貧困地區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革研究項(xiàng)目技術(shù)總結(jié)報(bào)告

2016年12月，為系統(tǒng)試點(diǎn)總結(jié)我省貧困地區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作，隴西縣農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理站結(jié)合中央農(nóng)辦農(nóng)業(yè)部國(guó)家林業(yè)局將我縣確定為全國(guó)積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)的機(jī)遇，向縣科技局申報(bào)了《貧困地區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革研究》項(xiàng)目，2017年縣科技局立項(xiàng)下達(dá)后，縣農(nóng)經(jīng)站緊密配合隴西縣積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)工作，制定了項(xiàng)目實(shí)施技術(shù)方案，同步開(kāi)展了課題研究工作。目前，項(xiàng)目主要研究?jī)?nèi)容已全面完成并具備驗(yàn)收條件，現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施技術(shù)工作做一總結(jié)。

一、項(xiàng)目研究的技術(shù)路線(xiàn)

緊緊圍繞黨的十六大以來(lái)提出的深化改革，完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一系列方針政策，圍繞建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度要求，從貧困地區(qū)實(shí)際出發(fā)，充分借鑒東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的經(jīng)驗(yàn)和做法，創(chuàng)造性的進(jìn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)踐。在實(shí)踐比較評(píng)估總結(jié)的基礎(chǔ)上，提出貧困地區(qū)推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的做法與對(duì)策建議。

 二、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度概述

（一）產(chǎn)權(quán)制度的概念

1.產(chǎn)權(quán)制度。所謂產(chǎn)權(quán)制度，是指既定產(chǎn)權(quán)關(guān)系和產(chǎn)權(quán)規(guī)則結(jié)合而成的且能對(duì)產(chǎn)權(quán)關(guān)系實(shí)現(xiàn)有效的組合、調(diào)節(jié)和保護(hù)的制度安排。產(chǎn)權(quán)制度最主要功能在于降低交易費(fèi)用，提高資源配置效率。產(chǎn)權(quán)是一個(gè)古老的概念，也是一個(gè)發(fā)展的概念。現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度就是人類(lèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展的結(jié)果。從私有財(cái)產(chǎn)的出現(xiàn)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立這幾千年的歷史中，產(chǎn)權(quán)一直被視為僅僅是一個(gè)法律上的概念，指的是財(cái)產(chǎn)的實(shí)體所有權(quán)和債權(quán)，它側(cè)重于對(duì)財(cái)產(chǎn)歸屬的靜態(tài)確認(rèn)和對(duì)財(cái)產(chǎn)實(shí)體的靜態(tài)占有，基本上是一個(gè)靜態(tài)化的范疇。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的時(shí)期，這一法律意義上的產(chǎn)權(quán)概念已經(jīng)日益深化，其含義比原來(lái)寬泛得多，它更側(cè)重于從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)理解和把握，側(cè)重于對(duì)財(cái)產(chǎn)實(shí)體的動(dòng)態(tài)經(jīng)營(yíng)和財(cái)產(chǎn)價(jià)值的動(dòng)態(tài)實(shí)現(xiàn)，它不再是單一的所有權(quán)利，而是以所有權(quán)為核心的一組權(quán)力，包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、支配權(quán)等。而現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度是權(quán)責(zé)利高度統(tǒng)一的制度，其基本特征是歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢。產(chǎn)權(quán)主體歸屬明確和產(chǎn)權(quán)收益歸屬明確是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)；權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度基本要求；流轉(zhuǎn)順暢、財(cái)產(chǎn)權(quán)利和利益對(duì)稱(chēng)是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度健全的重要標(biāo)志。

2. 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)其所有的資產(chǎn)的占有、支配和收益的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)，既包括集體經(jīng)濟(jì)組織所擁有的土地、山場(chǎng)、水面、草原、灘涂等自然資源的產(chǎn)權(quán)，也包括集體經(jīng)濟(jì)組織所擁有的能以貨幣計(jì)量、納入賬內(nèi)核算的資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)包括所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)四個(gè)權(quán)能。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在擁有集體產(chǎn)權(quán)的同時(shí)，也必須承擔(dān)由此帶來(lái)的義務(wù)和責(zé)任，包括對(duì)全體集體經(jīng)濟(jì)組織成員的責(zé)任，對(duì)國(guó)家、對(duì)社會(huì)所承擔(dān)的義務(wù)。

（二）國(guó)外的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度

產(chǎn)權(quán)不僅包括物權(quán)、債權(quán)、股權(quán)，也包括知識(shí)產(chǎn)權(quán)及其他各種無(wú)形財(cái)產(chǎn)權(quán)。物權(quán)是最重要的產(chǎn)權(quán)形式之一，而土地是物權(quán)的最重要的產(chǎn)權(quán)形式。英國(guó)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉·配第曾有名言“土地是財(cái)富之母”，美國(guó)石油大王洛克菲勒也曾經(jīng)發(fā)出“美國(guó)的主要財(cái)富都來(lái)源于土地”的感慨，土地的重要性不言而喻。所以，國(guó)外的產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)就是土地產(chǎn)權(quán)制度。

1.美國(guó)的土地產(chǎn)權(quán)制度（略）

2.俄羅斯土地產(chǎn)權(quán)制度（略）

3.日本土地產(chǎn)權(quán)制度（略）

4.其他國(guó)家（地區(qū)）的土地產(chǎn)權(quán)制度（略）

5.國(guó)外產(chǎn)權(quán)制度對(duì)我國(guó)產(chǎn)權(quán)制度的借鑒與啟示

總結(jié)美國(guó)、俄羅斯等國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的變遷規(guī)律，對(duì)設(shè)計(jì)中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革目標(biāo)模式無(wú)疑是有幫助的。美國(guó)現(xiàn)在的農(nóng)地政策和法律從一定意義上講，對(duì)中國(guó)農(nóng)地制度目標(biāo)模式的選擇具有直接的借鑒意義。俄羅斯和中國(guó)同為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制國(guó)家，俄羅斯在農(nóng)業(yè)改革中所碰到的難題，有些也是中國(guó)在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中還沒(méi)有解決的一些要害問(wèn)題，“落后的”俄羅斯農(nóng)業(yè)改革的教訓(xùn)往往可以成為“先進(jìn)的”中國(guó)以后的經(jīng)驗(yàn)。另外，從國(guó)外土地產(chǎn)權(quán)制度來(lái)看，產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法律和制度十分健全，并隨之根據(jù)變化修訂完善，

中國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)總量不斷增加，已成為農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民共同富裕的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)中，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰、權(quán)責(zé)不明確、保護(hù)不嚴(yán)格等問(wèn)題日益突出，侵蝕了農(nóng)村集體所有制的基礎(chǔ)，影響了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度勢(shì)在必行。

中國(guó)是一個(gè)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)改翻過(guò)來(lái)的、后起的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家。在我國(guó),私有經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)相對(duì)來(lái)說(shuō)歸屬是清晰的。誰(shuí)投資，誰(shuí)就擁有產(chǎn)權(quán)，誰(shuí)就是受益人。但混合經(jīng)濟(jì)、集體經(jīng)濟(jì)在產(chǎn)權(quán)歸屬和保護(hù)方面問(wèn)題較多。2016年11月27日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)》發(fā)布，《意見(jiàn)》明確，要堅(jiān)持平等保護(hù)，健全以公平為核心原則的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)不可侵犯，非公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯。堅(jiān)持全面保護(hù)，保護(hù)產(chǎn)權(quán)不僅包括保護(hù)物權(quán)、債權(quán)、股權(quán)，也包括保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)及其他各種無(wú)形財(cái)產(chǎn)權(quán)。堅(jiān)持依法保護(hù)，不斷完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律制度，強(qiáng)化法律實(shí)施，確保有法可依、有法必依。

（三）國(guó)內(nèi)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革

根據(jù)農(nóng)經(jīng)統(tǒng)計(jì)年報(bào)，到2015年年底，在全國(guó)60.4萬(wàn)個(gè)村和49.54萬(wàn)個(gè)組中,已有5.8萬(wàn)個(gè)村和4.75萬(wàn)個(gè)組完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，有土地股份合作社85222個(gè)，入股土地3157.03萬(wàn)畝。完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的村和組已經(jīng)量化資產(chǎn)7417.53億元，累計(jì)股金分紅2591.56億元，僅2015年當(dāng)年分紅411.11億元。我省完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革村只有14個(gè)，組10個(gè)，有土地股份合作社1605個(gè)，入股土地47216畝，量化資產(chǎn)4202.5萬(wàn)元，股東人數(shù)8206人，累計(jì)股金分紅40萬(wàn)元，當(dāng)年無(wú)分紅。

典型案例一：四川省廣元市。廣元市主要在以下幾個(gè)方面進(jìn)行了大膽創(chuàng)新探索和實(shí)踐。首先，實(shí)施土地確權(quán)。實(shí)行集體土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)并置，分三權(quán)頒三證，打開(kāi)放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的第一道閘門(mén)。其次，“七權(quán)同確”。在土地確權(quán)基礎(chǔ)上，將農(nóng)村集體土地所有權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、房屋所有權(quán)、林權(quán)、小型水利工程產(chǎn)權(quán)和集體財(cái)產(chǎn)權(quán)一并納入確權(quán)頒證范疇。再次，市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)聯(lián)手，打破部門(mén)壁壘、縣鄉(xiāng)界限，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易綜合服務(wù)信息平臺(tái)。實(shí)現(xiàn)涉農(nóng)部門(mén)大數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、共享共用。

典型案例二：貴州省六盤(pán)水市。六盤(pán)水市2014年以來(lái)，積極探索農(nóng)村“資源變股權(quán)、資金變股金、農(nóng)民變股民”的“三變”發(fā)展模式，大力發(fā)展農(nóng)村貧困地區(qū)特色高效農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民脫貧致富。一是資源變股權(quán)，讓沉睡的資源活起來(lái)。采取存量折股、增量配股、土地入股等多種形式，轉(zhuǎn)換為企業(yè)、合作社或者其他經(jīng)濟(jì)組織的股權(quán)，推動(dòng)農(nóng)村資產(chǎn)股份化、土地股權(quán)化，盤(pán)活各種資源要素，形成資源疊加效應(yīng)。這樣一來(lái)，僅僅一年的時(shí)間，六盤(pán)水市就有15.5萬(wàn)畝集體土地，7.4萬(wàn)畝四荒地和6.3萬(wàn)平方米水面轉(zhuǎn)變?yōu)榇寮w持有的股權(quán)。二是資金變股金，讓分散的資金聚起來(lái)。六盤(pán)水市將財(cái)政投入到村的發(fā)展類(lèi)資金，原則上轉(zhuǎn)變?yōu)榇寮w和農(nóng)民持有的資本金，投入到企業(yè)、合作社或其他經(jīng)濟(jì)組織，形成村集體和農(nóng)戶(hù)持有的股金，村集體和農(nóng)民按股比分享收益，從而實(shí)現(xiàn)資金使用的效益最大化，推動(dòng)農(nóng)村加快發(fā)展。三是農(nóng)民變股民，讓農(nóng)民群眾富起來(lái)。鼓勵(lì)農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、資金等入股企業(yè)、合作社或其他經(jīng)濟(jì)組織，按照股份獲得收益。同時(shí)將財(cái)政定向投放到貧困戶(hù)的幫扶資金，轉(zhuǎn)變?yōu)樨毨?hù)持股，投入到村集體領(lǐng)辦和創(chuàng)辦的經(jīng)濟(jì)組織獲益。2014年，全市56682名貧困人口受益于扶貧資金變作資本金入股，30789人因此脫貧?！叭儭睂⑹袌?chǎng)機(jī)制和資本運(yùn)作模式引入農(nóng)村，促使農(nóng)村各種資源要素流動(dòng)起來(lái)，把財(cái)政扶貧資金整合起來(lái)，將農(nóng)民從傳統(tǒng)生產(chǎn)方式中解放出來(lái)，制度創(chuàng)新的激活效應(yīng)集中凸顯。如今，伴隨農(nóng)村改革的不斷深入推進(jìn)，六盤(pán)水市基本消除了農(nóng)村資源閑置浪費(fèi)，激發(fā)了農(nóng)村發(fā)展活力，破解了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融資難和資金短缺的問(wèn)題，推動(dòng)農(nóng)民的收入穩(wěn)步增長(zhǎng)。

三、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革必要性分析

（一）農(nóng)村集體組織的歷史演變及現(xiàn)狀

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是指原人民公社（現(xiàn)在的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）、生產(chǎn)大隊(duì)（現(xiàn)在的村）、生產(chǎn)隊(duì)（現(xiàn)在的村民小組）建制經(jīng)過(guò)改革、改造、改組形成的合作經(jīng)濟(jì)組織，還包括經(jīng)濟(jì)聯(lián)合總社、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社、經(jīng)濟(jì)合作社和股份合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)合總社、股份合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社、股份合作社等。產(chǎn)生于上世紀(jì)五十年代初的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)。它是為實(shí)行社會(huì)主義公有制改造，在自然鄉(xiāng)村范圍內(nèi)，由農(nóng)民自愿聯(lián)合，將其各自所有的生產(chǎn)資料（土地、較大型農(nóng)具、耕畜）投入集體所有，由集體組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民進(jìn)行集體勞動(dòng)，各盡所能，按勞分配的農(nóng)業(yè)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織既不同于企業(yè)法人，又不同于社會(huì)團(tuán)體，也不同于行政機(jī)關(guān)，自有其獨(dú)特的政治性質(zhì)和法律性質(zhì)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是除國(guó)家以外對(duì)土地?fù)碛兴袡?quán)的唯一的一個(gè)組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在人民公社體解后，生產(chǎn)隊(duì)一級(jí)組織仍按原規(guī)模延續(xù)下來(lái)，但名稱(chēng)有的已變化，各地稱(chēng)謂不一；其經(jīng)營(yíng)方式，已由原來(lái)的集體經(jīng)營(yíng)按勞分配變?yōu)楝F(xiàn)在的家庭經(jīng)營(yíng)了。

