編者按：城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的矛盾，是每一位流動中的農(nóng)民背負的生存壓力，也是現(xiàn)代政府治理轉(zhuǎn)型面臨的挑戰(zhàn)。如何讓流動中的農(nóng)民，不再因為“家不在城里，感到心里沒底氣”而放棄維護自己的合法權(quán)益，是轉(zhuǎn)型中的政府應當擔負的重任，也是每一個現(xiàn)代化浪潮中的我們不應停止的思索。
這個題目是講如何從政府治理的角度看農(nóng)民流動，趙樹凱他們在98、99年做過一個農(nóng)民流動與政府管理變革的調(diào)查，對這個問題在理論上做了非常深入的探討，可說是帶指導性的東西。
關(guān)于這個問題，我們近幾年主要做了以下調(diào)查：2001年在北京市做了350多個進京農(nóng)民工及其子女的調(diào)查。2002年在珠江三角洲南?？h做了農(nóng)村勞動力流動的調(diào)查，做了河南、安徽和江西3省的三個縣，30個村的回鄉(xiāng)民工調(diào)查，湖北、河南、江西3個縣的農(nóng)民流動調(diào)查。2003年一是40個村農(nóng)民外出就業(yè)調(diào)查，是由中國農(nóng)業(yè)大學48位大學生回鄉(xiāng)做的。二是北京市180個民工辦證收費情況的調(diào)查。
從政府治理角度看農(nóng)民流動，我覺得要從三個角度來研究。
一是從順應我們這個發(fā)展中大國向現(xiàn)代化邁進的規(guī)律，解決二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的這種結(jié)構(gòu)性矛盾，從這個角度來看農(nóng)民流動。農(nóng)民流動是推動這種結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、順應這種規(guī)律的一個方式，是解決這種結(jié)構(gòu)性矛盾的必由之路。
二是從體制性矛盾看政府治理。高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟、城鄉(xiāng)分割的二元體制，和按市場經(jīng)濟走向進行的農(nóng)民流動之間是一個矛盾、沖突。這種沖突帶給農(nóng)民權(quán)益的危害是很大的，而要解決這種沖突、維護農(nóng)民權(quán)益，就要改變城鄉(xiāng)二元體制。這是政府治理的關(guān)鍵所在。
三是政府如何管理社會，也就是治理方式，傳統(tǒng)的治理方式與現(xiàn)在所需要的治理方式之間的矛盾。一種是以民為本，以民為主體的公共服務(wù)與民主式的社會治理，一種是以官本位，行政主體的、管制式的治理。這種治理方式的矛盾不解決，農(nóng)民流動問題也難治理。
一、從順應我們這個發(fā)展中大國向工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展的規(guī)律，解決二元經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)性矛盾這個角度來看農(nóng)民流動
政府要想治理好城市和鄉(xiāng)村，都必須處理好農(nóng)民流動問題。我們在中西部地區(qū)農(nóng)村的調(diào)查中充分感覺到了問題的突出、矛盾的尖銳。這個尖銳的矛盾有各種各樣的社會原因，但根本原因是經(jīng)濟上的矛盾。人多地少，人均土地太少。這在過去農(nóng)業(yè)社會中不成問題，但現(xiàn)在，這么一點點的農(nóng)業(yè)資源所獲得的收入，根本不能支持這種開放的社會中上升的費用，這就給他們造成很大壓力。
在我們調(diào)查的一個村，農(nóng)民上報人均年收入為2000多元，實際上也就是1500-1800元。這個水平還是僅僅能解決溫飽問題的階段，對于上學、看病、各種稅費的支付等都有很大困難。由于當?shù)匾赞r(nóng)業(yè)為主，工商業(yè)不發(fā)達，地方財政收入缺乏來源，政府為擴充資源，就去加重人民負擔。加重了農(nóng)民負擔，也使得農(nóng)民在當?shù)剞k企業(yè)很難，沒有出路。沒有大的企業(yè)，就更加重小企業(yè)的負擔，使中西部農(nóng)村陷入了一個惡性的循環(huán)：地方越窮，財政收支的矛盾越是尖銳，農(nóng)民負擔就越重，也就越阻礙發(fā)展。跳出這個惡性循環(huán)的一種方式是農(nóng)民自己想出的，那就是走出去，走到發(fā)達地區(qū)和城市找出路，這是農(nóng)民的辦法，這是農(nóng)民從改革之初慢慢走出來的。