摘要:農(nóng)村空心化是城鄉(xiāng)發(fā)展轉型過程中農(nóng)村青壯年人口持續(xù)流向城鎮(zhèn)后農(nóng)村經(jīng)濟社會陷入衰敗的現(xiàn)象。其中土地拋荒和留守家庭問題是新聞媒體、政策部門和學術界關注的重點。文章從組織制度角度探討空心村治理的多重邏輯，分析相關利益群體的行動邏輯及其相互間的競爭和合作過程，解釋目前空心村治理困境的生成機制，從而為探求一個更為合理的治理框架提供理論思路和政策建議。

關鍵詞:農(nóng)村空心化；行動邏輯；利益群體；組織制度；留守家庭；城鎮(zhèn)化

一、農(nóng)村空心化治理：一個有待深入研究的課題

20世紀90年代末以來，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)村青壯年勞動力持續(xù)快速流入城鎮(zhèn)務工經(jīng)商，導致農(nóng)村出現(xiàn)經(jīng)濟社會急劇衰敗的空心化現(xiàn)象。

國內(nèi)對于農(nóng)村空心化問題最早關注的是新聞媒體，其后是政策部門，后知后覺的是學術界。目前，學界的研究存在四個維度：第一，從地理學視角研究農(nóng)村空心化問題，著眼于空廢住宅的拆遷和土地整治。地理學把農(nóng)村空心化定義為城鄉(xiāng)轉型過程中農(nóng)村人口非農(nóng)化引起的“人走房空”，以及宅基地“建新不拆舊”所形成的“外擴內(nèi)空”現(xiàn)象。張正河提出“城鎮(zhèn)化、中心村建設、村莊兼并和生態(tài)移民”的農(nóng)村空心化分類治理模式；薛力主張依據(jù)空心化階段采取不同的政策，促進鄉(xiāng)村人口城鎮(zhèn)化，對留存村莊進行撤并調(diào)整。第二，從經(jīng)濟學或土地管理視角研究農(nóng)村空心化問題，著眼于土地經(jīng)營權流轉和規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)村空心化是農(nóng)村青壯年勞動力大量流入城市，只剩下老人、婦女和兒童的“人口空心化”問題。張志勝主張通過土地流轉實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，解決土地拋荒；通過宅基地退出和流轉實現(xiàn)退耕還林還田還園，解決土地閑置浪費問題。第三，從人口經(jīng)濟學角度研究農(nóng)村空心化問題，通過家庭經(jīng)營向規(guī)?；?jīng)營、家庭養(yǎng)老向社會社區(qū)養(yǎng)老，以及培育職業(yè)農(nóng)民等措施解決人口空心化所導致的農(nóng)民荒問題和養(yǎng)老問題。第四，從社會學視角研究農(nóng)村空心化問題，著眼于綜合治理農(nóng)村空心化問題。有人還提出農(nóng)村服務、精神與文化的無形空心化問題。主張通過農(nóng)村社區(qū)建設填充空心村，恢復農(nóng)村經(jīng)濟社會生機，推動鄉(xiāng)村建設運動，治理農(nóng)村空心化；程必定提出，農(nóng)業(yè)就地產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)民就地職業(yè)化、農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化和戶籍就近市民化的“四就”治理思路。對農(nóng)村空心化問題研究的還有其他學者，但研究視角不外乎以上四種情況。