集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)質(zhì)是合作經(jīng)濟(jì)，包括勞動(dòng)聯(lián)合和資本聯(lián)合。然而，在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史上，人們只承認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)是勞動(dòng)者的勞動(dòng)聯(lián)合，弱化甚至否認(rèn)了集體經(jīng)濟(jì)還具有勞動(dòng)者資本聯(lián)合的特征。否認(rèn)了勞動(dòng)者個(gè)人產(chǎn)權(quán)，是傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)與合作經(jīng)濟(jì)的最大區(qū)別。

我國(guó)農(nóng)村自建國(guó)以來(lái)歷經(jīng)土改階段（1949年-1952年）、合作化階段（1953年-1958年）、人民公社階段（1958年-1984年）、家庭承包經(jīng)營(yíng)（1985年至今）等四次重大歷史變革。尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度創(chuàng)新更是經(jīng)歷了三個(gè)時(shí)期：第一個(gè)時(shí)期以實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)、建立統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制為標(biāo)志，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的轉(zhuǎn)變；第二個(gè)時(shí)期以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革為主要內(nèi)容，促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)換；第三個(gè)時(shí)期則是目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自身的產(chǎn)權(quán)制度改革。而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革更是經(jīng)歷了一個(gè)漸進(jìn)的發(fā)展歷程，從上世紀(jì)八十年代中期在山東淄博和廣、深等地的探索開(kāi)始，至今從未間斷。而我國(guó)農(nóng)村集體組織的發(fā)展更是經(jīng)歷了初級(jí)合作社，高級(jí)社，人民公社，村民委員會(huì)代理集體經(jīng)濟(jì)組織職責(zé)或單獨(dú)成立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等四個(gè)時(shí)期，我們西部貧困地區(qū)普遍沒(méi)有單獨(dú)設(shè)立的集體經(jīng)濟(jì)組織，絕大部分村均有村民委員會(huì)代替。而東部發(fā)達(dá)地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好，發(fā)展迅速，集體產(chǎn)權(quán)制度改革起步早，普遍設(shè)立了經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社、股份合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)合總社、股份合作社等集體經(jīng)濟(jì)組織。

根據(jù)2015年全國(guó)農(nóng)經(jīng)統(tǒng)計(jì)匯總數(shù)據(jù)，全國(guó)農(nóng)村村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織243.76萬(wàn)個(gè)，村委會(huì)代村集體經(jīng)濟(jì)組織職能的360.24萬(wàn)個(gè)，組一級(jí)774.28萬(wàn)個(gè)，分別占行政村和村民小組總數(shù)的59.64％和15.63％。我省村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織4230個(gè)，村委會(huì)代村集體經(jīng)濟(jì)組織職能的11884個(gè)，組一級(jí)10229個(gè)，分別占行政村和村民小組總數(shù)的26.25％和10.56％。 

（二）傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度存在的問(wèn)題

1.傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)主體虛位或虛化

雖然《民法通則》、《物權(quán)法》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》和《農(nóng)村土地承包法》都提到“農(nóng)民集體”，法律規(guī)定集體土地所有權(quán)主體是農(nóng)民集體，國(guó)發(fā)［1995］35號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的通知》規(guī)定：“農(nóng)村集體資產(chǎn)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)集體資產(chǎn)）是指歸鄉(xiāng)、村集體經(jīng)濟(jì)組織（以下簡(jiǎn)稱(chēng)集體經(jīng)濟(jì)組織）全體成員集體所有的資產(chǎn)。屬于組（原生產(chǎn)隊(duì)）集體所有的資產(chǎn)，仍歸該組成員集體所有”，但“農(nóng)民集體”屬于何種民事主體在法律上沒(méi)有做出界定，造成農(nóng)村社區(qū)集體財(cái)產(chǎn)權(quán)主體虛位或虛化。

2.傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)模糊

從理論的角度講，目前對(duì)“集體土地所有權(quán)”的性質(zhì)界定存在不同觀點(diǎn)， 如集體土地所有權(quán)是一種由“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”或“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人”享有的單獨(dú)所有權(quán)等；從法律和實(shí)踐的角度來(lái)講，目前對(duì)集體財(cái)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)界定也存在不同觀點(diǎn)，如農(nóng)民集體享有集體土地所有權(quán)或“農(nóng)村集體資產(chǎn)財(cái)產(chǎn)（所有）權(quán)”：如《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律規(guī)定等。

3.傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)權(quán)能行使主體有沖突

現(xiàn)實(shí)中村民委員會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的職能發(fā)生重疊或不清,職權(quán)存在矛盾，權(quán)利存在沖突，導(dǎo)致在行使農(nóng)民集體土地所有權(quán)時(shí)所有權(quán)權(quán)能、收益權(quán)時(shí)收益權(quán)能、處分權(quán)時(shí)處分權(quán)能呈現(xiàn)不完全性。

4.傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度下集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的監(jiān)督制約機(jī)制不健全

在集體所有制下，單個(gè)集體成員處于無(wú)權(quán)利狀態(tài)，這使得集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)社員群眾的凝聚力降低，農(nóng)民對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行質(zhì)量關(guān)切度也不高，而民主議事、管理和監(jiān)督也流于形式，使得集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與增值責(zé)任難以落實(shí)。受農(nóng)村干部任職期限及道德素質(zhì)的影響，干部、群眾只顧眼前的利益，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃，農(nóng)民權(quán)益無(wú)法得到有效的保障。

四、隴西縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)過(guò)程與實(shí)踐

（一）隴西縣基本情況

隴西縣位于甘肅省東南部，定西市中部，渭河上游。地處隴中黃土高原中部，總面積2408平方公里。轄9鎮(zhèn)8 鄉(xiāng)，215 個(gè)行政村，11個(gè)社區(qū)，1287個(gè)村民小組，總?cè)丝?1.87萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口43.85萬(wàn)人,全縣二輪承包耕地面積118.13萬(wàn)畝，國(guó)土“二調(diào)”面積為201.42萬(wàn)畝，農(nóng)業(yè)人口人均占有耕地2.73畝，2016年，全縣實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值63億元，固定資產(chǎn)投資132億元，社會(huì)消費(fèi)品零售總額27億元，大口徑財(cái)政收入9.2億元，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入分別達(dá)到20408元和6935元。全縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)總收入1350.35萬(wàn)元，其中：經(jīng)營(yíng)收入120萬(wàn)元，發(fā)包及上交收入62.79萬(wàn)元，財(cái)政等部門(mén)補(bǔ)助收入932.93萬(wàn)元，其他收入234.63萬(wàn)元。是全省43個(gè)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣和國(guó)家六盤(pán)山連片特困地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣之一。

近年來(lái)，隴西縣以機(jī)制創(chuàng)新為動(dòng)力，以規(guī)范管理為手段，以服務(wù)三農(nóng)為目的，在農(nóng)村新型經(jīng)營(yíng)主體培育、農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)村集體“三資”管理等農(nóng)經(jīng)管理工作中取得了顯著成效，2012年，被農(nóng)業(yè)部認(rèn)定為首批全國(guó)農(nóng)村集體“三資”管理示范縣。2015年，被確定為全國(guó)積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)縣,主要承擔(dān)保障集體成員權(quán)利、發(fā)展農(nóng)民股份合作、賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有權(quán)、收益權(quán)、有償退出權(quán)、繼承權(quán)、抵押權(quán)和擔(dān)保權(quán)等六項(xiàng)權(quán)能改革試點(diǎn)任務(wù)。

（二）改革試點(diǎn)主要內(nèi)容

改革試點(diǎn)工作開(kāi)展以來(lái)，隴西縣按照中農(nóng)辦農(nóng)業(yè)部國(guó)家林業(yè)局批復(fù)《方案》要求，嚴(yán)格程序步驟，嚴(yán)把關(guān)鍵環(huán)節(jié)，突出工作創(chuàng)新。著力圍繞清產(chǎn)核資、界定身份、發(fā)展多種形式農(nóng)民股份合作、賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份六項(xiàng)權(quán)能、組建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)、制度機(jī)制建設(shè)等方面進(jìn)行了改革試點(diǎn)工作。

1.認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。結(jié)合方案要求和縣情，縣產(chǎn)權(quán)改革辦公室制定了14種可認(rèn)定情形和7種不可認(rèn)定情形的集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定指導(dǎo)意見(jiàn)，具體實(shí)施中各村因地制宜，統(tǒng)籌考慮戶(hù)籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對(duì)集體積累的貢獻(xiàn)、保護(hù)婦女兒童合法權(quán)益等因素，按照“尊重歷史、照顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可”的原則，針對(duì)具體村情分別制定了工作方案和管理辦法。全縣17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)216個(gè)村（社區(qū)）于2017年6月底全面完成了集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定工作，共認(rèn)定成員農(nóng)戶(hù)9.85萬(wàn)戶(hù)，成員41.04萬(wàn)人，占總戶(hù)數(shù)的98.7%，占總村民數(shù)的97.7%。。

2.扎實(shí)進(jìn)行清產(chǎn)核資工作。清產(chǎn)核資是集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革重要的基礎(chǔ)性工作之一。為扎實(shí)做好此項(xiàng)工作，縣產(chǎn)權(quán)改革辦制定了實(shí)施方案，以2015年6月30 日為時(shí)點(diǎn)，對(duì)村集體資金、資產(chǎn)、資源依照調(diào)查、登記、評(píng)估、處理、公示、確認(rèn)、入賬程序，分門(mén)別類(lèi)的逐項(xiàng)清理，最終做到賬證相符、賬實(shí)相符、賬賬相符、賬表相符。具體清理中重點(diǎn)是登記確認(rèn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的權(quán)屬及價(jià)值；對(duì)資源重點(diǎn)是分清確認(rèn)集體各類(lèi)資源（集體土地，農(nóng)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)土地、林地、建設(shè)用地，公益設(shè)施用地等）的權(quán)屬及面積，其中農(nóng)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)土地、林地必須清理統(tǒng)計(jì)到戶(hù)，為組建土地股份合作社奠定基礎(chǔ)。全縣17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)216個(gè)村（社區(qū)）共核實(shí)確認(rèn)農(nóng)村集體總資金2315.4萬(wàn)元，其中：銀行存款23153997.35元，現(xiàn)金131765.38元；村級(jí)集體資產(chǎn)41226.3萬(wàn)元，其中：流動(dòng)資產(chǎn)57667420.58元；農(nóng)業(yè)資產(chǎn)288.3萬(wàn)元；長(zhǎng)期資產(chǎn)150.6萬(wàn)元；固定資產(chǎn)3.5億元，其中：經(jīng)營(yíng)性?xún)糍Y產(chǎn)1589.9萬(wàn)元。集體資源總面積271.5萬(wàn)畝，農(nóng)用地 237.9萬(wàn)畝，其中：集體耕地 128.6萬(wàn)畝，園地2.4萬(wàn)畝，林地48.92萬(wàn)畝，牧草地 69.92萬(wàn)畝，其他用地5.99萬(wàn)畝；建設(shè)用地28.95萬(wàn)畝，其中：居民宅基地8.92萬(wàn)畝，村社集體辦公用地681.9畝，公益事業(yè)及單位用地2300畝，交通用地4.2萬(wàn)畝；其他用地459.7畝；未利用土地3.91萬(wàn)畝。

3.進(jìn)行股份合作社組建試點(diǎn)

（1）資產(chǎn)股份合作社組建。文峰鎮(zhèn)東鋪社區(qū)為全縣資產(chǎn)股份權(quán)能改革確定的第一個(gè)試點(diǎn)社區(qū)，東鋪社區(qū)試點(diǎn)啟動(dòng)以來(lái)，社區(qū)按照縣上方案，清理出農(nóng)村集體資產(chǎn)13828076.8元，其中經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)9925004.9元，占總資產(chǎn)的71.8%；成員身份入戶(hù)摸底1088戶(hù)，實(shí)際界定成員戶(hù)1044戶(hù)，占總戶(hù)數(shù)的95.96%，社區(qū)居民4712人，界定為集體經(jīng)濟(jì)組織成員4232人，占社區(qū)居民總?cè)藬?shù)的89.81%；設(shè)置農(nóng)齡股13940股，成員股4232股。以集體凈資產(chǎn)方式量化成員992.5萬(wàn)元（成員股476.4002萬(wàn)元，農(nóng)齡股516.1萬(wàn)元），2015年集體經(jīng)濟(jì)總收入469125.65元，當(dāng)年支出316344.52元，收益總計(jì)152781.23元，提取公積公益金42781.13元，2016年4月順利召開(kāi)了第一次股東大會(huì)，兌現(xiàn)分紅11萬(wàn)元，人均達(dá)到26元；整個(gè)社區(qū)分紅最高股民是金翠蘭家，持股58.4股，分紅239.44元。2017年4月兌現(xiàn)分紅22萬(wàn)元，人均達(dá)到52元。