一開始也就是200萬人左右，后來到1988年的2600萬人，1994年是6000萬左右，1996年是7226萬人，一直到現(xiàn)在是9900萬，近一個億的流動。這個路子，這個解決農(nóng)村三農(nóng)矛盾問題的路子是農(nóng)民走出來的。政府在這上面的認識相對滯后，雖然1992年政府的有關(guān)決定，講到了勞動力轉(zhuǎn)移是要通過市場方式這樣一種說法，但整個政策和關(guān)于這方面的管理，恰恰是抑制農(nóng)民流動的，有的高層人士甚至認為要把農(nóng)民從城里趕出去。一直到2001年底，也就是近幾年，決策層才對農(nóng)民流動問題有了一個根本性的轉(zhuǎn)變，這滯后于農(nóng)民的行動和認識很長時間?，F(xiàn)在看來，這個路子打開了中國發(fā)展的一個途徑。
我們到珠江三角洲南海調(diào)查。大體上珠江三角洲有2100多萬當?shù)厝丝冢鈦砣丝?000年是1845萬，現(xiàn)在估計在2000-2100萬左右。南海縣本地103萬人口，外來的109萬。當?shù)剞r(nóng)民工的月工資平均650元左右。我們調(diào)查了7個企業(yè)，有一萬人的，有幾千人的，也有幾百人的，平均工資為650元。上海財經(jīng)大學在珠江三角洲的調(diào)查顯示，平均工資為611元，就是這個水平。這個工資水平與1984年比，1984年是150元，工資水平在一、二十年中增了3.3倍。但是全國的居民消費物價指數(shù)增長了2.3倍，城市的物價指數(shù)增長了3.4倍。農(nóng)民工打工一般是進到城市的，這樣，城里的物價指數(shù)的上升超過了名義工資的上升，實際上在十幾年中工資沒上升。如果按港幣計算，工資沒上升，按日元算，工資反而下降了。這個工資水平是高于在農(nóng)村的水平，但遠遠低于香港、臺灣、發(fā)達國家的工資水平，也低于城市工人的工資水平。這就使得沿海地區(qū)的企業(yè)有了低成本的勞動力，使得它可以加快發(fā)展。另一個就是吸引了境外、國外的一些企業(yè)到中國沿海發(fā)展。實際上第一批進入的境外企業(yè)主要是香港的，它們大約1978年進入（如東莞虎門的手袋廠），看好了大陸低廉的工資和土地。1988年是臺灣和韓國開始進入。他們主要是從事制鞋等輕工業(yè)，當時他們估計大陸建成制鞋王國必須有15年。因為制鞋是從歐美轉(zhuǎn)到日本，又從日本轉(zhuǎn)到臺灣和韓國，然后才轉(zhuǎn)到大陸的，所以他們認為要15年，但是最后只用了5年，中國就成了輕工業(yè)王國。另外1995年左右開始，國外的電子信息產(chǎn)業(yè)進入中國沿海。一般看電子信息產(chǎn)業(yè)是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，不是勞動密集型的。但是實際上它是把開發(fā)和研究性的東西放在國外，而把制造和裝配等放在我國沿海地區(qū)，這樣還是勞動力密集的產(chǎn)業(yè)。中國的農(nóng)民工整體素質(zhì)是優(yōu)秀而廉價的。我們調(diào)查的一家美國的開發(fā)公司，他們說：我們在任何其它地方，都不會像在中國一樣，用這個工資水平找到18-20歲的年輕人。所以說，農(nóng)民工的流動把中國城市的發(fā)展、沿海的發(fā)展、外資的引進、中西部農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，這二元結(jié)構(gòu)的兩極牽動起來了，在不斷推動它們發(fā)展。而且，這幾年從我們的調(diào)查來看，這種情況仍在繼續(xù)。實際上是我們國家原來的結(jié)構(gòu)性矛盾通過這種形式逐步得到了改變。另外，過去，富余勞動力在農(nóng)村是一個引起各種問題的基本因素。而現(xiàn)在，這樣一個帶來麻煩、難以解決的問題，通過流動在沿海變成了一個有需求的、發(fā)展的推動力量，這就使中國這一整盤棋進入了良性循環(huán)，這樣整個中國才能得到治理。
二、從體制性矛盾看農(nóng)民流動
對農(nóng)民工的各種權(quán)益危害，實際上可歸為計劃經(jīng)濟下分割的城鄉(xiāng)二元體制以及在傳統(tǒng)體制影響下所制定的一些政策造成的。
我們做了很多調(diào)查，現(xiàn)在歸納一下，突出的問題有幾個：