發(fā)達國家在快速城市化發(fā)展轉型過程中，也經(jīng)歷過農(nóng)村人口快速減少而導致的農(nóng)村衰敗現(xiàn)象。對于城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村空心化治理的研究集中在村鎮(zhèn)規(guī)劃和農(nóng)村發(fā)展方面，主要有兩種學術理路。一是城鄉(xiāng)均衡型農(nóng)村發(fā)展。1852年歐文最早提出“新協(xié)和村”理念，并于印第安納州進行實驗；1898年霍華德提出“田園城市”理論，與1989年芒福德的“城鄉(xiāng)關聯(lián)”理念、1932年萊特的“區(qū)域統(tǒng)一體”理論等都是謀求城鄉(xiāng)均衡協(xié)調(diào)推動農(nóng)村發(fā)展。實踐上，20世紀60-70年代德國的城鄉(xiāng)等值化運動，70年代日本針對農(nóng)村“過疏化”的村鎮(zhèn)綜合建設，以及80年代美國的“都市化村莊”建設等為農(nóng)村空心化治理積累了經(jīng)驗。二是非均衡型農(nóng)村發(fā)展。比如1977年利普頓提出的“城市偏向”理論，1955年弗爾德曼的“中心—外圍”理論以及佩魯提出的“增長極”理論，強調(diào)通過中心城市主導產(chǎn)業(yè)和有創(chuàng)新能力的行業(yè)發(fā)展帶動農(nóng)村發(fā)展。此外，還有一般意義的農(nóng)村發(fā)展對策研究。1969年托達羅對農(nóng)村發(fā)展的目標、內(nèi)容和方式方法等提出了一些有價值的建議。1964年舒爾茨在著名的《改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)》中提出加強農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代要素投入和促進農(nóng)村綜合發(fā)展等。而20世紀70年代韓國的“新村運動”，以及印度的“鄉(xiāng)村綜合開發(fā)運動”也是制止農(nóng)村人口外流、緩解鄉(xiāng)村貧困的政策措施。

顯然，以上各學科對農(nóng)村空心化問題研究取得明顯的成果，在城鄉(xiāng)關系轉型大框架下對農(nóng)村空心化問題的成因、特征及其影響進行了較為深入的研究，并提出了相應的解決辦法和措施。但由于對農(nóng)村空心化治理過程及其機制關注得不夠，所以不能很好地解釋農(nóng)村空心化治理績效遠不如預期的原因。知道事情的原委是一回事，提出解決問題的辦法是另一回事，而真正落實解決問題的措施達到預期效果則是更深一層的實踐過程。現(xiàn)實中的農(nóng)村空心化治理實踐，是在地方政府主導下，在發(fā)展主義指導下大刀闊斧、轟轟烈烈地進行。典型的做法是撤村并居，項目進村，農(nóng)民被上樓等。但從實踐效果看，這些治理形式有些沒有達到預期目標，地方政府業(yè)績顯著，財政收入豐厚，但部分基層的農(nóng)民不高興不滿意，生活生產(chǎn)不方便。而大量的失地失業(yè)農(nóng)民進城或進入新型農(nóng)村社區(qū)，會給社會管理和基層治理帶來新的挑戰(zhàn)和不穩(wěn)定因素。國家或中央政府的愿望，農(nóng)民的愿望都沒有得到很好的落實。空心村治理至少涉及國家、地方政府、職能部門、公司以及空心村農(nóng)民等多個層面的利益群體。如果我們不了解相關利益群體的訴求和行動邏輯，就難以制定平衡各方利益的政策措施，也難以激發(fā)各方參與治理行動的積極性。本文擬借鑒周雪光等提出的“多重制度邏輯”分析框架解析空心村治理中相關利益群體的行動邏輯及其相互間的競爭和合作過程，解釋目前空心村治理困境的生成原因，從而為探求一個更為合理的治理框架提供理論思路。