2016年2月，東巷村被縣上確定為集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革第二個(gè)試點(diǎn)村，村上根據(jù)縣政府下發(fā)的方案，及時(shí)討論制定了村級(jí)產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)施方案，全面啟動(dòng)了農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化改革工作。東巷村通過(guò)賬內(nèi)核查、實(shí)物盤(pán)點(diǎn)，全面摸清了村級(jí)集體資產(chǎn)的構(gòu)成、數(shù)量、價(jià)值。村級(jí)集體資產(chǎn)19593839.4元，其中：固定資產(chǎn)19593839.4元（經(jīng)營(yíng)性?xún)糍Y產(chǎn)14793734.7元）,貨幣資金220484.7元。認(rèn)定村集體經(jīng)濟(jì)組織成員2878人。依據(jù)村情設(shè)置4類(lèi)股權(quán)，量化成員股2878股，農(nóng)齡股3914股，愛(ài)心股681股，貢獻(xiàn)股3582股，確定總股份11055股，每股價(jià)值1338.19元元，總股值1479.369萬(wàn)元。2017年7月，東巷村召開(kāi)首次股東分紅大會(huì)，村上拿出近10萬(wàn)元對(duì)集體經(jīng)濟(jì)成員股東進(jìn)行分紅，平均每股9元，讓成員實(shí)實(shí)在在的分享到改革的紅利。

（2）土地股份合作社組建。做為全縣第一批改革試點(diǎn)村，云田鎮(zhèn)安家咀村按照縣上制定的實(shí)施方案，大膽借鑒“資源變股權(quán)、資金變股金、農(nóng)民變股民”的“三變” 改革模式先行先試，以原隴西縣金龍種植農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社為平臺(tái)，通過(guò)吸納原合作社成員、土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶(hù)的資金、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股形式，采取“民主管理、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、按股分紅”的運(yùn)行機(jī)制，組建成立了全市首家農(nóng)民土地股份合作社——隴西縣金龍種植農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社。57戶(hù)農(nóng)戶(hù)共入股土地176.79畝，折合股份176.79股（每1畝一股，折價(jià)5000元）；原始成員6人投資入股265萬(wàn)元，折合股份532.8股（每股5000元，下同）；合作社承擔(dān)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金25萬(wàn)元，按80%進(jìn)行折算，25萬(wàn)元折合20萬(wàn)元40股，形成村集體股份,由村委會(huì)持有。財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶持合作社發(fā)展資金20萬(wàn)元，按80%進(jìn)行折算，20萬(wàn)元折合16萬(wàn)元32股，平均量化到57個(gè)成員，每個(gè)成員應(yīng)得股份0.56股，總股數(shù)778.79股，股值389.395萬(wàn)元。2016年8月17日合作社從2016年收益中提取20000元做為盈利分紅，每股分紅25.68元。具體按股值計(jì)算，51名土地入股成員占股1.16--8.37股不等，分紅29.79元--214.94元不等；5名原成員資金股532.8股，分紅13682.3元，村集體資金股40股，分紅1027.2元。云田鎮(zhèn)金龍種植農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社通過(guò)股份合作制改革，村集體當(dāng)年實(shí)現(xiàn)分紅1027.2元，51戶(hù)農(nóng)戶(hù)，在每畝土地保底500元基礎(chǔ)上分紅4539.96元，與沒(méi)有入股農(nóng)戶(hù)相比，戶(hù)均增收89元。全新的隴西縣金龍種植農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社成為正在意義上的土地股份合作社，且初步實(shí)現(xiàn)了保底加收益分紅，標(biāo)志著隴西縣做為全國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)縣，探索到了一條優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置、建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合作新機(jī)制，引領(lǐng)農(nóng)民增收致富的新途徑。

2016年以來(lái)，按照“擴(kuò)大試點(diǎn)”的要求，在17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)針對(duì)村級(jí)普遍無(wú)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的實(shí)際，組建成立土地股份合作社，發(fā)展多種形式的農(nóng)民土地股份合作。目前，全縣共組建的18個(gè)土地股份合作社中，資金入股5455萬(wàn)元，入股人數(shù)392人；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股4125畝，折價(jià)入股987.5萬(wàn)元，入股人數(shù)390人；財(cái)政項(xiàng)目資金入股52萬(wàn)元；集體土地、設(shè)施及房屋入股面積2320畝336平方，折價(jià)入股金額為227.575萬(wàn)元。林地股份合作社1個(gè)，其中，林地經(jīng)營(yíng)權(quán)折價(jià)入股500萬(wàn)元，面積5800畝，入股人數(shù)220人。通過(guò)改革試點(diǎn)，為下一步在全縣全面推廣創(chuàng)造了改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。

 4.組建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)。早在2014年12月，縣農(nóng)經(jīng)站在縣政府和省農(nóng)牧廳的支持下，依托縣土地流轉(zhuǎn)中心，就成立了隴西縣土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)。為了適應(yīng)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革任務(wù)要求，進(jìn)一步激發(fā)各類(lèi)資源要素的活力，縣農(nóng)經(jīng)站依托縣金融服務(wù)大廳，在原土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的基礎(chǔ)上，組建成立了集信息發(fā)布、交易受理、交易鑒證、權(quán)證辦理、價(jià)值評(píng)估、抵押登記服務(wù)窗口為一體的隴西縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，對(duì)農(nóng)戶(hù)承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備、小型水利設(shè)施使用權(quán)、農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)、農(nóng)戶(hù)宅基地使用權(quán)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)、農(nóng)業(yè)類(lèi)知識(shí)產(chǎn)權(quán)等8類(lèi)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一交易和管理，同時(shí)在原隴西縣土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)的基礎(chǔ)上進(jìn)行升級(jí)改造，開(kāi)發(fā)建立了隴西縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)站，村級(jí)配備信息員，初步形成縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)體系。為實(shí)現(xiàn)以上交易功能和服務(wù)功能，在金融大廳和縣農(nóng)經(jīng)站配套建設(shè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易協(xié)商談判室、競(jìng)價(jià)招標(biāo)室、拍賣(mài)會(huì)議室。目前，縣產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)督管理委員會(huì)和縣產(chǎn)權(quán)交易中心已制定并發(fā)布各類(lèi)產(chǎn)權(quán)交易指南、規(guī)則、辦法等10余份，在產(chǎn)權(quán)交易工作中正式實(shí)施，交易中心人員全部配備到位，縣級(jí)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)全面建成并運(yùn)行。在建設(shè)的同時(shí)，產(chǎn)權(quán)交易中心也積極開(kāi)展相關(guān)業(yè)務(wù)工作，截至2017年10月底，已辦理土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)證69筆，農(nóng)業(yè)設(shè)施產(chǎn)權(quán)證三證合一35筆、四證合一5筆，農(nóng)產(chǎn)品貯藏產(chǎn)權(quán)證51筆，日光溫室產(chǎn)權(quán)證13筆，塑料大棚產(chǎn)權(quán)證7筆，農(nóng)戶(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押4筆，農(nóng)業(yè)設(shè)施產(chǎn)權(quán)證抵押6筆，土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押12筆，縣鄉(xiāng)共備案土地規(guī)模流轉(zhuǎn)60筆14000畝，公開(kāi)拍賣(mài)集體資產(chǎn)3宗124萬(wàn)元，發(fā)布土地流轉(zhuǎn)供需信息180多條。

5.六項(xiàng)權(quán)能實(shí)現(xiàn)與落實(shí)。依據(jù)改革方案，集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革后要依法賦予農(nóng)民占有、收益、有償退出、繼承、抵押和擔(dān)保等6項(xiàng)集體資產(chǎn)股份權(quán)能。目前，占有、收益2項(xiàng)權(quán)能隨著成員股權(quán)證的頒發(fā)和分紅的兌現(xiàn)，兩個(gè)資產(chǎn)股份合作社已實(shí)實(shí)在在得到落實(shí)；有償退出、繼承、抵押和擔(dān)保4項(xiàng)權(quán)能已通過(guò)縣上制定的《隴西縣農(nóng)村集體資產(chǎn)股份股權(quán)管理辦法》和人行隴西縣支行制定的《隴西縣農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)貸款抵押擔(dān)保實(shí)施辦法（試行）》，在政策制度層面得到落實(shí)；其中，有償退出、繼承在實(shí)踐層面，縣農(nóng)經(jīng)站委托甘肅省水利水電工程局公司，開(kāi)發(fā)了集成員身份登記備案、股份變更登記、股權(quán)抵押擔(dān)保管理為一體的數(shù)據(jù)庫(kù)管理軟件，實(shí)現(xiàn)了縣鄉(xiāng)村（社區(qū)）集體成員備案登記、股權(quán)流轉(zhuǎn)交易、抵押融資管理的網(wǎng)絡(luò)化和制度化。近期，安排兩個(gè)資產(chǎn)股份合作社集中進(jìn)行信息錄入和成員股權(quán)退出、繼承變更登記。

6.配套制度機(jī)制建設(shè)。結(jié)合改革工作需要，依據(jù)國(guó)家和省上有關(guān)政策，縣上先后制定出臺(tái)了《隴西縣委縣人民政府關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展多種形式農(nóng)民股份合作發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)施意見(jiàn)》、《隴西縣多種形式農(nóng)民股份合作股權(quán)設(shè)置與量化辦法》、《隴西縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《隴西縣村（社區(qū)）黨組織、村（居）民委員會(huì)、股份經(jīng)濟(jì)合作社運(yùn)行及干部交叉任職管理暫行辦法》等13份重要文件。初步形成了指導(dǎo)推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的制度機(jī)制框架，為后續(xù)全面推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革及農(nóng)村“三變”改革奠定了政策基礎(chǔ)。

（三）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革重要環(huán)節(jié)的做法與實(shí)踐

1.農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的主要程序

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革關(guān)系廣大群眾的切身利益，必須充分尊重農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份合作社成員的民主權(quán)利，嚴(yán)格履行程序。隴西縣農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作分為準(zhǔn)備階段和實(shí)施階段，具體按八步進(jìn)行：（1）組建機(jī)構(gòu)、抽調(diào)人員；（2）制定方案、細(xì)化任務(wù)；（3）入戶(hù)摸底、宣傳發(fā)動(dòng)；（4）民主議決、成員認(rèn)定；（5）清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評(píng)估；（6）資產(chǎn)量化，股權(quán)設(shè)置；（7）制定章程、成立機(jī)構(gòu)；（8）選舉領(lǐng)導(dǎo)、注冊(cè)登記。見(jiàn)下圖：

隴西縣農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的主要程序

2.農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的做法

（1）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，組建機(jī)構(gòu)。成立了由縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，縣委、縣政府分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長(zhǎng)，縣農(nóng)牧、財(cái)政、監(jiān)察、國(guó)土、水務(wù)、發(fā)改、審計(jì)等相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人為成員的農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，全面負(fù)責(zé)試點(diǎn)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和重大事項(xiàng)決策等工作，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在縣農(nóng)經(jīng)站，縣政府分管領(lǐng)導(dǎo)兼任辦公室主任，縣農(nóng)牧局和農(nóng)經(jīng)站負(fù)責(zé)人兼任副主任，抽調(diào)5人充實(shí)到辦公室，具體負(fù)責(zé)試點(diǎn)工作各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作。同時(shí)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也成立了相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，確定專(zhuān)人負(fù)責(zé)試點(diǎn)工作各項(xiàng)任務(wù)落實(shí)，形成了一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)的良好工作格局，為試點(diǎn)工作提供了堅(jiān)強(qiáng)的組織保障。

（2）學(xué)習(xí)借鑒，拓寬思路。為學(xué)習(xí)借鑒外地經(jīng)驗(yàn)，先后多次安排領(lǐng)導(dǎo)及業(yè)務(wù)干部赴湖北武漢、宜昌，安徽合肥，浙江德清，貴州六盤(pán)水以及陜西高陵，江蘇昆山、蘇州，上海閔行等地，專(zhuān)題考察學(xué)習(xí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村集體資產(chǎn)股份量化、農(nóng)村土地股份合作、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)等方面的成功做法和典型經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)闊了視野，解放了思想，看到了差距，受到了啟迪。進(jìn)一步凝聚了縣鄉(xiāng)干部的思想認(rèn)識(shí)，形成了工作合力，確保了改革成效。

（3）細(xì)化措施，精心部署。集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革啟動(dòng)實(shí)施后，縣產(chǎn)權(quán)改革辦公室充分發(fā)揮組織協(xié)調(diào)評(píng)估督導(dǎo)的作用，結(jié)合實(shí)際，將試點(diǎn)方案進(jìn)一步細(xì)化具體，先后制定了《隴西縣農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)工作推進(jìn)計(jì)劃》、《隴西縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員界定指導(dǎo)意見(jiàn)》、《隴西縣農(nóng)村集體“三資”清產(chǎn)核資工作檢查驗(yàn)收辦法及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定工作檢查驗(yàn)收辦法》、《關(guān)于組建土地股份合作社的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《關(guān)于組建資產(chǎn)股份合作社的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《隴西縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)實(shí)施方案》、《關(guān)于分解積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)任務(wù)的通知》等文件，進(jìn)一步明確了改革的線(xiàn)路圖、時(shí)間表，保證了產(chǎn)權(quán)制度改革工作的有序進(jìn)行。