一個是農(nóng)民的平等就業(yè)權(quán)力能不能得到滿足、城鄉(xiāng)分割的勞動力市場能不能得到改變、對農(nóng)民工的限制和岐視能不能取消。現(xiàn)在并不像以前那樣把農(nóng)民工看作是洪水猛獸了，通過這幾年的農(nóng)民沖擊和輿論推動，農(nóng)民就業(yè)上的限制在政策上有了突破，但就業(yè)岐視仍然存在，就業(yè)的公共服務(wù)基本沒變，仍是維持原狀。我們2002年底在上海做的調(diào)查，當時上海被稱為勞動力市場搞得最好的。他們的職業(yè)介紹處有電腦、介紹書，哪兒有招工的都可以清楚地反映出來，但是這種城市的勞動力市場，它在大門的牌子上明白的貼著這樣的字：農(nóng)民工禁止入內(nèi)。也就是說他們只給城市人介紹工作，不給農(nóng)民工介紹。上海沒有一家政府辦的公共場所可以給農(nóng)民工介紹工作，政府不但自己不辦，也不讓民間組織來辦，來給農(nóng)民工介紹工作。大前天，北京電視臺報道，在月壇每天有四、五十個工作人員驅(qū)逐找工作的農(nóng)民工。北京市200多家職業(yè)介紹所，也沒有一家是給農(nóng)民工介紹的。所以二元分割在勞動力市場上仍明顯。對那種自發(fā)形成的勞動力市場不是采取引導、管理的辦法，而是想法取締，這個問題仍未解決。
第二個是勞動權(quán)益的保護。最突出的是工資的拖欠、克扣。問題還在于農(nóng)民工的工資被拖欠后，求助于政府部門卻無法得到解決。這個問題有一定的普遍性。我們對40個村的調(diào)查，基本上是村村反映有拖欠工資問題。有的搞調(diào)查的學生找了十幾位農(nóng)民工，有中西部的，也有沿海的，這些人中只有一個人拿到了完整的工資，其它的都沒有拿到。近1/3的被訪農(nóng)民工是在討工資中過的春節(jié)。這種拖欠主要不是城市工人，而是拖欠到農(nóng)民工頭上，這說明農(nóng)民工的地位還是很低。原因不只是勞動力供需形勢，供大于需，勞動力比較富余，所以勞動力競爭力弱，這是客觀的原因。但更重要的是政府不作為，政府的責任未履行。有的農(nóng)民找到政府解決工資問題，政府部門說你未簽合同，或者你的拖欠數(shù)量太少，我沒有時間搞一、兩千元的事。實際上不簽合同是企業(yè)的事，農(nóng)民想簽合同，但企業(yè)不想簽，說你要想簽，到別處去，我們這兒有的是人要來。所以這個主要責任在于企業(yè)。另外一個原因是和政府自己在城鎮(zhèn)化過程中的行政行為直接相關(guān)。民工工資的拖欠，絕大多數(shù)在建筑行業(yè)，政府行政推動城鎮(zhèn)化，卻沒有財力來搞，就把工程款拖欠下來，最后拖在農(nóng)民那兒。我們在河南的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民對這種超財力的開發(fā)付出的代價有兩個，一個是拖欠的工資，至少有幾百個億。第二個是建筑隊在家鄉(xiāng)帶到城市的墊資款。工程隊需要自己貸款，帶到城市去攬工程。這樣兩塊都被城市占用。這種現(xiàn)象也不只是河南，是個普遍的現(xiàn)象。
第三個問題是現(xiàn)在政府有一種傾向，就是只讓農(nóng)民進城打工，不讓農(nóng)民遷移，不想讓他進城。這樣的傾向首先表現(xiàn)在社會保障問題上。這個關(guān)系到農(nóng)民想不想進城的問題，如果有社會保障，他就很可能遷移到城里去。為了防止這種情況，流入地政府對農(nóng)民社會保障這一塊，一開始是根本置之不理的，近幾年開始給農(nóng)民工搞一些社會保障。給農(nóng)民工搞社會保障的動機也是各種各樣的，一個是用這部分年輕人的社會保障填補過去城市社會保障的空檔。原來計劃經(jīng)濟下沒給城市職工留下社會保障資金，有一個很大的空檔。要用現(xiàn)在收的農(nóng)民工的這塊來填補城市老職工的社會保障空缺。當然也有的是考慮到進城農(nóng)民工的社會保障。但總的講社會保障進展不好。
我們在東莞市的調(diào)查。當?shù)赜?00萬農(nóng)民工，當?shù)厝?50多萬人，一共是700多萬，勞動力也有近700萬人。這些人中真正搞社會保障的只有100多萬，辦養(yǎng)老保險的有一百零幾萬，工傷保險的135萬，醫(yī)療保險的也100多萬。大體上養(yǎng)老保險的比例是按工資的19%左右。其中12%由企業(yè)出，7%由個人出。如果農(nóng)民工離開這兒回鄉(xiāng)去，當?shù)刂煌私o他7%，12%仍留在打工地，這樣農(nóng)民工更覺得沒必要上保，所以農(nóng)民工實際上只拿裸體工資、干工資。各種保險說是有，可是如果不在打工地安家，最后拿到的只是自己交的那部分，而且沒有利息。
另外一種保險，是上海給農(nóng)民工辦的一種綜合保險。它按上海職工平均工資的60%的12.5%來算，12.5%中5%由民工自己交，7.5%由企業(yè)交。主要是所謂養(yǎng)老、大病統(tǒng)籌、工傷三部分。如果按上海職工的全工資算，這12.5%只相當于全工資的7.5%。而當?shù)厝说纳鐣Ｕ鲜沁@樣的：上海市職工一是養(yǎng)老保險這塊，企業(yè)拿22.5%，個人8%，只這一項就是30.5%。醫(yī)療保險企業(yè)出12%，個人出2%；失業(yè)保險企業(yè)出2%，個人出2%，第四塊是住房基金，企業(yè)出7%個人拿7%。這些加在一塊，相當于工資的63%。最近又出了對上海市職工的補充住房基金，加上后者一共是工資的70%，而民工的只有7.5%，二者相差近10倍。另外農(nóng)民工的社會保障7.5%中2%要拿出來做管理民工的費用。如果農(nóng)民工離開上海回鄉(xiāng)，所拿到的只有自己交的5%，企業(yè)的仍不給農(nóng)民。
