限制了其支農(nóng)服務(wù)能力的擴(kuò)大。村鎮(zhèn)銀行普遍存在吸儲(chǔ)難、成本高、規(guī)模不經(jīng)濟(jì)、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱的問(wèn)題，村鎮(zhèn)銀行的存貸比一直高于74%，部分村鎮(zhèn)銀行的存貸比超過(guò)100%，同業(yè)拆借資金比例超過(guò)20%，流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)壓力較大。農(nóng)村資金互助社不允許向非社員吸收存款，其資金來(lái)源主要是社員入股。而吸引社員入股的機(jī)制是股金回報(bào)和可貸款承諾，入股社員大多貸款意愿較高，因而農(nóng)村資金互助社普遍面臨社員入股資本金難以滿足社員貸款需求的局面，而過(guò)于嚴(yán)苛的監(jiān)管要求進(jìn)一步加劇了農(nóng)村資金互助社資金的供求矛盾⑤。小額貸款公司采取只貸不存的制度安排，其資本金最大杠桿率只有1.5倍⑥，大部分均面臨資金不足、無(wú)錢可貸的問(wèn)題。而且因?yàn)槠滟Y金成本較高，小額貸款公司更傾向于高風(fēng)險(xiǎn)的高價(jià)值客戶，在農(nóng)村布局的數(shù)量不多，對(duì)農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)貸款業(yè)務(wù)的比例也非常小，偏離了將資金導(dǎo)向農(nóng)村的政策設(shè)計(jì)初衷。

（四）政策性金融政策引導(dǎo)效力未能充分發(fā)揮

政策性銀行業(yè)務(wù)模式單一、覆蓋面有限，對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)的支持明顯不足。截至2017年，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行貸款余額4.66萬(wàn)億元，糧棉油收購(gòu)貸款比例仍超過(guò)40.00%，基礎(chǔ)設(shè)施、易地扶貧搬遷、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)貸款比例分別為45.90%、5.80%和3.20%。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行發(fā)放的4445億元精準(zhǔn)扶貧貸款中，貧困村提升工程貸款與易地扶貧搬遷貸款占比達(dá)到52.01%，產(chǎn)業(yè)扶貧貸款僅占14.67%。政策性銀行以直接貸款為主的方式，受其機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)和人員的限制覆蓋范圍非常有限，而且高度依賴于以財(cái)政資金為還款來(lái)源的政府項(xiàng)目，農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者難以享受到政策的普惠陽(yáng)光，難以充分發(fā)揮對(duì)社會(huì)資源的政策引導(dǎo)作用。

相較于其他國(guó)家的政策性銀行，我國(guó)政策性銀行缺乏低成本的資金來(lái)源，制約了其政策性引導(dǎo)效力。2017年中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行發(fā)行債券的融資比例分別為62.66%和57.39%，其資金來(lái)源結(jié)構(gòu)已轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)化債券融資為主。但債券市場(chǎng)籌資成本的提高，使低利率政策性業(yè)務(wù)的可持續(xù)發(fā)展面臨巨大壓力。2018年中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行發(fā)行債券的加權(quán)平均利率為4.06%，2015年國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行債券存量利率也達(dá)到3.97%，而目前1年期基準(zhǔn)利率僅為4.35%。政策性業(yè)務(wù)要求按照基準(zhǔn)利率放貸，其利差已難以彌補(bǔ)管理成本，特別是扶貧政策貸款要求利率下浮已出現(xiàn)利差倒掛。

（五）支農(nóng)信貸政策激而無(wú)勵(lì)、約而不束

盡管監(jiān)管部門多次提出要提高涉農(nóng)貸款的風(fēng)險(xiǎn)容忍度，但對(duì)金融機(jī)構(gòu)整體資產(chǎn)質(zhì)量的監(jiān)管指標(biāo)并未實(shí)質(zhì)放松，對(duì)農(nóng)投貸仍存在制度性約束。農(nóng)戶貸款并未享受與小微貸款相應(yīng)的低風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與住房財(cái)產(chǎn)權(quán)等抵押貸款仍與無(wú)抵押貸款適用相同風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重。涉農(nóng)貸款因缺乏抵押物，其風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重仍處較高水平，銀行會(huì)基于保障整體資產(chǎn)質(zhì)量和利潤(rùn)水平而將風(fēng)險(xiǎn)較高的涉農(nóng)貸款比例控制在一定范圍內(nèi)。同時(shí)，宏觀審慎評(píng)估體系采用季末余額“同比增速”控制廣義信貸增速，使部分貸款基數(shù)小的金融機(jī)構(gòu)放貸規(guī)模受到限制⑦。涉農(nóng)貸款獎(jiǎng)勵(lì)政策要求同時(shí)滿足涉農(nóng)貸款增速和不良貸款率條件，涉農(nóng)貸款增長(zhǎng)快可能導(dǎo)致不良貸款相應(yīng)增加多，涉農(nóng)貸款存量高的銀行難以持續(xù)保持高速增長(zhǎng)，因而實(shí)際符合獎(jiǎng)勵(lì)條件的金融機(jī)構(gòu)并不多。而且由于涉農(nóng)貸款獎(jiǎng)勵(lì)資金需要部分由地方財(cái)政配套，部分地區(qū)因財(cái)力緊張而不能實(shí)現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)資金金額兌付，政策激勵(lì)作用大打折扣⑧。