（4）清產(chǎn)核資，摸清家底。隴西在嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)程序的基礎(chǔ)上,通過(guò)清產(chǎn)核資區(qū)分了經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)及公益性資產(chǎn)，并由鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)財(cái)政服務(wù)中心與村委會(huì)及村民代表組成專(zhuān)門(mén)的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，剝離了農(nóng)村集體資產(chǎn)中的不良資產(chǎn)，明晰了農(nóng)村集體凈資產(chǎn)和可以量化的集體資產(chǎn)，真正摸清了農(nóng)村集體資產(chǎn)實(shí)情，讓每個(gè)村民（社員）對(duì)本村（社區(qū)）的資產(chǎn)“家底”都了解得十分明晰，為實(shí)施股份合作制改革打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在摸清家底的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同情況進(jìn)行改革，對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)量大的村（社區(qū)）進(jìn)行資產(chǎn)股份量化；對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)量小的村，暫不進(jìn)行量化，健全管理制度，確保有限資產(chǎn)不流失；對(duì)無(wú)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的村圍繞土地做文章，引導(dǎo)發(fā)展多種形式的農(nóng)民股份合作。全縣所有的公益性資產(chǎn)均不進(jìn)行成員量化，由村委會(huì)負(fù)責(zé)管理維護(hù)運(yùn)營(yíng)。

（5）注重督查，確保實(shí)效。隴西縣將試點(diǎn)工作納入重點(diǎn)督查內(nèi)容，多次進(jìn)行督促檢查，及時(shí)反饋進(jìn)展情況，通報(bào)存在問(wèn)題?？h產(chǎn)權(quán)改革辦充分發(fā)揮職能作用，抽調(diào)人員組成指導(dǎo)督查組，深入村社農(nóng)戶(hù)講解政策、指導(dǎo)工作。通過(guò)多次督查，集體資產(chǎn)“五個(gè)要”（干部群眾要知道、要參與、要管理、要監(jiān)督、要滿(mǎn)意）得到全面落實(shí)。同時(shí)，把試點(diǎn)工作納入全縣“三位一體”綜合目標(biāo)考核管理體系，層層簽訂責(zé)任書(shū)，年底將進(jìn)行考核獎(jiǎng)懲。

（6）民主議事，確保穩(wěn)定。對(duì)貧困地區(qū)而言，資產(chǎn)股份權(quán)能改革工作既是一項(xiàng)全新的農(nóng)村重大改革試點(diǎn)，也是一項(xiàng)關(guān)乎基層干部群眾自身利益權(quán)益的大事，大家都十分關(guān)注和敏感，所以從改革開(kāi)始，縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)十分重視民主議事民主決策，重大事項(xiàng)如成員身份認(rèn)定、股權(quán)設(shè)置、股份量化都反反復(fù)復(fù)征詢(xún)?nèi)罕姷囊庖?jiàn)，反反復(fù)復(fù)向群眾講解、解釋政策要求，文峰鎮(zhèn)東鋪社區(qū)改革期間先后召開(kāi)兩委會(huì)議、黨員大會(huì)、社區(qū)干部會(huì)議、社區(qū)居民代表會(huì)議達(dá)20余次，按照縣委縣政府“四議兩公開(kāi)”民主決策要求進(jìn)行改革工作，切實(shí)保障社區(qū)居民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。進(jìn)一步提高了決策的科學(xué)性和透明度，使行政村（社區(qū)）里的重大決策事項(xiàng)對(duì)上符合國(guó)家法規(guī)政策，對(duì)下符合村情民意。同時(shí)也拉近干群距離和關(guān)系，保障了農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

（7）建章立制，規(guī)范運(yùn)行。在兩年的改革推進(jìn)過(guò)程中，結(jié)合工作需要，縣產(chǎn)權(quán)改革辦公室和縣農(nóng)經(jīng)站先后指導(dǎo)股份合作社制定了《示范章程》和《示范入股合同》，為規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、發(fā)展股份合作和產(chǎn)權(quán)交易，先后制定了《隴西縣人民政府關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展多種形式農(nóng)民股份合作發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)施意見(jiàn)》、隴西縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理辦法（試行）《隴西縣股份合作社財(cái)務(wù)運(yùn)行管理暫行辦法》、《隴西縣多種形式農(nóng)民股份合作股權(quán)設(shè)置與量化辦法》、《隴西縣土地經(jīng)營(yíng)權(quán)及地上附著物價(jià)值評(píng)估辦法》、《隴西縣林地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估辦法》、《隴西縣農(nóng)業(yè)設(shè)施產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估辦法》、《隴西縣國(guó)家土地征占用、集體經(jīng)營(yíng)性土地入市集體收益補(bǔ)償資金使用管理辦法》、《隴西縣村（社區(qū)）黨支部、村（社區(qū)）委員會(huì)、股份合作社運(yùn)行及干部交叉任職管理暫行辦法》、《隴西縣農(nóng)村集體資產(chǎn)股份股權(quán)管理辦法》以及農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)各類(lèi)產(chǎn)權(quán)交易規(guī)則、格式文件等。這些辦法、規(guī)則的發(fā)布和實(shí)施保證了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的有序、健康運(yùn)行和依法規(guī)范管理。

3.農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的成效

隴西縣結(jié)合村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，積極探索，大膽實(shí)踐，在改革試點(diǎn)中取得了一定成效。

（1）建立了集體與農(nóng)戶(hù)的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。通過(guò)股份權(quán)能改革試點(diǎn)，讓農(nóng)民充分享有村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)賦予的權(quán)能，建立起集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民間的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，創(chuàng)新了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，盤(pán)活了農(nóng)村集體資產(chǎn)，增強(qiáng)了農(nóng)村發(fā)展活力，保護(hù)了農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)的權(quán)益，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的積極性。改革前農(nóng)民對(duì)集體不關(guān)心不過(guò)問(wèn)，改革后農(nóng)民能積極參加集體各項(xiàng)活動(dòng)。

（2）激發(fā)了各方改革的動(dòng)力。在推進(jìn)改革試點(diǎn)中，通過(guò)“集、傍、置、擇、幫”（“集”指聚集各種生產(chǎn)要素發(fā)展股份合作，“傍”指借助周邊大公司大產(chǎn)業(yè)做配套和訂單農(nóng)業(yè)，“置” 指有資金購(gòu)置商鋪等物業(yè)，“擇”指選擇培養(yǎng)本村有前景的股份合作組織等待外援性支持實(shí)現(xiàn)集體股，“幫”指強(qiáng)村帶弱村，大的經(jīng)營(yíng)主體帶小經(jīng)營(yíng)主體攜同發(fā)展）等多種途徑發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，組建各類(lèi)股份合作經(jīng)濟(jì)體，村、農(nóng)民、企業(yè)都有收獲感，支持、配合、參與改革的積極性、主動(dòng)性顯著增強(qiáng)。鞏昌鎮(zhèn)6個(gè)村利用外源性支持項(xiàng)目資金367.36萬(wàn)元，購(gòu)入景家橋臨街鋪面183.68平米，實(shí)現(xiàn)年租金收入9.15萬(wàn)元，不僅發(fā)展了村集體經(jīng)濟(jì)，而且增加了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。

（3）推進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)?；?jīng)營(yíng)。農(nóng)民股份合作社是新型的集體經(jīng)濟(jì)組織，具有權(quán)責(zé)明確、分配合理、民主管理的優(yōu)勢(shì)，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；闹饕问街唬殉蔀橐I(lǐng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新型經(jīng)營(yíng)主體。云田鎮(zhèn)安家咀村土地股份合作社按照“民主管理、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、按股分紅”，以土地參與涉農(nóng)企業(yè)和合作社的日常經(jīng)營(yíng)，既有效解決了土地撂荒問(wèn)題，又促進(jìn)了農(nóng)村土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高了土地利用效率。

（4）提高了農(nóng)村民主化管理水平。利用股東大會(huì)和監(jiān)事會(huì)，農(nóng)民可以更多地參與對(duì)集體資產(chǎn)的監(jiān)管和管理人員的監(jiān)督，有效預(yù)防村干部職務(wù)犯罪，顯著提高農(nóng)村民主化管理水平，形成共同監(jiān)督、共同受益的良性格局。

（5）拓寬了村集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民收入的路徑。隴西縣將統(tǒng)籌整合的部分涉農(nóng)項(xiàng)目資金用于支持村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，將其轉(zhuǎn)換為集體股壯大集體經(jīng)濟(jì)，設(shè)定了資金來(lái)源、轉(zhuǎn)換方式和比例、管理參與形式，為發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)提供了新的路徑。

隴西縣經(jīng)過(guò)3年的改革試點(diǎn)，也總結(jié)出了一些成功的經(jīng)驗(yàn)，為全省開(kāi)展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提供了思路。一是領(lǐng)導(dǎo)干部必須重視。從改革試點(diǎn)看，越是鄉(xiāng)鎮(zhèn)重視，工作推進(jìn)越是順利，成效越是明顯。二是宣傳培訓(xùn)必須到位。鄉(xiāng)村干部和群眾對(duì)改革試點(diǎn)的認(rèn)同度決定著改革能否順利推進(jìn)并取得實(shí)效，宣傳培訓(xùn)到位、人員配備到位、工作措施到位，成效越是明顯。三是群眾基礎(chǔ)必須打牢。改革試點(diǎn)要獲得大部分農(nóng)民認(rèn)同，必須采取先易后難方式，先在有需求有條件的村組開(kāi)展，有集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的村組農(nóng)民容易接受改革，更加關(guān)心改革試點(diǎn)方案和改革后的股份合作社運(yùn)營(yíng)及分紅情況。四是法律政策必須遵守。試點(diǎn)改革中會(huì)出現(xiàn)很多矛盾和問(wèn)題，尤其是成員身份界定中的“外嫁女”等問(wèn)題比較突出。一方面要讓農(nóng)民認(rèn)識(shí)到“少數(shù)人”的合法權(quán)益受法律保護(hù)；另一方面在股權(quán)設(shè)置、分紅、繼承等方面，通過(guò)設(shè)定一定限制性條件來(lái)化解矛盾。五是后續(xù)監(jiān)管必須到位。改革后，農(nóng)業(yè)部門(mén)建立了農(nóng)村（社區(qū)）集體股份合作社監(jiān)管機(jī)制，實(shí)行第三方監(jiān)管，在不干預(yù)股份合作社人員調(diào)整、經(jīng)營(yíng)管理、權(quán)益分紅等前提下做好外部監(jiān)管，確保了管理不缺位，實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)不流失。

五、項(xiàng)目研究所取得的主要成果

（一）主要成果

一是通過(guò)國(guó)內(nèi)產(chǎn)權(quán)制度先進(jìn)地區(qū)與我縣產(chǎn)權(quán)制度改革工作歷程，分析了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的困難和問(wèn)題。

1、現(xiàn)行法律法規(guī)政策與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革不相適應(yīng)。如農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位尚未明確，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)法人地位；集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、集體土地不能抵押貸款，大大制約了農(nóng)民股份合作組織的融資能力；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)營(yíng)管理無(wú)稅收優(yōu)惠政策和發(fā)展扶持政策。

2、基層干部思想認(rèn)識(shí)有“四怕”。一怕難。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是一項(xiàng)較復(fù)雜的系統(tǒng)性工作，政策性很強(qiáng)，沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以參照，工作難度很大。二怕亂。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在發(fā)展過(guò)程中不規(guī)范或有違規(guī)違法問(wèn)題，基層干部不愿去捅“馬蜂窩”，引火燒身。三怕失權(quán)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革要求一切權(quán)利運(yùn)作都要在陽(yáng)光下進(jìn)行，基層干部不適應(yīng)這一變化和已形成的專(zhuān)斷工作模式，因改革失權(quán)難免會(huì)有失落感。四怕失利。長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村領(lǐng)導(dǎo)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)收入的支配權(quán)更大，部分基層干部對(duì)推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革沒(méi)有積極性，甚至抵觸。

3、基層干部群眾改革創(chuàng)新意識(shí)不強(qiáng)主動(dòng)性不高。東部發(fā)達(dá)地區(qū)各級(jí)干部和群眾，與我們西部貧困地區(qū)干部群眾相比，他們改革創(chuàng)新發(fā)展意識(shí)強(qiáng)，勇于實(shí)踐，敢為人先，搶先政策，創(chuàng)造政策，法無(wú)禁止皆可為。而我們等靠要惰思想嚴(yán)重，超前意識(shí)不強(qiáng)，群眾對(duì)待集體資產(chǎn)平均分配、分光分凈、只關(guān)心個(gè)人、不關(guān)心集體意識(shí)突出。