二、農(nóng)村空心化治理過程中的多重邏輯

所謂制度邏輯是指某一領域中穩(wěn)定存在的制度安排和相應的行動機制。這包含兩層含義，一是制度安排，正式規(guī)范和非正式約束；二是相應的行動機制，可以理解為制度決定的規(guī)范行動，也可以理解為某一領域特殊的共同利益決定的行動規(guī)范。盡管定義如此寬泛，“多重制度邏輯”還是提供了一個很好的分析框架，它將制度變遷中的多重過程機制及其相互作用作為分析的基點，把宏觀層次的制度安排與微觀層次的人們可觀察的行為連接起來，從而為制度變遷提供一個較為全面的滿意解釋。制度是人們共享的規(guī)范，任何一項制度的變遷都是關聯(lián)利益群體互動的結果。這種分析方法對涉及多重利益群體的協(xié)調(diào)行動研究具有很好的借鑒和應用價值。農(nóng)村空心化治理，雖不是制度變遷，但也涉及多重治理主體，國家、地方政府或基層政府、村民以及經(jīng)營性公司的多層次組織參與。他們不同的行動邏輯及其相互間的競爭合作，或博弈與合謀，會直接或間接影響空心村治理的績效。

（一）國家邏輯：謀求穩(wěn)定與執(zhí)政的合法性

國家邏輯是什么？不同的學科解釋是不一樣的。經(jīng)濟學認為，國家邏輯是追求經(jīng)濟增長；政治學認為，國家追求社會控制實現(xiàn)秩序穩(wěn)定；社會學則認為，國家邏輯更多是獲得社會認同，實現(xiàn)執(zhí)政的合法性。另一方面，國家是由不同的職能部門組成的巨型組織，不同部門利益訴求不一樣，行動邏輯存在差異。如米格代爾所說，“國家機構往往尾大不掉，還與各種與其價值不同的社會群體接觸并沖突，國家官員往往改變規(guī)則以強化個人或其效忠的群體的權力或者謀求私利的誘惑，都使得國家的實踐呈現(xiàn)碎片化的特征?！币虼擞腥苏J為，國家本身也不是鐵板一塊，是多重利益的綜合體。國家沒有統(tǒng)一行動邏輯?？陀^講，國家是一個利益混合體，自身存在多重目標，而且各利益體之間存在不一致性。從內(nèi)部看，國家沒有單一標準的邏輯。但是，我們認為，從國家與社會以及中央與地方的關系視角看，國家的宏觀利益是多重的，但是其行動的邏輯也是穩(wěn)定可辨的。

國家的邏輯就是中央政府的邏輯。它的首要目標是穩(wěn)定，也就是對社會與地方的有效控制，以實現(xiàn)社會秩序。鄧小平同志講，穩(wěn)定壓倒一切。沒有穩(wěn)定，就沒有有效統(tǒng)治，中央政府也就失去權威。所以，空心村治理的一條底線就是不能破壞社會平衡，傷害農(nóng)民的基本權益，引發(fā)群體沖突和社會動蕩。這是國家的底線，也是行動的邏輯底線。其二是執(zhí)政的合法性。這種合法性建立在人民對執(zhí)政黨和政府的認同及信任基礎上。而要獲得這種合法性，國家宏觀政策的一個基本原則就是反映或體現(xiàn)人民的根本利益訴求。這也是人民群眾普遍講的，中央的政策沒有一條不是好的，都是為人民利益服務的，我們相信黨中央。農(nóng)村空心化帶來農(nóng)村留守家庭、土地拋荒、公共服務缺失等問題，國家不是坐視不管，而是“想農(nóng)民之所想，急農(nóng)民之所急，辦農(nóng)民之所需”，通過農(nóng)補、農(nóng)機補、醫(yī)療保險、低保等各種政策惠民便民。當前國家實施的“精準扶貧戰(zhàn)略”和“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”也深得民心。其三是糧食安全。農(nóng)村空心化導致青壯年人員流失和老人農(nóng)業(yè)，土地拋荒嚴重，有的村莊甚至拋荒率達到70%以上，幾乎沒有人種地。糧食基本自給或糧食安全問題凸顯。2012年3月19日15名院士聯(lián)名上書中央，提出若不從戰(zhàn)略上解決農(nóng)村空心化問題，我國將面臨無人種地的尷尬境地。習近平總書記說，中國人的飯碗要端在自己手里。一個13億之眾的人口大國，糧食問題不僅是經(jīng)濟問題，也是最大政治問題。與之相連的是保護耕地，保護基本農(nóng)田。這是保障糧食安全的基礎。所以，國家治理空心村一個基本的目標就是盤活土地資源，實現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營，保障糧食安全。