原中國(guó)銀監(jiān)會(huì)2009年和2010年分別提出“涉農(nóng)貸款投放的增速要確保不低于全部貸款增速、投放的增量要確保不低于上年”和縣域法人金融機(jī)構(gòu)將新增存款70%用于當(dāng)?shù)刭J款的要求，但多年來(lái)大部分金融機(jī)構(gòu)考核不達(dá)標(biāo)也并未受到實(shí)質(zhì)懲戒，強(qiáng)化涉農(nóng)投放的監(jiān)管制度約束力不強(qiáng)。部分地區(qū)對(duì)考核不達(dá)標(biāo)的農(nóng)信社機(jī)構(gòu)會(huì)控制其約期存款和委托省聯(lián)社投資的規(guī)模，但這只能一定程度上倒逼其資金當(dāng)?shù)胤刨J，卻不能強(qiáng)化向?qū)ι孓r(nóng)領(lǐng)域投放的約束。

三、建立引導(dǎo)金融資源回流農(nóng)村的政策機(jī)制

（一）重塑政策性金融戰(zhàn)略使命，強(qiáng)化其引導(dǎo)資金投向農(nóng)村的政策機(jī)制

擴(kuò)大政策性銀行“三農(nóng)”專項(xiàng)債的發(fā)行規(guī)模。建立農(nóng)村資金富余金融機(jī)構(gòu)資金業(yè)務(wù)的定投機(jī)制，推進(jìn)其通過(guò)委托貸款、同業(yè)借款、購(gòu)買政策性銀行發(fā)行的債券等方式向政策性銀行輸送資金，確保農(nóng)村富余資金仍投向農(nóng)村。擴(kuò)大存款來(lái)源，將財(cái)政支農(nóng)資金賬戶設(shè)立在中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，由其代理管理和撥付，形成農(nóng)業(yè)系統(tǒng)資金內(nèi)部循環(huán)周轉(zhuǎn)，使系統(tǒng)內(nèi)沉淀資金有效轉(zhuǎn)換為低成本政策性信貸資金，提高資金利用效率。

推動(dòng)政策性銀行由傳統(tǒng)的政策性貸款發(fā)放者升級(jí)為政策性信貸機(jī)制供給者，建立政策性批發(fā)貸款、委托貸款、聯(lián)合貸款、貸款抵押擔(dān)保債券融資等多種政策性信貸資金供應(yīng)模式，發(fā)揮對(duì)金融資源投向和金融機(jī)構(gòu)服務(wù)創(chuàng)新的誘導(dǎo)作用。提升政策性金融的引導(dǎo)投資和組織投資作用，有力培育和發(fā)掘農(nóng)村新增長(zhǎng)點(diǎn)。強(qiáng)化投貸聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推動(dòng)從單個(gè)項(xiàng)目遴選轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目組合集成，積極協(xié)調(diào)和組織資源通過(guò)組團(tuán)投資、協(xié)同投資、整合重組等推動(dòng)產(chǎn)業(yè)支撐環(huán)境和配套體系的成熟完善，實(shí)現(xiàn)區(qū)域價(jià)值整體開(kāi)發(fā)與農(nóng)村新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大的相互促進(jìn)發(fā)展。

（二）強(qiáng)化激勵(lì)約束機(jī)制，有效擴(kuò)大金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村的信貸投放

對(duì)于當(dāng)?shù)卮婵钣糜诋?dāng)?shù)刭J款比例不達(dá)標(biāo)的縣域金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)限制其資金流向，投資型資金業(yè)務(wù)僅允許購(gòu)買政策性銀行債券、“三農(nóng)”專項(xiàng)債和與政策性銀行開(kāi)展資金業(yè)務(wù)合作。對(duì)持續(xù)不達(dá)標(biāo)的機(jī)構(gòu)，應(yīng)給予存款準(zhǔn)備金率懲罰性上浮和監(jiān)管評(píng)級(jí)降級(jí)處罰。執(zhí)行涉農(nóng)貸款不良率放寬3個(gè)百分點(diǎn)或控制在5%以內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)容忍政策時(shí)，應(yīng)對(duì)涉農(nóng)貸款比例超過(guò)80%的機(jī)構(gòu)給予整體資產(chǎn)質(zhì)量監(jiān)管相應(yīng)的放寬。應(yīng)將農(nóng)戶和農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體貸款的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重下調(diào)至小微企業(yè)貸款水平，將農(nóng)村資產(chǎn)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重下調(diào)至城市資產(chǎn)抵押貸款水平。宏觀審慎評(píng)估（MPA）考核的執(zhí)行應(yīng)根據(jù)上期機(jī)構(gòu)的規(guī)模、業(yè)務(wù)發(fā)展水平給予一定差異化考量。