4、改革領(lǐng)導(dǎo)工作的體制不順暢。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革涉及方方面面的利益調(diào)整，權(quán)力調(diào)整，結(jié)構(gòu)調(diào)整，直接與基層干部群眾經(jīng)濟(jì)利益相聯(lián)系。目前，此項(xiàng)工作各地基本上由農(nóng)牧部門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)施，從實(shí)際推動(dòng)工作落實(shí)來(lái)看進(jìn)展緩慢，創(chuàng)新滯后，改革效果不顯著。

5、改革后股份合作社規(guī)范運(yùn)行令人堪憂(yōu)。無(wú)論是資產(chǎn)股份合作社還是土地股份合作社，均是在原有管理機(jī)構(gòu)、人員基礎(chǔ)上改造完成的，有兩方面的問(wèn)題必須引起重視，一個(gè)方面是主要負(fù)責(zé)人是否按股份合作社章程管理履職，不專(zhuān)權(quán)、不越權(quán)；另一個(gè)方面是村務(wù)是否獨(dú)立分設(shè)，重新按股份合作社村務(wù)會(huì)計(jì)制度建賬并運(yùn)行，如果僅表面換名改革了，實(shí)質(zhì)內(nèi)容不變，就不是真正改革，而是只差應(yīng)付裝門(mén)面。

二是借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)權(quán)制度改革經(jīng)驗(yàn)，對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的主要工作環(huán)節(jié)和工作程序進(jìn)行了實(shí)踐。

對(duì)照東部發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)權(quán)制度改革的經(jīng)驗(yàn)和主要工作環(huán)節(jié)，我們通過(guò)文峰鎮(zhèn)東鋪社區(qū)和云田鎮(zhèn)安家咀村，從宣傳動(dòng)員、清產(chǎn)核資、成員身份認(rèn)定、股權(quán)設(shè)置和資產(chǎn)量化、股份合作社組建、建章立制、規(guī)范運(yùn)行等環(huán)節(jié)，在充分遵循民主決策的程序和要求的前題下，積累了貧困地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革可推廣可復(fù)制的直接經(jīng)驗(yàn)。也通過(guò)實(shí)踐，對(duì)產(chǎn)權(quán)制度改革過(guò)程中遇到的主要問(wèn)題有了更深刻的認(rèn)識(shí)和思考。

三是結(jié)合改革實(shí)踐，對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革所涉及的主要問(wèn)題進(jìn)行了探討。

1.關(guān)于對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的認(rèn)識(shí)態(tài)度問(wèn)題。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是我國(guó)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制后農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的又一次重大變革。涉及方方面面的利益和權(quán)力調(diào)整，對(duì)剛涉足產(chǎn)權(quán)制度改革的西部貧困地區(qū)而言其遇到的困難和阻力不亞于上世紀(jì)八十年代實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制改革。從隴西試點(diǎn)實(shí)踐看，最大的阻力是各級(jí)干部和群眾對(duì)產(chǎn)權(quán)制度改革的認(rèn)識(shí)態(tài)度問(wèn)題，西部貧困地區(qū)的干部群眾普遍思想觀念守舊，改革創(chuàng)新意識(shí)不強(qiáng)，等靠要憜思想嚴(yán)重。嚴(yán)重缺乏東部地區(qū)干部群眾改革創(chuàng)新意識(shí)和勇于實(shí)踐，敢為人先，搶先政策，創(chuàng)造政策，法無(wú)禁止皆可為的態(tài)度。普遍認(rèn)為我們貧困地區(qū)一窮二白，集體無(wú)資源無(wú)資產(chǎn)，搞改革完全沒(méi)必要，是瞎折騰?；鶎痈刹吭诠ぷ鲬B(tài)度上，沒(méi)有主動(dòng)改革積極性，普遍對(duì)改制工作能拖則拖，能推就推，加之受行政推動(dòng)不力和頂層政策設(shè)計(jì)滯后的影響，致使我們貧困地區(qū)改革試點(diǎn)工作進(jìn)展緩慢，成效不明顯。

2.關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定問(wèn)題。集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革最重要最基礎(chǔ)的工作，認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，是為了確定集體資產(chǎn)的歸屬。目前從國(guó)家政策法律層面，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的認(rèn)定無(wú)法可依，農(nóng)業(yè)部下發(fā)的批復(fù)方案要求按照尊重歷史、照顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的原則，根據(jù)實(shí)際，一村一策，制定具體政策和標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)定成員身份。根據(jù)對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)不少農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改制實(shí)踐的觀察與總結(jié)，以“特定時(shí)間集體經(jīng)濟(jì)組織所在地農(nóng)業(yè)戶(hù)口和對(duì)集體資產(chǎn)貢獻(xiàn)大小”作為依據(jù)，是目前能夠找到的認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的有效方法，將其作為認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的依據(jù)，既比較合理，也具有可操作性。從現(xiàn)實(shí)看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定大致有兩個(gè)范疇：一般農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定和特殊群體成員資格的認(rèn)定。后者可分為兩個(gè)類(lèi)別：一是具有本村戶(hù)籍并居住在本村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地，但未能對(duì)本集體經(jīng)濟(jì)組織盡義務(wù)的人員，例如未成年人、老弱病殘和其他喪失勞動(dòng)能力的人；二是長(zhǎng)期居住在本組織所在地，對(duì)本集體經(jīng)濟(jì)組織盡了義務(wù)而沒(méi)有本村戶(hù)籍或戶(hù)籍已遷移出去的人，例如超生子女、服役軍人等。隴西縣根據(jù)實(shí)際，以是否有本集體經(jīng)濟(jì)組織戶(hù)口和承包土地為基本依據(jù)，考慮特殊人群的不同情況，制定了14種可認(rèn)定情形和7種不可認(rèn)定情形的成員身份認(rèn)定指導(dǎo)意見(jiàn)。文峰鎮(zhèn)東鋪社區(qū)在改革試點(diǎn)中針對(duì)社區(qū)特殊情況并沒(méi)有對(duì)縣產(chǎn)權(quán)改革辦的指導(dǎo)意見(jiàn)照搬落實(shí)，如戶(hù)口未遷出的婚嫁女不予認(rèn)定（無(wú)兒多女戶(hù)由家庭決定只認(rèn)定1個(gè)女兒），男方入贅戶(hù)口未遷入的不予認(rèn)定。鑒于農(nóng)村各類(lèi)人員的情況不同，項(xiàng)目組認(rèn)為在符合相關(guān)政策精神的前提下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定可在大的原則下充分尊重村情民意和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的自主權(quán)，在具體操作過(guò)程中，要注意以下幾個(gè)方面：一是涵蓋不同群體；二是權(quán)利義務(wù)對(duì)等；三是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)政策；四是堅(jiān)持程序公開(kāi)；五是防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人的合法權(quán)益。

3.關(guān)于農(nóng)村集體“三資”的清產(chǎn)核資問(wèn)題。農(nóng)村集體“三資”包括資金、資產(chǎn)、資源，對(duì)其在改革時(shí)點(diǎn)內(nèi)組織專(zhuān)門(mén)力量進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致的清產(chǎn)核資也是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革最重要最基礎(chǔ)的工作。鑒于我們貧困地區(qū)大部分村集體為空殼村、且普遍“三資”管理不完善不規(guī)范的實(shí)際，項(xiàng)目組認(rèn)為，空殼村更要結(jié)合農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，認(rèn)真組織清產(chǎn)核資工作，通過(guò)清理，摸清家底，防止有限的資產(chǎn)資源受到損害和流失，然后在此基礎(chǔ)上將集體資產(chǎn)保值增值，不能把產(chǎn)權(quán)制度改革工作狹隘化片面化極端化，針對(duì)薄弱環(huán)節(jié)，切實(shí)加強(qiáng)“三資”管理，加強(qiáng)制度機(jī)制建設(shè)，本身就是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的工作范疇。實(shí)際上，隴西縣2012年以來(lái)大力培育發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，對(duì)農(nóng)業(yè)設(shè)施進(jìn)行確權(quán)登記頒證，出臺(tái)隴西縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)處置估價(jià)拍賣(mài)實(shí)施辦法（試行）》、《隴西縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織公益建設(shè)項(xiàng)目公開(kāi)協(xié)商和招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施辦法（試行）》，組建成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)就已開(kāi)始了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作。

4.關(guān)于集體資產(chǎn)股權(quán)的量化與設(shè)置管理問(wèn)題。①集體資產(chǎn)股權(quán)的量化。目前，全國(guó)各地對(duì)于集體資產(chǎn)量化范圍的認(rèn)識(shí)還不盡相同：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性?xún)糍Y產(chǎn)進(jìn)行量化。這種資產(chǎn)量化方式易于操作，可以較好地規(guī)避土地等資源難以評(píng)估作價(jià)的問(wèn)題，改革的困難會(huì)小一些。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)該把經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)均列入量化的范圍。這樣才能保證農(nóng)村集體資產(chǎn)的完整性，才是徹底的改革，使其發(fā)揮更大的價(jià)值，更好地實(shí)現(xiàn)并保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。項(xiàng)目組認(rèn)為，對(duì)于集體資產(chǎn)量化的范圍，在中央沒(méi)有制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)前，貧困地區(qū)改革宜進(jìn)行簡(jiǎn)單化處理，即在全面清產(chǎn)核資，摸清家底的基礎(chǔ)上只量化經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，暫不量化非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)，便于操作和推進(jìn)改革，隴西縣改革方案就是這樣制定的。②集體資產(chǎn)股權(quán)的設(shè)置。目前，全國(guó)各地在集體資產(chǎn)股權(quán)設(shè)置上也沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，股種主要有集體股，個(gè)人股或基本股，農(nóng)齡股或勞齡股，風(fēng)險(xiǎn)股或干部股，現(xiàn)金配股或特殊貢獻(xiàn)股等。其中，對(duì)設(shè)置集體股爭(zhēng)論較大。支持設(shè)立的理由有三點(diǎn)：一是集體股在一定程度上代表著社會(huì)主義公有制性質(zhì)；二是通過(guò)設(shè)立集體股為承擔(dān)的大量社會(huì)性和公益性服務(wù)職能籌集經(jīng)費(fèi)；三是為解決歷史遺留問(wèn)題留有余地。而反對(duì)集體股的則認(rèn)為，設(shè)立和保留集體股會(huì)導(dǎo)致集體產(chǎn)權(quán)制度改革不徹底，埋下二次改革的隱患。從實(shí)踐層面看，全國(guó)大部分地區(qū)集體產(chǎn)權(quán)改革后原則上不設(shè)立集體股。項(xiàng)目組認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)組織在股權(quán)設(shè)置上只設(shè)成員股（或基本股）、農(nóng)齡股（或勞齡股）就可以了，成員股（或基本股）體現(xiàn)了成員人人平等享有集體經(jīng)營(yíng)收益和改革開(kāi)放紅利的權(quán)利；農(nóng)齡股（或勞齡股）體現(xiàn)了社會(huì)主義按勞分配制度和對(duì)勞動(dòng)創(chuàng)造價(jià)值的肯定。至于股改后合作社承擔(dān)的社會(huì)性和公益性服務(wù)職能所需資金以及運(yùn)行管理費(fèi)用可通過(guò)提取公益金和公積金來(lái)解決。隴西縣東鋪社區(qū)在集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)量化上經(jīng)反復(fù)討論研究最后確定只設(shè)成員股和農(nóng)齡股，占比各為48和52%。根據(jù)項(xiàng)目組外出學(xué)習(xí)考察掌握了解，要求設(shè)置集體股的主要人員事實(shí)上是鄉(xiāng)村干部，而不是農(nóng)民群眾，一部分基層干部思想觀念守舊，仍然喜歡留戀獨(dú)斷專(zhuān)制，少數(shù)人說(shuō)了算，不受監(jiān)督的大鍋飯?bào)w制。③集體資產(chǎn)股權(quán)的管理。從已改革地區(qū)來(lái)看，在股權(quán)管理方面有“動(dòng)”與“不動(dòng)”兩種模式。由于大部分貧困地區(qū)村基本為無(wú)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的空殼村，人口流動(dòng)性低，集體經(jīng)濟(jì)組織成員與村民委員會(huì)成員的重合度較高，成員構(gòu)成相對(duì)簡(jiǎn)單。隴西縣改革方案在股權(quán)管理上，要求實(shí)行一次性量化股份，股份到人到戶(hù)，家庭內(nèi)部股份不隨人口增減變動(dòng)而調(diào)整股權(quán)的靜態(tài)管理方式，即生不增、死不減、入不增、出不減。成員股權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)基本一致，在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部實(shí)施“權(quán)跟人走”，可轉(zhuǎn)讓、可退出、可繼承的制度，群眾容易接受，新增人口的股權(quán)需求只通過(guò)戶(hù)內(nèi)繼承和組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓的方式解決。但是文峰鎮(zhèn)東鋪社區(qū)改革初期在股權(quán)設(shè)置和管理實(shí)施工作中發(fā)生了違背縣上改革方案的情形，提出不實(shí)行“權(quán)跟人走”，實(shí)施“生增、死減，入增、出減”、5年一變的半動(dòng)態(tài)模式，他們認(rèn)為可以及時(shí)地調(diào)整因出生、嫁入、死亡、外嫁等人口增減變動(dòng)而發(fā)生的原社區(qū)股份變化；體現(xiàn)公平、公正原則，可以更好的維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織大多數(shù)成員的利益；可以消除非集體經(jīng)濟(jì)組織成員（人不在社區(qū)）對(duì)集體股份的占有和收益。同時(shí)還提出集體資產(chǎn)股權(quán)實(shí)行“不轉(zhuǎn)讓?zhuān)粨?dān)保，不抵押”。這些要求從集體和公平角度考慮有其合理性，但是與改革方案提出的任務(wù)、目標(biāo)不符，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)股權(quán)的退出、繼承、抵押、擔(dān)保四項(xiàng)權(quán)能，極易引起社區(qū)干群矛盾和不穩(wěn)定?？h產(chǎn)權(quán)改革辦發(fā)現(xiàn)后及時(shí)統(tǒng)一鎮(zhèn)、社區(qū)干部思想認(rèn)識(shí)，對(duì)社區(qū)不正確的做法進(jìn)行了糾正，保證了改革工作沿著正確的方向進(jìn)行。