另一個不想讓農(nóng)民進城，是表現(xiàn)在對民工子女接受教育的問題上。這直接損害了兒童接受義務(wù)教育的權(quán)益。去年1月份，國家在這方面做了一個好規(guī)定。但在規(guī)定后，北京市豐臺區(qū)把沒關(guān)閉的民工子弟學校都關(guān)了，一些地方仍繼續(xù)向民工子女收贊助費、借讀費。這說明并非有了這種文件規(guī)定，就解決問題了，就能做好了，這種改革是比較困難的。
我問過主持豐臺區(qū)管學校的人，是怎么考慮的這個問題。他說，如果學校辦的好，這地方的民工會越來越多，農(nóng)民工越多，就會帶來越來越多的治安問題。為了治安而限制民工，為了限制民工而限制民工子弟學校，他們就是這樣一個邏輯。這是民工權(quán)益問題，實際的根本問題是承不承認他們的合法權(quán)益。
第三個表現(xiàn)在社會管理這一塊。主要有兩個，一個是專為農(nóng)民工而規(guī)定的辦證收費，另一個是收容遣送。一開始是外出務(wù)工許可證，后來是證卡合一，流出地的證和流入地的卡。政府通過控制證、卡來控制農(nóng)民工流動。還有的用高收費進行限制，要不就是通過證的檢查清理。實際上城市里的人不要證，農(nóng)村的人想進城就要辦證，這本身就是原有體制下對農(nóng)民的一種岐視。去年8月份我們在北京市找了兩個學校做調(diào)查。讓學校的孩子回家問父母，都辦了什么證。本來規(guī)定是要走向“暫住證”一證管理的，實際上一證的或無證的只有1/3，其它的都辦了二個以上的證，沒三、五個證不叫民工。而且，只暫住證這一項收費標準就有九個，除了工本費5-10元外，還有九個收費標準。就業(yè)證的收費標準有十個，健康證有六個，健康證本來北京市防疫部門、衛(wèi)生部門統(tǒng)一規(guī)定了每人31元，但實際上收五十、六十、一百多元，有很多標準，這是一種岐視。第二種表現(xiàn)就是社會管理的收容遣送。這個現(xiàn)在已進入了歷史的博物館，從建國以來，從有農(nóng)民工流動開始，就有農(nóng)民工被抓起來勞動，然后送回家，回家后拿錢來付你在收容期內(nèi)的費用?，F(xiàn)在這個已經(jīng)進入了博物館，這在文件上沒有了，但并不能由此得出對民工的管制和岐視的東西全消失了。在珠江三角洲，我們感覺到一些人仍不忘過去那種可以隨意拘留民工的權(quán)利。廣東因為把大學生孫志剛收容遣送致死，在社會上引起了公憤，廣東市對一些規(guī)定做了修改，規(guī)定協(xié)管員沒權(quán)利私自闖入民工住宅、檢查、拘留、強制剝奪人身自由，這種權(quán)利沒了。在我們的調(diào)查中，當?shù)氐闹伟踩藛T卻說這種規(guī)定不對，我們沒權(quán)了，社會治安就不好了，必須拿回這種權(quán)利。他們?nèi)哉J為農(nóng)民工沒有合法權(quán)益，不是想在農(nóng)民有自己的人身自由的情況下如何尋求治安的出路。
三、對農(nóng)民流動社會治理方式的轉(zhuǎn)變
應由過去那種管制式治理轉(zhuǎn)向政府的公共服務(wù)、群眾參與、群眾的自我管理、社會的自治結(jié)合起來這樣一種方式。
它的重要性不只是和農(nóng)民流動相關(guān)，而是和整個社會相關(guān)的。農(nóng)民的流動對治理方式的轉(zhuǎn)變有一定推動作用。我們在調(diào)查中感覺到，農(nóng)民進入勞動力市場，進入發(fā)達的市場經(jīng)濟，進入城市，進入工業(yè)，在這個過程中他們遇到了很多沖突。而恰恰是在這個過程中使農(nóng)民社會化了，使農(nóng)民認識到了自己的利益和個人的存在。他們在個人利益被損害時，在自己被排除在公共服務(wù)之外時發(fā)現(xiàn)了自己的社會存在。這使他們的權(quán)利意識提高了，有了參與社會治理的意識。這不但對發(fā)達地區(qū)今后的社會管理有影響，也會對中西部地區(qū)有影響，他們回鄉(xiāng)后產(chǎn)生影響，會促進鄉(xiāng)村基層民主治理的改變。而且很多人不只是回去辦企業(yè)，還被選成村干部。這也是一個值得關(guān)注的問題。
討論部分