（二）基層政府邏輯：政績與財政最大化

基層政府的行動邏輯首要是政績。自建國以來我國建立一個與計劃經(jīng)濟相適應的科層制體制。這個體制的基本特征就是中央集中決策，制定目標，任務自上而下層層分解，層層落實，年終考評、評比，并以此作為地方官員升遷的標準?？招拇逯卫韺Φ胤秸辽儆腥蠛锰帲旱谝?，農(nóng)民進城，提高城市化率，拉動GDP增長，實現(xiàn)良好的政績。據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2001年到2011年的10年間，城鎮(zhèn)化每提高一個百分點，拉動投資增長3.7個百分點，拉動消費增長1.8個百分點。城鎮(zhèn)化成為經(jīng)濟發(fā)展的強勁動力。第二，可以實現(xiàn)宅基地整治還田還林還園，改善農(nóng)村人居環(huán)境，符合中央建設美麗鄉(xiāng)村的要求。第三，通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，獲得城市建設用地指標，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展目標。這三點都契合上級政府的政績考核要求，也是基層政府愿意積極介入空心村治理的原因。所以，地方政府從經(jīng)營工業(yè)轉向經(jīng)營城市，運用資本盤活農(nóng)村土地助推城鎮(zhèn)化。

基層政府行動邏輯的第二個驅動力就是財政最大化。20世紀90年代中期實現(xiàn)分稅制以來，財權上移，事權下放，地方財政壓力逐年增大。特別是農(nóng)業(yè)地區(qū)的政府，從吃飯財政逐步演變成要飯財政。增值稅改革之后，與房地產(chǎn)相關的產(chǎn)業(yè)是地方政府主要財源。據(jù)調(diào)查，有地方政府財政收入的70%來源于房地產(chǎn)及其相關產(chǎn)業(yè)。2008年世界經(jīng)濟危機以來，制造業(yè)受到嚴重沖擊并有所萎縮。房地產(chǎn)取而代之成為地方政府所倚重的支柱產(chǎn)業(yè)。通過“土地、財政、金融”三位一體推動地方經(jīng)濟發(fā)展。地方政府熱衷于從農(nóng)民手中低價征收土地又以高價賣給開發(fā)商，從中獲取巨額財稅。但是國家下?lián)艿慕ㄔO規(guī)劃指標無法滿足其積極膨脹的需要。對空心村進行治理正好契合地方政府追求GDP和財政收入的雙重目標。一方面，熱衷于拆村并居，空心村土地整治以換取更多的城市建設用地指標。“這樣，既可以獲得城鄉(xiāng)土地之間的級差收益，更可以突破宏觀調(diào)控下緊縮‘地根’的限制，完成各地GDP的發(fā)展目標。”但要地不要人，使得各地土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化。以2012年為例，我國常住人口城鎮(zhèn)化率52.6%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率35.3%，相差17.3個百分點。在城鄉(xiāng)二元社會體制結構制約下，地方政府強勢征地行為，使得許多農(nóng)民處于“失地、失業(yè)、失保障”的“三失”的無所適從狀態(tài)?？招拇逭芜^程中有時忽視農(nóng)民的利益訴求，觸發(fā)了不少群體性事件。另一方面，農(nóng)民被上樓或被進城，又可以推動城鎮(zhèn)基礎設施的投資建設，拉動經(jīng)濟增長。土地城市化快于人口城市化。地方政府通過利用中央“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”的政策空間制造了不少“空城”“鬼城”。農(nóng)村空心化與城市空心化同時存在。戴慕珍稱之為“地方政府公司主義”。實際上，地方政府的邏輯一直是農(nóng)村空心化治理實踐的主導力量。