5.關(guān)于改制后股份合作社與村（社區(qū)）的領(lǐng)導(dǎo)與治理關(guān)系問(wèn)題。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的目的是實(shí)現(xiàn)“政企（村社區(qū)與資產(chǎn)股份合作社）分開(kāi)”、“政資（財(cái)政資金與集體資金）分離”，建立較為完善的現(xiàn)代企業(yè)制度和法人治理結(jié)構(gòu)。同時(shí)建立村（社區(qū)）黨支部核心組織領(lǐng)導(dǎo)、村（社區(qū)）委會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織各司其職、各負(fù)其責(zé)、互動(dòng)協(xié)作的新型農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革后，村（社區(qū)）黨支部、村（社區(qū)）委員會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織（股份合作社）三套機(jī)構(gòu)將共存于基層社區(qū)。它們屬于性質(zhì)不同、權(quán)能不同、難于相互替代的農(nóng)村基層組織。項(xiàng)目組認(rèn)為，對(duì)我們貧困地區(qū)而言，現(xiàn)行的政策法律環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀、干部群眾觀念素質(zhì)決定了目前不能政經(jīng)分離，只能實(shí)行機(jī)構(gòu)分設(shè)，干部交叉任職。在具體運(yùn)行中，因村（社區(qū)）股份合作社理事長(zhǎng)一般由黨支部書(shū)記兼任，所以村（社區(qū)）黨支部書(shū)記一定要明確職責(zé)，遵守各項(xiàng)規(guī)章制度，嚴(yán)禁一言堂、以黨代政、代經(jīng)，同時(shí)，要做好角色轉(zhuǎn)換，監(jiān)督落實(shí)村（社區(qū)）財(cái)務(wù)收支與股份合作社財(cái)務(wù)收支的分賬管理、分賬核算。唯有如此，改制后股份合作社才能有效保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的經(jīng)濟(jì)利益，才能按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求建立健全相關(guān)制度，促進(jìn)股份合作社的健康、規(guī)范、有序的發(fā)展，才能促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大。

6.關(guān)于改制后股份合作社的經(jīng)營(yíng)與發(fā)展問(wèn)題。推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革不僅是要進(jìn)一步明晰農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的新型經(jīng)濟(jì)主體，更重要的是，要促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，讓農(nóng)民共享集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。文峰鎮(zhèn)東鋪社區(qū)和鞏昌鎮(zhèn)東巷村股改量化的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)主要是商鋪，每年商鋪出租后可獲得穩(wěn)定收入50萬(wàn)元。項(xiàng)目組認(rèn)為，在目前農(nóng)村普遍民主決策民主管理制度機(jī)制不健全，農(nóng)村居民對(duì)村級(jí)事務(wù)監(jiān)督管理意識(shí)不強(qiáng)，村干部為民服務(wù)和經(jīng)營(yíng)管理素質(zhì)不高的情況下，以發(fā)展物業(yè)不動(dòng)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)為主較為適宜，符合現(xiàn)實(shí)，并盡可能減少經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，確保農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值，確保農(nóng)民長(zhǎng)期獲得收益。當(dāng)然，在干部素質(zhì)、經(jīng)營(yíng)人力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等條件允許和監(jiān)督機(jī)制健全的情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也可以利用各類(lèi)資源，通過(guò)托管或者入股的形式參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)和經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，不斷發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。

7.關(guān)于改制后集體經(jīng)濟(jì)組織成員六項(xiàng)權(quán)能實(shí)現(xiàn)問(wèn)題。隴西縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)按照農(nóng)業(yè)部批復(fù)要求，主要改革任務(wù)是通過(guò)對(duì)集體資產(chǎn)股權(quán)量化設(shè)置，建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度；建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、管理、監(jiān)督和收益分配新機(jī)制；探索并實(shí)現(xiàn)成員對(duì)集體資產(chǎn)股權(quán)的占有、收益、退出、繼承、抵押、擔(dān)保等六項(xiàng)權(quán)能。①占有、收益。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革就是把“共同共有”的集體資產(chǎn)改制為“按份共有”的集體資產(chǎn)?！段餀?quán)法》規(guī)定，按份共有人對(duì)共有的動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)按照其份額享有所有權(quán)。其成員按份享有收益權(quán)（經(jīng)營(yíng)收益分紅）。目前，隴西縣股改后的文峰鎮(zhèn)東鋪社區(qū)居民和鞏昌鎮(zhèn)東巷村村民已持有村（社區(qū)）集體資產(chǎn)的股份，實(shí)現(xiàn)了對(duì)經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)的占有和收益。②繼承。在股改過(guò)程中，只要認(rèn)定為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，通過(guò)合法程序量化到組織成員手中個(gè)人股份就是個(gè)人合法財(cái)產(chǎn)。按照繼承法及股份合作社章程，具備集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的家庭成員，可以繼承本家庭成員所持有的集體股份，并享有所有權(quán)、收益權(quán)和選舉權(quán)、被選舉權(quán)、表決權(quán)，不具備集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的家庭成員，則只享有所有權(quán)、收益權(quán)，而無(wú)選舉權(quán)、被選舉權(quán)和表決權(quán)，這樣的制度安排主要是維護(hù)村（社區(qū)）集體經(jīng)濟(jì)組織的完整性和穩(wěn)定性。隴西縣縣政府辦下發(fā)的《隴西縣農(nóng)村集體資產(chǎn)股份股權(quán)交易管理辦法》中對(duì)此已作出明確具體規(guī)定。③退出。落實(shí)股份有償退出權(quán)能，應(yīng)該是個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。為便于管理，減少矛盾，易于操作，成員股份有償退出的受讓人應(yīng)優(yōu)先考慮具備資格的家庭成員，在戶(hù)內(nèi)流動(dòng)。然后才考慮戶(hù)外集體經(jīng)濟(jì)組織成員，在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流動(dòng)。允許集體經(jīng)濟(jì)組織資金有償贖回。在現(xiàn)階段暫不考慮股權(quán)退出流向非集體組織成員，以保持集體經(jīng)濟(jì)組織的穩(wěn)定性?！峨]西縣農(nóng)村集體資產(chǎn)股份股權(quán)交易管理辦法》規(guī)定單個(gè)主體受讓股權(quán)不得超過(guò)總股份的2%，主要是防止單個(gè)家庭或成員一股獨(dú)大。關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)的有償退出，涉及到股權(quán)的流轉(zhuǎn)問(wèn)題。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，只有集體資產(chǎn)股權(quán)自由流轉(zhuǎn)，才能實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合，才能體現(xiàn)農(nóng)民所持集體資產(chǎn)股份的價(jià)值，如果僅對(duì)集體資產(chǎn)確權(quán)，而不允許其股權(quán)流轉(zhuǎn)，那么，量化的集體資產(chǎn)就只能是“僵化的資產(chǎn)”，不能與其他要素實(shí)現(xiàn)優(yōu)化組合，也不能像其他產(chǎn)權(quán)一樣產(chǎn)生增值的效能。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，為充分發(fā)揮集體資產(chǎn)股份自由流轉(zhuǎn)的效應(yīng)，應(yīng)該賦予其流轉(zhuǎn)的權(quán)能。目前農(nóng)村集體資產(chǎn)股份只能本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓?zhuān)鎸?duì)外流轉(zhuǎn)的條件尚不具備。這是因?yàn)楦闹坪蟮霓r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，其成員所獲得的股權(quán)，大多還是福利性質(zhì)的，在很大程度上還承擔(dān)著農(nóng)村社會(huì)保障的職能，成員也沒(méi)有將集體資產(chǎn)股權(quán)對(duì)外流轉(zhuǎn)的意愿。另外，為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資產(chǎn)收益權(quán)，確保農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值，現(xiàn)階段農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)不宜對(duì)外開(kāi)放流轉(zhuǎn)，以防止外來(lái)資金進(jìn)入后控股農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。當(dāng)然，將來(lái)隨著農(nóng)村集體資產(chǎn)價(jià)值的不斷顯現(xiàn)，股權(quán)流轉(zhuǎn)制度的不斷健全，可以在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下試行農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)對(duì)外流轉(zhuǎn)，是完全可以實(shí)現(xiàn)的。④抵押、擔(dān)保。在股改制完成后，從操作層面講，對(duì)資產(chǎn)總額大，收益較好的股份合作社成員完全可以對(duì)所持有的集體資產(chǎn)股份進(jìn)行抵押、擔(dān)保。因?yàn)?，即使出現(xiàn)貸款風(fēng)險(xiǎn)完全能夠通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓、分紅收益彌補(bǔ)?！峨]西縣農(nóng)村集體資產(chǎn)股份股權(quán)交易管理辦法》已明確予以支持。2017年6月27日，中國(guó)人民銀行隴西縣支行隴西縣農(nóng)牧局關(guān)于印發(fā)《隴西縣農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)抵押擔(dān)保辦法(試行)》的通知（隴銀發(fā)〔 2017 〕44號(hào)）下發(fā)，從政策層面實(shí)現(xiàn)了集體資產(chǎn)股權(quán)的抵押擔(dān)保。但是在操作層面要真正實(shí)現(xiàn)，還不太容易，主要以下幾個(gè)因素。一是金融部門(mén)尚無(wú)集體資產(chǎn)股權(quán)抵押擔(dān)保融資的金融產(chǎn)品；二是集體資產(chǎn)股權(quán)抵押擔(dān)保融資無(wú)法可依；三是集體資產(chǎn)股權(quán)量小價(jià)值不大，抵押貸款額度不大，且辦理手續(xù)繁瑣；四是股權(quán)持有人害怕失去股權(quán)的心態(tài)和不信任心態(tài)難以進(jìn)行抵押、擔(dān)保。

四是在隴西縣土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)基礎(chǔ)上，對(duì)建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)進(jìn)行了實(shí)踐。

2015年8月，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，省政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（甘政辦發(fā)〔2015〕118號(hào)），項(xiàng)目小組結(jié)合縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)運(yùn)行管理及全縣集體產(chǎn)權(quán)制度改革的任務(wù)，認(rèn)真研究分析，縣政府常務(wù)會(huì)議討論，制定下發(fā)了《隴西農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)實(shí)施方案》，方案提出撤銷(xiāo)縣土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，與縣農(nóng)經(jīng)站兩塊牌子，一套人馬，成立事業(yè)法人性質(zhì)的縣級(jí)農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易中心，在縣金融服務(wù)大廳組建縣級(jí)農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，開(kāi)展非營(yíng)利性的產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)和管理工作。為農(nóng)村各類(lèi)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易提供服務(wù)平臺(tái)，并通過(guò)交易平臺(tái)真正激發(fā)農(nóng)村各類(lèi)資源要素的活力，推進(jìn)農(nóng)村改革和發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)民收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)。從組建運(yùn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)實(shí)踐看，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易存在以下突出問(wèn)題，需要在改革和發(fā)展中逐步解決。

（1）交易品種“少”。除正常的土地、林地流轉(zhuǎn)外，諸如農(nóng)業(yè)設(shè)施設(shè)備資產(chǎn)、小型農(nóng)業(yè)水利設(shè)施資產(chǎn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓、租賃、拍賣(mài)，農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目招商與轉(zhuǎn)讓等等，真正進(jìn)入縣鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)交易中心進(jìn)行正規(guī)產(chǎn)權(quán)交易的不多，一般都是采取其他方式變通完成。

（2）功能配套“弱”。要確保農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的通暢運(yùn)行，需要完備的資產(chǎn)評(píng)估、權(quán)屬確認(rèn)、金融保險(xiǎn)、工商稅務(wù)等工作運(yùn)行體系為支撐，最大的難點(diǎn)是產(chǎn)權(quán)交易后的抵押融資無(wú)法順暢實(shí)現(xiàn)。其他服務(wù)難以配套。

（3）運(yùn)行機(jī)制“差”。以農(nóng)牧部門(mén)為主牽頭組建的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)導(dǎo)致小馬拉大車(chē)，必然是運(yùn)行體制不順，也是導(dǎo)致這項(xiàng)工作難于開(kāi)展的重要原因。

（4）保障力度“小”。這項(xiàng)工作既是一項(xiàng)創(chuàng)新型工作，也是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，應(yīng)該說(shuō)是一個(gè)涉及農(nóng)村改革與發(fā)展的大課題，需要大量的人、財(cái)、物資源要素作支撐，由于人員編制和財(cái)政經(jīng)費(fèi)的不足，缺乏一定的工作保障。