趙樹凱（國務(wù)院發(fā)展研究中心）：剛才崔老師給我們做了一個很好的介紹。這個問題是當前我們所面臨的一個重要問題。2001年以來政策導向、社會輿論都發(fā)生了很好的變化，這對農(nóng)民流動就業(yè)的發(fā)展形成了一個很好的社會氣氛。崔老師講到了現(xiàn)在的體制和政府的管理上存在的問題。這些問題一方面對我們做研究工作的人講，可以從中尋找研究的出發(fā)點和問題，對于援助行動的策劃也有很大幫助。在這方面我們要做的事還有很多。
占少華（中國社會科學院）：剛才崔老師提到，去年農(nóng)民1000個億的工資拖欠，我想問一下這個出處。
崔傳義：這個是總工會的資料，包括所有行業(yè)的一個估計。
仝志輝（清華大學）：我想問一個問題，現(xiàn)在農(nóng)民工處境那么差，那他們對自己權(quán)益的表達有什么形式？有沒有比較激進的方式？
崔傳義：現(xiàn)在我們了解的還不是很多，現(xiàn)在這種集體表達，主要還是在工資問題上，一般是集體找政府。當時我們做調(diào)查是在廣東省政府的隔壁住著，每天農(nóng)民工一隊人拿著標語什么的坐在政府大院內(nèi)，等待自己的問題得到解決?；旧咸焯烊绱?。大體上就是這樣，在過去主要是自己解決為主。
仝志輝：現(xiàn)在他們找政府，各級政府有了解決問題的責任，我覺得這里面可能有一個序列。農(nóng)民先是自己解決，不行的話就忍受，或是找政府，有極端的情況，去跟工廠主產(chǎn)生暴力，或要脅或爭吵，也有可能集體上訪、找媒體或更激烈的方式。這樣就有一個序列的存在。我個人覺得如果從政策的研究角度上判斷，這對于社會的穩(wěn)定會有影響。從社會心理上夸大了這種不平等，對社會穩(wěn)定不利，對產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也不利。另外，我覺得從更大的背景上看，不管如何照顧，農(nóng)民工利益還是會受到損害。而且有了政策的導向，說要重視這個問題，說不定會是一種掩飾，掩飾人們對這個問題深入的思考，會使某種意識淡化，也說不定會掩飾實際損害的程度。我感覺現(xiàn)在從國際產(chǎn)業(yè)的競爭上看，企業(yè)處于一種不利局面，損害農(nóng)民工的利益這一個必然的發(fā)展道路，現(xiàn)代化一個必然的結(jié)果。不是說企業(yè)主不給農(nóng)民工增加工資，而是發(fā)展競爭中，要想在國際中獲得競爭力的話，他不得不做的一種選擇。如果有這一面，我覺得那現(xiàn)在您講得農(nóng)民工進城，可以促進發(fā)展，產(chǎn)生良性循環(huán)，應該是一個短暫的現(xiàn)象。這有可能失去另外一個視野?，F(xiàn)在強調(diào)農(nóng)民工利益可能導致的結(jié)果是農(nóng)民工利益不能得到改善，他們可能不能在權(quán)利要求上達到真正的平等。我覺得這是一個不可解的問題。
崔傳義：我覺得這個意見很好，我想要把問題分開來。工資是由市場決定，并不在于政府決定，工資高低基本由市場供需以及勞動力本身的成本決定。我們要解決的問題是他違反這種基本的標準，本來就是低工資，你還要拖欠、克扣、占用，這個和市場決定工資是兩回事。
張富良（清華大學）：剛才講的農(nóng)民流動都是流到社區(qū)以外，最少是到縣以外，沒有縣以內(nèi)和鄉(xiāng)以內(nèi)的內(nèi)部流動資料？我想問一下這一部分。
崔傳義：農(nóng)民工的流動分三個層次，一個是出鄉(xiāng)到縣的，二個是出縣到省的，第三個是出省的。1996年的農(nóng)業(yè)普查數(shù)字：7226萬外出勞動力就是指的出鄉(xiāng)的，包括以上三個部分。其中省外的2300萬，出縣在省內(nèi)的有4400萬。
占少華：補充一下，農(nóng)業(yè)部門現(xiàn)在流動的概念更多的是指一個月以上出鄉(xiāng)的。
張富良：中央一號文件說，以后要大力發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，以后無論流動還是轉(zhuǎn)移，按目前的情況，轉(zhuǎn)移只會緩慢的增長，不會很快，這樣以后勞動力轉(zhuǎn)移趨勢是不是會主要在縣內(nèi)的內(nèi)部流動？我今年回家后發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在農(nóng)村服務(wù)業(yè)很需要勞動力，二、三產(chǎn)業(yè)，包括第一產(chǎn)業(yè)的深加工，越發(fā)展，農(nóng)民在縣內(nèi)的流動就越加速，以后這會不會是一個重點？