（三）鄉(xiāng)村邏輯：生計與生活

鄉(xiāng)村邏輯也就是農(nóng)民的行動邏輯。與村民選舉中的熟人社會的人情邏輯不同，農(nóng)民在空心村治理中的邏輯就是生計與生活。所謂生計，就是農(nóng)民謀生的辦法；所謂生活，就是指農(nóng)民的日常行為與生存狀態(tài)。農(nóng)村空心化導致支撐鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展和文明轉型的資金、技術、知識、人才和需求等資源大量流失，鄉(xiāng)村治理可利用的手段嚴重匱乏，從而陷入鄉(xiāng)村發(fā)展的困境，從而使得農(nóng)民的生計困難、生活艱苦。其一是涉及1.5億左右的留守兒童、留守婦女和留守老人問題。基于微觀和個案研究，留守兒童的家庭教育、日常生活照料、情感交流等缺失，留守婦女的情感慰藉與性生活都得不到滿足，留守老人的養(yǎng)老、就醫(yī)等問題得不到保障。2016年8月26日甘肅臨夏州康樂縣楊改蘭一家六口自殺身亡的事件，從一定意義上折射了一個農(nóng)民家庭在農(nóng)村空心化背景下的生存困境。其二，農(nóng)業(yè)勞動繁重。年輕人離開了農(nóng)村，只剩下老人女人在農(nóng)村種地。留守兒童只要有一定的勞動能力就會參加農(nóng)業(yè)勞動。筆者曾經(jīng)親眼看過一個五歲的小孩中午12點多鐘在烈日下跟著爺爺奶奶在地里干農(nóng)活。問為什么要讓幼兒參加農(nóng)業(yè)勞動（干難以承受的重活）？那位奶奶回答我，不干活吃啥？我無語。這也許是城鄉(xiāng)轉型背景下農(nóng)村遭遇的社會之痛。其三，農(nóng)村的自我服務能力嚴重弱化。由于青年人流失，農(nóng)村社會網(wǎng)絡的重要支點缺失，不僅活力喪失，而且自我防衛(wèi)能力弱化。就是本村老人去世，連抬棺材的人都湊不齊。所以在空心村治理過程中，鄉(xiāng)民第一邏輯就是生產(chǎn)生活環(huán)境的改善，希望政府解決農(nóng)村環(huán)境、交通、水利、公共服務等基本民生問題。第二就是就業(yè)問題。青年農(nóng)民如果能就地就近就業(yè)，就能保證家庭生活的完整性。其它的問題就會迎刃而解。無助的鄉(xiāng)民把希望寄托在國家和地方政府身上，希望實現(xiàn)民生導向的空心村治理。

三、多重邏輯之間的一致性與差異性

以上我們簡要討論了空心村治理過程中多重制度邏輯的基本內(nèi)容?，F(xiàn)在我們需要進一步分析這些邏輯之間的關系，一致性、差異性及其互動過程與結果。

（一）多重邏輯的一致性

從理論層面講，作為一個人民當家作主的社會主義國家，國家邏輯、基層政府邏輯以及鄉(xiāng)村農(nóng)民邏輯應該是高度一致的，統(tǒng)一在農(nóng)民邏輯基礎之上。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，它的宗旨就是全心全意為人民服務。執(zhí)政黨沒有自己的特殊利益，是各族人民利益的忠實代表。為人謀福利、為國家謀富強是中國共產(chǎn)黨人的初心。人民的利益和需要就是其一切政策的根本出發(fā)點和立足點。通過群眾路線，從群眾中來、到群眾去，實現(xiàn)人民的愿望和利益。用鄧小平的話說，就是一切以人民高興不高興，滿意不滿意，答應不答應為標準。所以，國家治理空心村的邏輯首先應該遵循鄉(xiāng)村農(nóng)民的邏輯，為農(nóng)民的利益著想，滿足農(nóng)民需求?；鶎诱菆?zhí)政黨和中央政府的執(zhí)行組織，它首先要貫徹落實國家或中央的政策意圖，實現(xiàn)執(zhí)政黨的宗旨和原則，以人民的利益和需要為一切行動的依歸；其次，我們的政府組成人員都是公務員，絕大多數(shù)是中共黨員，組織和個人的價值指向都是為人民服務。對于個體農(nóng)民或具體的空心村農(nóng)民群體而言，雖然眼前利益或局部利益存在差異，但是整體利益和宏觀的長遠利益應該是一致的。人民幸福、民族復興和國家富強的中國夢是一個統(tǒng)一的有機整體，缺一不可。所以，國家、基層政府與農(nóng)民的邏輯從根本上是一致的，沒有實質性利益沖突。