（5）重視程度“低”。這項(xiàng)工作涉及面廣，涉及權(quán)力部門(mén)多，由于部門(mén)利益和權(quán)力制約，交易項(xiàng)目的集中和整合困難重重，需要政府的高度重視和強(qiáng)力推動(dòng)才能實(shí)現(xiàn)，目前，產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)和管理大都設(shè)在農(nóng)牧部門(mén)，從運(yùn)行來(lái)看，很不順暢。

（6）中介機(jī)構(gòu)“缺”。為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的交易，對(duì)農(nóng)村資產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估是必不可少的環(huán)節(jié)。但一方面這種評(píng)介機(jī)構(gòu)較少，使得農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易無(wú)法及時(shí)進(jìn)行，大大降低了交易效率，另一方面，中介服務(wù)機(jī)構(gòu)在提供市場(chǎng)服務(wù)的同時(shí)，需要取得合理的回報(bào)，然而農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)本來(lái)就具有投入高回報(bào)少的缺陷，農(nóng)民對(duì)這一收費(fèi)性服務(wù)不甚了解，這一特點(diǎn)也延緩了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的進(jìn)程。

（7）農(nóng)民參與“低”。由于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易主體不明確，農(nóng)民對(duì)產(chǎn)權(quán)交易不夠理解，進(jìn)場(chǎng)交易意識(shí)薄弱。同時(shí)，政府缺乏相關(guān)調(diào)整措施，對(duì)這一交易活動(dòng)又無(wú)明確規(guī)定，缺乏法律約束，使得農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易存在法律障礙，導(dǎo)致農(nóng)民缺乏熱情，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的進(jìn)場(chǎng)項(xiàng)目數(shù)量較少；再加上在保障進(jìn)場(chǎng)交易農(nóng)民權(quán)益，引導(dǎo)農(nóng)民正確行使自己的權(quán)利方面沒(méi)有相關(guān)規(guī)定，農(nóng)民對(duì)進(jìn)場(chǎng)交易存在怕承擔(dān)法律責(zé)任的后顧之憂(yōu)，進(jìn)場(chǎng)交易的積極性進(jìn)一步減弱。

五是結(jié)合隴西縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)踐與創(chuàng)新，系統(tǒng)總結(jié)提出了貧困地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的思路與途徑。

貧困地區(qū)90％的村普遍無(wú)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)可量化成員，這一特點(diǎn)決定了貧困地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革有別與中東部發(fā)達(dá)地區(qū)，決定了貧困地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革重點(diǎn)要圍繞土地做文章。我們認(rèn)為，貧困地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的思路是確權(quán)賦能、發(fā)展多種形式的股份合作和集體經(jīng)濟(jì)，增加集體及農(nóng)戶(hù)的財(cái)產(chǎn)性收入，主要途徑與任務(wù)是：（1）確權(quán)賦能，全面完成集體、農(nóng)戶(hù)各類(lèi)資源性資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)確權(quán)登記頒證工作。（2）扶持培育新型經(jīng)營(yíng)主體，引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。（3）加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)創(chuàng)新和體制創(chuàng)新，強(qiáng)化農(nóng)村集體三資規(guī)范化管理，集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理。（4）依托現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)和林地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，整合資源職能，組建農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。（5）圍繞土地等主要資源性資產(chǎn)，借鑒貴州六盤(pán)水“三變”改革經(jīng)驗(yàn)，大力發(fā)展多種形式的農(nóng)民股份合作。（6）深化農(nóng)村金融改革和創(chuàng)新，產(chǎn)權(quán)抵押融資，激發(fā)各類(lèi)資源生產(chǎn)要素活力。

（二）創(chuàng)新突破

1.簡(jiǎn)化了改革程序和要求，創(chuàng)新開(kāi)展清產(chǎn)核資和資產(chǎn)評(píng)估。結(jié)合貧困地區(qū)集體資產(chǎn)普遍不多、價(jià)值不高的實(shí)際，在全縣范圍內(nèi)按照“先分類(lèi)、后估價(jià)、再公開(kāi)、填表冊(cè)”的程序，區(qū)分經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)，對(duì)無(wú)入賬依據(jù)的資產(chǎn)由村兩委成員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部、村民主理財(cái)組長(zhǎng)、村務(wù)監(jiān)委會(huì)主任組成村級(jí)集體資產(chǎn)估價(jià)小組進(jìn)行價(jià)值重估。經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站和產(chǎn)權(quán)改革領(lǐng)導(dǎo)小組審批后確認(rèn)。一方面，原來(lái)無(wú)價(jià)值依據(jù)的資產(chǎn)有了價(jià)值及清理入賬依據(jù)，另一方面節(jié)省了專(zhuān)業(yè)評(píng)估的費(fèi)用和時(shí)間，評(píng)估價(jià)值更符合農(nóng)村實(shí)際，群眾易接受。

2.適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和明晰產(chǎn)權(quán)的要求，對(duì)農(nóng)村各類(lèi)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記頒證。目前，林業(yè)部門(mén)已完成集體林權(quán)制度改革和退耕還林確權(quán)登記頒證；縣國(guó)土部門(mén)已完成集體土地確權(quán)登記頒證，正在開(kāi)展農(nóng)民住房宅基地確權(quán)登記頒證；縣農(nóng)牧部門(mén)正在結(jié)合農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)，開(kāi)展農(nóng)業(yè)設(shè)施確權(quán)登記頒證。各類(lèi)資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的落實(shí)，進(jìn)一步激發(fā)了各類(lèi)資源要素的活力，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建立和運(yùn)行奠定了基礎(chǔ)。

3.農(nóng)村兩權(quán)抵押實(shí)現(xiàn)了突破，進(jìn)一步激發(fā)了各類(lèi)資源要素的活力。去年8月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》, 232個(gè)縣級(jí)行政區(qū)獲準(zhǔn)試點(diǎn)農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款（我省試點(diǎn)縣有西和縣、金川區(qū)、涼州區(qū)、隴西縣、臨夏縣、金塔縣等7縣），59個(gè)縣級(jí)行政區(qū)獲準(zhǔn)試點(diǎn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款。我縣同時(shí)為中國(guó)人民銀行牽頭的全國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押試點(diǎn)縣。去年12月27日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議審議通過(guò)了相關(guān)決定，對(duì)“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行了法律授權(quán)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款使農(nóng)村土地資產(chǎn)得以盤(pán)活，有效解決了農(nóng)戶(hù)發(fā)展資金不足和貸款難的問(wèn)題，激發(fā)了農(nóng)村發(fā)展的活力。截止11月30日，我縣開(kāi)“兩權(quán)”抵押貸款的難處合作銀行等5家試點(diǎn)銀行累計(jì)發(fā)放“兩權(quán)”抵押貸款56筆5803.5萬(wàn)元。

4.建立和制定《農(nóng)村集體資產(chǎn)處置評(píng)估拍賣(mài)流程》和《農(nóng)村集體公益建設(shè)項(xiàng)目公開(kāi)協(xié)商和招投標(biāo)流程》技術(shù)規(guī)范，實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光行政依法辦事。為加強(qiáng)全縣農(nóng)村集體資產(chǎn)、資源處置的管理，增加村組集體收入，維護(hù)集體利益，防止集體資產(chǎn)流失，預(yù)防農(nóng)村腐敗行為，密切黨群干群關(guān)系，2013年7月1日，縣農(nóng)業(yè)局縣監(jiān)察局縣財(cái)政局制定下發(fā)了《隴西縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)處置估價(jià)拍賣(mài)實(shí)施辦法（試行）》（隴農(nóng)發(fā) [2013] 160 號(hào)），《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織公益建設(shè)項(xiàng)目公開(kāi)協(xié)商和招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施辦法（試行）》（隴農(nóng)發(fā) [2013] 161號(hào)），經(jīng)過(guò)兩年多的執(zhí)行，特別是首陽(yáng)鎮(zhèn)按文件精神在全市多次公開(kāi)拍賣(mài)處置村級(jí)集體閑置資產(chǎn)的實(shí)踐，鞏昌鎮(zhèn)按文件精神在全市對(duì)村級(jí)公益基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)的實(shí)踐，縣農(nóng)經(jīng)站對(duì)兩個(gè)《辦法（試行）》在具體運(yùn)行管理程序上進(jìn)行了規(guī)范化，2015年3月，向省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理局申請(qǐng)上報(bào)了甘肅省地方標(biāo)準(zhǔn)，今年8月，在全省全市農(nóng)牧部門(mén)征詢(xún)意見(jiàn)、市農(nóng)牧局市質(zhì)檢局審定的的基礎(chǔ)上，省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理局已受理進(jìn)行評(píng)審，近期，有望通過(guò)甘肅省地方標(biāo)準(zhǔn)審定并正式頒布，為全省推行和標(biāo)準(zhǔn)化管理做出了重大貢獻(xiàn)。         

5.自主研發(fā)了與改革相匹配的軟件平臺(tái)建設(shè)，使改革成果實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、網(wǎng)絡(luò)化、信息化管理。隴西縣結(jié)合集體經(jīng)濟(jì)組織成員備案登記、股東股權(quán)變更及抵押擔(dān)保管理實(shí)際，委托甘肅水利水電工程局開(kāi)發(fā)了數(shù)據(jù)庫(kù)管理軟件，實(shí)現(xiàn)了縣鄉(xiāng)村（社區(qū)）集體成員備案登記、股權(quán)流轉(zhuǎn)交易、抵押融資網(wǎng)絡(luò)化和規(guī)范化。開(kāi)發(fā)了農(nóng)業(yè)設(shè)施確權(quán)登記頒證、抵押融資等功能為一體的管理軟件，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)設(shè)施產(chǎn)權(quán)頒證、流轉(zhuǎn)交易、權(quán)屬變更、抵押融資信息化管理。

6.發(fā)展多種形式的農(nóng)民股份合作，積極探索發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的途徑。針對(duì)我縣大部分村為空殼村，無(wú)集體經(jīng)濟(jì)收入的現(xiàn)狀，中共隴西縣委隴西縣人民政府下發(fā)的《關(guān)于發(fā)展多種形式股份合作進(jìn)一步壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》，從盤(pán)活農(nóng)村集體資產(chǎn)資源、實(shí)行土地營(yíng)運(yùn)、激活農(nóng)村資源要素流動(dòng)、激活集體經(jīng)濟(jì)組織、推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟(jì)、開(kāi)展服務(wù)創(chuàng)收、發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、培植知識(shí)產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)等9個(gè)方面提出積極探索發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的新路子。積極探索村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民及經(jīng)營(yíng)主體相互之間，借鑒“貴州三變改革+”模式以參股、控股或獨(dú)立經(jīng)營(yíng)為投資方式，以依法簽訂的合同或者協(xié)議為紐帶，在經(jīng)營(yíng)主體、村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民之間，形成“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)可控”的股份合作機(jī)制，制定出臺(tái)了《隴西縣多種形式農(nóng)民股份合作股權(quán)設(shè)置與量化辦法》。目前，結(jié)合土地股份合作社試點(diǎn)，已在云田鎮(zhèn)安家咀金龍種植農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社等土地股份合作社組建中進(jìn)行了嘗試和實(shí)踐，取得了初步的成效。

7.制定完善了“1+12”的改革配套制度框架。“1”指《發(fā)展多種形式股份合作進(jìn)一步壯大村集體經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》，“12”指配套性文件：《隴西縣多種形式農(nóng)民股份合作股權(quán)設(shè)置與量化實(shí)施辦法（試行）》、《隴西縣林地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估辦法（試行）》、《隴西縣農(nóng)村土地承包（流轉(zhuǎn)）經(jīng)營(yíng)權(quán)及地上附著物價(jià)值評(píng)估辦法（試行）》、《隴西縣集體土地增值收益管理辦法（試行）》、《隴西縣農(nóng)村集體資產(chǎn)股份股權(quán)管理辦法》、《隴西縣村（社區(qū)）黨支部、村（社區(qū)）委員會(huì)、股份合作社運(yùn)行及干部交叉任職管理暫行辦法》、《隴西縣股份經(jīng)濟(jì)合作社財(cái)務(wù)運(yùn)行管理制度》、《隴西縣農(nóng)民合作社發(fā)展聯(lián)席會(huì)議制度》、《隴西縣產(chǎn)權(quán)改革辦公室關(guān)于關(guān)于組建農(nóng)民土地股份合作社的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《隴西縣農(nóng)業(yè)設(shè)施產(chǎn)權(quán)登記頒證管理辦法辦法（試行）》、《隴西縣農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記頒證管理辦法（試行）》、《隴西縣農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理辦法》。