崔傳義：我們的調(diào)查是這樣的。從這三塊來看，總的還是出省流動比重在上升?？傮w上的流動還是從中西部向沿海城市的流動，這個是整個區(qū)域不平衡和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)兩個因素共同決定的大趨勢。中西部地區(qū)縣內(nèi)的流動，這個力量較弱，小城鎮(zhèn)并不能成為吸納勞動力的主力，可提供的就業(yè)機會小，本來可能小城鎮(zhèn)是吸納勞動力的重要部分，但西部小城鎮(zhèn)現(xiàn)在還不能承擔這樣的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)這幾年有的不但沒發(fā)展，還萎縮了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在1996年就業(yè)是1.35億，后來一直下滑，今年才又恢復了。另外，中西部城鎮(zhèn)化，造成大量失地農(nóng)民。但是缺少產(chǎn)業(yè)，沒帶來就業(yè)機會，農(nóng)民失地又失業(yè)，加入了新的打工行列。我們在成都市溫江的調(diào)查，當?shù)匾驗楦愠擎?zhèn)化，有四萬人失地，只有1/3的人得到就業(yè)，二萬多勞動力就沒有辦法解決，要重新培訓，然后到沿海地區(qū)打工。在很多地區(qū)都是這樣，中西部城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民就業(yè)三者會形成良性還是惡性的循環(huán)，還是一個問題。
張富良：剛才仝志輝說的那個問題，我還想再問一下。比如說農(nóng)民工的社會保障多了，企業(yè)成本就會增加。企業(yè)加入WTO后，在國際市場上競爭，企業(yè)成本高了，這樣如果是外企，就可能向東南亞轉(zhuǎn)移。這樣我國工業(yè)又萎縮，反過來農(nóng)民到城里就業(yè)的機會更少了。在工業(yè)化過程中，這是農(nóng)民做出犧牲、付出代價的過程，西方就是這樣的。要做到農(nóng)民工社會保障這點，可能是連多一點就業(yè)的機會也沒了。我覺得現(xiàn)在處于一個兩難的境界。
崔傳義：我同意以上的說法，我們也不同意用傳統(tǒng)的社會保障套在現(xiàn)在的農(nóng)民工身上，不能按原來的搞，達到工資的70%，這種方式不行，我們的想法是搞一個不剝奪企業(yè)競爭力，又能給農(nóng)民工一定的社會保障的這樣一個機制。現(xiàn)在的社會保障是計劃經(jīng)濟體制下搞的不合理的、有很大窟窿的東西，這個窟窿不能由農(nóng)民工的社會保障去填補，而應該通過對原來社會保障費率適當?shù)恼{(diào)整，達到一種可適應現(xiàn)階段我國的工業(yè)化的、我國工業(yè)可以承受的一個水平，不影響發(fā)展。我們也不主張給農(nóng)民工裸體工資，這樣很可能是他們在城市出賣青春，然后年老后讓農(nóng)村承擔包袱，這也是不合理的?，F(xiàn)在要促進工業(yè)化，要考慮到企業(yè)的競爭力，同時要保障農(nóng)民工的權(quán)益。
仝志輝：您講的給農(nóng)民工裸體工資，這是不合理的。確實，農(nóng)民是在城市出賣青春，然后回鄉(xiāng)養(yǎng)老，他們在城市打工只能養(yǎng)自己，不能養(yǎng)家。作為一個社會人，他還是在農(nóng)村的。我們追求那種現(xiàn)代化管理，對于農(nóng)村，比如原來的人民公社，醫(yī)療費低，醫(yī)療程度低，醫(yī)務(wù)人員受教育程度低，但他在農(nóng)村可以生存，而且社區(qū)的安全、道德保障也好，但現(xiàn)在現(xiàn)代化把這個破壞了。那農(nóng)民現(xiàn)在無一例外的都在向往城市。但是如果吸納力長期內(nèi)穩(wěn)定在1.35億，我覺得另一個思路是在農(nóng)村把這個新的獨立體系建立起來。這也是他們現(xiàn)在談的“新鄉(xiāng)村建設(shè)”。我覺得這個應該匹配起來，如果說對農(nóng)村這塊不抓，只強調(diào)農(nóng)民工的權(quán)益，我覺得可能只是一部分人的問題。而且其實這個標準也很難制定，學者可能會較公正，但在現(xiàn)實的政策決定過程中，還可能導致不能滿足農(nóng)民工的要求。因為現(xiàn)在各種政策的制定受到各種壓力集團，包括政府對穩(wěn)定的考慮。然后是產(chǎn)業(yè)集團的力量，最后的標準總的來講不樂觀，對農(nóng)民工權(quán)益的保護不會達到農(nóng)民工所要求的那樣，也就是背后他所依托的這個城市的福利，這種要求是不可能達到的。我有這樣一個感覺，不知對不對？
羅仁福（中國科學院）：工資和農(nóng)民權(quán)益是一個不同的概念。工資是農(nóng)民工和企業(yè)之間通過市場決定的，權(quán)益是政府和學者要做的，這個是農(nóng)民工工資決定后，如果農(nóng)民干了活不給錢，這是觸犯農(nóng)民利益的，政府要做的就是農(nóng)民干活了就要讓他們得到工資，但是對于工資的決定無話可說。