建立涉農(nóng)信貸保險(xiǎn)制度，金融機(jī)構(gòu)按照其涉農(nóng)貸款比例購(gòu)買保險(xiǎn)，由國(guó)家和省級(jí)財(cái)政出資建立涉農(nóng)信貸風(fēng)險(xiǎn)救濟(jì)基金，用于補(bǔ)償合規(guī)涉農(nóng)貸款的不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。拓展對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)信貸的稅收優(yōu)惠，對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性貸款免征增值稅，對(duì)上述利息收入減按50%計(jì)算應(yīng)納稅所得額，金融機(jī)構(gòu)購(gòu)買涉農(nóng)信貸保險(xiǎn)支出可在稅前抵扣。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的流動(dòng)性支持，擴(kuò)大支農(nóng)再貸款和再貼現(xiàn)等的規(guī)模，將支農(nóng)再貸款期限延長(zhǎng)至3年，通過(guò)抵押補(bǔ)充貸款（PSL）支持農(nóng)村土地整治、現(xiàn)代設(shè)施建設(shè)等農(nóng)村產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。

（三）規(guī)范和扶持農(nóng)村合作金融，充分發(fā)揮其末梢服務(wù)網(wǎng)絡(luò)延伸作用

支持建立村級(jí)資金互助社，匯集村內(nèi)信貸需求向銀行類金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)集合或批發(fā)貸款，使其成為金融機(jī)構(gòu)服務(wù)下沉的有效平臺(tái)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、銀保監(jiān)會(huì)、人民銀行應(yīng)充分考慮農(nóng)業(yè)需求、社區(qū)合作以及資產(chǎn)能力等現(xiàn)實(shí)特征，聯(lián)合制定符合實(shí)際的農(nóng)村合作金融管理規(guī)范和監(jiān)管約束。對(duì)規(guī)范運(yùn)作并及時(shí)向監(jiān)管部門報(bào)備和披露資金信息的合作金融組織，可給予央行再貸款、政策性金融批發(fā)貸款的支持，利用合作金融非正式信任網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)擴(kuò)大農(nóng)村金融覆蓋面、增強(qiáng)農(nóng)村金融服務(wù)普惠性、降低金融服務(wù)成本與風(fēng)險(xiǎn)。支持資金互助社、集體經(jīng)濟(jì)組織和合作社集體參股農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，逐漸提高涉農(nóng)主體股份比例，通過(guò)股東決策權(quán)的強(qiáng)化提升農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)為農(nóng)服務(wù)的意識(shí)和涉農(nóng)信貸投放的內(nèi)生動(dòng)力。

（四）建立鄉(xiāng)村振興政府引導(dǎo)基金，發(fā)揮先導(dǎo)啟動(dòng)和方向引領(lǐng)作用

建議由中央財(cái)政牽頭出資，省、市、縣（區(qū)）級(jí)財(cái)政根據(jù)財(cái)力情況認(rèn)繳一定比例，組建國(guó)家鄉(xiāng)村振興政府引導(dǎo)基金，對(duì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、區(qū)域平衡發(fā)展、重點(diǎn)生態(tài)文化保護(hù)區(qū)等基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行先導(dǎo)投資，鼓勵(lì)有條件的地方自行組建支持當(dāng)?shù)匕l(fā)展的鄉(xiāng)村振興政府引導(dǎo)基金。設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資子基金，以政府資金為引導(dǎo)公開(kāi)募集社會(huì)資金，與基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行配套投資，帶動(dòng)環(huán)境與產(chǎn)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)整體投資效益。根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域、不同發(fā)展階段細(xì)化子基金，強(qiáng)化專業(yè)投資管理和組合投資效益，建立起覆蓋農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)初創(chuàng)期、成長(zhǎng)期、成熟期的全生命周期和涵蓋農(nóng)資、科技、生產(chǎn)、銷售、流通、加工、旅游等農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)體系的投資鏈，通過(guò)相關(guān)項(xiàng)目資源組團(tuán)開(kāi)發(fā)、接續(xù)開(kāi)發(fā)和優(yōu)化集成，創(chuàng)造長(zhǎng)期和整體倍增的價(jià)值收益。