（二）多重邏輯的差異性

國家、基層政府與農(nóng)民根本的一致性并沒有否定他們之間存在差異。從社會組織結構角度講，國家、基層政府以及村民，他們所處的社會位置不同，利益與角度不同，決定他們在空心村治理的認知、態(tài)度與行動上也會存在差異。

其一，利益層次不同。如上所述的多重邏輯分析，國家的利益在宏觀層面，注重穩(wěn)定與合法性，基層政府的利益在中觀層面，落實上級政策目標和維護自身生存，農(nóng)民的利益是微觀層面的，生活環(huán)境的改善和基本生計的保障。其二，利益考量不同。國家著眼于長遠利益，國家的整體穩(wěn)定與長遠發(fā)展；農(nóng)民著眼于當前的短期利益，解決眼前的生活生存困難；基層政府則折中行事，在貫徹國家政策與滿足地方村民之間求平衡，在國家與社會之間充當橋梁紐帶，又是二者利益的綜合者，以實現(xiàn)政績最大化。其三，權威性不同。國家擁有最高權威，其政策擁有法律效應，是實際行動中的準則?；鶎诱菄艺叩膱?zhí)行者，擁有次級權威，不僅在村民面前代表國家，實際上也擁有對國家政策的解釋權，在村民不了解國家政策的前提下，基層政府的解釋權施展空間有時很大，甚至大到偏離、背離國家政策精神。與此相關聯(lián)，基層政府的執(zhí)行權就具有較大彈性，可以在較遠的地方自由發(fā)揮，可以不折不扣落實國家政策為民辦實事，也可以曲解國家政策之意謀求自身的利益。比如片面的經(jīng)濟增長率和豐厚的財政盈余，甚至玩起“數(shù)字出官，官出數(shù)字”的數(shù)字游戲，置鄉(xiāng)民利益而不顧。河南確山縣發(fā)生過由機關、警察和教師組成的300多人隊伍，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導帶領下用推土機對獨山村近千畝麥田進行偷襲的“鏟地案”，發(fā)人深省。

鄉(xiāng)民是真正的直接的利益主體，但在農(nóng)村空心化治理過程中卻往往被忽視，被邊緣化，缺乏有效的利益表達和參與機制。各種強制征收土地及拆村并居的事件背后有時是地方政府和開發(fā)商之間盤根錯節(jié)的利益關系。這種既有違國家章法又有損老百姓利益的越軌行為，正是地方政府在發(fā)展主義意識形態(tài)的支配下，受到經(jīng)濟增長利益驅動、以“增減掛鉤”政策為堅強后盾的謀利行為。名義上說，空心村治理，政府主導，農(nóng)民主體。實際上只見政府，不見鄉(xiāng)民。根本原因是村民的利益與基層政府的利益存在較大差距，部分基層政府繞開村民實現(xiàn)自身的利益。這種基于利益差異的多重邏輯差異性是導致農(nóng)村空心化治理過程中矛盾沖突的根源所在。由于基層政府遠離國家政治中心，而身邊的基層民眾又處于弱勢。在缺乏有效監(jiān)管的前提下，濫用權力，容易導致民怨甚至群體性沖突。