陳光金（中國社科院）：我不完全同意，因為你所講的市場決定是在自由市場的前提之下的，現(xiàn)在不存在這個前提。這個并不是市場決定的，而要真是市場決定的話，十年不長工資，這可能嗎？是不可能的！為什么可以接受呢？我的理解是實際上是沒辦法。如果真的是市場決定的，他就有討價還價的能力。這兩個問題有區(qū)分但是也有一致性。
仝志輝：我想還必須要轉(zhuǎn)換農(nóng)民社會保障的理念。從農(nóng)村的生活方式講，他的教育費用、醫(yī)療費用，不會像城市那么高。我們可能有一種更好的方式來解決。溫鐵軍講到人民公社時期的赤腳醫(yī)生制度，我們把這個拋棄了，然后，農(nóng)民的自我提供社會保障的這種機制，這種文化都喪失了，而且某種必要的集體制度的安排也喪失了，一切都要市場化，結(jié)果市場化導致加重農(nóng)民的負擔，我覺得在農(nóng)村發(fā)展理念上需要一個轉(zhuǎn)變，這樣才能滿足農(nóng)民需要?，F(xiàn)在他不僅在城市中生存沒有希望，在農(nóng)村也沒有希望，這是一個很要命的問題。農(nóng)村經(jīng)濟增長還是乏力的，怎么樣讓這部分農(nóng)民在農(nóng)村過上這種穩(wěn)定的、有尊嚴的生活，這是一個問題。
占少華：我覺得這個很難辦，特別這次回家我感覺到農(nóng)村不再是單純的農(nóng)村?，F(xiàn)在比較開放，農(nóng)村現(xiàn)在配置資源付出的成本越來越多。一個簡單的例子，以前80年代，建房子可能三、四千就夠了，主要是買磚瓦?，F(xiàn)在主要是勞動力的成本，當時剛改革開放，市場經(jīng)濟沒發(fā)展到那么高的程度，親朋好友都來幫忙，只是管飯就行，現(xiàn)在要一萬、二萬，因為最親的親人也要工資，這也是現(xiàn)在商品經(jīng)濟大肆進入農(nóng)村后產(chǎn)生的影響。
陳光金：我覺得一個東西打破后再恢復是很困難的。另外我想說一點，剛才張富良說農(nóng)村搞加工和服務(wù)業(yè)。我的感覺是農(nóng)村搞這個的空間是有限的，原來有人推崇說農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)可以是解決農(nóng)村剩余勞動力的出路。我的感覺是這里面的問題很多。
羅仁福：現(xiàn)在我們搞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村規(guī)模經(jīng)濟，恰恰在這時，國外提出了非正規(guī)就業(yè)。他們覺得這個可能解決大規(guī)模就業(yè)問題，非正規(guī)的就業(yè)不可能交很多稅，也不可能對GDP貢獻很多，但至少可以提供就業(yè)。
陳光金：現(xiàn)在一個不好的現(xiàn)象就是大搞城市化、亮化。這幾年我國的個體工商戶大大下降，減少幅度很大，就因為城市政府搞所謂的亮化、美化。他們理解城市化就是把樓建來、路修起來、花草樹木種起來。我的老家湖南也正搞城市化很熱火，所謂規(guī)劃就是拆了老街變成步行街，原來很多的小店全推了，在另外一個地方又造一條街。搞這些確實城市越來越好，但很多地方，很多時候，也產(chǎn)生了一些不好的影響。
邵勁東（中國地質(zhì)大學）：我想問崔老師一個問題。您最后的話，農(nóng)民工恰恰是在權(quán)益被剝奪的時候認識到了自己的利益，在這個過程中使農(nóng)民社會化了，他們在個人利益被損害時，在自己被排除在公共服務(wù)外時發(fā)現(xiàn)了自己的存在。這使他們的權(quán)利意識提高了，有了這種參與社會治理的意識。這不但對發(fā)達地區(qū)今后的社會管理有影響，也會對中西部地區(qū)有影響，他們回鄉(xiāng)后產(chǎn)生影響，會促進鄉(xiāng)村基層民主治理的改變。我感覺在這個方面您可能還有一些深入的想法沒說，不知道您有沒有一些引伸的東西？
崔傳義：我感覺有這樣一個傾向和趨勢。這對農(nóng)民本身權(quán)益意識的喚醒，是有作用的，這個是看得到的，至于如何起作用，在家鄉(xiāng)會起到什么作用，在城市又起什么作用，很難預料。在城市起作用可以看得到的只有一個地方，就是浙江的義烏，他們允許農(nóng)民工和當?shù)厝艘粯訁⒓尤舜鷷x舉自己的代表。當?shù)匾?guī)定要有幾個農(nóng)民工的代表，這樣可以參與政府的監(jiān)督，對當?shù)毓芾磉M行參與。
邵勁東：打斷一下，農(nóng)民工可以在城市當人大代表嗎？他們有這種資格嗎？