（五）激活農(nóng)業(yè)資本市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)快捷便利直接融資

對(duì)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)投資于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的項(xiàng)目，持有股權(quán)超過(guò)3年的，參照財(cái)政部和稅務(wù)總局發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)和天使投資個(gè)人有關(guān)稅收政策的通知》的相關(guān)規(guī)定，以其對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村項(xiàng)目投資額的100%，抵扣其應(yīng)納稅所得額。支持開(kāi)展鄉(xiāng)村振興股權(quán)眾籌試點(diǎn)，以公益或微利方式公開(kāi)向“愛(ài)農(nóng)村、愛(ài)農(nóng)民”人士募集資金，發(fā)起活力鄉(xiāng)村創(chuàng)建和農(nóng)村創(chuàng)業(yè)大賽，集合資本、人才、市場(chǎng)為鄉(xiāng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展謀劃新思路，搭建農(nóng)村創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目宣傳、推廣和與資本、市場(chǎng)對(duì)接平臺(tái)。支持農(nóng)業(yè)大省建立農(nóng)業(yè)板區(qū)域性股權(quán)交易市場(chǎng)，積極推動(dòng)全國(guó)性農(nóng)業(yè)板股權(quán)交易市場(chǎng)的建設(shè)，拓寬涉農(nóng)企業(yè)直接融資渠道。以構(gòu)建集成化的交易、頒證、評(píng)估、收儲(chǔ)、抵押、融資功能為目標(biāo)，健全完善各地農(nóng)村資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，建立農(nóng)村資源資本化籌資機(jī)制。

注釋：

①包括農(nóng)村信用社、農(nóng)村商業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行。

②對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的定向降準(zhǔn)政策實(shí)施后，農(nóng)村信用社和農(nóng)村商業(yè)銀行縣域貸款占縣域存款的比例不僅沒(méi)有提升反而還略有下降。

③忽略定向降低存款準(zhǔn)備金率釋放的可貸資金，采用各個(gè)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)兩期期末存貸差余額相減的方法，即：資金凈流出規(guī)模=本期期末存貸差余額一上期期末存貸差余額。郵政儲(chǔ)蓄銀行缺乏連續(xù)年度的縣域存款和貸款數(shù)據(jù)，2013年、2015年和2016年縣域存款按照2012年縣域存款占全部存款比例降一個(gè)百分點(diǎn)56%計(jì)算，縣域貸款數(shù)據(jù)以相對(duì)連續(xù)的涉農(nóng)貸款數(shù)據(jù)替代（已有年度比較上看，涉農(nóng)貸款總額還大于縣及以下的貸款總額）。以此方法計(jì)算，支農(nóng)再貸款、再貼現(xiàn)已作為金融機(jī)構(gòu)的貸款資金運(yùn)用，這說(shuō)明政策注入資金也遠(yuǎn)不足以彌補(bǔ)農(nóng)村資金的流出。

④調(diào)查獲得776個(gè)家庭農(nóng)場(chǎng)、1166個(gè)專業(yè)大戶和803個(gè)普通農(nóng)戶的有效樣本。

⑤《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》要求互助社的資本充足率不得低于8%，這比人民銀行對(duì)農(nóng)村信用社資本充足率4%的要求還要高；農(nóng)村資金互助社的資產(chǎn)損失準(zhǔn)備充足率不低于100%，與對(duì)商業(yè)銀行的要求相同。

⑥按照《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，小額貸款公司的主要資金來(lái)源為股東繳納的資本金、捐贈(zèng)資金，從銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)獲得融入資金的余額不得超過(guò)資本凈額的50%。

⑦比如，福建漳浦縣民生村鎮(zhèn)銀行按此標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的2017年第一季度貸款允許增量?jī)H為288萬(wàn)元，遠(yuǎn)不足以滿足實(shí)際貸款需求。

⑧比如，云南省僅有18%的農(nóng)信社和37%的村鎮(zhèn)銀行符合涉農(nóng)貸款獎(jiǎng)勵(lì)條件，2016年和2017年尚未兌付的獎(jiǎng)勵(lì)資金規(guī)模分別為229.01萬(wàn)元和608.73萬(wàn)元，甚至有銀行地方財(cái)政分擔(dān)部分的獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼資金4年都未到位。

作者： 國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部“城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度框架和政策體系研究”課題組（執(zhí)筆：程郁）

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部“城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度框架和政策體系研究”課題組  課題顧問(wèn)：王安順  課題負(fù)責(zé)人：葉興慶  課題執(zhí)行負(fù)責(zé)人：金三林課題協(xié)調(diào)人：韓楊  執(zhí)筆：程郁

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：國(guó)研網(wǎng)

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