曾經(jīng)有一個農(nóng)村大學生講述家鄉(xiāng)的故事：我家住在黃土高原，那兒有山，偶爾也有沙塵暴。當你走進村莊時你會發(fā)現(xiàn)，那兒有很多漂亮的房子，都是小洋房。你會覺得我們村莊很富裕。其實這是假象。當?shù)卣ㄟ^各種鼓勵措施讓老百姓住進“富麗堂皇的宮殿”，然而他們要耕種的土地卻遠在20里之外，想吃自己種的菜變得很不容易，農(nóng)具沒有地方放置，搬運也很不方便。為了讓上級滿意，忘記農(nóng)民是種地為生的，逼迫農(nóng)民住進這樣的“宮殿”，真是一點也不切合實際，勞民傷財，是一種極度的浪費。農(nóng)民對鄉(xiāng)村干部這種行為表示強烈的不滿和譴責。但“無論農(nóng)民對撤村并居后上樓是否滿意，地方政府的目標都是為了獲得新增城市建設用地指標，既然為了獲得新增城市建設用地指標，地方政府撤村并居農(nóng)民上樓，就不是考慮農(nóng)民的利益，更不會考慮農(nóng)民上樓后生產(chǎn)和生活的便利與否，而只會盡可能降低撤村并居的成本，減少地方政府投入?！币恍┑胤秸疄樽非笳?，在巨大的利益驅使下，不切實際地推進居住集中化，將陷入“圈地造城”怪圈。尤其在一些經(jīng)濟相對不發(fā)達，產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和勞動力非農(nóng)轉移條件不成熟的地區(qū)，盲目推行村莊合并，其強制行政干預的結果將會違背當?shù)鼐用竦囊庠负统鞘谢l(fā)展規(guī)律。所以，客觀講，當前我國空心村治理的效果不盡人意。

結語與建議

鑒于農(nóng)村空心化治理邏輯的多重性及其存在的差異性，為實現(xiàn)治理的最佳效果，實現(xiàn)各相關利益主體的利益最大化，要堅持正確的價值導向和合理的實現(xiàn)機制。

首先，堅持和踐行習近平總書記提出的“以人民為中心的發(fā)展觀”。堅持人民主體地位，順應人民群眾對美好生活的向往，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益。在空心化治理問題上，就是要保障農(nóng)民的合理訴求。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化發(fā)展的必然趨勢。隨著城鄉(xiāng)改革的深化，農(nóng)民群體已經(jīng)分化。不同群體的利益訴求是不一樣的。堅持“以人民為中心的發(fā)展觀”就是要了解農(nóng)民的需求與愿望，改革現(xiàn)行的制度障礙，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉移人口的市民化，讓部分有穩(wěn)定職業(yè)和住宿的農(nóng)民工在城市安家，實現(xiàn)從個人流動變?yōu)榧彝ミw移，解決家庭生活不完整的缺憾。為部分有意愿有能力返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工創(chuàng)造一個寬松、便捷、優(yōu)惠的投資環(huán)境，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的復興復蘇，又可以解決部分農(nóng)民家庭的團聚問題。另外，政府和社會為那些目前無法實現(xiàn)家庭生活完整性的農(nóng)民工與留守群體提供更多的關愛和服務。城市賦予農(nóng)民工的準市民待遇，提供一些特殊的探親休假制度和家庭聯(lián)系平臺等彌補空間分離的不足和缺憾；學校和志愿者組織等要更多地關愛留守兒童的教育與心理健康；地方政府與社會組織應為留守婦女日常的生產(chǎn)生活提供幫扶和政策支持，培訓技藝和打造健康休閑活動。對于留守老人，除了日常生活困難幫扶，還要關注其精神慰藉，安度晚年。國家、地方政府與企事業(yè)單位都應該貫徹落實以農(nóng)民需求為導向的空心村治理理念。