崔傳義：有。深圳、珠海都有，很多地方，這也是一個趨勢。但還是較少的，這有一個很重要的問題。在深圳70%的外來人口，如果他們不能進入人大，參加制定法律，他們的利益就往往無法在人大決策時得到反映，這實際上他們的權(quán)益難以得到保證，這是一個很重要的體制上的原因，這個問題確實應該解決。最近中央做了一個決定，提出今后像珠海三角洲這種地方，GDP不按戶籍人口計算，而按常住人口算，這樣慢慢會在這個方向上有一些變化。
李真（北京市協(xié)作者文化傳播中心）：我想問崔老師一個問題，您最后一個問題說農(nóng)民工流動管理方式的轉(zhuǎn)變，剛才討論了政府的公共服務(wù)，你覺得以后向這個方向上轉(zhuǎn)變。那么，在這一塊上，政府會不會出來一些措施？或者說政府真正的公共服務(wù)能夠落實到實際的意義上，這個對農(nóng)民工這塊還有多遠一個距離？
崔傳義：有兩個方面，一個就是政府的公共服務(wù)要逐步覆蓋進城農(nóng)民工，使這種差異逐步消失。從就業(yè)到計劃生育、婦幼保健、法律服務(wù)，這些方面都要覆蓋。這個政策導向很明確，這是一個過程。怎么逐步改變城鄉(xiāng)差異、權(quán)利不平等？這是非常明確的。第二個就是治理方式的改變，那就是逐步的政府管理能夠聽取群眾的意見，改善政府管理，這也納入到法律中去，也是一個趨向?，F(xiàn)在的法律，像《勞動法》，其實不包含農(nóng)民，農(nóng)民是被排斥在外的，這個法沒考慮到進城的農(nóng)民工?！豆ā芬彩沁@樣，所以要對這些法進行修改，其它的一些法律也要進行修改，這是肯定的，不管是從法治的角度，還是從其它角度來看，政府在這方面的管理也要進行調(diào)整，我感覺這兩個方面都要搞。
占少華：我以前做過一個關(guān)于農(nóng)民工的回鄉(xiāng)的調(diào)查，因為當時1997年剛好出現(xiàn)東南亞經(jīng)濟危機，經(jīng)濟開始蕭條，一部分人被迫返回。后來我又做了一些訪談，訪了白南生。他后來做了關(guān)于農(nóng)民工回流的研究，他發(fā)現(xiàn)由于地區(qū)差別和城鄉(xiāng)差別，回流的人數(shù)比例還是比較少的，創(chuàng)業(yè)的比例就更少。但是又有另外一些問題，我們通過統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，深圳的東南沿海地區(qū)的農(nóng)民群體，從年齡結(jié)構(gòu)上并無太大的變化，但這種農(nóng)民工流動又有二十多年了，80年代中期開始的。我想問，如果農(nóng)民工沒有回流的話，這個老了的部分去哪了？
趙樹凱：說民工很少回流顯然是有問題的，農(nóng)民工老了肯定是回家了，他老了不再在城里打工，能在城里扎下根的是很少部分。也可能是抽樣有問題。回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)可能是在不同地區(qū)表現(xiàn)不一樣。回到公共服務(wù)問題上，我想到一個問題。開始仝志輝提到的農(nóng)民工集體行動的特征，比如上訪。我調(diào)查時有一個發(fā)現(xiàn)，就是比較起來，農(nóng)民工的上訪概率更低，應該說農(nóng)民工的素質(zhì)普遍高于普通農(nóng)民，他的權(quán)益受到侵害也是大量的。但是我們做沖突研究，做上訪分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民上訪很容易，也很多，但是城里這些人上訪很少。你比如說拿不到工資，他可能會到某個部門做一個簡單的投拆，但很少見到那種成規(guī)模的民工到市政府上訪的。
仝志輝：插一句，大家知道北京出租車司機的待遇很差，可是他們集體行動的概率也很小，而有的中小城市就會出現(xiàn)罷市、上訪，這兒沒有。我問他們?yōu)槭裁床环从?，他們說80%的出租車司機是農(nóng)民，他們很少去反映。為什么呢？他們說家不在城里，感到心里沒底氣，也沒組織能力。
趙樹凱：這實際上是他感覺這個城市政府不是自己的政府，家鄉(xiāng)那個政府才是自己的，這個認同感很重要。這也涉及到公共服務(wù)的問題，就要搞體制改革，讓農(nóng)民工感覺到流入地政府也是自己的政府，有了事去找它，要培養(yǎng)這種意識，然后還要有能力，能組織起來，按法定渠道去表達自己的利益要求。
（本文系崔傳義在國務(wù)院發(fā)展研究中心“鄉(xiāng)村治理”課題組2004年2月13日舉辦“農(nóng)民流動與政府治理”座談會上的發(fā)言，收錄于《中國農(nóng)民：流動就業(yè)與現(xiàn)代化》，山西經(jīng)濟出版社，2017年。）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)村改革紀略 微信公眾號（原創(chuàng)）
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