六、總體性能指標(biāo)與國(guó)內(nèi)外同類(lèi)先進(jìn)技術(shù)的比較

國(guó)內(nèi)許多學(xué)者充分運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)、股份合作制等相關(guān)理論，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份合作制改革都進(jìn)行了系統(tǒng)的研究，并結(jié)合我國(guó)東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)30多年集體經(jīng)濟(jì)改革實(shí)例指出了集體資產(chǎn)股份合作制改革的必要性，并對(duì)目前國(guó)內(nèi)各地區(qū)社區(qū)股份合作制、土地股份合作社等進(jìn)行了分析。而國(guó)外由于國(guó)情不同，對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的文獻(xiàn)資料較少，因此本項(xiàng)目主要借鑒目前國(guó)內(nèi)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革研究成果，從我國(guó)西部貧困地區(qū)的實(shí)際情況出發(fā)，進(jìn)行了實(shí)踐探討和研究，和東部發(fā)達(dá)地區(qū)相比，實(shí)現(xiàn)了改革政策性突破和改革區(qū)域性突破，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村綜合改革的有效銜接和改革成果的農(nóng)民實(shí)質(zhì)性享受。限于知識(shí)層次和能力，注重實(shí)際較多，注重理論較少。通過(guò)科技查新，項(xiàng)目組認(rèn)為本項(xiàng)目研究?jī)?nèi)容和具體實(shí)踐與國(guó)內(nèi)同類(lèi)技術(shù)比較，可達(dá)到先進(jìn)水平。

七、項(xiàng)目研究后續(xù)工作建議

（一）項(xiàng)目研究后續(xù)工作

一是持續(xù)推進(jìn)產(chǎn)權(quán)改革，提升集體收入。以農(nóng)村“三變”改革試點(diǎn)契機(jī)，繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的總體謀劃，采取“經(jīng)營(yíng)主體+集體+基地”、“經(jīng)營(yíng)主體+基地+農(nóng)戶(hù)”等多種組織形式開(kāi)展股份合作，力爭(zhēng)2018年全縣組建成立土地（林地）股份合作社達(dá)到80家以上，力爭(zhēng)到2019年存量資產(chǎn)較大、集體收益較多的村全部完成集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革，完善已組建股份合作社運(yùn)營(yíng)機(jī)制和收益分配制度，在集體資產(chǎn)股份有償退出、抵押權(quán)、擔(dān)保權(quán)試點(diǎn)上有新突破；統(tǒng)籌整合財(cái)政、扶貧涉農(nóng)項(xiàng)目，因地制宜多路徑發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，力爭(zhēng)到2019年底，全縣215個(gè)村都有集體經(jīng)濟(jì)收益。

二是推進(jìn)創(chuàng)新金融改革，健全交易平臺(tái)。建立金融支持機(jī)制，積極搭建融資服務(wù)平臺(tái)，大力推進(jìn)農(nóng)村金融改革創(chuàng)新，構(gòu)建財(cái)政資金、金融信貸、項(xiàng)目支持、“兩權(quán)”抵押貸款、信用互助合作等多元資金保障體系。完善風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)改革的監(jiān)督管理，嚴(yán)格專(zhuān)項(xiàng)資金監(jiān)管，建立風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、擴(kuò)大政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面，確保改革健康穩(wěn)定推進(jìn)，真正惠及農(nóng)民群眾。進(jìn)一步建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制，完善相關(guān)配套政策、擴(kuò)大交易品種，提升交易規(guī)模，保障農(nóng)村產(chǎn)權(quán)依法自愿公開(kāi)公正有序交易。建立和完善各類(lèi)資產(chǎn)價(jià)格評(píng)估制度，滿(mǎn)足農(nóng)村資產(chǎn)和權(quán)益評(píng)估需求。

三是完善農(nóng)村社會(huì)管理，鞏固改革成果。實(shí)施和完善“村資分離”改革，建立健全“一支部?jī)晌贝寮?jí)管理架構(gòu)，推行村（社區(qū)）黨支部、村（社區(qū)）委員會(huì)、股份合作社運(yùn)行及干部交叉任職管理機(jī)制。規(guī)范村級(jí)集體資產(chǎn)管理委員會(huì)運(yùn)行，行使村級(jí)集體資產(chǎn)的所有者代表職能，維護(hù)好集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的利益，逐步形成股東代表大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的董事長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，建議逐步引入職業(yè)經(jīng)理人從事中高級(jí)管理，向現(xiàn)代企業(yè)方向發(fā)展。進(jìn)一步夯實(shí)村級(jí)財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ)，提升集體資產(chǎn)管理水平，建立健全農(nóng)村集體資產(chǎn)登記、保管、使用、處置等制度。建立適應(yīng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革發(fā)展要求的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，完善村級(jí)經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)。加強(qiáng)對(duì)新組建的農(nóng)村股份合作社指導(dǎo)，加大對(duì)其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、實(shí)用技術(shù)、政策法規(guī)和經(jīng)營(yíng)管理技能等方面的培訓(xùn)力度，轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)理念，拓寬收入渠道，不斷提升合作社服務(wù)帶動(dòng)農(nóng)戶(hù)的能力。

（三）對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作建議

1.切實(shí)加強(qiáng)黨委、政府的組織和領(lǐng)導(dǎo)

各級(jí)各部門(mén)要進(jìn)一步解放思想，提高認(rèn)識(shí)，把推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提高到深化改革、全面建設(shè)小康社會(huì)的高度來(lái)認(rèn)識(shí)，各級(jí)黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)抓總，及時(shí)協(xié)調(diào)解決改革工作的重大問(wèn)題，克服一切畏難情緒和工作體制阻礙，確定工作重點(diǎn)和階段工作任務(wù)，因村制宜，切實(shí)抓緊抓實(shí)，確保改革順利進(jìn)行。必須明確，改革的阻力主要在基層干部，而不是農(nóng)民（社區(qū)居民），因?yàn)楦母镏苯佑绊懥烁刹康牡匚缓蜋?quán)利。同時(shí)，也要破除只有有資產(chǎn)、有錢(qián)的村才可進(jìn)行改革的思想，要明確貧困地區(qū)的空殼村培育農(nóng)村新型經(jīng)營(yíng)主體，土地流轉(zhuǎn)發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，加強(qiáng)農(nóng)村集體三資管理，對(duì)各類(lèi)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證也是產(chǎn)權(quán)制度改革。因此，各級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)高度重視，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，是改革能否取得成功的關(guān)鍵。

2、修改法律法規(guī)制定出臺(tái)扶持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、股份合作的政策措施

（1）大力盤(pán)活和保護(hù)農(nóng)村集體資產(chǎn)。對(duì)絕大部分貧困村而言，土地資源是其最大的集體資產(chǎn)。要積極盤(pán)活土地資產(chǎn)，修改土地法、擔(dān)保法和物權(quán)法，至少省級(jí)政府層面，出臺(tái)具體配套政策，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，抵押，擔(dān)保。實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。在堅(jiān)持土地集體所有、服從城市建設(shè)及土地利用總體規(guī)劃、執(zhí)行國(guó)家和當(dāng)?shù)卣a(chǎn)業(yè)政策的前提下，可以依法自主開(kāi)發(fā)利用集體土地，采取各種有效形式，實(shí)現(xiàn)集體土地收益，發(fā)展和壯大集體經(jīng)濟(jì)。任何單位和個(gè)人都不得違背所有權(quán)人的意志而強(qiáng)行改變集體所有性質(zhì)，不得非法干涉所有權(quán)人依法行使權(quán)利。

（2）依法保障被征地農(nóng)村集體和農(nóng)民的權(quán)益。根據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)文件精神，堅(jiān)決糾正濫征濫占耕地、變相倒賣(mài)集體土地等違法違規(guī)行為。落實(shí)被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，多渠道安置被征地農(nóng)民，積極推行留地安置，對(duì)依法征收集體土地的應(yīng)按不低于被征地面積5-10％的標(biāo)準(zhǔn)，留給被征地集體經(jīng)濟(jì)組織作為建設(shè)用地，發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，以解決被征地農(nóng)民就業(yè)和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。

（3）制定出臺(tái)集體股份合作稅收優(yōu)惠政策。根據(jù)2016年之前東部發(fā)達(dá)地區(qū)改革后股份合作社稅收情況，登記為企業(yè)法人后普遍面臨著稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題，不僅要繳納房產(chǎn)稅、營(yíng)業(yè)稅、所得稅等多達(dá)12 項(xiàng)稅費(fèi)，綜合稅負(fù)超過(guò)30%，在辦理集體資產(chǎn)權(quán)屬變更登記時(shí)還要繳納超過(guò)資產(chǎn)總額13%的變更費(fèi)用。對(duì)于改革后的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織而言，是一個(gè)較重的負(fù)擔(dān)，一些地方，為減輕稅負(fù)：一是運(yùn)行而工商不登記；二是領(lǐng)取政府頒發(fā)的組織證明書(shū)，在縣內(nèi)以市場(chǎng)主體身份從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。作為農(nóng)民自己管理運(yùn)行的新型集體經(jīng)濟(jì)組織，受各種因素的制約，其運(yùn)行發(fā)展十分困難。2017年6月22日，財(cái)政部稅務(wù)總局下發(fā)《關(guān)于支持農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革有關(guān)稅收政策的通知》（財(cái)稅〔2017〕55號(hào)），在支持農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，稅收優(yōu)惠政策方面，明確從國(guó)家層面僅免征土地、房屋權(quán)屬登記、過(guò)戶(hù)變更的契稅和涉及集體產(chǎn)權(quán)簽訂轉(zhuǎn)移書(shū)的印花稅，這兩種稅負(fù)數(shù)額都較輕，不過(guò)千元左右。而稅負(fù)數(shù)額大，關(guān)鍵的房產(chǎn)稅、所得稅并沒(méi)有減免。建議從切實(shí)扶持集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是針對(duì)貧困地區(qū)的實(shí)際，建議國(guó)家出臺(tái)差別化或階梯式的農(nóng)村集體股份合作社的稅收優(yōu)惠政策，針對(duì)不同地區(qū)減免或降低農(nóng)村集體股份合作社的物業(yè)稅負(fù)，減免給農(nóng)民個(gè)人股金分紅的所得稅。

（4）制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記條例。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會(huì)團(tuán)體法人屬于完全不同的組織類(lèi)型，是原《民法通則》中缺失的特殊組織，需要通過(guò)立法創(chuàng)設(shè)其法人地位。近10年來(lái)，中東部發(fā)達(dá)地區(qū)集體股份合作制改革的實(shí)踐和運(yùn)行為立法已進(jìn)行了有益的實(shí)踐和嘗試，廣東省2006年7月頒布了省長(zhǎng)令《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》，浙江省人大2009年11月已在全國(guó)率先出臺(tái)了《村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》，對(duì)法人地位予以確認(rèn)。目前，全國(guó)人大已將集體經(jīng)濟(jì)組織法人列入《民法通則》修訂范圍。建議國(guó)務(wù)院在國(guó)家層面加快推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法的同時(shí)，出臺(tái)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記條例》，賦予農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社的法人地位，明確組織形式和職能定位。在未出臺(tái)明確的法律法規(guī)前，請(qǐng)農(nóng)業(yè)部盡快協(xié)調(diào)解決股份經(jīng)濟(jì)合作社社會(huì)統(tǒng)一信用碼登記問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)注冊(cè)登記、經(jīng)濟(jì)票據(jù)結(jié)算及銀行開(kāi)戶(hù)。

3、確權(quán)賦能，加快農(nóng)村各類(lèi)產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記頒證步伐。以資產(chǎn)股份權(quán)能改革、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)改革、兩權(quán)抵押融資貸款等國(guó)家級(jí)改革試點(diǎn)為契機(jī)和動(dòng)力，克服各種體制性、政策性障礙，加快完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)戶(hù)宅基地使用權(quán)、農(nóng)戶(hù)房屋所有權(quán)、農(nóng)業(yè)設(shè)施產(chǎn)權(quán)等各類(lèi)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易奠定基礎(chǔ)。

4、大力扶持培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，著力構(gòu)建復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。將大力扶持培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革強(qiáng)力同步推進(jìn)，著力構(gòu)建以家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會(huì)化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，積極探索公益服務(wù)強(qiáng)動(dòng)力、經(jīng)營(yíng)服務(wù)增效益、廣大農(nóng)民得實(shí)惠的利益共享機(jī)制和實(shí)現(xiàn)機(jī)制。從而推進(jìn)貧困地區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加快發(fā)展。

5、學(xué)習(xí)借鑒貴州“三變”等改革成功經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)籌整合財(cái)政涉農(nóng)資金深入推進(jìn)多種形式股份合作。對(duì)各級(jí)財(cái)政投入到農(nóng)村的財(cái)政涉農(nóng)資金進(jìn)行統(tǒng)籌整合，允許將財(cái)政資金形成的資產(chǎn)以折股量化的方式轉(zhuǎn)交農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社持有和管護(hù)，支持其發(fā)展。在經(jīng)營(yíng)主體、村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民之間，形成“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)可控”的股份合作機(jī)制。通過(guò)股份合作，拓展強(qiáng)村富民之路，在不斷壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的同時(shí)，有效增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。

6、完善激勵(lì)機(jī)制。建議參照國(guó)有企業(yè)相關(guān)規(guī)定，研究制定農(nóng)村集體股份合作社激勵(lì)機(jī)制，允許擔(dān)任股份合作社管理崗位的村干部獲取一定合理合法的兼職報(bào)酬，并制定集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展增效激勵(lì)獎(jiǎng)懲辦法，充分調(diào)動(dòng)貧困地區(qū)村社干部結(jié)合農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制定改革、農(nóng)村“三變”改革，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，增收致富，脫貧攻堅(jiān)的積極性和主動(dòng)性。

（作者：隴西縣農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理站；項(xiàng)目負(fù)責(zé)人：吳鋼）

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