其次，構建一個利益協(xié)商機制。了解農(nóng)民的需求是一回事，實現(xiàn)農(nóng)民的需求是另回事。關鍵是建立農(nóng)民的利益表達機制，統(tǒng)一各方立場，協(xié)調(diào)各方行動，實現(xiàn)農(nóng)民的利益訴求。充分利用和盤活現(xiàn)有的農(nóng)村半官方性的村委會，各種民間的理事會，“一事一議”的議事制度等傳統(tǒng)組織資源，同時也要創(chuàng)建新的農(nóng)民信賴的機制。村委會在農(nóng)民眼中是一種準官僚機構，是代表國家政府而不是農(nóng)民的利益。而且長期以來村委會一直扮演一個上傳下達為政府辦差的角色，農(nóng)民心里普遍存疑。而所謂的理事會，其成員也多半是村組干部或宗族長老，在農(nóng)民心目中的形象也多有損壞。取消農(nóng)業(yè)稅后，村干部與農(nóng)民的直接沖突少了，但空心村治理過程中的征地拆遷帶來的巨大利益又激發(fā)了村干部與農(nóng)民的矛盾。據(jù)筆者調(diào)查，在征地拆遷建設新型農(nóng)村社區(qū)過程中，基層地方政府為了政績，往往與村組干合謀牟利，損害農(nóng)民的利益。為了擺平幾個理事、組長或族長，地方政府與開發(fā)商聯(lián)合使出各種法子，請他們吃飯，甚至用金錢買通核心人物，威逼利誘達到簽字目的。整個村莊的利益犧牲了，但這些人的利益會得到暗補，老百姓對此頗有微詞。“無論社會是怎樣組織的，在普遍利益和這個或那個局部利益之間不可避免地會存在大范圍的沖突”。要避免和減少矛盾沖突，就必須創(chuàng)新一種機制讓所有利益相關者參與其中，通過利益表達和利益協(xié)調(diào)機制，使絕大多數(shù)人的利益得到保障。“在沖突的過程中，盡管博弈各方利益相關者都有討價還價的權力，但權力格局并不是對稱和均衡的，政府實際上擁有最終的制度安排的決定權。在這種情況下，政府的科學民主決策、政治智慧和發(fā)展意見，就成為新型社會整合中的關鍵因素。”核心是提高農(nóng)村的組織化程度，成立空心村治理的村民代表或議事委員會，在尊重多數(shù)人的利益基礎上形成共同意見，提高談判能力保障農(nóng)民利益。

最后，加強農(nóng)村空心化治理過程的監(jiān)督。按照巴澤爾的理論，由于信息成本存在，權利是不可能完全界定清楚的，一時無法界定清楚的資源或權利在公共領域就會被尋租造成腐敗。所以加強監(jiān)督是保障空心化治理沿著正確的方向發(fā)展的重要機制。通過黨內(nèi)的紀檢監(jiān)督、政府監(jiān)察委的行政監(jiān)督、人大的執(zhí)法監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督等，構建一個農(nóng)村空心化治理過程中“不敢腐、不能腐、不想腐”的全方位的監(jiān)督網(wǎng)絡。監(jiān)督處處有，監(jiān)督時時有。堅持和完善黨的巡視制度，反腐敗全覆蓋、零容忍，始終保持高壓狀態(tài)，使得治理過程中的相關利益群體始終處于監(jiān)督之中，行為合情合理合法。

農(nóng)村空心化治理是當前我國全面建成小康社會面臨的一項艱巨任務。黨的十九大提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”為其提供了基本框架和政策指引。但治理主體存在多重制度邏輯，既有一致性又有差異性。了解不同利益群體的訴求和行動邏輯，可以更好地實現(xiàn)共享發(fā)展理念，構建一個符合“以人民為中心的發(fā)展觀”的治理政策體系，達到預期目標。

    作者系南昌大學馬克思主義學院教授

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《西南民族大學學報》（人文社科版）2018年第7期

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)